小微企業(yè)眾創(chuàng)園的地與錢：德清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市借力使力

小微企業(yè)眾創(chuàng)園的“地”與“錢”德清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市借力使力

一浙江德清——集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的“沃土”有中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在浙江的蓬勃發(fā)展，離不開活躍的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。浙江省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，有良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)氛圍，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供了好的環(huán)境。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)的建立和發(fā)展，根植于浙江農(nóng)村的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)基因，對(duì)這一新興市場(chǎng)平臺(tái)建設(shè)的促進(jìn)作用明顯。浙江民營(yíng)企業(yè)家對(duì)市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)和尊重，與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)平臺(tái)的建立非常契合。小微企業(yè)為主的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)土地要素的渴望，迸發(fā)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)的實(shí)際需求。在敢闖敢試、大膽創(chuàng)新的環(huán)境氛圍下，浙江民營(yíng)經(jīng)濟(jì)所蘊(yùn)含的市場(chǎng)力量，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)的發(fā)展提供源源不斷的動(dòng)力。浙江的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，是根植于政策引導(dǎo)，加上浙江農(nóng)村擁有較為廣泛的產(chǎn)業(yè)萌發(fā)和龐大的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)群體。產(chǎn)業(yè)集聚下的農(nóng)村小微企業(yè)，用地規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)低端，申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地難。入市試點(diǎn)政策有效解決這一用地難題。龐大的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)群體，在浙江省“騰籠換鳥”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)背景下，客觀上推動(dòng)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)平臺(tái)的建立。基于德清資源稟賦的優(yōu)勢(shì)，礦業(yè)興盛。伴隨著生態(tài)文明建設(shè)大力推進(jìn)，縣域內(nèi)大部分小型礦區(qū)陸續(xù)關(guān)閉，采礦權(quán)數(shù)量已從20世紀(jì)90年代的134宗，銳減為目前的10宗左右，出現(xiàn)了大量廢棄礦地。如何科學(xué)合理地利用這些廢棄礦地，順應(yīng)德清社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來的土地資源供需矛盾，破解土地要素制約，對(duì)德清而言已是迫在眉睫。經(jīng)調(diào)查，德清縣閑置的閉坑礦區(qū)面積超過4.5萬畝，整治潛力巨大。早在2012年9月，德清縣成為浙江省廢棄礦地綜合開發(fā)利用試點(diǎn)，先后關(guān)閉鄰近高速公路、鐵路、國(guó)道、省道及重點(diǎn)城鎮(zhèn)周邊的礦山企業(yè)幾十余家，并通過“不占耕地打造產(chǎn)業(yè)平臺(tái)、節(jié)約用地建設(shè)礦地村莊、增減掛鉤實(shí)施礦地復(fù)墾、連片開發(fā)礦地造水田、復(fù)綠治理改善生態(tài)環(huán)境”等五個(gè)主要途徑積極治理廢棄閑置的礦坑。從2015年開始，德清縣抓住集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)改革的契機(jī)，逐步將農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用引導(dǎo)到市場(chǎng)化配置的軌道，吸引了廣泛的社會(huì)資本，拓展出更大的利用空間，進(jìn)一步推動(dòng)了德清礦改進(jìn)程，助力當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的全面和諧發(fā)展。在此背景下，德清借力使力，開始探索依托集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，加快小微企業(yè)眾創(chuàng)園開發(fā)建設(shè)的改革。二從廢棄礦山到小微企業(yè)眾創(chuàng)園——以東衡村為例（一）村莊概況東衡村地處德清縣洛舍鎮(zhèn)東南部，東鄰鐘管鎮(zhèn)，南接乾元鎮(zhèn)，西靠三家村，北交鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)。村委與鎮(zhèn)政府所在地相距7公里。該村原來?yè)碛?8家礦產(chǎn)企業(yè)，具有三十多年的開礦歷史，是名副其實(shí)的礦產(chǎn)村，村民入股礦企，每年都有紅利分。到2009年，礦山關(guān)閉，村經(jīng)濟(jì)受到了嚴(yán)重影響。