十三五時(shí)期失業(yè)保險(xiǎn)制度改革與發(fā)展研究

“十三五”時(shí)期失業(yè)保險(xiǎn)制度改革與發(fā)展研究

實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)國家發(fā)展的宏觀目標(biāo)之一，就業(yè)問題始終是一國政府面臨的最重要的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題，是民生關(guān)注之根本，關(guān)乎一國的發(fā)展與穩(wěn)定。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，人們的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，許多國家通過建立失業(yè)保險(xiǎn)制度，在一定程度上緩解了失業(yè)對(duì)個(gè)人和家庭產(chǎn)生的壓力，減弱了由此而帶來的對(duì)經(jīng)濟(jì)的不良影響，維護(hù)了國家和社會(huì)的穩(wěn)定。黨的十八大提出，要“堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)性，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”。《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》也提出了“十二五”期間社會(huì)保障制度發(fā)展的基本要求是更加注重保障公平、更加注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、更加注重優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)、更加注重可持續(xù)發(fā)展。這些都表明了“十二五”期間我國社會(huì)保障制度的改革與發(fā)展緊緊圍繞“更公平”和“可持續(xù)”兩大主題。一“十二五”時(shí)期我國失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展的主要成就2011年以來，我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度得以完善與發(fā)展，為后金融危機(jī)時(shí)期我國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)性調(diào)整提供了良好的制度環(huán)境，在一定程度上緩解了失業(yè)問題對(duì)經(jīng)濟(jì)的不利影響。其成就主要有以下幾個(gè)方面。（一）失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍繼續(xù)擴(kuò)大，參保人數(shù)不斷增加縱觀我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程，制度的覆蓋面經(jīng)歷了由窄到寬的演變過程。1986年《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》的頒布標(biāo)志著中國開始建立失業(yè)保險(xiǎn)制度。由于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件所限，該制度具有一定的歷史局限性，比如適用范圍比較窄，只針對(duì)國營企業(yè)職工，而且僅覆蓋其中的四類人員。1993年的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》進(jìn)一步擴(kuò)大了保障的對(duì)象，覆蓋人群由“四類”擴(kuò)大到“七類”。1999年的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》為我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展揭開了新的篇章，覆蓋范圍擴(kuò)大到所有類型的企業(yè)，制度各方面也得以規(guī)范。在失業(yè)保險(xiǎn)的制度覆蓋范圍不斷擴(kuò)大的情況下，國家和政府各部門也大力推進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)的擴(kuò)面工作，實(shí)際參保人數(shù)不斷上升。截至2010年末，參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)為13375.6萬人，到了2014年11月末，增長到16961萬人，增幅為26.8%。與此同時(shí)，參加失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)也逐年上升。2010年參加失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工為1990萬人，2013年則上升到3740萬人，3年間增加了近一倍，農(nóng)民工加入失業(yè)保險(xiǎn)制度大大減輕了他們所面臨的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，如表1所示。表11991～2014年中國失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)、待遇享受人數(shù)由表1也可以看出，與失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)的增加不同，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)呈下降之勢，從2005年的362萬人下降到2010年的209萬人，直至2013年的197萬人?！笆濉逼陂g我國失業(yè)保險(xiǎn)的參保人數(shù)逐年上升，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率保持在4.1%左右，而領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)卻連年下降，反映了我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度在瞄準(zhǔn)性等方面存在一定的問題。（二）失業(yè)保險(xiǎn)待遇有所提高，失業(yè)保險(xiǎn)基金積累持續(xù)增長1999年的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定我國的失業(yè)保險(xiǎn)金水平由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)介于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)和城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)之間，因此各地的失業(yè)保險(xiǎn)待遇大多不一致。