少數(shù)民族殯葬立法研究

少數(shù)民族殯葬立法研究

我國少數(shù)民族的喪葬習(xí)俗各具特色、形式多樣，比如，藏族的天葬，回、維吾爾、撒拉等族的深埋土葬等。這些喪葬習(xí)俗是各民族在漫長的歷史發(fā)展過程中逐漸形成的，傳遞著民族歷史文化傳統(tǒng)，凝聚著民族情感，已經(jīng)變成民族心理素質(zhì)的一部分內(nèi)容。在各民族交往中，需要從文化上認同、感情上認同、政策上照顧、法律上保障，相互尊重和理解包括喪葬習(xí)俗在內(nèi)的各民族風(fēng)俗習(xí)慣，從而實現(xiàn)民族團結(jié)和社會穩(wěn)定。隨著各民族之間的交往、交流、交融日益頻繁，尊重少數(shù)民族喪葬習(xí)俗，提升少數(shù)民族群眾歸屬感，保障少數(shù)民族合法權(quán)益成為社會高度關(guān)注的問題。多年來，黨和國家在尊重少數(shù)民族喪葬習(xí)俗方面做了大量工作，不但在憲法和有關(guān)法律中做出了尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的規(guī)定，而且還制定了許多配套法規(guī)、規(guī)章，出臺了一系列政策措施，為尊重少數(shù)民族喪葬習(xí)俗提供了政策、法律保障。但是，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展、社會情況的變化，又出現(xiàn)了一些亟待解決的新情況、新問題。目前集中在墓地規(guī)劃無序、喪葬服務(wù)設(shè)施建設(shè)不完善以及政府投入不足、服務(wù)機構(gòu)自養(yǎng)能力弱、收費標準過低等方面，特別是由于土地的市場化運作，使用地緊張成為東部城市回民公墓普遍面臨的情況，這些問題處理不好容易引起摩擦，需要慎重對待。少數(shù)民族喪葬習(xí)俗的法律保護問題涉及少數(shù)民族民生，事關(guān)民族團結(jié)、宗教和順以及國家穩(wěn)定大局，是體現(xiàn)黨的民族政策的重要環(huán)節(jié)。因此，現(xiàn)階段，如何依據(jù)少數(shù)民族殯葬管理服務(wù)的實際狀況，在立法上調(diào)整思路和完善相關(guān)制度，已成為一個極其重要的課題。一我國少數(shù)民族殯葬立法現(xiàn)狀目前，我國少數(shù)民族殯葬事務(wù)的立法以憲法、民族區(qū)域自治法和有關(guān)法律中關(guān)于尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的規(guī)定為基礎(chǔ)，以行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中有關(guān)少數(shù)民族殯葬事務(wù)的規(guī)定為核心，以地方性法規(guī)、地方規(guī)章等各層級有關(guān)少數(shù)民族殯葬管理規(guī)范性文件為主力，以專門針對少數(shù)民族殯葬事務(wù)管理的一些地方性法規(guī)或規(guī)章為重要支撐，這四個層級的規(guī)范內(nèi)容構(gòu)成了我國少數(shù)民族殯葬法律法規(guī)的基本框架。（一）立法現(xiàn)狀及分析1.第一層級：法律中有關(guān)尊重民族風(fēng)俗習(xí)慣的規(guī)定我國把保障各民族保持和改革自己風(fēng)俗習(xí)慣的權(quán)利作為一項重要法律規(guī)定。其中，憲法第四條有“各民族……都有保持或改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由”的規(guī)定，民族區(qū)域自治法第十條也規(guī)定了“民族自治地方的自治機關(guān)保障本地方各民族……都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由”的內(nèi)容。此外，在《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國刑法》及《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》等多部法律中，也有尊重和保護少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的相關(guān)規(guī)定。