城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的國(guó)際比較

城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的國(guó)際比較

由于西方發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)一體化程度始終普遍較高，因此，從歷史上看，這些國(guó)家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，并沒有專門提出過實(shí)施城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略，但是西方發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同歷史時(shí)期和階段，在提高農(nóng)村公共服務(wù)水平、促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展方面也采取了很多有益的政策或做法。相比較之下，東亞的日本、韓國(guó)由于歷史的原因，在各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，倒是集中采取了一些積極推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的制度、政策和措施，這些做法對(duì)于我國(guó)實(shí)施城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有較強(qiáng)的借鑒意義。第一節(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化供給的實(shí)踐由于國(guó)情不同和治理理念的差異，在長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在公共服務(wù)的提供范圍、基本標(biāo)準(zhǔn)、供給方式等方面，形成了具有不同特色的運(yùn)作模式。但是，無論這些國(guó)家公共服務(wù)領(lǐng)域的具體運(yùn)行模式如何、績(jī)效如何，它們都有十分明顯的共同點(diǎn)，那就是政府著力推行基本公共服務(wù)在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間以及不同群體之間的均等化供給，從而使社會(huì)的整體福利水平不斷得到提高，使全體公民的基本社會(huì)權(quán)利能夠得到有效保障。一發(fā)達(dá)國(guó)家公共服務(wù)供給的基本運(yùn)作模式（一）公平導(dǎo)向型模式公平導(dǎo)向型的運(yùn)行模式把“公平”享有作為公共服務(wù)提供的首要價(jià)值理念，強(qiáng)調(diào)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“機(jī)會(huì)平等”；在公共服務(wù)供給中，強(qiáng)調(diào)國(guó)家的主導(dǎo)作用和政府的主體地位，認(rèn)為保證全體國(guó)民普遍而全面的享有公共服務(wù)是政府首要的責(zé)任和義務(wù)。這種模式的特點(diǎn)是廣覆蓋、全方位、統(tǒng)一提供，享有公共服務(wù)的權(quán)利與義務(wù)對(duì)等，其范圍幾乎包括與人生方方面面息息相關(guān)的所有內(nèi)容，其依據(jù)是英國(guó)貝弗里奇勛爵在1942年所作《社會(huì)保險(xiǎn)及有關(guān)服務(wù)報(bào)告》中提出的主張。實(shí)行公平導(dǎo)向型公共服務(wù)模式最典型的是英國(guó)和北歐等福利國(guó)家。例如，最早建立福利制度的英國(guó)，在貝弗里奇所作《社會(huì)保險(xiǎn)及有關(guān)服務(wù)報(bào)告》的基礎(chǔ)上，逐步形成了《社會(huì)保障法》《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》《失業(yè)保障法》《勞工保護(hù)法》《國(guó)民救濟(jì)法》《濟(jì)貧法》等法律，將國(guó)家的責(zé)任界定在為全體國(guó)民提供平等健全的社會(huì)保障，把以往帶有救濟(jì)貧民性質(zhì)的社會(huì)福利措施，發(fā)展為涉及全體公民生老病死、受教育權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、事業(yè)發(fā)展權(quán)利等全面的社會(huì)福利制度。但是，在這種模式下，國(guó)家保障的目標(biāo)僅僅限于公民享有“平等的最低生活”，國(guó)家鼓勵(lì)個(gè)人通過自身的努力，來滿足不同社會(huì)群體超出最低生活水準(zhǔn)的較高層次的公共服務(wù)需求。這種公共服務(wù)模式的核心就是對(duì)納入國(guó)家責(zé)任范圍之內(nèi)基本公共服務(wù)，如義務(wù)教育體系、社會(huì)保險(xiǎn)體系和醫(yī)療保險(xiǎn)體系等，在全體居民之中實(shí)行無差別供給和全覆蓋，進(jìn)而達(dá)到實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和機(jī)會(huì)均等的目的。在當(dāng)代，以芬蘭、挪威為代表的北歐國(guó)家進(jìn)一步發(fā)展了公平導(dǎo)向型的公共服務(wù)模式，國(guó)家通過實(shí)行高稅收、高保障、高福利政策，建立了更為全面、標(biāo)準(zhǔn)更高、城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系。高稅收政策保證了城鄉(xiāng)公共服務(wù)的資金來源，“如挪威1990年的稅收占GDP的比例達(dá)到45.2%，瑞典1991年稅收占GDP的比例達(dá)到了54.2%，這就使政府有充足的財(cái)力，通過實(shí)施再分配政策來提升整個(gè)社會(huì)的總體福利水平”[1]。與此同時(shí)，國(guó)家把推進(jìn)公共服務(wù)的公平享有、提高公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)作為實(shí)施再分配、提升社會(huì)福利總水平的重要途徑，政府的稅收主要用于滿足社會(huì)的公共服務(wù)需求，其范圍涵蓋養(yǎng)老保障、失業(yè)保障、醫(yī)療保障、教育保障、安全保障、社會(huì)救助等居民生活的方方面面，不僅城鄉(xiāng)均等化實(shí)現(xiàn)程度很高，而且實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、保障質(zhì)量居世界前列。例如，芬蘭的國(guó)民醫(yī)療保健制度，從本質(zhì)上看，就是全民公費(fèi)醫(yī)療制度，在這種制度下，凡是在本國(guó)居住的公民，無須取得保險(xiǎn)資格，均可享受各種醫(yī)療保健服務(wù)，所需費(fèi)用全部由政府財(cái)政撥款支付。這種城鄉(xiāng)一體、全民共享、高標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)模式對(duì)于社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展起到了巨大的作用。（二）效率與公平兼顧型模式效率與公平兼顧模式是一種在社會(huì)保障與社會(huì)福利等公共服務(wù)上堅(jiān)持以市場(chǎng)為主導(dǎo)，引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制的制度模式，其核心是在公共服務(wù)的供給中堅(jiān)持公助和自助相結(jié)合、權(quán)利和義務(wù)相對(duì)等的原則。這種模式強(qiáng)調(diào)通過自由競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，確保勞動(dòng)者加入勞動(dòng)市場(chǎng)，以勞動(dòng)者對(duì)生產(chǎn)的貢獻(xiàn)程度，依靠被保人及其雇主以社會(huì)保障稅等形式繳納保險(xiǎn)費(fèi)來保障其生活，并通過國(guó)家法律強(qiáng)制性推行保障制度全民化的目標(biāo)。政府財(cái)政資金一般只用于均衡社會(huì)公正和社會(huì)安全等方面的支出，如社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)救助等。對(duì)于其他公共服務(wù)而言，只有當(dāng)政府法定的最低層面的強(qiáng)制性公共服務(wù)項(xiàng)目在運(yùn)作出現(xiàn)虧空時(shí)，政府財(cái)政才給予一定補(bǔ)貼。在這一模式下，政府的主要職責(zé)是進(jìn)行公共服務(wù)制度的規(guī)范和制定，進(jìn)行自上而下的社會(huì)改革，幫助協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的社會(huì)危機(jī)。同時(shí)，政府的另一項(xiàng)重要職責(zé)就是確立中央政府與地方政府的分權(quán)模式，理順不同層級(jí)政府在提供公共服務(wù)方面的分工與合作關(guān)系，中央政府主要負(fù)責(zé)制定基本公共服務(wù)全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)通過稅收和轉(zhuǎn)移支付解決地方政府難以滿足的資金缺口等問題，而地方政府和社會(huì)組織主要負(fù)責(zé)公共服務(wù)資金籌集和分配運(yùn)作，但是中央政府保持對(duì)公共服務(wù)體系的協(xié)調(diào)、監(jiān)督功能、監(jiān)管職能。另外，政府還通過政策支持、財(cái)政補(bǔ)貼、減免稅收等措施，建立有效的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)和支持私人企業(yè)、其他社會(huì)組織廣泛參與公共服務(wù)供給。效率與公平兼顧模式以美國(guó)和德國(guó)為主要代表。如1912年前后，美國(guó)政府決定下大力氣解決公共服務(wù)問題，羅斯?？偨y(tǒng)頒布了《強(qiáng)迫教育法》《社會(huì)保障法》等法律，在全美建立由社會(huì)保險(xiǎn)、企業(yè)養(yǎng)老金、商業(yè)保險(xiǎn)共同構(gòu)成的個(gè)人保障體系，讓每一個(gè)公民都有享受最低保障的教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療保險(xiǎn)的權(quán)利和公平的機(jī)會(huì)。早在19世紀(jì)80年代，德國(guó)的俾斯麥政府就頒布了《疾病保險(xiǎn)法》《工作保險(xiǎn)法》《養(yǎng)老、殘疾、死亡保險(xiǎn)法》等相關(guān)法律，形成了相對(duì)完整的社會(huì)保障國(guó)家立法體系。美國(guó)和德國(guó)在公共服務(wù)體系中引入了相當(dāng)數(shù)量的其他供給主體，如醫(yī)療部門的私人保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，保證公共服務(wù)的多樣化、層次化，使高品質(zhì)的醫(yī)療需求得以滿足，但政府仍然保留對(duì)老人、殘疾人、窮人醫(yī)療救助的醫(yī)療支持，體現(xiàn)公共服務(wù)的公平。在這種公共服務(wù)運(yùn)行模式下，政府和市場(chǎng)兩方面的積極性都得到了較好的發(fā)揮。