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展以及最低工資與城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的提高，各地失業(yè)保險(xiǎn)金水平也逐步提高。以北京市為例，2011～2014年北京市多次上調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)金水平，如表2所示。其他省市的失業(yè)保險(xiǎn)金水平近年來也都有不同程度的提高。表22011～2014年北京市失業(yè)保險(xiǎn)金水平從失業(yè)保險(xiǎn)基金收入來看，與失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)不斷增加相對(duì)應(yīng)，基金收入也逐年增加。從基金支出來看，雖然失業(yè)保險(xiǎn)待遇享受人數(shù)在下降，但是國家在促進(jìn)就業(yè)及就業(yè)服務(wù)方面的支出在不斷增加，失業(yè)保險(xiǎn)基金的總支出在增加。從收支兩方面看，收大于支仍是常態(tài)。因此，我國的失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余持續(xù)增長，如表3所示。表31999～2014年失業(yè)保險(xiǎn)基金支出及累計(jì)結(jié)余（三）促就業(yè)效果明顯失業(yè)保險(xiǎn)制度連接著社會(huì)保障和就業(yè)兩大領(lǐng)域，失業(yè)保險(xiǎn)不僅要保障失業(yè)者的基本生活，還要積極地促進(jìn)他們就業(yè)。在促進(jìn)就業(yè)方面，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是國家相繼出臺(tái)了若干項(xiàng)法律法規(guī)，支持就業(yè)困難群體就業(yè)。如2012年人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步完善公共就業(yè)服務(wù)體系有關(guān)問題的通知》，2013年人力資源和社會(huì)保障部、教育部、財(cái)政部《關(guān)于做好高校畢業(yè)生求職補(bǔ)貼發(fā)放工作的通知》，2014年人力資源和社會(huì)保障部等九部門《關(guān)于實(shí)施大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃的通知》，等等。二是失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)就業(yè)促進(jìn)的資金投入。失業(yè)保險(xiǎn)在促進(jìn)就業(yè)方面的投入主要表現(xiàn)在職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼兩個(gè)方面。“十二五”期間，國家對(duì)就業(yè)問題更加重視，不斷加大了職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)的投入力度。三是就業(yè)服務(wù)。截止到2013年底，全國縣以上政府部門設(shè)立公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)等各類服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)2.8萬家。各類人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)以市場需求為導(dǎo)向，全年共為2402萬家用人單位提供各類人力資源服務(wù)，人力資源服務(wù)領(lǐng)域不斷拓展，內(nèi)容不斷豐富，服務(wù)水平明顯提升。[1]二失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的問題（一）失業(yè)保險(xiǎn)制度的公平性不足1.失業(yè)保險(xiǎn)制度的覆蓋面仍待繼續(xù)拓寬根據(jù)1999年的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，失業(yè)保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍已經(jīng)擴(kuò)大到所有類型的企業(yè)及其職工。但在制度運(yùn)行過程中，不同性質(zhì)單位的職工、不同收入的勞動(dòng)者，在參加失業(yè)保險(xiǎn)方面存在較大差異，形成了實(shí)際上的不公平。雖然失業(yè)保險(xiǎn)制度擴(kuò)面工作成果顯著，參保人數(shù)從1999年的9852萬人增加到2014年4月底的16436萬人，但其增幅大大低于社會(huì)保險(xiǎn)的其他險(xiǎn)種。如養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)從2004年的1.6億人擴(kuò)大到2.4億人，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)從1.2億人增加到4.0億人，工傷保險(xiǎn)從6800萬人擴(kuò)大到1.5億人，生育保險(xiǎn)從4000萬人擴(kuò)大到1.1億人。[2]另外從失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的比例我們也可以看出，我國的失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率較低。國際勞工組織的《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍在全體雇員中的比例不應(yīng)低于0.5。2013年我國失業(yè)保險(xiǎn)的參保人數(shù)是16417萬人，當(dāng)年城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)是38240萬人，兩者之比是0.4293。如果把所有就業(yè)人員都考慮進(jìn)去，這個(gè)比例將更低?？梢姀氖I(yè)保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍和覆蓋率來看，其公平性有待進(jìn)一步提升。2.失業(yè)保險(xiǎn)金給付水平低從各地實(shí)踐來看，近年來失業(yè)保險(xiǎn)金水平通常為最低工資的60%～85%，有的僅略高于地方城鎮(zhèn)居民最低生活標(biāo)準(zhǔn)。