小顆粒大行動-從PM2.5看環(huán)境管理中的公眾參與

小顆粒，大行動從PM2.5看環(huán)境管理中的公眾參與

PM2.5（particulatematter）是指環(huán)境空氣中空氣動力學(xué)當(dāng)量直徑≤2.5μm的顆粒物，也稱細(xì)顆粒物。2011年底，這一大氣環(huán)境化學(xué)專業(yè)術(shù)語入選2011年民生專題十大流行語[1]。2011年，公眾民間自測空氣質(zhì)量興起，PM2.5引起公眾廣泛關(guān)注，倒逼環(huán)保部門公布監(jiān)測結(jié)果，并加快了全國PM2.5監(jiān)測工作的開展，對于我國公眾參與環(huán)境管理具有標(biāo)志性的意義。一2011年公眾對于PM2.5關(guān)注過程回溯2011年公眾對灰霾天氣和PM2.5的關(guān)注，公眾參與環(huán)境管理過程可分為三個階段。1.PM2.5知識的普及2011年2月21日是北京2011年首個重度污染天，據(jù)2月23日《環(huán)球時報》報道[2]，美國大使館當(dāng)日的大氣檢測結(jié)果是“危險且超過指標(biāo)”。自2008年，美國大使館建立了監(jiān)測站點，并在微博上實時更新數(shù)據(jù)。由于數(shù)據(jù)常和官方發(fā)布的數(shù)據(jù)有出入，2009年7月，美國使館發(fā)言人澄清說，監(jiān)測站僅提供使館大樓區(qū)域的空氣質(zhì)量信息，無法代表整個北京。實際上，數(shù)據(jù)差異的主要原因在于PM2.5是美國大使館監(jiān)測指標(biāo)之一，但這一指標(biāo)從未納入我國空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。由此，PM2.5這個專業(yè)的術(shù)語進入大眾視野。2011年入秋，北京連續(xù)多日大霧鎖城。10月27日，《南方周末》刊登了《我為祖國測空氣》一文，歸納報道了民間空氣自測行為，并刊登了北京環(huán)保局公布的每日空氣質(zhì)量情況和美國大使館空氣質(zhì)量比較圖。同時，越來越多的人開始在微博上關(guān)注美國大使館實時公布的監(jiān)測結(jié)果，智能手機也可下載相應(yīng)的軟件。10月31日，北京市環(huán)保局在公眾壓力下接受了訪談，解釋了中美兩國監(jiān)測結(jié)果差異的原因，但回答并沒有使大家滿意。11月1日，環(huán)境保護部《環(huán)境空氣PM10和PM2.5的測定重量法》（HJ618-2011）正式實施，首度對PM2.5測定方法進行規(guī)范。此時，媒體報道和公眾關(guān)注出現(xiàn)了井噴，內(nèi)容包括兩方面，一是介紹PM2.5的危害和公眾行動，二是介紹我國PM2.5監(jiān)測現(xiàn)狀，呼吁環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)盡快出臺并公布監(jiān)測數(shù)據(jù)。公眾人物則開始利用微博表達自己的看法，呼吁政府有所作為，如房地產(chǎn)商潘石屹在微博上每日轉(zhuǎn)發(fā)美國大使館空氣質(zhì)量的數(shù)據(jù)，作家鄭淵潔就空氣質(zhì)量“七問”北京市環(huán)保局，引來網(wǎng)友的評價和傳播。PM2.5研究領(lǐng)域的相關(guān)學(xué)者則大量受訪，從大氣環(huán)境化學(xué)或是公共衛(wèi)生等角度介紹國內(nèi)外PM2.5的研究進展和危害等。2.環(huán)保部門加快修訂環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)媒體的報道和公眾的關(guān)注無疑加快了《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的修訂進程。11月16日，環(huán)保部發(fā)布了《關(guān)于征求〈環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)〉（二次征求意見稿）和〈環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）日報技術(shù)規(guī)定〉（三次征求意見稿）兩項國家環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)意見的函》。修訂的標(biāo)準(zhǔn)中增設(shè)了PM2.5指標(biāo)，環(huán)保部就相關(guān)問題公開答記者問，包括《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》修訂的背景、原則和條件、世界衛(wèi)生組織的原則、相關(guān)指標(biāo)的意義、全國監(jiān)測現(xiàn)狀等，并解釋為何“公眾對于優(yōu)良天氣的感官感受與空氣污染指數(shù)（API）常有背離之感”。