一方面，由政府直接負(fù)責(zé)供給的公共服務(wù)并不是太多，這些項(xiàng)目卻是公共服務(wù)體系中最為基礎(chǔ)、最為核心的部分，政府實(shí)際上運(yùn)用“抓大放小”的手段，保證了較低水平的保障和標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)得以全面覆蓋，體現(xiàn)了社會(huì)的公平正義原則。另一方面，中央政府與地方政府之間的分權(quán)與合作、政府與企業(yè)之間的合作、政府與社會(huì)之間的協(xié)調(diào)配合，使得國(guó)家能夠?qū)⒐卜?wù)供給的責(zé)任予以有效分解，既化解了政府過重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又保證了公共服務(wù)供給的相對(duì)均衡和效率提升，還滿足了公眾對(duì)公共服務(wù)的多元化需求。（三）效率主導(dǎo)型供給模式效率主導(dǎo)型供給模式就是通過國(guó)家立法等強(qiáng)制手段，以個(gè)人或家庭的儲(chǔ)蓄來進(jìn)行自我保障的公共服務(wù)運(yùn)行模式，以新加坡的中央公積金制度為代表。這種模式國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)最輕，對(duì)提升經(jīng)濟(jì)效率的作用十分巨大，但是對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公平的功能十分有限。1955年，新加坡政府開始實(shí)施中央公積金制度，同年成立了中央公積金局，負(fù)責(zé)整個(gè)公積金的管理運(yùn)行。中央公積金制度的建立，開始只是一個(gè)簡(jiǎn)單的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄制度，近幾十年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，逐步發(fā)展演變成為一個(gè)綜合性的包括養(yǎng)老、住房、醫(yī)療的制度。同時(shí)，新加坡政府還根據(jù)各個(gè)時(shí)期的具體情況，制定了一些規(guī)定或補(bǔ)充辦法逐步完善擴(kuò)大公積金的使用范圍，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和個(gè)人的需要。按現(xiàn)行《中央公積金法》規(guī)定，“新加坡55歲以下的居民每月必須由個(gè)人和雇主各繳納薪金的20%作為公積金，按照市場(chǎng)利率與個(gè)人賬戶存款掛鉤，居民可以運(yùn)用公積金買房、看病以及養(yǎng)老，家庭成員之間允許進(jìn)行公積金互濟(jì)保障老人的養(yǎng)老需求等”[2]。政府對(duì)中央公積金不給予財(cái)政資金的補(bǔ)助，但承擔(dān)統(tǒng)一管理、規(guī)范化運(yùn)作的職責(zé)，中央公積金所得到的籌資，由政府集中用于建設(shè)公共住房、公共教育機(jī)構(gòu)、公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)與公共道路設(shè)施等公共服務(wù)。與此同時(shí)，政府充分遵循市場(chǎng)效率原則，制定優(yōu)惠政策引導(dǎo)市場(chǎng)資金和社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，以彌補(bǔ)公共機(jī)構(gòu)的不足，為居民提供多元化的公共服務(wù)。政府財(cái)政還向社區(qū)保障機(jī)構(gòu)、老年保障基金進(jìn)行大力扶持，實(shí)現(xiàn)公共資金有放有收，如對(duì)于加入政府實(shí)施的“老年盾牌計(jì)劃”的居民，每月由財(cái)政支付一定的補(bǔ)貼補(bǔ)助，用于居民任何合理的支出。另外，新加坡的公共服務(wù)制度積極倡導(dǎo)傳統(tǒng)文化的繼承和發(fā)揚(yáng)，如政府實(shí)施的“多代同堂組屋”計(jì)劃，采取房?jī)r(jià)優(yōu)惠、適當(dāng)減免等措施，鼓勵(lì)多代共同居住或父母與已婚子女鄰近居住，體現(xiàn)了政府公共服務(wù)對(duì)于社會(huì)價(jià)值觀、倫理觀的引導(dǎo)。二發(fā)達(dá)國(guó)家提升農(nóng)村公共服務(wù)供給的主要做法（一）美國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展的做法美國(guó)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，也是一個(gè)農(nóng)業(yè)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，其農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化特征頗具有代表性?！氨M管農(nóng)業(yè)在美國(guó)GDP中的份額僅占1.4%，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口在總就業(yè)人口中的比重也只有2.57%，然而高度發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)對(duì)二、三產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)效應(yīng)十分顯著，因此農(nóng)業(yè)在美國(guó)經(jīng)濟(jì)中具有重要影響?！盵3]雖然美國(guó)政府很少直接干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是為農(nóng)村及農(nóng)業(yè)提供高水平的公共服務(wù)一直是政府財(cái)政直接投資的主要方向之一。美國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在200多年的歷史發(fā)展過程中，經(jīng)歷了一個(gè)由不發(fā)達(dá)到發(fā)達(dá)的過程，在這一歷史發(fā)展過程中，美國(guó)政府根據(jù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略以及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村公共需求的變化，提供了具有明顯階段性特征的農(nóng)村公共服務(wù)，在其城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展過程中，逐步形成了一個(gè)由政府、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體多元參與并共同生產(chǎn)和提供農(nóng)村公共服務(wù)的供給體制，并形成了發(fā)達(dá)和完善的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。第一，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度。美國(guó)在建立社會(huì)保障制度時(shí)，十分注重全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一性，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)保障體系的建立給予大量財(cái)政支持。為緩和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)危機(jī)，1935年美國(guó)政府頒發(fā)了《社會(huì)保障法》，開始施行全民社會(huì)保障制度。該制度就內(nèi)容來看，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、殘疾、生育以及社會(huì)救濟(jì)等保險(xiǎn)項(xiàng)目；就涉及范圍而言，是一種連同農(nóng)民在內(nèi)的全民社保制度，即農(nóng)民同城市居民一樣能夠享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、房屋保險(xiǎn)等社會(huì)保障公共服務(wù)。在養(yǎng)老保障方面，政府通過實(shí)施國(guó)家強(qiáng)制性保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)相結(jié)合，建立了城鄉(xiāng)一體化的居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為鄉(xiāng)村居民建立了與城市居民相對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老保障系統(tǒng)。在醫(yī)療保障方面，美國(guó)是實(shí)施商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)模式的典型代表，政府在鄉(xiāng)村地區(qū)主要推行大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度，通過在鄉(xiāng)村地區(qū)推行購(gòu)買大額健康保險(xiǎn)，來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村居民的醫(yī)療保障，目前包括農(nóng)村居民在內(nèi)的占人口總數(shù)82%的美國(guó)人享有醫(yī)療保障。美國(guó)各州政府在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)建立了廣泛的鄉(xiāng)村醫(yī)療合作社體系，對(duì)解決鄉(xiāng)村居民的醫(yī)療保障問題發(fā)揮了重要的作用。此外，美國(guó)政府還針對(duì)部分特殊群體，實(shí)行醫(yī)療照顧制度、醫(yī)療救助制度和少數(shù)民族免費(fèi)醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃等，但在整個(gè)醫(yī)療保險(xiǎn)體系中，它們并不占有主要地位，其覆蓋人群范圍十分有限。城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，在很大程度上確保了美國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)乃至整個(gè)社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定和發(fā)展。第二，保證城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡化。美國(guó)政府對(duì)鄉(xiāng)村義務(wù)教育高度重視。根據(jù)聯(lián)邦憲法第十修正案規(guī)定，教育是各州的保留權(quán)力，義務(wù)教育的行政權(quán)分屬于各州。在實(shí)際教育運(yùn)行制度中，各州的不同地方學(xué)區(qū)實(shí)際負(fù)責(zé)中小學(xué)的管理權(quán)。因此，美國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的主要管理責(zé)任在地方學(xué)區(qū)，但是在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)方面，聯(lián)邦政府、州政府和學(xué)區(qū)三級(jí)政府共同分擔(dān)農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)，其中州政府成為農(nóng)村義務(wù)教育的最大投資者，并由它們制定具體教育政策。