失業(yè)保險(xiǎn)金給付水平過低，是失業(yè)保險(xiǎn)制度公平性差的體現(xiàn)。作為勞動(dòng)者，應(yīng)該共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高的同時(shí)，也應(yīng)該適當(dāng)提高勞動(dòng)者的收入及其待遇水平。作為失業(yè)者，曾經(jīng)參與了社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了自己的貢獻(xiàn)，在他們失業(yè)的時(shí)候，應(yīng)該給予他們合理的失業(yè)待遇。我國現(xiàn)階段的失業(yè)金水平依據(jù)最低工資和最低生活保障水平的一定比例設(shè)定，缺乏公平性。最低工資和最低生活保障水平兩個(gè)指標(biāo)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的敏感性較差，在經(jīng)濟(jì)處于上升階段時(shí)，這兩個(gè)指標(biāo)不能夠快速進(jìn)行反映，其指標(biāo)水平調(diào)整相對(duì)滯后。在經(jīng)濟(jì)處于不穩(wěn)定的上升期時(shí)，失業(yè)保險(xiǎn)金的水平會(huì)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)失業(yè)人員來說，不能夠像在職勞動(dòng)者那樣及時(shí)享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。3.失業(yè)保險(xiǎn)金水平與失業(yè)前工資收入脫鉤目前我國的失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平的確定與當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY和最低生活保障水平等指標(biāo)有關(guān)，但是與勞動(dòng)者失業(yè)前的工資水平?jīng)]有關(guān)系，這樣的設(shè)計(jì)也有失公平，使得不同的勞動(dòng)者權(quán)利和義務(wù)不對(duì)等。首先，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納與勞動(dòng)者的工資水平是直接相關(guān)的，工資水平越高，繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)越多。但是勞動(dòng)者失業(yè)后，不管繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的多少，在同一統(tǒng)籌地區(qū)所享受到的失業(yè)保險(xiǎn)待遇僅與繳費(fèi)年限有關(guān)。這樣雖然加大了收入再分配的力度，但是從權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的角度來看，公平性略差。其次，高收入者和低收入者的消費(fèi)水平存在一定差距，在對(duì)工作的搜尋方面所花費(fèi)的成本以及期間的生活成本也不一樣。繳費(fèi)年限相同的失業(yè)者領(lǐng)取一樣的失業(yè)保險(xiǎn)金，對(duì)高收入者是不公平的，無法實(shí)現(xiàn)保障他們失業(yè)期間基本生活水平的目標(biāo)，也不利于他們?cè)俅握业胶线m的工作。（二）失業(yè)保險(xiǎn)基金管理體制和運(yùn)行機(jī)制不健全1.失業(yè)保險(xiǎn)基金面臨較大貶值風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)保障基金是社會(huì)保障制度的核心問題，也是制度可持續(xù)發(fā)展的可靠保證。不同模式的社會(huì)保障基金對(duì)基金積累的要求是不一樣的。就現(xiàn)收現(xiàn)付的失業(yè)保險(xiǎn)基金而言，應(yīng)當(dāng)遵循“以支定收，略有節(jié)余”的原則。從表3可以看出，我國目前失業(yè)保險(xiǎn)基金大量節(jié)余，反映了失業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中的一些不合理因素。同時(shí)由于我國失業(yè)保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次低、基金管理效率不高、投資缺乏合適的制度環(huán)境，面對(duì)較高的通貨膨脹率時(shí)存在較大貶值風(fēng)險(xiǎn)。失業(yè)保險(xiǎn)基金積累越多，面臨的風(fēng)險(xiǎn)就越大?；馃o法做到保值增值，制度的可持續(xù)性就要受到影響。2.失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍狹窄在1999年的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》中明確指出了我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的兩項(xiàng)功能，即保障失業(yè)者的基本生活和促就業(yè)，這與失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出范圍相一致。我國失業(yè)保險(xiǎn)基金支出項(xiàng)目具有明確規(guī)定的是四項(xiàng)，其中三項(xiàng)是為了保障失業(yè)者及其家屬的基本生活，一項(xiàng)是和促進(jìn)就業(yè)相關(guān)的。相比之下，我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度促就業(yè)功能的支持條件略顯苛刻，失業(yè)保險(xiǎn)基金只對(duì)職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹進(jìn)行補(bǔ)貼。這樣的規(guī)定考慮當(dāng)時(shí)政策制定的特殊背景是可以理解的，而且在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)也發(fā)揮了積極的作用。但時(shí)至今日，失業(yè)保險(xiǎn)制度保障生活的功能使失業(yè)者的基本需求基本上能夠得到滿足，國內(nèi)和國際環(huán)境的巨大變化對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)就業(yè)方面的功能提出了更高的要求。除此之外，失業(yè)保險(xiǎn)制度預(yù)防失業(yè)的功能越來越受重視。國際經(jīng)驗(yàn)告訴我們，失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該具備預(yù)防失業(yè)、保障生活、促就業(yè)的“三位一體”的功能。