2.第二層級：行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件涉及少數(shù)民族殯葬的規(guī)定（1）《殯葬管理條例》該條例有關(guān)少數(shù)民族喪葬習(xí)俗的規(guī)定集中在第六條，即“尊重少數(shù)民族的喪葬習(xí)俗；自愿改革喪葬習(xí)俗的，他人不得干涉”。民政部、國家民委、衛(wèi)生部于1999年6月10日下發(fā)專門文件，對上述第六條內(nèi)容進行解釋，細化了條文內(nèi)容。該文件首先限定“少數(shù)民族”的范圍，又明確指出在火葬區(qū)也要充分尊重這些少數(shù)民族的土葬習(xí)俗，并對患有傳染病的病人遺體以及是否在其戶口所在地死亡的遺體針對特殊情況規(guī)定了不同的處理方法。此文件的頒布，有利于各地準確理解和實施《殯葬管理條例》的相關(guān)內(nèi)容。（2）《城市民族工作條例》《城市民族工作條例》也有一些關(guān)于少數(shù)民族喪葬習(xí)俗的規(guī)定，但因不是專門的殯葬法規(guī)，規(guī)定得比較原則，主要集中在第二十四條和第二十五條，即“城市人民政府應(yīng)當保障少數(shù)民族保持或者改革民族風(fēng)俗習(xí)慣的自由?！薄俺鞘腥嗣裾畱?yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定，對具有特殊喪葬習(xí)俗的少數(shù)民族妥善安排墓地，并采取措施加強少數(shù)民族的殯葬服務(wù)?！保?）規(guī)范性文件的有關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在《民政部、國家民委關(guān)于不要強迫回族實行火葬問題的通知》（1979年2月10日）和《國家民委黨組關(guān)于做好雜居、散居少數(shù)民族工作的報告》（1979年10月12日中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)）中，這兩個文件制定時間比較早，說明黨和政府一貫尊重和保護少數(shù)民族的喪葬習(xí)俗，也較早注意到散居少數(shù)民族的殯葬問題。其中都提到不能強迫回族等少數(shù)民族群眾火葬，提及“有些地區(qū)采取土葬深埋，不顯著留墳頭的做法，可按有關(guān)通知推行”，并強調(diào)劃定少數(shù)民族公墓的問題。3.第三層級：地方性法規(guī)、地方規(guī)章涉及少數(shù)民族殯葬的規(guī)定目前，絕大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市都制定了殯葬管理地方性法規(guī)或規(guī)章，這些法規(guī)、規(guī)章均涉及少數(shù)民族殯葬內(nèi)容，基本因循了國務(wù)院《殯葬管理條例》中的相關(guān)內(nèi)容。值得一提的是，《寧夏回族自治區(qū)殯葬管理辦法》中有規(guī)定“少數(shù)民族實行火葬的，殯儀服務(wù)單位減收20%的火化、骨灰存放格位、接運尸體費”，延展、細化了相關(guān)法律、行政法規(guī)的內(nèi)容，這對于鼓勵少數(shù)民族改革喪葬習(xí)俗，尊重和保護其合法權(quán)益具有積極意義。全國目前只有內(nèi)蒙古、青海兩個?。▍^(qū)）沒有制定地方性殯葬法規(guī)或規(guī)章，也沒有涉及少數(shù)民族殯葬問題。但內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府曾經(jīng)頒布過《內(nèi)蒙古自治區(qū)殯葬管理暫行規(guī)定實施辦法》（以下簡稱“實施辦法”），“實施辦法”已于2010年11月26日失效。青海省是由省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了省民政廳《關(guān)于進一步加強殯葬管理意見的通知》（青政辦［2012］243號），該“通知”包括了少數(shù)民族殯葬方面的內(nèi)容。