如1979～1980學(xué)年，州政府的投資占46.18%，學(xué)區(qū)的投資占43.14%；1989～1990學(xué)年，州政府的投資占47.11%，學(xué)區(qū)的投資占46.18%；1997～1998學(xué)年，為48.14%和44.18%。[4]與聯(lián)邦政府相比，州政府主要通過對(duì)學(xué)區(qū)公共教育經(jīng)費(fèi)的分配實(shí)施管理，各州的教育經(jīng)費(fèi)分配主要考慮的是公平性原則，要求對(duì)所有兒童公平，州一級(jí)投資責(zé)任更多可以較好地解決學(xué)區(qū)間義務(wù)教育的均衡問題。與此同時(shí)，為了解決各州之間存在的橫向財(cái)政水平不均衡問題，增強(qiáng)地方政府提供公共服務(wù)的能力，美國(guó)還建立了聯(lián)邦政府對(duì)州和地方政府的比較全面的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。聯(lián)邦政府主要通過專項(xiàng)撥款平衡各州、各學(xué)區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的差異，一般來說，財(cái)力較差的州或?qū)W區(qū)特別是農(nóng)村學(xué)區(qū)可以獲得較多的聯(lián)邦補(bǔ)助撥款。這些專項(xiàng)撥款都有指定的專門用途，聯(lián)邦政府通過這些撥款來有效實(shí)現(xiàn)對(duì)各州和地方學(xué)區(qū)教育發(fā)展的影響以及教育政策的引導(dǎo)?？傊?，美國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的基本責(zé)任在學(xué)區(qū)，聯(lián)邦政府和州政府的主要責(zé)任是保證鄉(xiāng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入。聯(lián)邦和州政府對(duì)地方學(xué)區(qū)義務(wù)教育的撥款補(bǔ)助，實(shí)際上是一種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這種轉(zhuǎn)移支付有效地彌補(bǔ)了某些學(xué)區(qū)特別是鄉(xiāng)村學(xué)區(qū)的不利處境，并使全國(guó)以及各州內(nèi)的義務(wù)教育發(fā)展具有了相對(duì)的均衡性。第三，加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)密切的公共服務(wù)。一是制定有利于農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展的公共政策。如對(duì)農(nóng)業(yè)的立法管理和政策指導(dǎo)、對(duì)農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)政策、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼政策、農(nóng)業(yè)信貸政策等，政府通過各項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策來穩(wěn)定、保護(hù)、發(fā)展農(nóng)業(yè)，通過立法、協(xié)調(diào)等手段來保障政策的有效實(shí)施。二是資助水利設(shè)施的興建和維修。在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入上，美國(guó)的大型灌溉設(shè)施都是由聯(lián)邦政府和州政府投資興建的，中小型灌溉設(shè)施由農(nóng)場(chǎng)主個(gè)人或聯(lián)合投資，政府也給予一定的補(bǔ)助。20世紀(jì)60年代以來，美國(guó)政府還在土壤改良方面向農(nóng)戶提供了大量的政府資助，特別是推行了國(guó)家“休耕計(jì)劃”，這是一項(xiàng)比較典型的具有公共性的農(nóng)業(yè)保護(hù)技術(shù)措施。三是始終比較重視農(nóng)業(yè)的教育、科研和培訓(xùn)推廣工作。美國(guó)的農(nóng)業(yè)科技推廣體系由國(guó)家投資建立，以行政管理部門推動(dòng)為主導(dǎo)，由研究與教育部門聯(lián)合實(shí)施，包括農(nóng)學(xué)院、農(nóng)業(yè)研究、農(nóng)業(yè)推廣三個(gè)系統(tǒng)，在政府的強(qiáng)力推進(jìn)下，現(xiàn)在已經(jīng)形成了完善的農(nóng)業(yè)教育-科研-推廣體系，聯(lián)邦政府和各州政府對(duì)農(nóng)業(yè)科研和推廣的公共支出不斷增加，這些公共服務(wù)的提供對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，大力提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提升農(nóng)村居民的生活水平與質(zhì)量起到了巨大的推動(dòng)作用。第四，大力加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！懊绹?guó)農(nóng)業(yè)部把致力于發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、改善農(nóng)村人口的生活質(zhì)量”作為自己的一項(xiàng)重要職責(zé)[5]，自建國(guó)以來就高度重視農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村和城市的均衡發(fā)展。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面，包括建設(shè)鄉(xiāng)村給排水和排污系統(tǒng)，為廣大農(nóng)戶提供合理的、可負(fù)擔(dān)的住房資金，支持鄉(xiāng)村電力和鄉(xiāng)村商務(wù)發(fā)展，通過信息和技術(shù)的幫助支持農(nóng)村社區(qū)發(fā)展，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村提供方便的商品流通條件等。美國(guó)政府為此投入了大量財(cái)政撥款，特別是在20世紀(jì)30～60年代，聯(lián)邦政府和各州政府累計(jì)投資2800多億美元，資助農(nóng)村地區(qū)大力發(fā)展道路、運(yùn)輸、供水、供電和通信事業(yè)等公共服務(wù)，聯(lián)邦政府還為私有企業(yè)修建鐵路提供了大量的“鐵路贈(zèng)地”和巨額貸款，使美國(guó)鄉(xiāng)村的面貌有了巨大變化，為廣大農(nóng)村居民創(chuàng)造了良好的生產(chǎn)和生活條件。從總體上看，美國(guó)農(nóng)村的公共服務(wù)供給主要有三個(gè)特點(diǎn)。一是農(nóng)村公共服務(wù)由政府和社會(huì)組織共同來提供的，但政府在其中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。在其城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展過程中，美國(guó)逐步形成了一個(gè)由政府、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體多元參與并共同生產(chǎn)和提供農(nóng)村公共服務(wù)的供給體制。美國(guó)法律賦予農(nóng)業(yè)部的主要職能就是幫助農(nóng)村居民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，承擔(dān)農(nóng)村所需要的公共服務(wù)。同時(shí)，政府通過給予一定的政策優(yōu)惠，大力扶持農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展，使其成為農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的支柱。美國(guó)農(nóng)業(yè)合作社種類眾多，包括供銷合作社、信貸合作社、農(nóng)村電力、電話合作社及各種專業(yè)合作社，各類合作社在滿足農(nóng)村及農(nóng)業(yè)公共服務(wù)需求方面發(fā)揮了巨大作用。二是多樣化的市場(chǎng)服務(wù)模式。美國(guó)是實(shí)行公共服務(wù)市場(chǎng)化模式的典型國(guó)家，自20世紀(jì)80年代起，美國(guó)政府逐步推行以市場(chǎng)化、分權(quán)化和放松管制為取向的行政改革，公共服務(wù)市場(chǎng)化便是其中的主要內(nèi)容之一。美國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革采用了許多方式，如簽約外包、政府采購(gòu)、特許經(jīng)營(yíng)、用者付費(fèi)、發(fā)放代幣券等，其中政府出資的簽約外包是比較普遍的一種方式。需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管美國(guó)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛推行市場(chǎng)化改革，但是改革的目的在于打破政府對(duì)于公共服務(wù)供給的壟斷，讓私人企業(yè)和其他社會(huì)組織參與到公共服務(wù)的生產(chǎn)中，發(fā)揮市場(chǎng)的效率優(yōu)勢(shì)，降低公共服務(wù)的供給成本，提高公共服務(wù)供給的效率，同時(shí)滿足公眾的多樣化需求。在這一過程中，政府的主要責(zé)任是保證公共服務(wù)的財(cái)政投入以及其他方面的融資，同時(shí)制定公共服務(wù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，做好公共服務(wù)的監(jiān)督管理工作，避免私人企業(yè)由于過于追求利潤(rùn)而損害公眾的利益。三是根據(jù)不同發(fā)展階段確定農(nóng)村公共服務(wù)的優(yōu)先順序安排。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化前期，美國(guó)聯(lián)邦政府和各州政府把農(nóng)村公共服務(wù)的重點(diǎn)放在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，特別是支持農(nóng)村交通運(yùn)輸和農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施建設(shè)，為美國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供強(qiáng)有力的硬件支撐。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化后期，美國(guó)聯(lián)邦政府和各州政府轉(zhuǎn)而重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)科技的研究、應(yīng)用和推廣，目的是使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性、地域性、變異性、經(jīng)驗(yàn)性和可控性差等弱點(diǎn)得到全面改善，從而大幅提高農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地的產(chǎn)出率。