而我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度一向是注重保障基本生活的功能，促就業(yè)功能發(fā)揮不全，預(yù)防失業(yè)功能基本缺失。在我國的失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出范圍中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)促就業(yè)及預(yù)防失業(yè)的相關(guān)功能，只有這樣才能完全發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度的功能，保證其可持續(xù)性。3.失業(yè)保險(xiǎn)制度缺乏激勵(lì)機(jī)制1999年的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)待遇享受期最長為24個(gè)月，同發(fā)達(dá)國家以及部分發(fā)展中國家相比，這個(gè)時(shí)期是比較長的。世界上很多國家領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)的時(shí)期通常在26到52周，比如：美國有47個(gè)州規(guī)定了26周的待遇享受期，3個(gè)州為30周；加拿大為45周；意大利為180天，在經(jīng)濟(jì)蕭條的時(shí)候可以延長。日本按照參保的時(shí)間和失業(yè)者不同年齡，規(guī)定的享受時(shí)間也不一樣，工作不滿一年的能夠享受90天，工作20年以上的，年齡在45至59歲可以享受330天。[3]通過對(duì)比我們可以看到，我國失業(yè)保險(xiǎn)享受期限略長，這樣的規(guī)定會(huì)使失業(yè)者對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)生一定的依賴，不利于激勵(lì)他們找尋工作。另外，我國失業(yè)保險(xiǎn)金的支付到失業(yè)者再次找到工作就停止，這樣的規(guī)定同樣也難以形成激勵(lì)，且易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，使失業(yè)者隱瞞就業(yè)。4.失業(yè)保險(xiǎn)基金收支管理不健全對(duì)于一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度而言，保險(xiǎn)費(fèi)的收取和保險(xiǎn)金的支付直接關(guān)系基金的積累與收支平衡，對(duì)制度的可持續(xù)性產(chǎn)生直接影響。失業(yè)保險(xiǎn)基金的收支存在以下幾個(gè)問題。一是失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收繳機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，制度的執(zhí)行力差。1999年的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》規(guī)定我國的失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)由稅務(wù)機(jī)關(guān)或社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)集中、統(tǒng)一征收，因此各地失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳機(jī)構(gòu)并不是統(tǒng)一的。失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)在征繳過程中會(huì)涉及多個(gè)部門如人力資源和社會(huì)保障部門、銀行、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)機(jī)關(guān)等。不同部門的各個(gè)級(jí)別都會(huì)參與到失業(yè)保險(xiǎn)基金的收支與管理過程中，機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)、管理效率低下，制度運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)加大。政出多門，多龍治水，部門之間協(xié)調(diào)合作渠道不暢。雖然2010年的《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確指出“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收”，但又規(guī)定“實(shí)施步驟和具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳機(jī)構(gòu)問題仍懸而未決。二是企業(yè)欠繳、拖繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)情況嚴(yán)重。失業(yè)保險(xiǎn)的企業(yè)繳費(fèi)率雖然僅為2%，但是社會(huì)保險(xiǎn)總繳費(fèi)率比較高，企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重。目前我國經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型過程中，一些企業(yè)發(fā)生虧損或經(jīng)營困難，沒有能力負(fù)擔(dān)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)；部分企業(yè)受金融危機(jī)的影響，經(jīng)濟(jì)效益不好，繳費(fèi)的積極性不高；也有一些單位在職工不知情的情況下私自截留下了本應(yīng)代繳的職工失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)；一些流動(dòng)性大的勞動(dòng)者如農(nóng)民工和臨時(shí)工，參保意識(shí)差，受經(jīng)濟(jì)條件所限，也不愿意參保。另外我國實(shí)行三險(xiǎn)統(tǒng)一征收，養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)率較高，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳也產(chǎn)生了一定的影響。這些因素嚴(yán)重影響失業(yè)保險(xiǎn)金的籌集，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的收支平衡和可持續(xù)造成威脅。