《公共管理學》第三章 政府改革與治理PPT

濰坊醫(yī)學院人文社科院——《公共管理學》第三章政府改革與治理學習要求：1.掌握治理理論的內涵，研究途徑、類型，治理理論面臨的多重困境；我國行政體制改革的成就、經(jīng)驗及不足。2.理解西方國家政府改革的措施及評價。3.了解治理的新模式，我國行政體制改革的歷程。第一節(jié)治理理論一、治理理論的實踐基礎國家產(chǎn)生以前——氏族、部落及部落聯(lián)盟管理是公共管理在人類歷史上的原始形態(tài)。傳統(tǒng)農業(yè)社會——國家公共管理職能較少，政治統(tǒng)治職能明顯。農業(yè)社會向工業(yè)社會的過渡——國家公共管理范圍不斷擴大，19世紀末20世紀初，行政國家出現(xiàn)。20世紀70年代以后——新公共管理導向的改革。二、治理理論的研究途徑

作為最小國家的治理作為公司治理的治理作為新公共管理的治理作為善治的治理作為社會-控制系統(tǒng)的治理作為自組織網(wǎng)絡的治理（一）政府管理的途徑最小國家的治理、新公共管理和善治等用法

1.即時的職業(yè)化管理

2.明確的管理目標和績效評估

3.強調產(chǎn)出控制

4.實行部門分權，破除部門藩籬，建立網(wǎng)絡組織

5.引入市場競爭機制。

6.強調運用私營部門的管理風格和方法。胡德：新公共管理內容新自由主義，是對古典自由主義的自由放任立場的糾正，強調國家對市場的調節(jié)，主張擴大政府的權力，實行社會福利政策。新保守主義的主要特點則在于對全面干預的“福利國家”的反對，是對古典自由主義的基本主張的重新論證與復歸。治理等同于單個國家的可統(tǒng)治性，指的是“為了發(fā)展而在一個國家的經(jīng)濟與社會資源的管理中運用權力的方式”?！吧浦巍保汉戏?、效率、負責、透明、開放構成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權力的根本要求。世界銀行（二）公民社會的途徑治理是公民社會的“自組織網(wǎng)絡”，是公民社會部門（或稱第三部門）在自主追求共同利益的過程中創(chuàng)造的秩序。該途徑主要從公民社會部門角度來分析治理，將治理看作是橫向聯(lián)合的“公民參與網(wǎng)絡”，是一種“社會中心論”的治理觀。

沒有“政府的統(tǒng)治”、自治、自愿、私人、非利潤分配。（三）合作網(wǎng)絡的治理“治理是政府與社會力量通過面對面的合作方式組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)。

政府部門與非政府部門共同參與公共事務的管理。治理的概念：

治理就是對合作網(wǎng)絡的管理，又可稱為網(wǎng)絡管理或網(wǎng)絡治理，指的是為了實現(xiàn)與增進公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享權力，共同管理公共事務的過程。治理與統(tǒng)治的區(qū)別：1.管理主體不同2.管理客體不同3.管理機制不同4.管理手段不同5.管理的重點不同合作網(wǎng)路途徑的新特征：1.多中心的公共行動體系2.反思理性的復雜人3.互惠合作的行動策略4.共同學習的政策過程分析的角度政府管理的途徑公民社會的途徑合作網(wǎng)絡的途徑分析的對象政府部門與市場力量的關系公民社會（第三部門）與政治國家的關系多中心的公共行動體系關系的特征掌舵與劃槳自治與認同相互依存行為假設理性的、自利的利他的、人道主義的具有反思理性的復雜人政策方案私有化、工商業(yè)的管理手段授權社團和公民、自我管理和自我服務構建公共服務供給的合作網(wǎng)絡政策過程的特征運用市場機制執(zhí)行政府的決策通過公共討論發(fā)展自己的政策通過信息、資源和目標的互動共同規(guī)劃并執(zhí)行政策、共同學習成功的標準政策目標的實現(xiàn)自組織的自由聯(lián)合行動的實現(xiàn)失敗的原因模糊的目標、缺乏資源、監(jiān)控不力等缺乏資源、溝通的阻塞、得不到政治上的認可缺乏集體行動的動機；利益、目標和策略上的沖突補救的措施加強協(xié)調和監(jiān)控提高公民組織的動員能力和管理能力加強網(wǎng)絡管理；優(yōu)化公共行動者互動的環(huán)境治理理論的三種研究途徑

