政府公共文化服務(wù)主體地位和實現(xiàn)形式

政府公共文化服務(wù)主體地位和實現(xiàn)形式

政府是公共文化服務(wù)的主體，向公眾提供的以保障公民基本文化權(quán)益、滿足公民基本文化需求為目的的文化服務(wù)是政府的一項重要職責(zé)。政府公共文化服務(wù)主體地位的定位和實現(xiàn)形式與公共文化服務(wù)體系各方面的體制機制密切相關(guān)，是連接各方面體制機制的重要環(huán)節(jié)。政府公共文化服務(wù)主體地位的定位和實現(xiàn)形式直接影響服務(wù)方式、供給體系、活動機制、社會參與機制、經(jīng)費保障機制、隊伍建設(shè)、技術(shù)支撐和評價體系的建設(shè)。一政府公共文化服務(wù)主體地位的定位及其實現(xiàn)形式政府在公共文化服務(wù)中的主體地位是明確的。但是，在我國公共文化服務(wù)發(fā)展的不同階段，在人們對于政府公共文化服務(wù)主體地位的認識上，以及在不同的公共文化服務(wù)模式中，政府公共文化服務(wù)主體地位的定位和實現(xiàn)形式又是不同的。（一）我國公共文化服務(wù)政府主體地位及其實現(xiàn)形式我國公共文化服務(wù)大致經(jīng)過了三個發(fā)展階段，在不同的階段政府主體地位的定位和實現(xiàn)形式呈現(xiàn)不同特點。第一階段，“大包大攬”的公共文化服務(wù)階段。計劃經(jīng)濟時期，政府直接承擔(dān)公共文化服務(wù)生產(chǎn)和供給的責(zé)任，幾乎所有公共文化產(chǎn)品和服務(wù)都由政府財政支付。在“大包大攬”公共文化服務(wù)體制下，政府成為唯一的公共文化管理主體，政府和政府興辦的文化事業(yè)單位也成為唯一的公共文化生產(chǎn)與供給主體，政府承擔(dān)了公共文化服務(wù)的全部職能和責(zé)任。第二階段，走向市場的公共文化服務(wù)階段。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，在文化事業(yè)的發(fā)展中引進了市場機制，在國家政策鼓勵下，文化事業(yè)單位在市場經(jīng)濟體制下逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒎ㄈ藚⑴c市場運營活動，公益性文化事業(yè)單位也實行了“經(jīng)濟承包責(zé)任制”、“以文養(yǎng)文”、“多業(yè)助文”等做法，在市場中尋找出路。第三階段，公共文化服務(wù)體系建設(shè)階段。2005年，黨的十六屆五中全會提出要“加大政府對文化的投入，逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務(wù)體系”，初步提出建設(shè)公共文化服務(wù)體系的目標。2007年6月，胡錦濤總書記主持中央政治局會議專門研究公共文化服務(wù)體系建設(shè)，明確提出我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)的目標任務(wù)是：按照結(jié)構(gòu)合理、發(fā)展平衡、網(wǎng)絡(luò)健全、運行有效、惠及全民的原則，以政府為主導(dǎo)、以公益性文化單位為骨干、鼓勵全社會積極參與，努力建設(shè)公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)供給、設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、資金人才技術(shù)保障、組織支撐和運行評估為基本框架的覆蓋全社會的公共文化服務(wù)體系。（二）政府主體地位定位和實現(xiàn)方式圍繞我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)目標，學(xué)者們從不同角度對政府公共文化服務(wù)的主體地位及其實現(xiàn)形式做了研究。大多數(shù)學(xué)者認為，在公共文化服務(wù)供給的主體選擇上，政府應(yīng)承擔(dān)最終的責(zé)任，在市場經(jīng)濟條件下的公共文化服務(wù)，應(yīng)形成政府、國有公共文化服務(wù)機構(gòu)、民間非營利機構(gòu)以及眾多個人共同參與的多元化供應(yīng)主體結(jié)構(gòu)。