部分省市如北京、遼寧、河南、廣東等地，根據(jù)《城市民族工作條例》的相關(guān)內(nèi)容，也針對散居少數(shù)民族的殯葬事務(wù)做出規(guī)定，對各級政府和有關(guān)部門依法為城市少數(shù)民族提供殯葬服務(wù)、開展喪葬管理工作進行了規(guī)范。另外，擁有立法權(quán)的省會市、經(jīng)濟特區(qū)所在市、較大的市和自治州等的地方性殯葬法規(guī)也基本上包含了關(guān)于少數(shù)民族殯葬事務(wù)的規(guī)定，其內(nèi)容與各?。▍^(qū)、市）的相關(guān)規(guī)定類似。4.第四層級：專門針對少數(shù)民族殯葬事務(wù)管理的地方性法規(guī)或規(guī)章近年來，南京、昆明、武漢三個城市，結(jié)合本地區(qū)實際，制定了專門針對少數(shù)民族殯葬事務(wù)服務(wù)和管理的地方性法規(guī)或規(guī)章。其中，2004年9月頒布實施的《南京市回族等少數(shù)民族殯葬管理規(guī)定》是我國第一部專門針對回族等少數(shù)民族殯葬習(xí)俗的地方性法規(guī)，而《武漢市回族等十個民族殯葬及回民殯儀館（回民公墓）管理辦法》《昆明市回族等少數(shù)民族殯葬管理辦法》則是涉及少數(shù)民族殯葬事務(wù)的專門性地方政府規(guī)章。這些法規(guī)、規(guī)章，均明確設(shè)定了各級政府及民族事務(wù)行政主管部門在回族等少數(shù)民族殯葬管理工作中的具體職責(zé)，規(guī)范了回族等少數(shù)民族殯葬服務(wù)機構(gòu)及人員的行為，詳細規(guī)定了回族等少數(shù)民族辦理殯葬事務(wù)的具體程序、條件和期限，對回族等少數(shù)民族殯葬基礎(chǔ)設(shè)施的使用、遷移和管理等也做出了具體規(guī)定，對少數(shù)民族殯葬事務(wù)法治化進行了積極探索，為逐步完善這方面的立法積累了寶貴經(jīng)驗。從以上少數(shù)民族殯葬方面四個層級立法情況可以看出，我國少數(shù)民族殯葬事務(wù)服務(wù)與管理工作是有法可依的，這些法律法規(guī)多年來為尊重和保護少數(shù)民族的喪葬習(xí)俗提供了強有力的法律支持和保障，為進一步加強和完善少數(shù)民族殯葬事務(wù)的立法奠定了良好的基礎(chǔ)。但伴隨著社會的不斷發(fā)展和少數(shù)民族群眾地域之間流動性增強，少數(shù)民族殯葬事務(wù)立法的不完善、不健全之處也顯現(xiàn)出來，主要表現(xiàn)在，一是立法層級低。在國家層面，僅有《殯葬管理條例》這一行政法規(guī)涉及，沒有上升到法律高度。二是國家層面上有關(guān)規(guī)定操作性不強。具體到《殯葬管理條例》第六條，包含標點符號在內(nèi)僅有29個字。于少數(shù)民族殯葬具體事務(wù)而言，規(guī)定得過于簡單、原則、籠統(tǒng)，操作性不強，而且基本局限在倡導(dǎo)性規(guī)定，相關(guān)的程序性規(guī)定、剛性處罰規(guī)定及法律責(zé)任的內(nèi)容缺失。三是地方性配套法規(guī)簡單照搬上位法的相關(guān)內(nèi)容。通過分析附錄中的相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章，可以看到?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）這一層面的地方性殯葬法規(guī)、規(guī)章，大部分照搬沿襲《殯葬管理條例》第六條的內(nèi)容，沒有根據(jù)本地方少數(shù)民族殯葬事務(wù)特點做出相應(yīng)的具體規(guī)定。四是少數(shù)民族殯葬事務(wù)的專門性地方法規(guī)、規(guī)章數(shù)量太少。目前只有南京、武漢、昆明三個地方出臺，遠不能適應(yīng)中東部城市中少數(shù)民族殯葬事業(yè)發(fā)展的需求。在實際工作中，各地還是主要依靠民政部門出臺的標準不一、形式各樣的政策性文件開展少數(shù)民族殯葬服務(wù)和管理工作。