三是失業(yè)保險(xiǎn)金的領(lǐng)取資格審核不夠嚴(yán)格。資格審查主要體現(xiàn)在兩個(gè)環(huán)節(jié)，一是失業(yè)登記環(huán)節(jié)，二是資格喪失環(huán)節(jié)。我國的失業(yè)登記管理存在漏洞，致使一些不具備資格的勞動(dòng)者享受到了失業(yè)保險(xiǎn)待遇；另外由于我國的失業(yè)保險(xiǎn)金支付期限較長，又缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，一旦就業(yè)就失去了失業(yè)保險(xiǎn)金的領(lǐng)取資格，導(dǎo)致一部分人為了繼續(xù)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金故意隱瞞就業(yè)。這兩種情況都導(dǎo)致了失業(yè)保險(xiǎn)基金的不正當(dāng)支付，破壞了制度的公平性。三“十三五”時(shí)期失業(yè)保險(xiǎn)制度的目標(biāo)、機(jī)遇與挑戰(zhàn)（一）主要目標(biāo)1.失業(yè)保險(xiǎn)制度的公平性進(jìn)一步增強(qiáng)公平正義是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征和基本價(jià)值取向，在國民收入分配的各個(gè)環(huán)節(jié)都要兼顧效率和公平，而作為再分配重要手段的社會(huì)保障則應(yīng)更加注意公平。[4]我國已經(jīng)進(jìn)入了中等收入國家的行列，但社會(huì)保障等各方面發(fā)展的不平衡在短期內(nèi)無法消除，人民群眾對(duì)公平性的訴求越來越強(qiáng)烈。隨著養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度基本實(shí)現(xiàn)制度上的全覆蓋，社會(huì)保障制度的公平性進(jìn)一步加強(qiáng)。但我們也看到，在社會(huì)保障的其他方面，仍然存在著公平性缺失或不足等問題，因此公平性仍是我們追求和努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之一。就失業(yè)保險(xiǎn)制度而言，要通過擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍和實(shí)際覆蓋面，發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度收入再分配的調(diào)節(jié)功能，使城鄉(xiāng)勞動(dòng)者尤其是農(nóng)民工都能享受失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)利；提高失業(yè)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)制度的便攜性；逐步提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平，使其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，并與勞動(dòng)者的繳費(fèi)義務(wù)相對(duì)應(yīng)，建立正常的調(diào)整機(jī)制，使廣大勞動(dòng)者共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。2.失業(yè)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性進(jìn)一步鞏固社會(huì)保障制度是一項(xiàng)長期的社會(huì)政策，其成功與失敗要經(jīng)歷幾十年甚至上百年的時(shí)間才能檢驗(yàn)出，因此對(duì)可持續(xù)性的要求很高。我國的社會(huì)保障制度經(jīng)過60多年的發(fā)展，經(jīng)歷了許多曲折與多次改革，其基本框架和原則經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)證明是符合我國國情的。社會(huì)保障制度的改革要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)制度的基本定型并不斷完善，保持指導(dǎo)思想、基本原則、制度框架的基本穩(wěn)定，才能實(shí)現(xiàn)制度的可持續(xù)性。要通過優(yōu)化失業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)、完善相關(guān)體制機(jī)制來鞏固制度的可持續(xù)性。要通過縮減失業(yè)保險(xiǎn)待遇期限，減弱制度的負(fù)激勵(lì)性；提高失業(yè)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，提高制度的管理效率；探索失業(yè)保險(xiǎn)基金保值增值的渠道，降低其貶值風(fēng)險(xiǎn)。3.失業(yè)保險(xiǎn)制度的三位一體功能進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的功能定位直接決定了失業(yè)保險(xiǎn)制度的模式和內(nèi)容。我國的失業(yè)保險(xiǎn)最初是從國有經(jīng)濟(jì)改革的需要出發(fā)定位的，這就決定了其具有保障生活和促進(jìn)就業(yè)的兩大功能。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及國際形勢的變化，現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度已與現(xiàn)實(shí)有所脫節(jié)。2008年以來，我國為了應(yīng)對(duì)汶川地震等重大自然災(zāi)害和國際金融危機(jī)帶來的挑戰(zhàn)，實(shí)行了更加積極的就業(yè)政策，把就業(yè)擺在更加突出的位置。2009年2月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于做好當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下就業(yè)工作的通知》，提出要通過對(duì)企業(yè)實(shí)行“五緩四減三補(bǔ)貼”以穩(wěn)定就業(yè)，通過加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)以促進(jìn)就業(yè)，這些舉措都對(duì)穩(wěn)定就業(yè)局勢起到了關(guān)鍵作用?？梢姶龠M(jìn)就業(yè)是解決失業(yè)問題的關(guān)鍵，同時(shí)還要盡可能地預(yù)防失業(yè)，失業(yè)保險(xiǎn)制度的功能才能得到充分的發(fā)揮。[5]（二）機(jī)遇與挑戰(zhàn)1.