對公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)、服務(wù)和提供等方面，應(yīng)主要由政府或政府資助的公益性機構(gòu)來承擔(dān)，政府應(yīng)發(fā)揮責(zé)任主體的作用。為明確政府在多元化公共文化服務(wù)供應(yīng)主體中的特殊地位和作用，一些學(xué)者提出了“責(zé)任主體”和“實施主體”的概念，即公共文化服務(wù)的責(zé)任主體——政府；公共文化服務(wù)的實施主體——政府的具體職能部門、文化事業(yè)單位、公益性社會團體與機構(gòu)等。在這里，政府既是公共文化服務(wù)的責(zé)任主體，又是實施主體之一，而且承擔(dān)著公共文化服務(wù)的管理職能。[1]（三）公共文化服務(wù)不同模式下政府主體地位的不同體現(xiàn)最早提出公共文化服務(wù)概念的是19世紀后期的德國政策學(xué)派，其后，發(fā)達國家開始了對公共文化服務(wù)供給模式的探索，并形成三種供給模式。在不同的供給模式下，政府公共文化服務(wù)主體地位的定位和體現(xiàn)形式不同。一是以法國為代表的“政府主導(dǎo)”模式。法國從中央到地方政府均設(shè)有文化行政管理部門，各級政府文化部門提供比較完善的公共文化服務(wù)，其鮮明特點就是“政府一竿子插到底”，突出強調(diào)政府在公共文化建設(shè)中的主導(dǎo)作用。法國對文化事業(yè)的資助是典型的基于政府主導(dǎo)的公共財政模式。他們的文化預(yù)算在國家總開支中占1%，政府直接管理的文化事業(yè)單位，得到的政府財政資金達到全部收入的60%以上。[2]二是以美國為代表的“民間主導(dǎo)”模式。美國的中央和地方政府都沒有正規(guī)的文化行政主管部門，對文化事業(yè)的資助是典型的基于市場導(dǎo)向的公共財政模式，政府將文化策略轉(zhuǎn)化為一種開放性的市場策略，只提供寬松的外部環(huán)境和嚴格的法律保障，將文化藝術(shù)活動放置于市場經(jīng)濟和民間社會中成長。對于非營利性文化單位，政府一方面通過中介機構(gòu)給予有限的資助，另一方面通過綜合運用多種融資工具和財稅優(yōu)惠政策，廣泛吸引社會資本和產(chǎn)業(yè)資本進入公益性文化事業(yè)領(lǐng)域。[3]三是以英國為代表的政府與民間共同參與建設(shè)管理的“合作共建”模式。英國在文化管理體制方面，根據(jù)本國實際，建立了不同于法美的運行模式，即“不能不管，也不能多管”。一方面采用美國對文化管理的超脫，但又不是完全不管。另一方面學(xué)習(xí)法國對全國文化“一竿子插到底”的直接管理方式，但避免過多行政干預(yù)，即“一臂之距”（英國人首創(chuàng)的一種文化管理模式：“Arms’LengthPrinciple”）。政府不直接管理各個文化機構(gòu)或企業(yè)，而是在政府和文化機構(gòu)（企業(yè)）之間設(shè)立某種中介機構(gòu)，這類機構(gòu)負責(zé)向政府提供文化政策建議和咨詢，并受政府委托，決定對被資助文化項目的財政撥款，對撥款使用效果進行監(jiān)督評估。英國對文化事業(yè)的資助是典型的國家干預(yù)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的公共財政模式，其中文化彩票收入是彌補政府文化預(yù)算不足的重要來源。[4]二政府公共文化服務(wù)供給主體地位及其實現(xiàn)形式我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)的目標是“以政府為主導(dǎo)、以公益性文化單位為骨干、鼓勵全社會積極參與，努力建設(shè)公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)供給、設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、資金人才技術(shù)保障、組織支撐和運行評估為基本框架的覆蓋全社會的公共文化服務(wù)體系”。在這樣的公共服務(wù)體系內(nèi)，政府既是公共文化服務(wù)的責(zé)任主體又是供給主體。