（二）少數(shù)民族殯葬事務(wù)中存在的問題亟須立法跟進少數(shù)民族喪葬習(xí)俗具有民族性、宗教性、社會性等內(nèi)涵，決定了少數(shù)民族殯葬服務(wù)和管理工作具有普通殯葬服務(wù)和管理工作所不具有的特殊性和復(fù)雜性。隨著城市化和區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的不斷加快，出現(xiàn)了一些新情況、新問題，亟須立法跟進。（1）一些地方土葬公益性公墓建設(shè)不能有效滿足回族等具有土葬習(xí)俗的少數(shù)民族群眾的需求。例如，北京、上海、浙江、江蘇、廣東等東部沿海地區(qū)土地已實現(xiàn)市場化運作，本身用地緊張，墓葬用地壓力相對突出，加之粗放的墓葬用地規(guī)劃方式，少數(shù)民族殯葬用地未能單獨列入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃之中，少數(shù)民族土葬公益性公墓建設(shè)遲滯，這就留下了私埋亂葬的隱患，甚至導(dǎo)致違背民族政策的事情時有發(fā)生。（2）少數(shù)民族殯葬事務(wù)公益性質(zhì)不明確，容易引起民事糾紛。如前所述，少數(shù)民族殯葬事務(wù)有其自身文化、宗教、社會屬性，其殯葬服務(wù)不能完全市場化。現(xiàn)在一些地方有的少數(shù)民族殯葬服務(wù)機構(gòu)片面追求經(jīng)濟利益，出現(xiàn)了價格混亂、追逐暴利的現(xiàn)象，容易引發(fā)與少數(shù)民族習(xí)俗相關(guān)的民事糾紛。此外，由于現(xiàn)行法規(guī)沒有明確少數(shù)民族殯葬監(jiān)管部門與殯葬服務(wù)機構(gòu)的權(quán)責(zé)，常常造成相關(guān)政府部門工作上的被動。明明是市場行為引起的屬于民事糾紛的摩擦、沖突，但往往歸結(jié)為民族問題，進而產(chǎn)生負面效應(yīng)，影響了民族團結(jié)和社會穩(wěn)定。（3）少數(shù)民族殯葬事務(wù)工作體制不完善、不統(tǒng)一。目前，少數(shù)民族殯葬服務(wù)管理工作有的地方歸屬民政部門，有的地方歸屬民族事務(wù)部門，還有的屬于相關(guān)社團，如伊斯蘭協(xié)會。這就導(dǎo)致責(zé)任不清、權(quán)責(zé)不明，不利于少數(shù)民族殯葬服務(wù)與管理工作的健康開展。二加強少數(shù)民族殯葬立法研究的一些思考按照十八屆四中全會提出的“努力使國家各項工作法治化，推進社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)，依法加強和規(guī)范公共服務(wù)”的戰(zhàn)略部署和要求，為提高少數(shù)民族殯葬服務(wù)和管理水平，筆者對加強和完善少數(shù)民族殯葬立法提出以下建議。（一）盡快修訂國務(wù)院《殯葬管理條例》，加快地方性配套法規(guī)的出臺首先，國家層面出臺專門性規(guī)范少數(shù)民族殯葬事務(wù)的法律、法規(guī)，條件尚不成熟。主要是由于各少數(shù)民族地域不同、信仰不同、喪葬習(xí)俗也各不相同，這就造成統(tǒng)一立法的保障對象不一，很難在一部法律或行政法規(guī)中清晰界定所有喪葬習(xí)俗。同時，所處地域的差異，東部與中西部地區(qū)、各少數(shù)民族之間由于經(jīng)濟社會發(fā)展的不均衡，立法技術(shù)上存在很大難題。如果不顧及上述條件的限制，過多強調(diào)國家層面出臺專門規(guī)范少數(shù)民族殯葬事務(wù)的法律或法規(guī)，往往出現(xiàn)原則性有余操作性不足、具體實施難度較大的現(xiàn)象，就會失去立法的本意。所以，推動修訂《殯葬管理條例》是當務(wù)之急。其次，修改《殯葬管理條例》時機、條件基本成熟。1997年由國務(wù)院發(fā)布的《殯葬管理條例》距今已有18年，其應(yīng)調(diào)整的范圍、內(nèi)容和管理、保障的手段等，與國家的殯葬管理包括少數(shù)民族殯葬管理服務(wù)工作面臨的形勢和任務(wù)已不完全適應(yīng)?！稓浽峁芾項l例》涉及少數(shù)民族殯葬的只有一條：“尊重少數(shù)民族的喪葬習(xí)俗；自愿改革喪葬習(xí)俗的，他人不得干涉。”