世界經(jīng)濟(jì)、政治格局變化的機(jī)遇與挑戰(zhàn)經(jīng)過世界金融危機(jī)，世界經(jīng)濟(jì)和政治格局發(fā)生了一定的變化。美國在國際經(jīng)濟(jì)和政治方面的影響力有所削弱，其他發(fā)達(dá)國家也因金融危機(jī)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展衰退。我國較早地?cái)[脫了金融危機(jī)的影響，保持了較快經(jīng)濟(jì)增長速度，國際地位不斷提高。2011年以來，金融危機(jī)的影響已經(jīng)接近尾聲，世界各國紛紛開始尋求調(diào)整和復(fù)蘇的良策，市場競爭依然劇烈。一方面，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)增長，發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，為世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了良好的發(fā)展環(huán)境，有利于增加我國的出口，化解外向型企業(yè)的生存壓力。另一方面，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了各國市場和資源爭奪的加劇，促使我國繼續(xù)調(diào)整出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，著重提高產(chǎn)品技術(shù)含量，而低成本勞動(dòng)力已經(jīng)不能或不應(yīng)該成為我國參與競爭的優(yōu)勢因素。這些變化將對(duì)我國勞動(dòng)力的知識(shí)和技能提出更高的要求，使我國的就業(yè)形勢呈現(xiàn)不同以往的特點(diǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)制度促就業(yè)功能，增加其預(yù)防失業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)功能。在汶川地震和全球金融危機(jī)期間，我國實(shí)行了一些應(yīng)急性的促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的政策，取得了良好的效果。國際經(jīng)濟(jì)和政治形勢變幻莫測，我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)吸取國內(nèi)和國外發(fā)達(dá)國家的一些經(jīng)驗(yàn)，成為常規(guī)的政策并法制化，同時(shí)建立失業(yè)保險(xiǎn)的應(yīng)急機(jī)制[6]。2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)從社會(huì)保障制度的發(fā)展歷史來看，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為社會(huì)保障制度的建立和發(fā)展提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，一個(gè)國家的社會(huì)保障制度與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)。同時(shí)社會(huì)保障制度作為一項(xiàng)社會(huì)制度，其發(fā)展目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)又可能存在不相統(tǒng)一的一面。改革開放30多年來，我國的GDP持續(xù)以平均每年高于7%的速度在增長，為我國社會(huì)保障制度的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，各項(xiàng)社會(huì)保障事業(yè)穩(wěn)步前進(jìn)，制度全覆蓋基本實(shí)現(xiàn)。但與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴而來的則是社會(huì)問題日益多樣和復(fù)雜、社會(huì)矛盾日益激化、相對(duì)貧困人口增加、貧富差距擴(kuò)大、新的就業(yè)困難群體形成等，這些都是我國經(jīng)濟(jì)增長的巨大社會(huì)成本或代價(jià)。社會(huì)保障制度的發(fā)展一方面要依托經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面又要著力解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的相關(guān)的社會(huì)問題。就失業(yè)保險(xiǎn)而言，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)帶來勞動(dòng)者收入水平的提高，在失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率不變的情況下會(huì)增加失業(yè)保險(xiǎn)的收入。同時(shí)失業(yè)率的下降又能夠在一定程度上減少失業(yè)保險(xiǎn)支出，進(jìn)而增加失業(yè)保險(xiǎn)基金積累。經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的貧富差距增大、新的就業(yè)困難群體形成等問題需要失業(yè)保險(xiǎn)制度做出相應(yīng)改革，適當(dāng)提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平，增加制度的激勵(lì)性，關(guān)注就業(yè)困難群體，等等。3.城鎮(zhèn)化的機(jī)遇與挑戰(zhàn)“十二五”期間，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展，勞動(dòng)力和居民在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)更加頻繁且逐漸向城鎮(zhèn)聚集。社會(huì)保障制度的改革與發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的要求，同時(shí)又為城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展提供了條件。城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然帶來勞動(dòng)力尤其是農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和流動(dòng)，這就對(duì)社會(huì)保障的公平性和可持續(xù)性提出了更高的要求。