美國(guó)政府在農(nóng)村公共服務(wù)方面的分階段安排，對(duì)中國(guó)農(nóng)村基本公共服務(wù)供給種類的先后次序具有很強(qiáng)的示范意義。（二）日本的“國(guó)民綜合開發(fā)計(jì)劃”在第二次世界大戰(zhàn)后數(shù)十年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)過程中，日本也曾出現(xiàn)過農(nóng)村公共服務(wù)供給不足、城鄉(xiāng)收入分配不均、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大等問題。針對(duì)這些問題，日本政府1961～1980年先后制定并實(shí)施了三次“國(guó)民綜合開發(fā)計(jì)劃”，其中政府為推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距采取的政策措施主要包括以下方面。第一，大力加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體制建設(shè)。一是在基礎(chǔ)教育方面為國(guó)民提供均等享受教育的機(jī)會(huì)。日本中央政府始終是基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的主要負(fù)擔(dān)者，而且教師屬于公務(wù)員，其工資列入國(guó)家職員系列中，并不列在教育經(jīng)費(fèi)中，中央政府和地方政府下?lián)艿慕逃?jīng)費(fèi)主要用于建造校舍、購(gòu)買教育設(shè)備等。二是健全和完善城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度。日本政府十分重視建立與完善城鄉(xiāng)均等的社會(huì)保障制度，1961年就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“國(guó)民皆年金”的目標(biāo)，使國(guó)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度得以確立。社會(huì)保障制度中再分配效果最為顯著的是低收入者生活保障和殘疾者生活保障，政府為此投入了大量資金，社會(huì)保障費(fèi)占GDP的比重戰(zhàn)后一直不斷提高，20世紀(jì)70年代一度甚至超過了10%的比例。[6]三是大力改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件。第二次世界大戰(zhàn)后，政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)實(shí)行傾斜性的財(cái)政政策，投入大量財(cái)政資金，農(nóng)村地區(qū)建設(shè)機(jī)場(chǎng)、鐵路、高速公路、港口、公共福利設(shè)施、排水灌溉系統(tǒng)及通信系統(tǒng)，幫助農(nóng)村地區(qū)改善基礎(chǔ)設(shè)施和生活條件，優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)的投資環(huán)境，為農(nóng)業(yè)及農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部條件。第二，大力加強(qiáng)農(nóng)村急需的特殊性公共服務(wù)供給。日本政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展時(shí)，采取各種有力的政策和措施來保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、反映農(nóng)民呼聲，其中設(shè)立農(nóng)協(xié)就是一項(xiàng)重要措施。農(nóng)協(xié)主要有三大職能：一是農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)；二是通過自己的金融系統(tǒng)吸收大量流動(dòng)資金，為資金短缺的農(nóng)戶提供貸款；三是設(shè)立諸如糧食加工、育苗、育種、貯藏、飼料加工設(shè)施、農(nóng)機(jī)具服務(wù)站、汽車修配站、機(jī)械服務(wù)中心等的服務(wù)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民提供社會(huì)化服務(wù)；四是代表農(nóng)民利益，與政府和其他利益集團(tuán)進(jìn)行博弈，促使政府不斷提高對(duì)糧食的收購(gòu)價(jià)格，促進(jìn)政府對(duì)農(nóng)田基本建設(shè)、農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投入。第三，采取綜合措施大力促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1961年，日本政府制定了《農(nóng)業(yè)基本法》，提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改善的政策，采取措施擴(kuò)大農(nóng)業(yè)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模，鼓勵(lì)農(nóng)村工業(yè)發(fā)展。1969年，政府提出了“農(nóng)工一體化”設(shè)想并制定了《農(nóng)村地區(qū)引進(jìn)工業(yè)促進(jìn)法》，大力開發(fā)農(nóng)村地區(qū)，發(fā)展農(nóng)村工業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民在工業(yè)中就業(yè)，增加農(nóng)民收入。[7]在保證基礎(chǔ)教育的前提下，日本政府還“特別加強(qiáng)農(nóng)村職業(yè)教育，在各地都建立了很多職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行各種形式的職業(yè)培訓(xùn)，為農(nóng)村工業(yè)企業(yè)提供了大量合格的勞動(dòng)力，滿足了農(nóng)村工業(yè)化、現(xiàn)代化的需要”[8]。另外，配合農(nóng)村工業(yè)發(fā)展，政府還采取多種措施，提供各種雇工信息，進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo)及職業(yè)介紹等。第四，實(shí)施有效的中央財(cái)政均等化轉(zhuǎn)移支付制度。日本的轉(zhuǎn)移支付制度以平衡各地財(cái)力，保證地方各級(jí)政府履行職能，提供較為均等的公共服務(wù)為主要目的，其轉(zhuǎn)移支付資金由三方面內(nèi)容組成，即地方交付稅、國(guó)庫支出金和地方讓與稅。對(duì)于義務(wù)教育、醫(yī)療保健等重要的事權(quán)，為保證各地大致均等的服務(wù)水平，實(shí)行中央與地方共同負(fù)責(zé)制。對(duì)于共同分擔(dān)的事務(wù)，采取由基層政府負(fù)責(zé)處理具體事務(wù)，中央和地方政府按其所負(fù)責(zé)任大小分擔(dān)資金的做法。中央政府承擔(dān)這類事務(wù)的資金是以國(guó)庫支出金的形式支付，這對(duì)于支持地方加強(qiáng)基本公共服務(wù)供給具有重要意義。日本的轉(zhuǎn)移支付較為規(guī)范，地方交付稅以《地方交付稅法》為依據(jù)籌集和分配資金，國(guó)庫支出金中的各類轉(zhuǎn)移支付也以《義務(wù)教育法》《土地改良法》等相關(guān)法律為依據(jù)。尤其是對(duì)地方交付稅的分配，中央政府每年要制定相關(guān)分配政策和公布地方分配份額，并不斷提高分配的合理性和科學(xué)性。日本的均等化政策為推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡化、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的目標(biāo)起到了積極作用，推動(dòng)了日本經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期快速發(fā)展，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展。通過實(shí)施三次“國(guó)民綜合開發(fā)計(jì)劃”，日本農(nóng)村地區(qū)的水、電、公路、鐵路、通信、排水灌溉等設(shè)施的加強(qiáng)以及農(nóng)村金融系統(tǒng)及農(nóng)業(yè)科技推廣服務(wù)系統(tǒng)的廣泛建立，大大提升了農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)水平，改善了農(nóng)村的落后面貌，也為農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部條件。至20世紀(jì)70年代末期，農(nóng)業(yè)迅速跨入現(xiàn)代化行列，日本成為世界少數(shù)幾個(gè)農(nóng)業(yè)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了重要作用。二是城鄉(xiāng)國(guó)民收入分配呈現(xiàn)均等化。均等化政策的實(shí)施特別是城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度、義務(wù)教育制度、醫(yī)療保障制度的建立，使得20世紀(jì)60年代以來經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)創(chuàng)造的巨大財(cái)富得以均等地分配到城鄉(xiāng)居民之間。1968年日本人均GDP超過1000美元時(shí)，基尼系數(shù)下降到0.349，收入分配基本實(shí)現(xiàn)了均等化的目標(biāo)。[9]同時(shí)，均等化政策帶來的國(guó)民收入差距的縮小，使社會(huì)形成了“中間層肥大型”的穩(wěn)定的階層結(jié)構(gòu)，使日本進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的黃金時(shí)期。三是城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。20世紀(jì)60年代以后，日本經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)由生產(chǎn)性投資推動(dòng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛上M(fèi)增長(zhǎng)來推動(dòng)，國(guó)民生活和消費(fèi)方式發(fā)生了顯著變化。國(guó)家先后在農(nóng)村地區(qū)以極快的速度普及了彩電、汽車、高速公路、現(xiàn)代通信等，使國(guó)民迅速進(jìn)入了信息化時(shí)代。居民家庭的恩格爾系數(shù)發(fā)生了顯著變化，從1960年的41.8%下降到1976年的28.7%[10]，其他諸如衛(wèi)生保健、交通費(fèi)、教育、娛樂以及交際費(fèi)用等支出比重有所上升，標(biāo)志著日本國(guó)民生活水平的提高和城市化生活方式的普及。