這些簡單、原則性規(guī)定遇到紛繁復(fù)雜的實際問題時，顯然是遠遠不夠的。應(yīng)當在修訂過程中完善少數(shù)民族殯葬這部分內(nèi)容，通過全面系統(tǒng)的調(diào)研論證，吃透“兩頭”，一方面深刻理解國家現(xiàn)行有效的政策法規(guī)，另一方面掌握地方的立法情況，把一些好的行之有效的措施固定下來，上升為條例的具體內(nèi)容。同時，借鑒專門規(guī)定少數(shù)民族殯葬事務(wù)的地方性法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容，在《殯葬管理條例》中設(shè)專章規(guī)范少數(shù)民族殯葬事務(wù)，切實提高少數(shù)民族殯葬服務(wù)管理工作的規(guī)范化、法制化水平。根據(jù)少數(shù)民族殯葬服務(wù)管理中存在的問題和立法需求，建議在修訂《殯葬管理條例》時，就少數(shù)民族殯葬事務(wù)完善以下內(nèi)容：（1）把少數(shù)民族殯葬用地納入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的具體內(nèi)容寫進相關(guān)法規(guī)。為了解決日益緊張的回族等少數(shù)民族公墓用地問題，建議在《殯葬管理條例》的修改中，明確增加上述規(guī)定，并積極推動與《城市規(guī)劃編制辦法》的銜接。同時，還要考慮到中、東部城市群與西部地區(qū)的不同情況，因地制宜，科學(xué)制定少數(shù)民族墓葬用地規(guī)劃方案。在西部地區(qū)，將少數(shù)民族殯葬用地與生態(tài)環(huán)境保護相結(jié)合，通過推行植樹造林等方式實現(xiàn)對土地利用與生態(tài)環(huán)境保護相結(jié)合的目的。而在中、東部城市群，要適度增加各地區(qū)的土葬公墓用地的供給量，滿足少數(shù)民族群眾的墓葬用地需求，避免產(chǎn)生糾紛而帶來社會問題。（2）進一步明確少數(shù)民族基本殯葬事務(wù)的公益屬性。少數(shù)民族殯葬事務(wù)有特殊的民族性、宗教性和社會性，應(yīng)當定位為公益事業(yè)，不能完全市場化。從政府給予少數(shù)民族群眾福利的角度，不贏利或少贏利，滿足具有不同風(fēng)俗習(xí)慣的少數(shù)民族群眾的基本需求。少數(shù)民族殯葬事務(wù)立法要明確基本的殯葬服務(wù)、墓地管理等由政府提供，對一些貧困的少數(shù)民族群眾還要加大殯葬救助力度，既體現(xiàn)普惠性又重點保障貧困少數(shù)民族群眾的殯葬需要。（3）理順少數(shù)民族殯葬事務(wù)管理體制。少數(shù)民族殯葬事務(wù)的管理工作是一項社會工程，涉及民政、民族等多個部門，但現(xiàn)實中歸屬民政部門管理的居多，民政部門往往承擔(dān)服務(wù)和監(jiān)管雙重角色。因此建議在立法中，首先要禁止政府部門在少數(shù)民族殯葬事務(wù)中直接進行經(jīng)營的情況，將工作重點主要集中在管理和監(jiān)督職能方面。其次要突出各級民族事務(wù)管理部門在少數(shù)民族殯葬事務(wù)行政執(zhí)法的主體地位。除民政部門給予行業(yè)指導(dǎo)之外，民族事務(wù)管理部門應(yīng)積極做好少數(shù)民族殯葬服務(wù)的行政執(zhí)法工作，及時發(fā)現(xiàn)并處理少數(shù)民族殯葬事務(wù)中的違法違規(guī)事件。再次，加快地方性配套法規(guī)的制定或修改。目前，現(xiàn)有殯葬方面的地方性法規(guī)大都制定得較早，多年沒有進行過修改，有的已經(jīng)不適應(yīng)當前的形勢。具備條件的地方可以根據(jù)實際情況，在不違背國家相關(guān)法律政策的前提下制定或修改少數(shù)民族殯葬事務(wù)地方性配套法規(guī)，特別是一些專門性法規(guī)、規(guī)章。2004年出臺的《南京市回族等少數(shù)民族殯葬管理規(guī)定》使得回民公墓等管理工作規(guī)范化，起到了很好的示范借鑒作用。我國存在著較大的地域差別，地方政府財政的支持、少數(shù)民族殯葬服務(wù)機構(gòu)的自養(yǎng)能力及收費標