由此一些礦山企業(yè)積極轉(zhuǎn)業(yè)，開始發(fā)展小型木業(yè)和鋼琴制造業(yè)，并逐漸集聚形成鋼琴制造和木業(yè)加工兩大支柱產(chǎn)業(yè)。2011年，東衡村作為省級(jí)農(nóng)村土地綜合整治試點(diǎn)村，經(jīng)招標(biāo)引來杭州1.08億污泥填埋項(xiàng)目，一方面解決了礦山平整的資金問題，另一方面還解決了1600畝礦坑的填埋復(fù)墾任務(wù)。近年來，依靠土地綜合整治和村莊集聚，東衡村盤活了2000畝土地，在廢棄礦地上建起了小高樓，通過工業(yè)創(chuàng)業(yè)園、農(nóng)業(yè)觀光園和文化園的建設(shè)大力推進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。（二）主要做法2016年初，德清縣以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)改革為契機(jī)，引導(dǎo)當(dāng)?shù)劁撉倨髽I(yè)規(guī)范發(fā)展，解決小微型企業(yè)用地難題，利用洛舍鎮(zhèn)東衡村廢棄礦山，創(chuàng)新推出異地調(diào)整入市改革政策，規(guī)劃建設(shè)“中國(guó)鋼琴小鎮(zhèn)”眾創(chuàng)園項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的有序、集中入市。該項(xiàng)目規(guī)劃面積約500畝，其中一期規(guī)劃面積為186畝，目前已有博蘭鋼琴、科爾門斯鋼琴等14家鋼琴企業(yè)預(yù)約入園，二期也在加緊整理平整中，不久后開工建設(shè)。眾創(chuàng)園的“地”從哪里來？從礦山整治、礦坑回填平整的土地來；眾創(chuàng)園的“錢”從哪里來，從杭州地鐵污泥填埋資金、農(nóng)村綜合整治項(xiàng)目和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)入市收益來。東衡村在推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的過程中，對(duì)村內(nèi)大量閑置的工礦用地進(jìn)行集中規(guī)劃整治，形成約350畝的可入市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，打造東衡村“鋼琴小鎮(zhèn)眾創(chuàng)園”，其中就包含屬于洛社村的58畝飛地。為推動(dòng)“鋼琴小鎮(zhèn)眾創(chuàng)園”落地，東衡村與鄰近的洛社村開展村村合作，探索出了異地調(diào)整入市模式。具體方法是以土地?fù)Q股份，即將洛社村位于東衡村內(nèi)的58畝飛地變更為東衡村所有，允許進(jìn)行建設(shè)開發(fā)；與此同時(shí)，東衡村與洛社村達(dá)成協(xié)議，就含土地權(quán)屬調(diào)整涉及在內(nèi)的土地面積構(gòu)成，結(jié)成土地股份合作社，各自按所占面積比例構(gòu)成相應(yīng)股份，共享土地入市所產(chǎn)生的收益，其收益分配則由雙方協(xié)商確定，東衡村則保有對(duì)園區(qū)土地的整體運(yùn)營(yíng)權(quán)。至此，東衡村按照規(guī)模化運(yùn)營(yíng)思路，對(duì)“鋼琴小鎮(zhèn)眾創(chuàng)園”進(jìn)行統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，建起了標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)代園區(qū)，并配套基礎(chǔ)設(shè)施；同時(shí)，將園區(qū)內(nèi)土地分割為規(guī)整化的多宗地，加蓋標(biāo)準(zhǔn)化的廠房，將土地及地上廠房出租或出讓給相關(guān)用地企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了異地調(diào)整后的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地集中入市。（三）總體成效“礦”和“富”曾經(jīng)是東衡村的代名詞，在2009年大量礦山關(guān)閉之后，村集體失去了重要的收入來源。借集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)政策契機(jī)，廢棄礦山利用形成了“地”和“錢”完美的結(jié)合典范，用異地調(diào)整入市模式，建立了小微企業(yè)眾創(chuàng)園，輔以產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了鋼琴企業(yè)集聚和發(fā)展。一是創(chuàng)新發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移型，礦坑回填模式形成眾創(chuàng)園的“地”。德清自2011年以來開展農(nóng)村土地綜合整治，2012年成為浙江省唯一的閉坑礦地綜合開發(fā)利用試點(diǎn)。村里1600畝的礦坑通過渣土回填、土地平整逐步復(fù)耕還墾，在保障建設(shè)用地需求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡；同時(shí)，通過招標(biāo)引來污泥填埋項(xiàng)目，既解決了杭州建設(shè)地鐵的污泥堆放，又滿足東衡村礦坑回填的材料需要，相比“移山造地”節(jié)省更多時(shí)間和資金。通過發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)了雙贏。閉坑填平土地用于入市，極大地顯化了土地的資產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)了“向礦山要地”的積極轉(zhuǎn)型。二是異地調(diào)整入市，解決了“地”的規(guī)模和用地指標(biāo)。浙江用地供需矛盾尖銳和后備資源不足，土地指標(biāo)是優(yōu)先用于保障重大基礎(chǔ)設(shè)施和民生項(xiàng)目。很少關(guān)注小微企業(yè)用地，小微企業(yè)缺“地”是常態(tài)。德清眾創(chuàng)園規(guī)劃面積約500畝，一期規(guī)劃面積186畝。眾創(chuàng)園500畝土地脫胎于礦坑回填形成1600畝的土地，通過異地調(diào)整入市，引導(dǎo)了分散土地的集中入市，解決了地的規(guī)模和用地指標(biāo)問題。