社會資本是人與人之間的聯(lián)系，存在于人際關系的結構之中。社會資本與物質資本、人力資本一樣，這種個人與組織的他人之間的聯(lián)系可以給他個人帶來未來的收益。社會資本往往是針對某種組織而言的。他在該組織中社會資本的多少反映了他與組織中其他人之間的人際聯(lián)系在長期來看，可以給他帶來的額外的利益的大小，其外在的指標可以表現(xiàn)為聲譽、人緣、口碑等等。集體行動的困境

“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務常常是最少受人照顧的事務，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事務；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事務。”（亞里士多德）公用地悲劇囚徒困境集體行動的邏輯（搭便車）三個和尚沒水吃集體行動的困境公共產(chǎn)品供給短缺公共資源利用無度公共秩序混沌失序公共組織效率缺失公共政策執(zhí)行失范集體行動困境的現(xiàn)實表現(xiàn)三、網(wǎng)絡治理的實踐類型（一）全球治理1.治理主體是世界范圍的公共行動者。2.治理客體是正在或可能影響全人類的跨國性問題。生態(tài)環(huán)境問題、政治軍事問題、社會生活問題、國際經(jīng)濟問題等3.治理的機制是一系列用以解決跨國性問題和管理全球公共事務的制度安排。（二）民族國家的治理特指在民族國家的范圍內對政府主導的公共物品供給過程的管理。1.政府間合作網(wǎng)絡（1）政府協(xié)商會（2）特區(qū)政府（3）地方政府間在特定領域的合作2.政府項目執(zhí)行網(wǎng)絡3.公私合伙網(wǎng)絡（1）財政補助（2）特許經(jīng)營權（3）公私合營企業(yè)（三）社區(qū)治理1.志愿服務2.利用各種非營利組織或私營機構來整合社區(qū)的公共服務資源3.消費者控制1.根本任務是提供各種類型的公共物品和公共服務；2.主體是由三大部門（政府部門、私營部門、第三部門）以多種合作方式組成的公共行動體系；3.工具是多元的，包括國際制度、合同外包、財政補助、特許經(jīng)營權、志愿服務、消費者控制等；4.包括全球治理、民族國家治理和社區(qū)治理等基本類型；5.在實踐中，這些治理類型往往交叉重疊在一起。網(wǎng)絡治理四、網(wǎng)絡治理的多重困境（一）可治理問題1.合作與競爭的矛盾2.開放與封閉的矛盾3.原則性與靈活性的矛盾（二）合法性問題（三）有效性問題1.明確網(wǎng)絡的能力限度2.開發(fā)新的管理工具3.培養(yǎng)網(wǎng)絡的管理者4.相互尊重與理解（四）責任性問題

1.加強行政倫理建設，重塑職業(yè)主義精神2.完善公共責任制度，確保公民權利實現(xiàn)

3.合作網(wǎng)絡中，政府也有其特定的責任第二節(jié)當代西方政府改革一、當代西方政府改革的浪潮（一）西方各國政府改革的概況及特點1.英國以注重商業(yè)管理技術、引入競爭機制和顧客導向為特征的新公共管理改革。2.美國精簡政府機構、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機制及推行績效管理。（二）西方各國政府改革的背景和原因1.經(jīng)濟和政治因素的推動2.經(jīng)濟全球化的出現(xiàn)3.新技術革命尤其是信息革命的催化4.傳統(tǒng)官僚體制的失效和商業(yè)管理模式的示范影響二、當代西方政府改革的主要內容及措施（一）政府職能的優(yōu)化（二）公共服務的市場化、社會化1.政府業(yè)務合同出租。2.以私補公，打破政府壟斷，建立政府部門與私營企業(yè)合作關系。3.公共服務社會化。（三）分權（四）引入現(xiàn)代化管理技術（五）人力資源管理改革1.放松管制、增強靈活性。2.公共管理者的非職業(yè)化。3.績效評估以及靈活的付酬制度。（六）機構重組三、治理的新模式1.讓管理者進行管理（強調職業(yè)化管理）。2.衡量業(yè)績（明確的績效標準與績效評估）。3.產(chǎn)出控制（項目預算與戰(zhàn)略管理）。4.顧客至上（提供回應性服務）。5.分散化（公共服務機構的分散化和小型化）。6.引入競爭機制。7.采用私人部門的管理方式。8.改變管理者與政治家、公眾的關系。第三節(jié)轉軌時期我國的行政體制改革一、改革歷程回顧（一）1982年的行政體制改革1.黨和國家的工作重心發(fā)生了轉移2.國務院機構龐大臃腫3.干部人事問題改革面臨社會環(huán)境和主要問題改革的主要內容：1.國務院機構改革和干部人事制度建設