農(nóng)村勞動(dòng)力能否自由流動(dòng)，流動(dòng)后的權(quán)益能否得到有效保護(hù)，直接和失業(yè)保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)相關(guān)。我國現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度并沒有要求農(nóng)民工像城鎮(zhèn)職工那樣定期繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，在其失業(yè)后，也只是象征性地發(fā)放一次性失業(yè)補(bǔ)貼。這樣的規(guī)定不符合公平性的要求。此外城鎮(zhèn)化的發(fā)展也對(duì)就業(yè)服務(wù)提出了更高的要求。我國的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目多集中在城鎮(zhèn)，對(duì)象也多是城市勞動(dòng)者。而農(nóng)村勞動(dòng)力多，流動(dòng)性強(qiáng)，并帶有一定的季節(jié)性，他們?cè)谑I(yè)期間更多的是居住在農(nóng)村，因此應(yīng)當(dāng)把就業(yè)服務(wù)向農(nóng)村延伸，以方便農(nóng)村勞動(dòng)力參與就業(yè)的培訓(xùn)和指導(dǎo)。4.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的機(jī)遇與挑戰(zhàn)一方面，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，就要把經(jīng)濟(jì)增長從依賴第二產(chǎn)業(yè)，調(diào)整到第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展上來，尤其是要發(fā)揮第三產(chǎn)業(yè)即現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的作用。我國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍比較滯后，2013年底，第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重為46.1%[7]，與一些發(fā)達(dá)國家第三產(chǎn)業(yè)比重在60%仍有一定差距。第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占38.5%[8]，其就業(yè)吸納力仍待增強(qiáng)。因此現(xiàn)階段的主要任務(wù)是加快第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度，提高其就業(yè)吸納力，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。在第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，必然會(huì)出現(xiàn)資金、技術(shù)以及勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移及重新配置，勞動(dòng)者的結(jié)構(gòu)性失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)加大了。在這種情況下，要求國家和相關(guān)部門適時(shí)調(diào)整高等學(xué)校及職業(yè)技術(shù)學(xué)校相關(guān)專業(yè)，加大對(duì)高校畢業(yè)生的就業(yè)引導(dǎo)及對(duì)勞動(dòng)者的職業(yè)培訓(xùn)，盡量減小產(chǎn)業(yè)及就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)勞動(dòng)者的沖擊。另一方面，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，就要把經(jīng)濟(jì)增長從依靠投資和出口拉動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橛上M(fèi)、投資和出口共同拉動(dòng)，提高國內(nèi)居民的消費(fèi)能力和水平。消費(fèi)的提高依賴收入的提高。目前我國收入分配不公情況比較嚴(yán)重，居民消費(fèi)能力弱，這就需要我們?cè)诟母锸杖敕峙渲贫鹊幕A(chǔ)上，增強(qiáng)社會(huì)保障制度的公平性和可持續(xù)性。就失業(yè)保險(xiǎn)制度而言，可以適當(dāng)提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇，使失業(yè)者能夠維持一定的消費(fèi)水平；還可以為失業(yè)者再創(chuàng)業(yè)提供一定的補(bǔ)貼或優(yōu)惠政策，扶持其通過創(chuàng)業(yè)解決自身就業(yè)問題，同時(shí)還可以通過鼓勵(lì)企業(yè)多招工為更多人創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。四“十三五”時(shí)期失業(yè)保險(xiǎn)制度戰(zhàn)略任務(wù)及政策建議（一）戰(zhàn)略任務(wù)未來五年失業(yè)保險(xiǎn)制度戰(zhàn)略任務(wù)是：失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)一步優(yōu)化，就業(yè)保障體系更加健全，覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，保障水平穩(wěn)步提高，三位一體功能充分發(fā)揮，就業(yè)服務(wù)體系比較完善。1.制度建設(shè)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，對(duì)制度進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化，修訂1999年的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》（或上升至《就業(yè)保障法》）。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的失業(yè)保險(xiǎn)制度的探索和建立。2.覆蓋范圍將農(nóng)民工和大學(xué)生納入失業(yè)保險(xiǎn)范疇，制度覆蓋城鄉(xiāng)勞動(dòng)者，失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)際參保人數(shù)繼續(xù)增加。3.