但由于我國地域廣闊，各地區(qū)自然地理環(huán)境、社會歷史環(huán)境以及社會經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大，政府公共文化服務(wù)主體地位的實現(xiàn)形式也不一樣，大體有以下幾種。（一）政府直接提供公共文化服務(wù)在計劃經(jīng)濟體制下，政府是公共文化服務(wù)的直接提供者。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和政府職能的轉(zhuǎn)變（管辦分離），政府直接供給公共文化產(chǎn)品的服務(wù)形式逐漸減少，但是依然存在。如政府直接主辦的大型群眾文化活動、公益性演出活動、文化下鄉(xiāng)活動等。政府直接提供公共文化服務(wù)的原因：一是由于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響，全能政府的思想和做法在一定范圍內(nèi)還存在；二是有些地方市場經(jīng)濟體制還不完善，政府自身職能的轉(zhuǎn)變不到位，替代政府提供公共文化產(chǎn)品的組織還不成熟；三是客觀上也有這種需要。目前，一些政治性、宣傳教育性的大型公益性文化活動，一些在全省、全市大范圍開展的公共文化服務(wù)活動，一些帶有導(dǎo)向性的公共文化服務(wù)活動，往往采取政府直接主辦的方式。學(xué)者們在研究中大都不贊成政府直接供給的方式，甚至把其稱為“全能政府模式的習(xí)慣性越位”[5]。（二）政府通過設(shè)置公共文化服務(wù)機構(gòu)向公民提供公共文化服務(wù)在我國，政府設(shè)置的公共文化服務(wù)機構(gòu)在多元化供給主體中發(fā)揮著骨干作用，政府通過其設(shè)置的公關(guān)文化服務(wù)機構(gòu)向公民提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)是政府供給主體最主要的實現(xiàn)形式。以政府為主導(dǎo)，建立全覆蓋的、均等化服務(wù)的公共文化服務(wù)體系，必須改革現(xiàn)在的公共文化服務(wù)機構(gòu)建設(shè)機制、管理體制和服務(wù)方式。一是貫徹公共圖書館、文化館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)標準。這三個標準打破了按照行政級別確定公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的舊模式，確定了以服務(wù)人口為主要依據(jù)確定公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的原則和建設(shè)指標體系。二是以地市或縣級政府為建設(shè)主體，聯(lián)合建設(shè)公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。多級政府聯(lián)合建設(shè)一個公共圖書館群、文化館群、博物館群。采取總分館、聯(lián)合圖書館（文化館、博物館）等管理模式，實現(xiàn)資源共享、聯(lián)合服務(wù)。三是根據(jù)各地區(qū)不同的環(huán)境特點，建立和發(fā)展符合本地區(qū)環(huán)境特點的公共文化服務(wù)體系。一些地區(qū)提出的建設(shè)15分鐘文化圈的模式主要適合在城市。一些地區(qū)提出的建設(shè)15公里文化圈，主要適合平原人口密集地區(qū)。山區(qū)居住分散、交通不便；牧區(qū)，由于牧民冬季居住在居住區(qū)，夏季轉(zhuǎn)到牧場，建在居住區(qū)的公共文化服務(wù)設(shè)施在夏季閑置，需要在牧場提供公共文化服務(wù)；海島居民不僅居住分散，而且聯(lián)系不便（特別是臺風(fēng)季節(jié)）。這就需要探索符合本地區(qū)自然環(huán)境的公共文化服務(wù)建設(shè)機制和服務(wù)方式。四是實施軟件建設(shè)工程，提高公共文化機構(gòu)的服務(wù)能力和水平。（三）政府通過政策鼓勵社會力量參與公共文化服務(wù)國家通過制定各種優(yōu)惠政策，引導(dǎo)和鼓勵社會力量捐助和興辦圖書館、博物館、文化館等公共文化服務(wù)機構(gòu)，向公民提供公共文化服務(wù)，是政府作為供應(yīng)主體間接提供公共文化服務(wù)的一種重要實現(xiàn)形式。