（1）改革了國務院領導體制（2）精簡了國務院機構（3）打破領導干部職務終身制（4）按照“四化方針”選拔了一大批年輕的領導干部2.地方政府機構改革以調整領導班子為重點，同時提出精簡機構、緊縮編制，實行老干部離退休制度以及加強干部的輪訓工作等多項任務。3.推行“市管縣”體制改革4.行政法制建設（二）1988年的行政體制改革

改革背景：經(jīng)濟體制改革的進一步深化和政治體制改革的明確提出，要求相應地轉變政府機構的職能和管理方式，調整機構設置的總體格局及其職責權限。改革以轉變政府職能為中心，結合進行政府內部的制度化建設。改革內容：1.中央政府機構改革和職能轉變（1）與經(jīng)濟體制改革關系密切的經(jīng)濟管理部門成為改革的重點。（2）加強宏觀調控部門、經(jīng)濟監(jiān)督部門、社會管理部門以及資產(chǎn)、資源和環(huán)境管理部門的職能、機構和編制，財政部、中國人民銀行與國家計委成為宏觀調控的“三駕馬車”。（3）先試點，在取得經(jīng)驗后總結推行“三定”制。（4）力圖解決、理順中央政府各部門間的關系。2.地方政府機構改革暫緩3.行政法制建設

1989年4月《中華人民共和國行政訴訟法》頒布；1990年12月《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》頒布施行，同年12月28日《行政復議條例》頒布。（三）1993年的行政體制改革

1992年中共十四大提出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的宏偉目標，并要求積極推進行政管理體制和機構改革，建立適應社會主義市場經(jīng)濟需要的組織機構。這次改革的原則是轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率。任務是精簡機構、進一步轉變職能、理順關系。改革的重點是轉變政府職能，加強宏觀調控和監(jiān)督部門，強化社會管理部門，將一部分專業(yè)經(jīng)濟部門轉變?yōu)樾袠I(yè)管理機構或經(jīng)濟實體，減少具體審批事務和對企業(yè)的直接管理，宏觀上管好，微觀上放開。1.自上而下的全國性機構改革本輪改革中，機構改革有以下特點：一是把適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求作為行政管理體制改革的目標。二是從1994

年起先后對傳統(tǒng)的計劃、財稅、金融、流通體制進行改革，探索構建政府宏觀經(jīng)濟調控體系。三是實行精兵簡政，緩解財政困難，減輕財政負擔。四是這次改革的視野非常開闊，涉及機構職能的調整和重新配置，涉及黨的機構、政府機構、人大、政協(xié)、法院、檢察院、群眾團體和后勤服務機構、事業(yè)機構、駐外機構，涉及人事、工資、財務、法規(guī)等一系列與行政管理體制有關的方面。五是全國各級黨政機關普遍進行了“三定”工作，并在分類、定編制、機構設置規(guī)范化等方面進行了有益的探索，使機構編制管理進一步科學化。六是改革與推行國家公務員制度緊密銜接。2.行政法制建設

1993年8月，《國家公務員暫行條例》頒布并于同年10月起施行。

1994年5月，《中華人民共和國國家賠償法》通過，并于次年實行。

1996年3月，《中華人民共和國行政處罰法》通過，1996年10月起施行。

1997年5月，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》通過。

（四）1998年的行政體制改革改革的目的，是解決機構龐大、人員臃腫、政企不分、官僚主義嚴重等弊端，進一步深化經(jīng)濟體制改革，促進經(jīng)濟與社會的全面發(fā)展與進步，密切黨和政府同人民群眾的聯(lián)系，推進黨和國家領導制度的改革。改革的主要內容是建立辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業(yè)化的國家行政管理干部隊伍，逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的行政管理體制。1.國務院機構改革（1）政企分開取得了突破性進展（2）國務院組織機構的設置及其職能配置更趨于合理（3）在理順中央政府與地方政府關系方面有新的進展（4）人員分流工作初見成效2.地方政府機構改革

改革的要點有：精簡行政編制；清理現(xiàn)有行政審批事項，簡化和規(guī)范行政審批程序；清理整頓行政執(zhí)法隊伍，實行集中綜合執(zhí)法；堅決清退超編人員和各類臨時聘用人員；切實做好人員分流工作，鼓勵和支持分流人員自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。3.行政法制建設