[3]但是，“由于在全國統(tǒng)一開展PM2.5監(jiān)測涉及儀器設(shè)備購置安裝、數(shù)據(jù)質(zhì)量控制、專業(yè)人員的培訓(xùn)、財政資金的支持等大量系統(tǒng)的準(zhǔn)備工作和能力建設(shè)工作，因此目前在全國范圍內(nèi)立即開展PM2.5監(jiān)測工作還有一定難度?！盵4]修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》在全國實施時間為2016年1月1日。雖然環(huán)保部建議部分地區(qū)提前實施，但是2016年實施引起了公眾的再度聲討。媒體開始聯(lián)合公眾人物、地方環(huán)保局官員、空氣灰霾和疾病專業(yè)人士、能源專家、民間志愿者、環(huán)境法專家、環(huán)境監(jiān)測儀器商以及NGO等社會各界人士，為新國標(biāo)廣提建議，要求政府公布各地實施標(biāo)準(zhǔn)的具體時間表和已有監(jiān)測結(jié)果。此時，各地方政府態(tài)度不一，如北京市環(huán)保局表示已經(jīng)開始監(jiān)測PM2.5并存有相關(guān)數(shù)據(jù)，但以“只供科學(xué)研究”為由拒絕公開，并在12月2日正式拒絕了網(wǎng)友關(guān)于PM2.5數(shù)據(jù)信息公開的申請。[5]有些地區(qū)則態(tài)度積極，如11月22日，山東省宣布從2012年起，全省17市將全面開展PM2.5監(jiān)測。[6]12月5日，《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（二次征求意見稿）征求意見工作正式結(jié)束。環(huán)保部稱此次征求意見得到了廣大公眾、專家等社會各界和各類媒體的熱烈響應(yīng)，提出了大量建設(shè)性意見和建議，通過郵件、傳真、信件等方式反饋各類意見1500余條。公眾普遍贊成將PM2.5作為一般評價項目納入標(biāo)準(zhǔn)，建議根據(jù)不同地區(qū)的實際情況分步實施，部分污染重、有條件的地區(qū)應(yīng)在2016年1月1日前提前實施[7]。3.公眾參與從呼吁轉(zhuǎn)為行動至此，雖然政府仍未公布PM2.5的監(jiān)測結(jié)果，但公眾的態(tài)度變?yōu)椤皽y與不測，PM2.5就在那里”，公眾參與開始演變?yōu)椴扇⌒袆臃e極應(yīng)對大氣污染。如鄭淵潔在微博上為每日的北京空氣質(zhì)量發(fā)起投票，市民的日常行為開始改變，口罩和空氣凈化器銷量大增，以“我為祖國測空氣”為口號的民間自測行動進一步擴大。媒體報道開始多元化，開始介紹口罩的使用、空氣凈化器的選購以及如何降低PM2.5濃度。與此同時，環(huán)保部門進一步落實了PM2.5的監(jiān)測時間表，12月21日，在第七次全國環(huán)境保護工作大會上，環(huán)保部部長周生賢公布了PM2.5和臭氧監(jiān)測時間表，全國將分“四步走”：2012年，京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域以及直轄市和省會城市開展PM2.5和臭氧監(jiān)測；2013年在113個環(huán)境保護重點城市和環(huán)保模范城市開展監(jiān)測；2015年在所有地級以上城市開展監(jiān)測；2016年全國各地都要開展監(jiān)測并向社會發(fā)布監(jiān)測結(jié)果。此后，已開展PM2.5監(jiān)測的地區(qū)開始發(fā)布PM2.5監(jiān)測數(shù)據(jù)。2011年12月底，上海市環(huán)保局環(huán)境監(jiān)測中心和南京市環(huán)保局先后公布了2006～2010年和2008～2011年兩地的PM2.5監(jiān)測數(shù)據(jù)，按照《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（二次征求意見稿），兩地均不達標(biāo)。據(jù)環(huán)保部網(wǎng)站消息，環(huán)保部部長周生賢2011年12月30日主持召開環(huán)境保護部常務(wù)會議，審議并原則通過《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。至此，公眾對于PM2.5的數(shù)據(jù)公布和加入國標(biāo)的訴求終在2011年底塵埃落定。二公眾參與推動PM2.5入標(biāo)進程我國開展PM2.5監(jiān)測和研究起步并不算晚，據(jù)研究大氣環(huán)境化學(xué)的專家稱，20世紀(jì)80年代初，我國即從美國進口了監(jiān)測PM2.5的儀器。