《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出，要“形成政府主辦、社會參與、功能互補、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的公共文化服務(wù)組織體制”，“鼓勵社會力量捐助和興辦公益性文化事業(yè)”。[6]這一實現(xiàn)形式有以下幾種。引導(dǎo)鼓勵社會力量資助公共文化服務(wù)項目。政府通過鼓勵無償捐贈、企業(yè)冠名、形象展示、重大文化活動推介等形式，吸引社會資金投入公共文化服務(wù)。這方面的案例很多，各地都在這樣做，現(xiàn)在的關(guān)鍵是政府要承擔(dān)起公共文化服務(wù)供給主體的責(zé)任，建立政府鼓勵社會力量資助公共文化服務(wù)的制度和機制，搭建社會力量資助公共文化服務(wù)的平臺。如青島市和煙臺市創(chuàng)造的“公益文化項目推介活動”平臺。2003年以來，煙臺市按照“部門協(xié)調(diào)，市場運作，社會參與，群眾受益”的思路，實行公益文化項目推介，吸納社會資金發(fā)展文化事業(yè)。引導(dǎo)鼓勵社會力量興辦公益性文化機構(gòu)?！侗本┦袌D書館條例》頒布后，出現(xiàn)了一批民辦圖書館，但由于政府缺乏具體的扶植政策，有些艱難運行一段時間后因資金困難而關(guān)閉。實踐表明，只有那些政府認識到公共文化服務(wù)社會化的意義，承擔(dān)起鼓勵社會力量興辦公益性文化機構(gòu)的責(zé)任，制定出具體扶植政策的地區(qū)，社會力量興辦公益性文化機構(gòu)才能得到持續(xù)的發(fā)展。被命名為“中國博物館文化之鄉(xiāng)”的寧波市鄞州區(qū)，創(chuàng)造性地推出了“合作聯(lián)辦”、“企業(yè)+博物館”、“景區(qū)+博物館”、“生產(chǎn)基地+博物館”等建設(shè)模式，率先在全國出臺了鼓勵政策，包括：社會力量興辦博物館的建設(shè)用地享受國辦公益性文化機構(gòu)同樣的政策，由政府無償劃撥；政府財政出資補貼民營博物館的運行。鼓勵機關(guān)、企業(yè)、學(xué)校的文化設(shè)施向社會開放。制定相應(yīng)政策，支持單位內(nèi)部文化服務(wù)設(shè)施對社會開放，解決開放中存在的問題，也是政府的責(zé)任。北京市東城區(qū)政府不是簡單的號召，而是制定相應(yīng)的補貼政策鼓勵單位內(nèi)部文化服務(wù)設(shè)施對社會開放，并設(shè)立基數(shù)為500萬元的東城區(qū)“促進社會單位服務(wù)社區(qū)公益文體活動專項資金”。（四）政府通過購買社會資源，向公民提供公共文化服務(wù)《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出“采用政府購買、補貼等方式，向基層、低收入和特殊群體提供免費文化服務(wù)”。許多地方建立了公益性文化項目政府采購制度，實現(xiàn)公共文化服務(wù)的市場化運作模式。浙江省是全國較早提出對公益性文化產(chǎn)品實施政府采購制度的省份。浙江省通過公開招標、邀請招標、競爭性采購等方式向社會購買一批重點項目，低價或免費向群眾提供。大力推進文化創(chuàng)新，積極探索“企業(yè)經(jīng)營，市場運作，政府買服務(wù)”的公共文化活動市場化運作模式，以“零門檻”方式面向全國公開招標公益文化活動項目。目前，浙江已培育了一批以政府采購公共文化產(chǎn)品為主導(dǎo)，成功打造了“錢江浪花”藝術(shù)團文化直通車巡演等服務(wù)品牌。浙江省臺州市每年編制《政府年度采購公益性文化產(chǎn)品和服務(wù)項目目錄》，對農(nóng)村數(shù)字電影、文藝下鄉(xiāng)等公益性文化項目實行政府采購，直接送到農(nóng)村。（五）政府通過中介組織向公民提供公共文化服務(wù)通過中介組織提供公共文化服務(wù)是以英國為代表的公共文化服務(wù)模式的主要特點。近年來我國一些地區(qū)也出現(xiàn)了這種供給模式，如上海由政府出面組建了一批公共文化中介組織，重點打造了“東方系列”公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和配送系統(tǒng)。