（三）韓國(guó)“新村運(yùn)動(dòng)”的實(shí)踐及成效1960～1980年，經(jīng)過連續(xù)20年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，韓國(guó)進(jìn)入了新興工業(yè)化國(guó)家行列。在城市工業(yè)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻依然緩慢，城鄉(xiāng)差距逐漸擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡問題凸現(xiàn)。為了消除城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，韓國(guó)政府從1970年開始實(shí)施了“新村運(yùn)動(dòng)”，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，主要采取了以下做法。第一，保證農(nóng)村公共服務(wù)財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入。在新村建設(shè)中，政府大力加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和民居建設(shè)，改善農(nóng)村公共服務(wù)的落后狀況。除了給予必要的建材、資金支持外，還幫助搞村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，推行標(biāo)準(zhǔn)化住宅建設(shè)，道路橋梁建設(shè)等也均由政府派技術(shù)人員指導(dǎo)。為了支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府還向農(nóng)民發(fā)放長(zhǎng)達(dá)30年的長(zhǎng)期低息貸款，并爭(zhēng)取國(guó)際組織貸款，同時(shí)還從“住宅彩券”中拿出部分資金支持農(nóng)村建設(shè)，政府財(cái)政支農(nóng)資金則通過農(nóng)協(xié)直接發(fā)放到農(nóng)戶手中。第二，建立農(nóng)村公共服務(wù)農(nóng)民自主決策機(jī)制。政府十分注重搞好農(nóng)民骨干的培訓(xùn)工作，讓高素質(zhì)的農(nóng)民骨干帶領(lǐng)村民走上發(fā)展道路。政府大力倡導(dǎo)、支持新村運(yùn)動(dòng)，但各個(gè)鄉(xiāng)村具體運(yùn)作哪些項(xiàng)目，都由農(nóng)民選出自己“指導(dǎo)者”進(jìn)行決策，負(fù)責(zé)組織大家的行動(dòng)，村長(zhǎng)只管服務(wù)。為提高農(nóng)民素質(zhì)，中央和地方都設(shè)有專門培訓(xùn)農(nóng)民骨干的相應(yīng)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)就是培訓(xùn)由農(nóng)民選出的“指導(dǎo)者”，負(fù)責(zé)相關(guān)工作的公務(wù)員也被派到研修院，與“指導(dǎo)者”同吃、同住、共同培訓(xùn)，共同制定出各村建設(shè)規(guī)劃。第三，建立有效機(jī)制激活農(nóng)村發(fā)展?jié)摿?。在“新村運(yùn)動(dòng)”過程中，韓國(guó)政府設(shè)置了獎(jiǎng)勤罰懶的機(jī)制，重在激發(fā)村民內(nèi)部的積極性。政府把全部農(nóng)村按發(fā)展程度分為基礎(chǔ)村、自助村和自立村三類，按各類村莊的實(shí)際情況實(shí)行發(fā)展規(guī)劃并實(shí)行獎(jiǎng)勤罰懶，干得好的多給物資和資金。例如，政府只給自助村和自立村分配支援物質(zhì)，而將基礎(chǔ)村除外，以刺激其興辦自助事業(yè)。對(duì)于農(nóng)民選出的“指導(dǎo)者”，盡管他們不拿報(bào)酬，但政府給予精神和其他方面的獎(jiǎng)勵(lì)，如優(yōu)先選拔做國(guó)家公務(wù)員、對(duì)其子女給予學(xué)費(fèi)減免等。此外，政府還強(qiáng)化各級(jí)公務(wù)員的責(zé)任，規(guī)定公務(wù)員都要利用業(yè)余時(shí)間對(duì)農(nóng)村聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行幫扶，并將幫扶成績(jī)的好壞與其升遷緊密掛鉤。第四，加強(qiáng)對(duì)廣大農(nóng)民的國(guó)民精神教育。人力資本的形成受諸多因素的影響，其中最為重要的有兩項(xiàng)：一是國(guó)民科技水平；二是國(guó)民生活倫理水平。韓國(guó)政府認(rèn)為，發(fā)展經(jīng)濟(jì)最重要的途徑是開發(fā)人力資源，國(guó)民的倫理道德水平則首先得到重視，只有以投入資金為基礎(chǔ)、以發(fā)展項(xiàng)目為載體、以推進(jìn)國(guó)民精神教育為動(dòng)力，才能真正改變農(nóng)村落后面貌。因此，“新村教育是韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)的核心，政府始終把道德精神的啟蒙作為重要工作目標(biāo)，自始至終將勤勞、自主、合作作為一種民主精神加以啟迪”[11]。韓國(guó)“新村運(yùn)動(dòng)”中十分注重搞好農(nóng)民骨干的培訓(xùn)工作，通過農(nóng)民骨干的帶領(lǐng)不斷強(qiáng)化培養(yǎng)大眾形成勤勉、自助、合作的國(guó)民精神，提高農(nóng)民的整體素質(zhì)，對(duì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)起到了重要作用。通過20多年的努力，“新村運(yùn)動(dòng)”取得了明顯成效，既促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展，擴(kuò)大了農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)途徑，又迅速縮小了城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村的穩(wěn)定和繁榮，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是農(nóng)村公共服務(wù)尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強(qiáng)。1971～1975年，全國(guó)農(nóng)村共新架設(shè)了65000多座橋梁，新鋪?zhàn)詠硭艿?440公里，建設(shè)新村會(huì)館35950座，各村都修筑了標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)村公路，全國(guó)實(shí)現(xiàn)了村村通公路。同時(shí)，農(nóng)業(yè)水利設(shè)施得到極大改善，到1978年農(nóng)村已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了電氣化，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件顯著改善。二是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。政府以“新村運(yùn)動(dòng)”的名義大量投資、扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。1977年，韓國(guó)實(shí)現(xiàn)了糧食的完全自給自足，并成為世界糧食的出口大國(guó)。政府大力調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，主要在財(cái)力和技術(shù)上給予支持，大力倡導(dǎo)種植經(jīng)濟(jì)作物，優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)戶收入。同時(shí)，隨著農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的完善，再加上政府采取了許多扶持優(yōu)惠政策，眾多企業(yè)紛紛進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況明顯好轉(zhuǎn)。三是農(nóng)民收入逐步增加，城鄉(xiāng)差距不斷縮小。隨著工業(yè)化和城市化逐步向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)散，農(nóng)戶收入中的非農(nóng)收入所占比重逐步增大，非農(nóng)收入所占比重從1994年的35%增加到2004年的50%，農(nóng)民收入明顯提高。從農(nóng)民人均收入看，1970年為137美元，1978年達(dá)到649美元，1993年農(nóng)村居民的收入已達(dá)到城市居民的95.5%，2004年韓國(guó)人均GDP達(dá)到1.4萬美元，城鄉(xiāng)居民收入比例為1：0.94。[12]在工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)的過程中，韓國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和居民收入同步提高，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。第二節(jié)中外公共服務(wù)供給制度層面的總體比較一正式制度的視角通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，盡管不同類型國(guó)家基本公共服務(wù)供給的模式不同，在提升農(nóng)村公共服務(wù)水平、推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化過程中采取的措施不同，但是從制度分析的角度出發(fā)，也存在一些共同的、帶有普遍性的制度和措施，正是這些制度安排大大提高了這些國(guó)家城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)供給的公平與效率。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)要提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，就必須具有開闊的胸懷和開放的視野，進(jìn)一步解放思想、開拓創(chuàng)新，積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在公共服務(wù)領(lǐng)域形成的帶有普適性的制度經(jīng)驗(yàn)。我們可以將發(fā)達(dá)國(guó)家在推進(jìn)基本公共服務(wù)均衡化過程中的制度經(jīng)驗(yàn)歸納為以下幾個(gè)主要方面。第一，實(shí)行城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體制。發(fā)達(dá)國(guó)家在基本公共服務(wù)供給方面，十分注重全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一性和城鄉(xiāng)之間的一體化，其根本目標(biāo)在于通過實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)體制，確保農(nóng)村居民同城市居民一樣享有國(guó)家規(guī)定的公民權(quán)利和社會(huì)福利。