此后，從蘭州光化學(xué)煙霧到酸雨，大氣環(huán)境化學(xué)的研究中，一直持續(xù)監(jiān)測PM2.5。學(xué)者逐漸意識到PM2.5的危害和嚴(yán)重程度，20世紀(jì)90年代中期，開始呼吁監(jiān)測和研究PM2.5的重要性。到90年代末期，北京市秋冬季節(jié)灰霾天增多，引起了公眾和政府的關(guān)注，科研部門和高校逐漸開展了PM2.5對于能見度影響的課題。申奧期間，研究力度進一步加大。2000年之后，監(jiān)測規(guī)模逐漸增加，迄今，北京已密集布置了40多個PM2.5監(jiān)測點。PM2.5的成分復(fù)雜，已有研究發(fā)現(xiàn)，PM2.5的組分包括氮氧化物、硫化物和揮發(fā)性有機物等，其特征是二次污染和區(qū)域污染。但是對于PM2.5，還有諸多未知，如各種污染物成分的組成和反應(yīng)機理尚為學(xué)界研究的熱點。為此，現(xiàn)有研究一方面通過監(jiān)測以分析污染物的來源和變化規(guī)律，另一方面通過流行病學(xué)來探尋污染物和健康的關(guān)系。如在監(jiān)測分析方面，對于2005～2007年北京市市區(qū)和郊區(qū)采樣點的PM2.5監(jiān)測結(jié)果發(fā)現(xiàn)，污染源、氣象條件如風(fēng)和降水都會對PM2.5濃度產(chǎn)生較大影響。一年之內(nèi)，市區(qū)采樣點冬季濃度最高，夏季濃度最低；郊區(qū)則是春季濃度最高，夏季出現(xiàn)第二個峰值，冬季濃度最低。一天之內(nèi)，在市區(qū)PM2.5的濃度為雙峰分布，最高值分別出現(xiàn)在7：00～8：00和19：00～23：00，中午濃度最低；郊區(qū)則是單峰分布，峰值出現(xiàn)在17：00～23：00。而在流行病學(xué)方面，已有研究發(fā)現(xiàn)2008年奧運期間，PM2.5的濃度降低，兒童的急性呼吸道炎癥也下降了，印證了PM2.5和炎癥的相關(guān)關(guān)系[8]。除科研之外，針對PM2.5和臭氧等污染物的城市環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測也逐步在各個城市開展。北上廣在大型賽事的推動下，監(jiān)測工作開展得較早。據(jù)中國環(huán)境監(jiān)測中心大氣室技術(shù)人員介紹，自2007年起，直轄市和奧運城市就開始設(shè)置灰霾和臭氧試點，均配備了監(jiān)測PM2.5的試驗儀器，其中北京、上海和天津還配備了監(jiān)測PM1的試驗儀器。2011年6月，《城市環(huán)境空氣質(zhì)量評價辦法（試行）》試點監(jiān)測工作在全國26個城市開展，除了二氧化硫、可吸入顆粒物和二氧化氮這“老三項”外，試點城市要求按照監(jiān)測能力盡可能監(jiān)測多項指標(biāo)，其中包含PM2.5。但是在公眾大規(guī)模關(guān)注PM2.5之前，監(jiān)測結(jié)果只用于科研，未對外公布。事實上，PM2.5并不是一個新話題，對于PM2.5和灰霾的報道也并不只在2011年出現(xiàn)，由于秋天的氣象容易造成灰霾天，歷年來，時有出現(xiàn)相關(guān)報道，也不乏深度報道。[9]但是這些報道后，均未產(chǎn)生2011年的影響。為何在2011年，尤其是下半年出現(xiàn)了大規(guī)模的公眾參與行動并產(chǎn)生了推動作用？其主要原因是在針對PM2.5的環(huán)境管理中，涉及的相關(guān)利益方包括媒體、市民、NGO、學(xué)者、政府，各個相關(guān)利益方之間形成了良好的互動。1.媒體媒體是公眾接受信息的主要方式，但是，僅僅通過傳統(tǒng)媒體，如報刊、廣播和電視的報道，難以產(chǎn)生持續(xù)性的影響。如前所述，關(guān)于PM2.5的報道甚至深度報道早已有之。2011年，PM2.5事件產(chǎn)生持續(xù)性廣泛影響主要歸功于新媒體尤其是微博的普及。在新媒體時代，個人和組織均可以通過網(wǎng)絡(luò)來發(fā)聲，微博更是提供了良好的平臺。美國大使館在微博上公布監(jiān)測數(shù)據(jù)，個人獲得了該信息并自行傳播；同時，個人尤其是公眾人士在微博上主動發(fā)起號召和行動，進一步表達了觀點并傳播了信息。傳統(tǒng)媒體傳達的知識則起到了總結(jié)和環(huán)境教育的作用。如《南方周末》刊登的《我為祖國測空氣》一文就歸納報道了民間空氣自測行為和微博上的信息，引起了較大反響。后期報刊、廣播和電視大量介紹了PM2.5的危害和我國監(jiān)測研究進展等，向觀眾普及了專業(yè)知識。同時，新媒體和傳統(tǒng)媒體形成了良好的互動——傳統(tǒng)媒體的報道被新媒體快速轉(zhuǎn)載傳播，新媒體尤其微博上產(chǎn)生的信息也被傳統(tǒng)媒體報道，如在微博上活躍的幾位公眾人士均接受了傳統(tǒng)媒體的采訪。