在政府組建的中介機構(gòu)外，還出現(xiàn)了由社會力量舉辦的專業(yè)化公共文化服務(wù)組織，如上海華愛社區(qū)服務(wù)管理中心。該中心由國內(nèi)知名社會學(xué)家和社會管理專業(yè)人才出資成立，負責(zé)培訓(xùn)和建立社區(qū)服務(wù)管理專業(yè)與志愿人員隊伍，受托管理社區(qū)服務(wù)設(shè)施及其他事務(wù)，組織非營利機構(gòu)學(xué)習(xí)交流，為社區(qū)提供社區(qū)設(shè)施管理的咨詢服務(wù)。政府通過中介組織向公民提供公共文化服務(wù)，是上海特色的公共文化服務(wù)管理運行機制的有益探索，體現(xiàn)了政府提供基本保障、委托中介機構(gòu)管理運行、吸收社區(qū)群眾參與監(jiān)督的公共文化管理模式。（六）政府鼓勵公民參與提供公共文化服務(wù)有些學(xué)者在研究中提出，在公共文化服務(wù)的研究中，公民一直被視為文化權(quán)益的被動享受者，而忽略了其作為公共文化或文化建設(shè)主體的自主性價值，忽略了社會大眾作為需求主體如何參與公共文化創(chuàng)造的問題。[7]在公共文化服務(wù)多元化供給主體中，社會大眾也是其中一員，引導(dǎo)鼓勵公民參與公共文化服務(wù)，是政府供給主體的實現(xiàn)形式之一。包括組織文化志愿者隊伍向公眾提供公共文化服務(wù)、組織群眾業(yè)余文藝團隊向公眾提供公共文化服務(wù)、組織文化戶向公眾提供公共文化服務(wù)等。北京市東城區(qū)文化志愿者隊伍在2002年就已經(jīng)初具規(guī)模。奧運期間，政府出資扶植了一批具有不同特色的文化戶，奧運后都成了公共文化服務(wù)的參與者。三明確政府公共文化服務(wù)管理主體地位，建立現(xiàn)代公共文化管理體制公共文化產(chǎn)品與服務(wù)供給的全過程，就是公共文化服務(wù)管理的過程，政府作為公共文化服務(wù)的責(zé)任主體和供給主體，也必然承擔(dān)起公共文化管理的職責(zé)。政府公共文化服務(wù)管理的基本原則和目標已經(jīng)明確，即遵循公益性、基本性、均等性和便民性的要求，努力建設(shè)覆蓋全社會的公共文化服務(wù)體系，實現(xiàn)基本文化服務(wù)的均等化，保障人民群眾基本文化權(quán)益，滿足人民群眾的基本文化需求。在此基礎(chǔ)上，需要進一步明確政府公共文化服務(wù)管理的主體地位與作用，合理界定政府公共文化管理職能，推進文化管理體制改革，逐步建立現(xiàn)代公共文化管理體制，為公共文化服務(wù)體系的建立與運行，為公民基本文化權(quán)益的有效實現(xiàn)，提供必要的制度保障。（一）現(xiàn)代公共管理的特點和政府公共文化服務(wù)管理主體地位定位現(xiàn)代公共文化管理體制有以下特點。一是政府是公共文化管理的核心主體而不是公共文化管理的唯一主體。一些研究認為，“公共管理”是指以政府為核心的多元社會行為主體及其組成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。[8]不論是根據(jù)建設(shè)公共服務(wù)型政府的原則，還是建設(shè)完備的公共文化服務(wù)體系的需要，政府對公共文化的管理不僅要“管辦分離”，不再包攬公共文化服務(wù)的供給，實現(xiàn)公共文化服務(wù)供給主體的多元化；而且要“轉(zhuǎn)變職能”，把一些政府不應(yīng)當管或可以不管的公共文化事務(wù)，交給了中介機構(gòu)、公共文化服務(wù)機構(gòu)、行業(yè)組織、企業(yè)，或?qū)嵭泄褡灾喂芾怼?010年“上海東方公共文化評估中心”宣告成立。該中心是全國首家民辦非企業(yè)性質(zhì)的公共文化評估機構(gòu)，主要開展對各類文化服務(wù)機構(gòu)的評估和咨詢服務(wù)，這實際上是把政府對公共文化服務(wù)評估的職能委托給第三方——中介機構(gòu)?，F(xiàn)在，各地已經(jīng)建立了圖書館學(xué)（協(xié)）會、群眾文化學(xué)會、博物館協(xié)會等公共文化服務(wù)機構(gòu)的行業(yè)組織，可以把政府部分管理職能交給行業(yè)組織管理。文化部把《公共圖書館法》的立法研究委托給中國圖書館學(xué)會負責(zé)，中國圖書館學(xué)會組織專家學(xué)者志愿到各省市區(qū)為基層圖書館館長講課，進行培訓(xùn)，開展縣級公共圖書館建設(shè)的論壇等，效果顯著，則是主動承擔(dān)了部分政府管理的職能。