這一點(diǎn)無論在發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家還是體制轉(zhuǎn)軌國(guó)家都體現(xiàn)明顯，只不過發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，發(fā)展中國(guó)家和體制轉(zhuǎn)軌國(guó)家在某些方面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，在另外一些方面正在努力。如在社會(huì)保障制度方面，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立了包括農(nóng)村居民在內(nèi)的城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療衛(wèi)生保障制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度、社會(huì)救濟(jì)制度等，這種城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體制，保證了農(nóng)村居民享有同城市居民大致均衡的社會(huì)福利，解除了他們的后顧之憂，使農(nóng)村居民的受教育權(quán)、養(yǎng)老保障權(quán)、醫(yī)療服務(wù)權(quán)、工傷保障權(quán)、失業(yè)保障權(quán)、健康權(quán)等公民權(quán)利得到了有效的維護(hù)，促進(jìn)了社會(huì)的公平正義，在很大程度上確保了整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，發(fā)展中國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，政府財(cái)力相對(duì)薄弱，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，農(nóng)業(yè)人口比重大，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)難度大，但即便如此，很多發(fā)展中國(guó)家還是在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化方面走出了新路，如泰國(guó)在義務(wù)教育方面、印度在公共醫(yī)療方面、巴西在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面都實(shí)施了城鄉(xiāng)一體化的制度。俄羅斯、捷克、波蘭等國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩不安、財(cái)力十分拮據(jù)的情況下，都沒有放棄城鄉(xiāng)均衡化的社會(huì)福利政策，在義務(wù)教育、養(yǎng)老保障、醫(yī)療衛(wèi)生甚至住房等方面積極推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度和政策，這種做法更值得我們認(rèn)真思考和借鑒。當(dāng)然，新中國(guó)成立以后的很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)之所以選擇城鄉(xiāng)二元化的公共服務(wù)體制，主要是受本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件和復(fù)雜時(shí)代背景的制約。但是，經(jīng)過30多年的改革開放，我國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模已經(jīng)躍居世界第二，綜合國(guó)力和政府的財(cái)政實(shí)力顯著增強(qiáng)，在這樣的背景下，打破城鄉(xiāng)二元分治模式，建立和完善城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)體制，使廣大農(nóng)村居民同城市居民一樣享受相應(yīng)的國(guó)民待遇，從而從整體上提高廣大人民的社會(huì)福利水平，已經(jīng)刻不容緩。第二，政府是農(nóng)村公共服務(wù)供給的啟動(dòng)者、主要投資者和最終責(zé)任承擔(dān)者。公共服務(wù)屬于公共產(chǎn)品范疇，在公共產(chǎn)品的供給上，既要解決效率問題，又要解決公平問題，而要達(dá)到這兩個(gè)目標(biāo)，單靠市場(chǎng)機(jī)制是不能有效解決的，政府作為公共服務(wù)的最終責(zé)任者，必須處理好公平與效率的矛盾，為社會(huì)提供一視同仁的、具有更高效率的公共服務(wù)，發(fā)達(dá)國(guó)家推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡化發(fā)展的實(shí)踐無一例外都充分證明了這一點(diǎn)。即使在美國(guó)這樣市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，政府也是農(nóng)村公共服務(wù)供給的啟動(dòng)者與重要供給者，還有很多公共服務(wù)的供給離不開政府的政策支持。一是很多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的公共服務(wù)是由美國(guó)政府啟動(dòng)的。例如，美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸體系是在政府的直接撥款贊助下建立的，只是到了后來隨著業(yè)務(wù)的開展，這些合作制銀行才逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆乃綘I(yíng)銀行；美國(guó)農(nóng)村電力的供給最初也是在政府建立的田納西流域管理局和農(nóng)村電氣化管理局的直接投資下實(shí)現(xiàn)的，在此基礎(chǔ)上，一些農(nóng)民合作組織、私人公司后來才逐步進(jìn)入農(nóng)村電力供應(yīng)市場(chǎng)；在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域，最初的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)完全是由政府來供給的，后來在政府的支持之下，私人保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司才開始經(jīng)營(yíng)和代理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。二是美國(guó)政府直接供給一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的公共服務(wù)。比較典型的是農(nóng)業(yè)合作研究、教育與技術(shù)推廣體系、農(nóng)業(yè)信息采集和發(fā)布網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施的建立等，主要由美國(guó)聯(lián)邦和州政府籌集資金和投資建設(shè)。三是一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的公共服務(wù)，美國(guó)政府雖不直接供給，但對(duì)農(nóng)民和農(nóng)民合作組織、私有企業(yè)供給這些公共服務(wù)給予了大量的支持。例如，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中，聯(lián)邦政府對(duì)投保的農(nóng)場(chǎng)主提供保費(fèi)補(bǔ)貼并為承接農(nóng)作物保險(xiǎn)的私人保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)和管理費(fèi)用補(bǔ)貼；對(duì)于農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)村電話合作社、農(nóng)村電力合作社、農(nóng)場(chǎng)信貸體系等農(nóng)民合作組織，政府給予了大力支持，其主要手段是稅收上的減免、貸款上的優(yōu)惠等。所以，中國(guó)要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)的均等化，政府不僅要在制度設(shè)計(jì)、組織管理上切實(shí)地負(fù)起責(zé)任，更要加大政府財(cái)政總體投入以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，使政府投資成為農(nóng)村基本公共服務(wù)資金的主要來源之一。第三，完善的公共財(cái)政制度為城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均衡供給提供了保證。公共財(cái)政制度源自西方發(fā)達(dá)國(guó)家，它伴隨著資本主義的產(chǎn)生、發(fā)展而得以產(chǎn)生、發(fā)展和不斷完善。目前，公共財(cái)政制度已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家一項(xiàng)比較成熟而重要的制度，為其推行城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化提供了另一項(xiàng)制度保障。雖然西方各國(guó)在公共財(cái)政制度的具體方面存在不少差異，但其共性體現(xiàn)在：一是公共財(cái)政總是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系，作為財(cái)政分配主體的政府與市場(chǎng)之間的角色關(guān)系較為清晰，公共財(cái)政通常起到彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的作用。二是公共財(cái)政具有公共性和非營(yíng)利性，其目的在于為了滿足公共需求，支出主要用于社會(huì)性的公共支出，特別是主要用于全體公民的社會(huì)性基本公共服務(wù)支出。比如在日本、韓國(guó)，大型水利設(shè)施建設(shè)由中央政府直接投資興建，小型工程由地方政府及所在區(qū)域農(nóng)民共同負(fù)擔(dān)，但政府負(fù)擔(dān)全部費(fèi)用的80%～90%；在巴西，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之所以能達(dá)到城鄉(xiāng)居民的全覆蓋，關(guān)鍵在于政府財(cái)政支持的非繳費(fèi)型的養(yǎng)老金計(jì)劃。三是財(cái)政分權(quán)和財(cái)政公平原則，即發(fā)達(dá)國(guó)家往往通過財(cái)政分權(quán)制度以及有效的轉(zhuǎn)移支付制度來彌補(bǔ)由于資源稟賦造成的財(cái)政差異，從而維護(hù)不同地區(qū)之間、城市與鄉(xiāng)村之間政府財(cái)政關(guān)系的基本均衡。四是公共財(cái)政的民主化、規(guī)范化和法制化程度較高，政府的財(cái)政收入、財(cái)政預(yù)算、財(cái)政支出、資金分配流程等，都必須依據(jù)民主的程序來確定，嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行?？梢钥闯?