三是異地調(diào)整入市的村莊分享增值收益，體現(xiàn)改革了公平性。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，極易產(chǎn)生因規(guī)劃、區(qū)位等原因造成“近郊受益、偏遠(yuǎn)吃虧”而形成社會(huì)不公和貧富差距。德清創(chuàng)新推出異地調(diào)整集中入市改革，結(jié)合塊狀經(jīng)濟(jì)區(qū)域分布情況及特點(diǎn)，在全縣設(shè)立了7個(gè)異地調(diào)整集中入市區(qū)塊，合理打造“小微企業(yè)眾創(chuàng)園”，讓小微企業(yè)與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)共同成長(zhǎng)。異地調(diào)整入市，緩解小微型企業(yè)用地難題，使村集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱的洛舍等村也分享了土地增值收益，擴(kuò)大了改革的受益面。四是關(guān)注歷史遺留問題，推動(dòng)村村合作。歷史原因，洛舍村原有58畝的飛地落在了東衡村。東衡村鋼琴小鎮(zhèn)眾創(chuàng)園B區(qū)塊即為異地調(diào)整入市地塊，是由該鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱的洛舍村股份經(jīng)濟(jì)合作社共同合作，在完成土地所有權(quán)調(diào)換后，由兩家村股份經(jīng)濟(jì)合作社共同運(yùn)作的。通過異地調(diào)整植入鋼琴產(chǎn)業(yè)園內(nèi)，即保證鄰村能分享到集地入市的收益，又解決了歷史遺留問題，土地產(chǎn)權(quán)界定明晰對(duì)入園企業(yè)更有保障。東衡村創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，通過成立股份合作社，農(nóng)戶自愿將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后，村里根據(jù)實(shí)際對(duì)入股土地“宜林則林、宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工”，眾創(chuàng)園項(xiàng)目通過多村合作的模式可以將分散的土地連接成片后再集中開發(fā)，用地更加規(guī)范，也進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收?！颁撉傩℃?zhèn)”項(xiàng)目第一期在推出預(yù)約申請(qǐng)后，共有17家企業(yè)提出入園申請(qǐng)，村集體經(jīng)濟(jì)組織在當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)部門的指導(dǎo)下，選擇了符合園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位的博蘭鋼琴、科爾門斯鋼琴等14家鋼琴企業(yè)預(yù)約入園。廠房統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，將分散鋼琴?gòu)S向園區(qū)集中，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)和聚集效益，一方面改變因?yàn)闅v史原因所造成的工業(yè)分散布局問題，另一方面促進(jìn)土地集約節(jié)約利用，提高土地利用效益。三政策啟示——借力使力會(huì)更好2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出并強(qiáng)調(diào)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。土地作為供給側(cè)生產(chǎn)要素之一，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分，是提高全要素生產(chǎn)率的基礎(chǔ)。我國(guó)廣大農(nóng)村的土地使用制度改革，在推動(dòng)農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中將起到重要的基礎(chǔ)性、調(diào)節(jié)性作用。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，突破了傳統(tǒng)的土地供給模式，是適應(yīng)浙江省當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的一項(xiàng)重要舉措。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，打破了土地一級(jí)市場(chǎng)由政府為唯一主體的局面，一定程度上推動(dòng)了農(nóng)村土地資源的流動(dòng)，其作用不僅僅是盤活農(nóng)村閑置的土地資源，更為重要的是為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供新動(dòng)能。德清以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化為契機(jī)，借力使力，大力推動(dòng)農(nóng)村土地的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，發(fā)揮了政府在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的引導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民集體的積極性，滿足了小微企業(yè)的用地需求和現(xiàn)實(shí)需要，有力推動(dòng)了農(nóng)村發(fā)展。一是要積極發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，加強(qiáng)制度建設(shè)。地方政府要從自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)際出發(fā)，在堅(jiān)守入市“三條紅線”基礎(chǔ)上，自上而下地推動(dòng)改革。政府這一“有形之手”重在做好市場(chǎng)規(guī)則的建構(gòu)和監(jiān)管服務(wù)工作，充當(dāng)“守夜人”和“引導(dǎo)者”的角色。