社區(qū)、村一級的公共文化服務(wù)一直是個難點。居委會、村委會是居（村）民的自治組織，與此相適應(yīng)，社區(qū)、村的公共文化服務(wù)應(yīng)實行居（村）民的自治管理，使居民（農(nóng)民）群眾成為社區(qū)、村文化建設(shè)與管理的主體。云南大村就創(chuàng)造了公共文化服務(wù)村民自治管理的好經(jīng)驗。大村成立了“農(nóng)民演藝協(xié)會”，把自發(fā)的、分散的農(nóng)民業(yè)余演出隊組織起來。“農(nóng)民演藝協(xié)會”有自己的章程，選舉產(chǎn)生了理事長、副理事長、理事，以及秘書長、副秘書長，在村委會的領(lǐng)導(dǎo)下實行自我管理，指導(dǎo)成員單位制訂發(fā)展規(guī)劃和活動計劃，組織開展培訓(xùn)和輔導(dǎo)，組織開展公益性文藝活動，推動群眾性文藝活動的健康發(fā)展，服務(wù)農(nóng)村。二是公共文化服務(wù)對象參與公共文化管理。現(xiàn)代公共管理強調(diào)管理過程中被管理對象的參與，尤其是強調(diào)利益相關(guān)方的參與，希望在管理系統(tǒng)內(nèi)形成一個自組織網(wǎng)絡(luò)。[9]政府辦的公共文化服務(wù)機構(gòu)，既承擔(dān)著公共文化服務(wù)供給責(zé)任，又是政府公共文化政策法規(guī)的執(zhí)行者，政府應(yīng)當讓他們參與公共文化服務(wù)政策法規(guī)的制定和公共文化服務(wù)的管理。文化部建立“公共文化服務(wù)體系建設(shè)專家委員會”就是被管理對象參與公共文化管理的一個好形式，專家委員會參與全國公共文化服務(wù)體系建設(shè)的課題研究、示范區(qū)評審、咨詢、指導(dǎo)和評估驗收工作，發(fā)揮了很好作用。公共文化服務(wù)的目的是滿足人民群眾基本文化需求，為了達到這一目的，不論是需求反饋，還是績效評估，都需要有公共文化服務(wù)的受體——群眾參與。三是政府公共文化服務(wù)管理重點的轉(zhuǎn)移?，F(xiàn)代公共文化服務(wù)管理是社會建設(shè)和社會管理的一個重要方面，管理的重點應(yīng)是尋求政府、社會、市場三者之間的合作和互動，調(diào)動各種力量和資源來滿足公民的基本文化需求。這就要求政府把管理的重點放到全社會，把公共文化服務(wù)從文化部門內(nèi)部的小循環(huán)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣拇笱h(huán)。政府作為公共文化服務(wù)管理的核心主體，首先要承擔(dān)好其在社會公共文化管理中的宏觀管理職能，包括：確定公共文化服務(wù)的發(fā)展戰(zhàn)略，提出公共文化服務(wù)發(fā)展的宗旨、原則和目標；制定和實施公共文化服務(wù)發(fā)展規(guī)劃；制定公共文化服務(wù)的政策和法規(guī)；搭建公共文化服務(wù)的制度平臺，建立公共文化服務(wù)的保障機制和資助機制，對公共文化服務(wù)的供給主體進行監(jiān)管和績效評估；維護文化安全；等等。而把一些具體事務(wù)的管理交給中介機構(gòu)、服務(wù)機構(gòu)或行業(yè)組織。四是政府公共文化服務(wù)管理職能手段和方法的創(chuàng)新。政府管理的重點如果局限于公共文化服務(wù)機構(gòu)或具體事務(wù)，其主要的管理手段和方法就必然是行政管理。隨著公共文化服務(wù)的社會化和市場化發(fā)展，公共文化服務(wù)主體逐步多元化，事務(wù)日趨復(fù)雜化，單一行政管理手段已不能適應(yīng)公共文化管理要求。在公共文化服務(wù)管理體制創(chuàng)新的同時，也要進行管理手段和方式的創(chuàng)新。特別是在五級公共文化服務(wù)設(shè)施基本建立、數(shù)字化公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)——全國文化信息資源共享工程已經(jīng)形成，社會化公共文化服務(wù)逐步興起的新形勢下，更要采用新的管理方法和技術(shù)，提高設(shè)施的利用率和服務(wù)效率，更好地對公共文化服務(wù)進行控制和引導(dǎo)。