，公共財(cái)政制度的宗旨與基本公共服務(wù)均等化的核心理念是相通的，發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)完善的公共財(cái)政制度，一方面為其提高本國(guó)公共服務(wù)供給水平提供了資金來源上的保證；另一方面，財(cái)政公平原則和財(cái)政分權(quán)制度，又彌補(bǔ)了不同政府之間的財(cái)政差異，實(shí)現(xiàn)了不同政府之間的財(cái)力均衡，從而確保了基本公共服務(wù)在城市與鄉(xiāng)村之間、地區(qū)與地區(qū)之間、不同群體之間的大致均等供給。第四，公共服務(wù)供給的責(zé)任及流程有嚴(yán)格的法律保障。法律作為以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的特殊制度，是一種穩(wěn)定的制度，這種穩(wěn)定性減少了制度的執(zhí)行成本，提高了制度的可預(yù)期性、可信賴性和可操作性。高度重視通過立法來保證城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡供給，通過立法程序?qū)⑥r(nóng)村公共服務(wù)的主體、責(zé)任、籌融資、成本分?jǐn)偟让鞔_化、制度化，強(qiáng)化公共服務(wù)供給的責(zé)任追究和效率提高，是發(fā)達(dá)國(guó)家公共服務(wù)體制的一個(gè)重要特點(diǎn)。建國(guó)以后，美國(guó)的農(nóng)業(yè)立法先后有近百部，農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的各類項(xiàng)目幾乎都有相應(yīng)的法律法規(guī)保障。在這些法律中，定期修訂的《農(nóng)業(yè)法》是一個(gè)綜合性的法律，它規(guī)定了一個(gè)時(shí)期政府農(nóng)業(yè)行政的目標(biāo)和手段，涉及農(nóng)村公共服務(wù)方面的法律還包括《災(zāi)害救濟(jì)法》《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》等。農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系就是建立在《莫里爾贈(zèng)地學(xué)院法》及其相關(guān)法案與修正案、1887年的《哈奇法案》、1914年的《史密斯-利弗農(nóng)業(yè)推廣法》等一系列法案的基礎(chǔ)之上。為了加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的道路及交通運(yùn)輸建設(shè)，美國(guó)國(guó)會(huì)也通過了很多法律法規(guī)，如1916的《聯(lián)邦高速公路法》、1998年的《交通公平法》等等。而1933年的《田納西流域管理局法》、1936年的《農(nóng)村電氣化法》及《電力合作社公司法》為美國(guó)農(nóng)村及農(nóng)業(yè)電氣化奠定了基礎(chǔ)。在信貸與保險(xiǎn)方面，1916年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》、1923年的《中間信貸法》、1933年的《農(nóng)場(chǎng)信貸法》、1938年的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》等，為農(nóng)村地區(qū)信貸與保險(xiǎn)服務(wù)的建立創(chuàng)造了條件。英國(guó)、德國(guó)、日本、韓國(guó)、巴西等國(guó)家也非常重視公共服務(wù)領(lǐng)域的立法工作，其之所以能夠建立起覆蓋全部農(nóng)業(yè)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保健、義務(wù)教育等制度，關(guān)鍵就在于法律的強(qiáng)制推行。第五，通暢的公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制。在發(fā)達(dá)國(guó)家公共服務(wù)體制中，另外一個(gè)重要特點(diǎn)是具有通暢的需求表達(dá)機(jī)制和渠道，這使得城鄉(xiāng)居民的公共服務(wù)需求及其偏好能夠得到有效表達(dá)和顯示，而這正是公共服務(wù)能夠得到高效供給的前提。就農(nóng)村公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制而言，發(fā)達(dá)國(guó)家主要形成了四種渠道：一是公民通過選舉機(jī)制影響政治過程，表達(dá)自身利益需求和訴求。西方民主政治體制及地方自治制度為其公民表達(dá)呼聲、參與政治提供了多種途徑。例如，在美國(guó)，在憲法的范圍內(nèi)，選民擁有極大的自主權(quán)，選民不僅可以決定地方政府的組織形式并直接選舉領(lǐng)導(dǎo)人，而且可以決定什么時(shí)候需要對(duì)管理體制進(jìn)行改革，可以決定政府預(yù)算如何使用等。在公共服務(wù)領(lǐng)域，公民可以通過參加全民公投、直接參與市民大會(huì)和鎮(zhèn)民大會(huì)等民主方式，決定與切身利益相關(guān)的公共服務(wù)供給。二是通過農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)的“院外壓力”來實(shí)現(xiàn)其利益需求。農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)是農(nóng)場(chǎng)主利益表達(dá)的有效工具，不同經(jīng)營(yíng)范圍、不同地區(qū)的農(nóng)場(chǎng)主組成不同的農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)，他們?yōu)榱俗陨砝娣e極參與政治過程，參與各級(jí)政府的政策制定，通過選票來影響選舉以使代表其利益的領(lǐng)導(dǎo)人上臺(tái)。三是通過農(nóng)業(yè)合作社來實(shí)現(xiàn)其利益需求。美國(guó)的基層農(nóng)業(yè)合作社在組織管理上實(shí)行董事會(huì)決策、受雇經(jīng)理負(fù)責(zé)日常管理的制度，社員一人一票制，社員的平等參與保證了農(nóng)場(chǎng)主能夠得到充分表達(dá)其需求的機(jī)會(huì)。由基層合作社組成的區(qū)域性合作社，其決策人員是由各組成農(nóng)業(yè)合作社的領(lǐng)導(dǎo)人構(gòu)成，這些區(qū)域性的合作社能夠在更大的地域范圍內(nèi)和更廣的問題領(lǐng)域內(nèi)反映農(nóng)場(chǎng)主的需求，為滿足他們的公共服務(wù)需求而進(jìn)行協(xié)調(diào)與游說工作。四是通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“看不見的手”來表達(dá)利益需求。在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府將許多公共服務(wù)通過簽約外包等形式交由私人企業(yè)來生產(chǎn)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下，農(nóng)場(chǎng)主就可以通過手中的貨幣選票對(duì)一些公共服務(wù)進(jìn)行選擇，這樣就給供給這些公共服務(wù)的私人企業(yè)提供了改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)力。第六，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的多元化機(jī)制。美國(guó)農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給體制的一個(gè)顯著特點(diǎn)是參與供給主體的多元化，其中既有政府機(jī)構(gòu)，又有農(nóng)民和農(nóng)民合作組織，還有私有企業(yè)。在區(qū)分不同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域公共服務(wù)的性質(zhì)的基礎(chǔ)上，它們通過分工協(xié)作，共同供給這些公共服務(wù)，來滿足農(nóng)村居民的需求。除了上述所說的政府直接提供以外，在政府資金和政策的支持下，農(nóng)業(yè)合作組織以及私人企業(yè)在農(nóng)村公共服務(wù)的供給中發(fā)揮了重要作用。美國(guó)農(nóng)業(yè)合作社分為地方性和區(qū)域性兩種，前者由社員直接組成，服務(wù)范圍僅限于一個(gè)社區(qū)、一個(gè)或幾個(gè)縣；后者的服務(wù)范圍一般大到幾個(gè)縣、整個(gè)州，甚至幾個(gè)州。其成員可以由農(nóng)場(chǎng)主直接構(gòu)成，也可以由地方性合作社構(gòu)成，還可以由農(nóng)場(chǎng)主和地方性合作社混合組成。這些不同層次的合作社是農(nóng)場(chǎng)主自己的組織，它們貼近農(nóng)場(chǎng)主，能夠及時(shí)反映農(nóng)場(chǎng)主的需求，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了全方位的服務(wù)。例如，“美國(guó)收獲聯(lián)盟擁有500多個(gè)基層合作社，在美國(guó)中西部擁有150個(gè)糧食倉(cāng)儲(chǔ)中心，為農(nóng)場(chǎng)主提供倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)；美國(guó)農(nóng)村電力合作社在農(nóng)村電力的供應(yīng)中發(fā)揮重要作用，804個(gè)農(nóng)村電力合作社擁有1110多萬消費(fèi)者，年收入達(dá)244億美元；新奇士合作社則為全美農(nóng)村地區(qū)的果農(nóng)提供產(chǎn)品分級(jí)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)信息等多種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)”[13]。為了降低農(nóng)民合作組織建立與運(yùn)行的成本，政府采取了稅收減免、低息貸款、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)格等很多優(yōu)惠措施，極大地促進(jìn)了農(nóng)民合作組織的形成與發(fā)展。另外，私有企業(yè)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域公共服務(wù)的供給中的重要參與者，它們?cè)谵r(nóng)村道路運(yùn)輸、農(nóng)村電力的供給中發(fā)揮著重要作用，它們還參與農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化和農(nóng)業(yè)信貸等公共服務(wù)的供給，同時(shí)也是農(nóng)作物保險(xiǎn)的主要承保者與再保險(xiǎn)承保者。要強(qiáng)調(diào)的是，私有企業(yè)參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域公共服務(wù)的供給大部分或多或少地得到了政府的支持，如政府的贈(zèng)地、優(yōu)惠貸款等，美國(guó)政府提供的健全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境也是這些私有企業(yè)參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域公共服務(wù)供給的制度基礎(chǔ)。