德清試點(diǎn)在入市的制度設(shè)計(jì)上，率先建立了“一辦法、兩意見、五規(guī)定、十范本”的入市政策體系。譬如如何有償使用、如何定價(jià)、如何分配入市收益、如何建立平臺(tái)等。入市試點(diǎn)的市場(chǎng)規(guī)則從無到有，德清通過建規(guī)章、立規(guī)則，很好地發(fā)揮了政府政策引導(dǎo)作用。改革中的德清土地市場(chǎng)，已基本形成了國(guó)有和集體互為補(bǔ)充的模式。國(guó)有土地市場(chǎng)解決大中型企業(yè)用地，集體土地市場(chǎng)解決小微企業(yè)用地，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市拓展了土地資源的供給。二是要從實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)新小微企業(yè)用地需求。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育良好、市場(chǎng)化程度較高的浙江，特別是德清，民營(yíng)企業(yè)占比高，中小微企業(yè)數(shù)量多。在促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)配套、保障充分就業(yè)等領(lǐng)域中小微企業(yè)發(fā)揮著積極的作用，是推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。因小微企業(yè)資金少、融資難、用地需求量小的特點(diǎn)，其發(fā)展受到空間和環(huán)境制約，呈現(xiàn)遍地開花、難成氣候的景象，也倒逼德清在發(fā)展中尋找出路。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地因受規(guī)劃及區(qū)位限制，入市用地規(guī)模通常較小，土地價(jià)格更“親民”，更容易契合小微企業(yè)的用地需求。東衡村的實(shí)踐表明，打造小微企業(yè)眾創(chuàng)園的模式是可行的。在入市試點(diǎn)政策出臺(tái)前，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地普遍處于低效利用狀態(tài)，大多數(shù)鋼琴企業(yè)以小微為主的東衡村，依靠租用原先蠶種廠廠房或是私下租用村里或村民的土地建房，設(shè)施不齊全，安全隱患大，生產(chǎn)條件惡劣。小微企業(yè)違法租賃占用集體土地建廠生產(chǎn)，違反相關(guān)規(guī)劃占用非農(nóng)建設(shè)用地的情況也普遍存在。在改革過程中，東衡村創(chuàng)新性推出集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地異地入市等改革舉措，通過利用廢礦土地平整，與本地初具特色的鋼琴產(chǎn)業(yè)結(jié)合，以“鋼琴小鎮(zhèn)”的定位，讓小型鋼琴企業(yè)抱團(tuán)發(fā)展，帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)的集聚，最大限度上發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，提升了區(qū)域產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。在滿足了企業(yè)購(gòu)地建廠在政策和資金上的訴求的同時(shí)，又極大地盤活了村內(nèi)土地，更吸引了大量民營(yíng)資本和優(yōu)秀人才，維護(hù)了農(nóng)民的土地權(quán)利和經(jīng)濟(jì)收益，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。可見，借助集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的“東風(fēng)”，切實(shí)回應(yīng)了小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的迫切需求，極大地助推了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”。誠(chéng)然，打造“小微企業(yè)眾創(chuàng)園”，要切實(shí)加強(qiáng)管理，要明確產(chǎn)業(yè)類型和項(xiàng)目準(zhǔn)入條件，加快產(chǎn)業(yè)集聚，完善產(chǎn)業(yè)鏈條，強(qiáng)化公建配套，構(gòu)建服務(wù)體系，讓小微企業(yè)與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)共同成長(zhǎng)三是要促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村合作與村民自治，推動(dòng)異地入市常態(tài)化。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)歸屬于村民小組或村集體所有，是村民成員的集體資產(chǎn)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，通過村集體組織實(shí)現(xiàn)，是一種集體行為。村民之間的信任和合作，是保障入市的基礎(chǔ)。異地調(diào)整入市是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的有效途徑之一。“先預(yù)約、后復(fù)墾、再入市”的“項(xiàng)目用地預(yù)申請(qǐng)”制度，把村內(nèi)零星散的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，經(jīng)所屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織復(fù)墾后，按計(jì)劃調(diào)整到產(chǎn)業(yè)集中區(qū)。以需求定供給，保證了產(chǎn)業(yè)用地需求，盡可能避免了產(chǎn)生大量閑置土地。在入市中鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的集體經(jīng)濟(jì)組織，積極探索建立跨區(qū)域調(diào)整入市模式，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)按