（二）公共文化服務(wù)體系建設(shè)與各級政府公共文化管理職能定位目前，我國公共文化服務(wù)設(shè)施基本上按“一級政府各建設(shè)一級公共文化設(shè)施，誰建設(shè)誰管理”的模式設(shè)置。每個公共文化服務(wù)機構(gòu)都對應(yīng)著一個獨立的建設(shè)主體，有一個獨立的主管部門，相互之間除了松散的業(yè)務(wù)合作關(guān)系，基本不存在任何組織聯(lián)系，這種由相互獨立的公共文化服務(wù)機構(gòu)構(gòu)成的服務(wù)體系可以稱為“各自為政”的體系。從公共服務(wù)的角度看，“各自為政”的服務(wù)體系成本高、效率低、缺乏可持續(xù)發(fā)展能力，無法保障普遍均等的公共文化服務(wù)。建設(shè)完備的公共文化服務(wù)體系，實現(xiàn)公共文化服務(wù)的全覆蓋和均等化，必須界定各級政府公共文化服務(wù)事權(quán)的劃分。應(yīng)根據(jù)各級政府的職能、公共文化服務(wù)體系建設(shè)的客觀規(guī)律和發(fā)展要求，明確各級政府公共文化服務(wù)主體地位的定位。一是縣級政府是基層公共文化服務(wù)體系的管理主體和公共文化服務(wù)的實施主體。縣級公共文化服務(wù)體系是國家公共文化服務(wù)體系最基本的單元（或稱最基礎(chǔ)的層級），具有系統(tǒng)性和完整性。它具有以下特點：第一，縣級公共文化服務(wù)體系基本涵蓋了公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給的各個環(huán)節(jié)，是一個比較完整的服務(wù)體系。第二，縣級政府實施對縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）公共文化服務(wù)的全面管理，承擔(dān)著基層公共文化服務(wù)體系建設(shè)和服務(wù)的責(zé)任。第三，縣級公共文化服務(wù)體系具有系統(tǒng)性。我國公共文化服務(wù)體系包括了公共圖書館系統(tǒng)、文化館系統(tǒng)、博物館（美術(shù)館）系統(tǒng)、廣電系統(tǒng)、影劇院系統(tǒng)、數(shù)字化服務(wù)系統(tǒng)（文化信息資源共享工程）等，這些系統(tǒng)都設(shè)到縣一級，因此縣公共文化服務(wù)體系具備系統(tǒng)性。第四，縣級政府承擔(dān)著基層公共文化服務(wù)供給的責(zé)任，是承上啟下、連接城鄉(xiāng)的樞紐，是公共文化服務(wù)的實施主體。國家和省、市對基層公共文化服務(wù)資源的配送，如“三下鄉(xiāng)”、“四進社區(qū)”、“送歡樂下基層”、“送書到村”等公益性文化活動，要由縣統(tǒng)一組織實施?？h級政府應(yīng)當明確自己基層公共文化服務(wù)管理主體和實施主體的地位，以縣（區(qū)）為主導(dǎo)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為依托，以村（社區(qū)）為重點，以城鄉(xiāng)人民群眾為服務(wù)對象，建成符合當?shù)貙嶋H、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的公共文化服務(wù)體系，為實現(xiàn)公共文化服務(wù)體系“廣覆蓋、均等化”打下堅實基礎(chǔ)。[10]二是地市級政府是公共文化服務(wù)的統(tǒng)籌管理主體和公共文化服務(wù)體系的建設(shè)主體。地市級政府具有較強的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)能力，它不直接承擔(dān)基層公共文化服務(wù)體系的具體管理和實施職能，主要承擔(dān)公共文化服務(wù)的統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)職能，包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文化發(fā)展、統(tǒng)籌公共文化服務(wù)體系的全局發(fā)展。