2.NGO植樹、觀鳥、撿垃圾是環(huán)境保護NGO的“老三樣”，但是近年來，環(huán)保NGO的行動開始多元化和專業(yè)化。2011年5月，達爾問自然求知社組建了檢測中心，招募志愿者，測試PM2.5濃度。同在5月，能源基金會和北京地球村環(huán)境教育中心共同主辦了中國可持續(xù)能源記者論壇“健康出行——細(xì)顆粒污染防治對策”論壇，為專家學(xué)者、NGO和各界媒體搭建交流對話的平臺。[10]PM2.5進入大眾視野后，NGO陸續(xù)組織專家開辦講座和公眾討論。11月，在為《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（二次征求意見稿）提建議時，媒體聯(lián)合6家環(huán)保組織發(fā)出了積極且專業(yè)的呼聲。此后，針對2009年4月，《環(huán)境監(jiān)測管理條例》“征求意見稿”中關(guān)于民間自測的規(guī)定，21家環(huán)保組織又再次聯(lián)合，吁請公眾參與環(huán)境監(jiān)測。3.學(xué)者從大氣環(huán)境化學(xué)到公共衛(wèi)生領(lǐng)域，國內(nèi)研究PM2.5的專家大量受訪，并參加講座或記者沙龍與公眾進行交流。北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院教授潘小川更是在12月22日開通了微博，在線回答網(wǎng)友的問題。學(xué)者的現(xiàn)身說法普及了專業(yè)知識，并部分回答了普通公眾對于專業(yè)問題的疑惑，如有網(wǎng)友提問“北京AQI都爆表了，除了戴口罩我們還有什么辦法避免中毒？”潘小川回答：“關(guān)于爆表問題，我想明確一個概念：國家和WHO（世界衛(wèi)生組織）的標(biāo)準(zhǔn)都是日均值或年均值的標(biāo)準(zhǔn)，沒有小時濃度標(biāo)準(zhǔn)。因此根據(jù)某個小時濃度的監(jiān)測數(shù)據(jù)說‘爆表’是不科學(xué)的。對健康的影響，日均值標(biāo)準(zhǔn)的意思應(yīng)該是24小時連續(xù)接觸高于這個標(biāo)準(zhǔn)的濃度水平時，可能產(chǎn)生的危害，不代表一個小時接觸就會產(chǎn)生?！?.政府此次PM2.5事件進程中，政府的反應(yīng)從被動逐漸化為主動。起初，面對公眾和媒體的報道，政府先是緘默不語，后出面解釋我國官方公布的數(shù)據(jù)和美國大使館監(jiān)測結(jié)果的差異，但仍拒絕公布已有的監(jiān)測數(shù)據(jù)。但隨著公眾呼聲的增強，政府部門開始化被動為主動，并做出積極回應(yīng)，如加快標(biāo)準(zhǔn)修訂進程并公布《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（二次修訂稿），舉辦記者發(fā)布會，直面公眾質(zhì)疑的問題。而到后期，各個地方政府對于監(jiān)測數(shù)據(jù)的公布和監(jiān)測計劃則表現(xiàn)出不同的積極性。年底的環(huán)境保護工作大會上，環(huán)保部公布了監(jiān)測時間表，上海和南京則公布了歷年的監(jiān)測數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)監(jiān)測方面，公眾的訴求基本得到了滿足。三對于加強公眾參與環(huán)境管理的建議PM2.5這樣一個專業(yè)術(shù)語為公眾熟知并直接推動了我國大氣環(huán)境管理的進程，公眾參與起到了積極的作用，回顧整個過程，對于如何組織公眾參與，加強我國環(huán)境管理，有以下建議。媒體在報道時，需加強自身的專業(yè)知識和參與式報道。在采訪過程中，有的專家表示，由于記者缺乏專業(yè)知識，導(dǎo)致他們提出的很多問題自己根本無從回答。有時候，記者沒有領(lǐng)悟?qū)＜业谋磉_意思，斷章取義，導(dǎo)致了知識傳達的偏差。公眾缺乏專業(yè)知識，無暇辨別各類報道的質(zhì)量，只能被動接受，由此容易導(dǎo)致矯枉過正的現(xiàn)象，造成了過于緊張的氣氛，引起公眾恐慌。因此，在媒體報道井噴的時候，更需要注重報道的科學(xué)性，做正確的輿論導(dǎo)向。同時，媒體應(yīng)該做好參與式報道，即提供平臺，發(fā)動和組織各個相關(guān)利益方進行討論、開展民意調(diào)查，通過互動來推動問題的解決。政府需要尊重公眾的環(huán)境知情權(quán)并完善公眾參與的程序。保護環(huán)境是公民的義務(wù)，但公民履行這一義務(wù)的前提是了解環(huán)境狀態(tài)及其與自身健康和行為的關(guān)系，即具備環(huán)境知情權(quán)。PM2.5事