1999年4月，《中華人民共和國行政復議法》通過，自1999年10月起施行。它對于健全我國的行政法制體系、強化層級監(jiān)督和行政復議的權威性、優(yōu)化權利救濟制度，促進依法行政、依法治國，均具有重大的意義。（五）2003年的行政體制改革

2000年世紀之交，形勢有很大變化。2001年中國加入世界貿易組織，2002年中共十六大召開。在這樣的形勢下，2003年開始的行政管理體制和機構改革，以科學發(fā)展觀為指導，更加注重政府職能的轉變，更加注重促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展，更加注重為構建和諧社會和全面建設小康社會提供體制保障。1.國務院機構改革國務院機構改革的主要內容包括：按照政企分開的原則和深化國有資產(chǎn)管理體制改革的要求，設立國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，促進政府部門不再承擔直接管理國有企業(yè)的職能；為提高宏觀調控的有效性，將國家發(fā)展計劃委員會改為國家發(fā)展和改革委員會；為健全金融監(jiān)管體制，成立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會；為適應內外貿業(yè)務相互融合的發(fā)展趨勢和加入世貿組織的新形勢，促進現(xiàn)代市場體系的形成，繼續(xù)推進流通管理體制改革，組建商務部；為加強對食品的監(jiān)管，在國家藥品監(jiān)督管理局基礎上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局；為強化對安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理和監(jiān)察，將國家經(jīng)貿委下屬的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國務院直屬機構。改革表現(xiàn)出如下幾個特點：第一，從量的要求轉向了質的突破，從重視形式轉向了重視內容的調整，從表現(xiàn)層次轉向了深度層次。第二，進一步推動了政府職能轉變，明確提出政府職能應集中于經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等四個方面，要建設“行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。第三，從整體上講，本次改革就是為了解決國務院、中央政府目前面臨的一些深層次問題，也在很大程度上考慮到加入世貿組織以后，中國政府所面臨的國際環(huán)境的變化。2.地方政府管理體制創(chuàng)新（1）當前我國地方政府在政府管理創(chuàng)新方面取得了許多積極成果。（2）有些地方的服務型政府建設具有系統(tǒng)的改革目標、總體的改革設計和規(guī)范化的運作機制。（3）行政審批程序和方式發(fā)生變革與創(chuàng)新。（4）一些地方政府將行政業(yè)務流程優(yōu)化、行政審批上網(wǎng)工程、電子政務發(fā)展結合在一起，不斷推進政府現(xiàn)代化與信息化。（5）地方政府管理創(chuàng)新取得了新的進展。（6）注重科學決策、行政問責、公民參與。（7）政務公開促進社會和諧。3.電子政務建設到了新階段

2006年1月1日，中央政府門戶網(wǎng)正式開通，標志著國家的電子政務建設發(fā)展到了一個新的階段。央網(wǎng)的開通，為公民獲取政務信息，甚至在網(wǎng)上辦事提供了重要途徑，為公民和企業(yè)與政府之間進行雙向互動提供了重要渠道，可視為構建一個公開、統(tǒng)一、透明、陽光型政府的重大舉措。4.行政法制建設

2003年8月，《中華人民共和國行政許可法》通過，并于2004年7月起施行。

2004年3月，國務院發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出要全面推進依法行政，建設法治政府。

2005年4月，《中華人民共和國公務員法》通過，自2006年1月起施行。（六）2008年行政體制改革

2008年2月27日，十七屆二中全會對深化行政管理體制改革和國務院機構改革作出了部署，通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》。《關于深化行政管理體制改革的意見》是在黨的歷史上第一次在黨的中央全會上提出的、全面和系統(tǒng)規(guī)劃未來較長一段時期我國行政管理體制改革藍圖的綱領性文件，并且第一次鮮明地提出了我國行政管理體制改革的總體目標，就是到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。

1.國務院機構改革

這次機構改革強調要轉變職能、理順關系、明確和強化責任，突出了三個重點：一是加強和改善宏觀調控，促進科學發(fā)展；二是著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務；三是按照探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制要求，對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設置，理順部門職責關系。主要內容，一是合理配置國家發(fā)改委、財政部、中國人民銀行等宏觀調控部門職能，建立健全協(xié)調配合機制，形成科學權威高效的宏觀調控體系。二是設立高層次的議事協(xié)調機構國家能源委員會，負責研究擬訂國家能源發(fā)展戰(zhàn)略，審議能源安全和能源發(fā)展中的重大問題。同時，為加強能源行業(yè)管理，組建國家能源局，由發(fā)展改革委管理，負責擬定并組織實施能源行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和標準，發(fā)展新能源，促進能源節(jié)約等。三是組建工業(yè)和信息化部，負責擬定并組織實施工業(yè)行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和標準，監(jiān)測工業(yè)行業(yè)日常運行，推動重大技術裝備發(fā)展和自主創(chuàng)新，管理通信業(yè)，指導推進信息化建設，協(xié)調維護國家信息安全等，同時，組建國家國防科技工業(yè)局，由工業(yè)和信息化部管理。