地市級政府有較強的財力和人才支撐，能夠為區(qū)域內(nèi)縣、鄉(xiāng)，特別是城鄉(xiāng)基層公共文化服務(wù)給予有力的支持，在一個較大的區(qū)域能推進公共文化服務(wù)的均等化?！笆晃濉逼陂g各地創(chuàng)建的公共圖書館總分館管理模式，如嘉興模式、蘇州模式、佛山模式、東莞模式、深圳模式等，主要是在地市級，這是和地市級公共文化服務(wù)體系的特點分不開的。與縣級公共文化服務(wù)體系比較，地、市具有較強的公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，地市級公共文化服務(wù)體系是涵蓋公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給全過程的、體系健全、規(guī)模適中、比較完備的公共文化服務(wù)體系。國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項目）創(chuàng)建工作，確定在地市級區(qū)域，更有助于集成、整合、提升公共文化服務(wù)體系建設(shè)成果，研究和解決公共文化服務(wù)體系建設(shè)中深層次和根本性問題，更有助于加強理論研究，完善制度設(shè)計，整合文化資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文化發(fā)展，為我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)探索經(jīng)驗、提供示范，促進基本公共文化服務(wù)均等化，進一步推動公共文化服務(wù)向廣覆蓋、高效能轉(zhuǎn)變。[11]地市級政府應(yīng)當明確自己公共文化統(tǒng)籌管理主體和公共文化服務(wù)體系建設(shè)主體地位，以基層為重點，發(fā)揮地市級政府在統(tǒng)籌規(guī)劃、以城帶鄉(xiāng)，整合資源、均衡發(fā)展，推進均等化等方面的職能，努力建設(shè)具有地域特點的、覆蓋全區(qū)域的、比較完備的公共文化服務(wù)體系。[12]三是公共文化服務(wù)宏觀管理主體和決策主體。國家和省級政府都是公共文化服務(wù)宏觀管理的主體和決策主體，但其主體定位有所不同。國家是公共文化服務(wù)宏觀管理的主體和戰(zhàn)略決策主體，其職能主要體現(xiàn)為：確定文化發(fā)展戰(zhàn)略和核心價值理念，提出公共文化服務(wù)的宗旨、原則、目標；制定全國公共文化服務(wù)的發(fā)展規(guī)劃；制定全國性的公共文化服務(wù)政策、法規(guī)、標準；確定公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重點；維護文化安全；等等。省級政府是公共文化服務(wù)宏觀管理的主體和執(zhí)行決策主體。其主要職責(zé)體現(xiàn)為：制定本省公共文化服務(wù)政策法規(guī)和相關(guān)實施標準；制定本省公共文化服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，促進本省公共文化服務(wù)均衡發(fā)展；搭建公共文化服務(wù)制度平臺；對欠發(fā)達地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)給予財力支持；實施公共文化服務(wù)績效的檢測評價、監(jiān)管考核和行政問責(zé)工作。我國地域廣闊，各地區(qū)自然環(huán)境、人口數(shù)量和密度、文化特點和社會經(jīng)濟發(fā)展水平差異極大，國家制定的公共文化政策、法規(guī)只能是比較原則的，具有普遍適用性。需要省級政府根據(jù)國家的政策、法規(guī)、標準和本省的實際，制定本省公共文化服務(wù)的具體政策和實施辦法。（三）公共文化服務(wù)政策法規(guī)建設(shè)與政府公共文化服務(wù)主體責(zé)任法治化總體上看，我國公共文化服務(wù)法規(guī)有兩大類，一類是分散在各類法規(guī)中的有關(guān)公共文化服務(wù)的條款，如公民的文化權(quán)益在憲法、著作權(quán)法中作了規(guī)定；社會辦公益性公共文化服務(wù)機構(gòu)和社會組織的興辦，在國務(wù)院有關(guān)“民辦非企管理”和“社團管理”的行政法規(guī)中作了規(guī)定等。另一類是專門的公共文