二非正式制度及制度環(huán)境的視角（一）國(guó)家治理理念經(jīng)過近百年的發(fā)展，特別是進(jìn)入20世紀(jì)50～60年代，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程的日益加快，發(fā)達(dá)國(guó)家逐步形成了追求“善治”的公共治理理念。在公共治理的變革中，政府的公共服務(wù)職能不斷得到強(qiáng)化和凸顯，滿足社會(huì)公共需求和公共利益，為公民提供盡可能多的公共服務(wù)，提升社會(huì)整體福利水平，促進(jìn)社會(huì)的公平正義，逐步成為發(fā)達(dá)國(guó)家普遍的價(jià)值觀念和政府執(zhí)政理念。早在20世紀(jì)初期，以美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等為代表的西方國(guó)家先后進(jìn)入了人均GDP達(dá)到1000美元以上的發(fā)展階段。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，由于缺乏相配套的社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障等公共服務(wù)系統(tǒng)，貧富差距拉大、社會(huì)矛盾加劇、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)停滯等問題隨之而來，并導(dǎo)致了影響深遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治危機(jī)。面對(duì)深刻的危機(jī)，西方國(guó)家意識(shí)到必須促進(jìn)法律和經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的革新，通過建立較為完善的基本公共服務(wù)體系，加強(qiáng)政府的社會(huì)調(diào)節(jié)功能，保障廣大民眾基本經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利的公正獲得，從而緩解社會(huì)危機(jī)，增強(qiáng)其統(tǒng)治的合法性。一個(gè)民主的社會(huì)應(yīng)有服務(wù)于公民的社會(huì)保障網(wǎng)，平等地分配社會(huì)財(cái)富，已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家政府的共識(shí)。盡管不同模式下的國(guó)家對(duì)基本公共服務(wù)的范疇和標(biāo)準(zhǔn)劃分不盡相同，政府直接干預(yù)的程度也有較大差異，但是政府在公共服務(wù)制度的建立和運(yùn)行中必須發(fā)揮主導(dǎo)作用是毋庸置疑的。特別是經(jīng)過近50年的發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)逐步建立起了比較完備、相對(duì)公平、高效運(yùn)作的基本公共服務(wù)制度和體系，為維護(hù)社會(huì)和政治的穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展起到了關(guān)鍵性作用。與此同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家不僅僅把公共服務(wù)看成促進(jìn)社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步的重要內(nèi)容，而且把公共服務(wù)看成推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要源泉。首先，公共服務(wù)提供了諸如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等核心公共產(chǎn)品，這些公共產(chǎn)品的供給促進(jìn)了政府公共支出的增加，這一過程本身就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力。其次，公共服務(wù)體系的構(gòu)建，引導(dǎo)了社會(huì)資本的聚集，帶動(dòng)了相關(guān)行業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)不言而喻。最后，通過建立公共服務(wù)體系實(shí)施社會(huì)財(cái)富的再分配，增加了弱勢(shì)群體的可支配收入，增強(qiáng)了他們抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，刺激了社會(huì)消費(fèi)總水平的增加，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力大增，反過來又為政府進(jìn)一步健全公共服務(wù)體系、提升公共服務(wù)水準(zhǔn)提供了可分配的財(cái)力支持，形成了良性互動(dòng)發(fā)展的局面。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1980年到2003年，28個(gè)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國(guó)家的社會(huì)性支出占GDP的平均比重從16%增長(zhǎng)到了25%，西方國(guó)家的公共支出和GDP的增長(zhǎng)從長(zhǎng)期來看呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，可見公共服務(wù)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。（二）政府與市場(chǎng)的關(guān)系政府與市場(chǎng)的邊界劃分問題，無論在理論界還是實(shí)踐界，都是一個(gè)經(jīng)久不衰且常有爭(zhēng)議的話題。政府與市場(chǎng)的關(guān)系劃分與政府職能的界定實(shí)質(zhì)上是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。關(guān)于政府與市場(chǎng)邊界的經(jīng)典理論研究表明，政府應(yīng)該提供那些市場(chǎng)失靈且無法有效提供的、但對(duì)社會(huì)而言又是有益的必需的產(chǎn)品和服務(wù)。雖然對(duì)政府所應(yīng)提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的范圍和程度在理論上和具體實(shí)踐中各國(guó)并不完全相同，但對(duì)于涉及民生和全體公民基本社會(huì)權(quán)利的基礎(chǔ)教育、養(yǎng)老保障、失業(yè)保障、醫(yī)療保障、社會(huì)救濟(jì)、公共衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù)，主流經(jīng)濟(jì)學(xué)普遍認(rèn)為是典型的市場(chǎng)失靈領(lǐng)域。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這些基本公共服務(wù)是政府應(yīng)該充分發(fā)揮作用、承擔(dān)最終責(zé)任的領(lǐng)域，政府與市場(chǎng)的邊界正在于此。然而，自改革開放以來，伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，在政府與市場(chǎng)邊界劃分問題上，我國(guó)在改革中始終沒有完全厘清，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府與市場(chǎng)、企業(yè)與社會(huì)的關(guān)系也尚未完全到位。主要表現(xiàn)在：各級(jí)政府所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能仍然過多，在市場(chǎng)可以充分發(fā)揮作用的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府參與、干預(yù)過多，出現(xiàn)了“與民爭(zhēng)利”現(xiàn)象；在市場(chǎng)失靈的公共領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域，卻出現(xiàn)了政府責(zé)任的迷失、職責(zé)的弱化等現(xiàn)象，導(dǎo)致了人們常說的政府職能“越位”“錯(cuò)位”“缺位”現(xiàn)象并存。直到進(jìn)入21世紀(jì)以來，這種模糊的政府與市場(chǎng)的關(guān)系才逐步開始扭轉(zhuǎn)，政府的社會(huì)管理職能、公共服務(wù)職能得到了更多的重視，政府的職責(zé)更多地開始向公共服務(wù)和民生領(lǐng)域傾斜。這種不成熟的政府與市場(chǎng)的關(guān)系，是當(dāng)前中國(guó)國(guó)富與民生失調(diào)的發(fā)展失衡現(xiàn)象的主要癥結(jié)所在。另外，由于資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，世界各國(guó)都存在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致的政府財(cái)政收支不均問題。為此，西方國(guó)家實(shí)施財(cái)政分權(quán)改革以保持地區(qū)之間財(cái)政的基本均衡，公共服務(wù)均等化就是財(cái)政分權(quán)改革中出現(xiàn)的一個(gè)副產(chǎn)品。實(shí)際上，西方國(guó)家先后經(jīng)過了兩個(gè)層次的政府財(cái)政分權(quán)：一是政府向社會(huì)的分權(quán)，其實(shí)質(zhì)就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成過程；二是政府內(nèi)部的財(cái)政分權(quán)，即上下級(jí)政府間以及不同政府部門之間的財(cái)權(quán)與財(cái)力劃分。從邏輯上說，前者應(yīng)該是后者的基礎(chǔ)和前提。當(dāng)西方國(guó)家政府內(nèi)部財(cái)政分權(quán)興起時(shí)，他們已經(jīng)建立起了相對(duì)完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政府的主要職能已經(jīng)完全轉(zhuǎn)移到了提供公共服務(wù)上。反觀我國(guó)，一方面，政府內(nèi)部的財(cái)政分權(quán)化改革基本上是與市場(chǎng)化改革同步進(jìn)行的，在具體推行過程中兩者相互交織；另一方面，我國(guó)政府內(nèi)部的財(cái)政分權(quán)改革主要發(fā)生在中央與地方之間，政府與政府之間的橫向財(cái)政分權(quán)至今沒有什么實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。這種財(cái)政分權(quán)改革的不完善、不徹底，導(dǎo)致不同政府間財(cái)政關(guān)系缺乏法律保證，政府間的財(cái)政收支劃分不明晰，人為因素較強(qiáng)，缺乏剛性化，不利于各級(jí)政府公共服務(wù)職能的發(fā)揮，不利于公共服務(wù)的有效提供，也導(dǎo)致公共服務(wù)供給過程中城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的不平等。（三）政治及行政制度公共服務(wù)均等化的本質(zhì)是人們對(duì)社會(huì)公平的