四是組建交通運輸部，主要職責是擬定并組織實施公路、水路、民航行業(yè)規(guī)劃、政策和標準，承擔涉及綜合運輸體系的規(guī)劃協(xié)調工作，促進各種運輸方式相互銜接等。同時，組建國家民用航空局，由交通運輸部管理。為加強郵政與交通運輸統(tǒng)籌管理，國家郵政局改由交通運輸部管理。五是組建人力資源和社會保障部，將人事部和勞動和社會保障部的職責整合劃入該部。同時組建國家公務員局，由人力資源和社會保障部管理。

六是按照科學發(fā)展的要求，加大環(huán)境治理和生態(tài)保護力度，組建環(huán)境保護部，擬訂并組織實施環(huán)境保護規(guī)劃、政策和標準，組織編制環(huán)境功能區(qū)劃，監(jiān)督管理環(huán)境污染防治，協(xié)調解決重大環(huán)境問題等。七是組建住房和城鄉(xiāng)建設部，加快建立住房保障體系，加強城鄉(xiāng)建設統(tǒng)籌。八是國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，理順食品藥品監(jiān)管體制。2.地方政府機構改革

2008年8月，國務院下發(fā)《關于地方政府機構改革的意見》，提出地方政府機構改革的主要任務是，轉變職能，優(yōu)化結構，強化責任，嚴控編制。對地方政府機構設置的具體形式、名稱、排序等，中央不統(tǒng)一要求上下對口。這是歷次地方政府機構改革中，給地方自主權最大的一次。這輪地方政府機構改革，既堅持原則性，又強調靈活性；在中央確定的限額內，需要統(tǒng)一設置的機構應當上下對口，其他機構則可根據(jù)當?shù)匦枰?，因地制宜設置。大部制改革，目的是轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能。要減少行政層次，降低行政成本，解決機構重疊、職責交叉、政出多門等問題。二、改革取得的成就（一）政府職能轉變取得重要進展（二）政府組織結構不斷調整優(yōu)化（三）職責關系逐步理順（四）政府管理方式發(fā)生了明顯變化（五）政府自身建設不斷加強（六）機構編制管理水平不斷提高三、改革存在的不足（一）政府機構改革的法治化程度不夠（二）職能轉變仍未到位（三）政府機構職責仍未理清（四）行政審批制度改革滯后（五）政治體制改革的阻滯四、改革的啟示（一）堅持配套改革，改革要服從和服務于經(jīng)濟社會發(fā)展全局。（二）始終堅持以轉變政府職能為核心。（三）始終堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進。（四）始終堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性，分類指導，因地制宜。（五）始終堅持從中國國情出發(fā)，同時注重學習和借鑒國外有益經(jīng)驗。（六）始終堅持與時俱進，大膽創(chuàng)新。事業(yè)單位改革歷程第一階段：1978年黨的十一屆三中全會到1992年黨的十四大。第二階段：1992年黨的十四大到2002年黨的十六大。第三階段：2002年黨的十六大至2007年黨的十七大。第四階段：2007年黨的十七大至今。深化事業(yè)單位改革改善公共服務提供一、中國事業(yè)單位改革存在的問題（一）過去改革的特征1.缺乏成熟的整體改革戰(zhàn)略2.改革總體方向是市場化取向3.服務提供方面引入了不合意的激勵因素（二）改善服務需要處理好付費和激勵兩方面問題1.付費機制方面存在兩個挑戰(zhàn)（1）重新調整付費責任在政府和私人之間的劃分滿足為服務付費的資金需要確保財政成本與財政實力相當

過去二十年，中國多數(shù)領域服務付費非政府化，即付費責任由政府向私人用戶轉移。這種情況在教育和衛(wèi)生領域表現(xiàn)突出。教育機構總收入中學雜費收入直線上升。醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)，由于醫(yī)療保險制度不完善，表現(xiàn)為在全部醫(yī)療支出中居民個人現(xiàn)金支出的直線升高。

但是，近幾年，政府向事業(yè)單位投入了大量資金。從2000年到2002