保障水平繼續(xù)提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平，適當(dāng)縮短失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付期限。失業(yè)保險(xiǎn)金與勞動(dòng)者失業(yè)前工資水平掛鉤，并嘗試考慮年齡因素。提高合同制農(nóng)民工一次性失業(yè)補(bǔ)助。4.三位一體功能充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度的三大功能，即預(yù)防失業(yè)、保障基本生活、促進(jìn)就業(yè)。提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平，保障失業(yè)者的基本生活，并考慮其供養(yǎng)家庭的費(fèi)用；促進(jìn)就業(yè)，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍，加大失業(yè)保險(xiǎn)金在促就業(yè)方面的投入。將擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍試點(diǎn)工作推廣至全國，使之成為一項(xiàng)固定制度；穩(wěn)定就業(yè)，預(yù)防失業(yè)，在失業(yè)保險(xiǎn)基金支出中增加預(yù)防失業(yè)支出，把穩(wěn)就業(yè)和企業(yè)人力資源管理以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來。5.就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)增加就業(yè)服務(wù)資金投入，完善就業(yè)服務(wù)框架，增加服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量，改善服務(wù)機(jī)構(gòu)管理，提高服務(wù)機(jī)構(gòu)水平。（二）政策建議1.進(jìn)一步增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)制度的公平性（1）繼續(xù)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋面的寬窄直接體現(xiàn)了制度公平性的強(qiáng)弱。我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度自從建立以來，覆蓋范圍逐步擴(kuò)大。從單位性質(zhì)來看，由國有企業(yè)擴(kuò)大到城鎮(zhèn)所有企事業(yè)單位和個(gè)體工商戶。從人員來源看，由城鎮(zhèn)從業(yè)人員擴(kuò)展到農(nóng)民合同制工人。隨著覆蓋范圍的擴(kuò)大，制度的公平性也不斷得到提高。截至2014年11月底，失業(yè)保險(xiǎn)制度的參保人數(shù)達(dá)到近1.7億人，又創(chuàng)歷史新高，但目前我國的城鄉(xiāng)勞動(dòng)者有7億多人，說明其覆蓋范圍還有進(jìn)一步擴(kuò)大的空間。首先，所有與單位有勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者都應(yīng)強(qiáng)制加入失業(yè)保險(xiǎn)，而與他們所在單位的性質(zhì)和戶口所在地?zé)o關(guān)?，F(xiàn)階段對(duì)兩類人員的失業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)尤為迫切。一是農(nóng)民工。根據(jù)1999年的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，農(nóng)民合同制工人不用繳納相關(guān)費(fèi)用，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)由單位繳納，失業(yè)后發(fā)放一次性生活補(bǔ)助。這個(gè)規(guī)定也是出于農(nóng)民工收入比較低且不固定等原因而保障其權(quán)益的考慮，是適合當(dāng)時(shí)的情況的。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國勞動(dòng)力市場供求的變化，農(nóng)民工的收入有了較大幅度的提高，具備了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，應(yīng)該給予農(nóng)民合同制工人和單位職工一樣的失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)，通過定期繳費(fèi)，失業(yè)之后按月領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。二是大學(xué)生。根據(jù)我國現(xiàn)行政策規(guī)定，大學(xué)生由于沒有履行過繳費(fèi)義務(wù)，所以沒有享受失業(yè)保險(xiǎn)的權(quán)利。但是大學(xué)生是特殊的就業(yè)群體，其就業(yè)難不只是個(gè)人因素導(dǎo)致的，也與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素有關(guān)，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)其就業(yè)問題特別對(duì)待。近期國務(wù)院出臺(tái)了若干促就業(yè)的政策，允許適當(dāng)降低農(nóng)民工和大學(xué)生進(jìn)入失業(yè)登記的門檻。某些地方也出臺(tái)了相關(guān)制度，將農(nóng)民工和大學(xué)生納入失業(yè)登記。如2014年7月，四川省修訂出臺(tái)的《四川省就業(yè)和失業(yè)登記辦法》明確規(guī)定，高校離校未就業(yè)畢業(yè)生和土地（林地）被依法征用或流轉(zhuǎn)的農(nóng)村勞動(dòng)者也能被納入失業(yè)登記范圍。其次，由于失業(yè)保險(xiǎn)的對(duì)象主要是就業(yè)相對(duì)穩(wěn)定的、以工資為主要來源的勞動(dòng)者。因此靈活就業(yè)人員，如自由職業(yè)者、小時(shí)工等，收入和工作彈性很大，很難用現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)來衡量他們的狀態(tài)；還有一些以投資收入或經(jīng)營收入為主要收入來源的企業(yè)主或個(gè)體經(jīng)營人員，收入普遍比較高。這些人員可以自愿選擇是否加入失業(yè)保險(xiǎn)?？傊?，要根據(jù)我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及人口和勞動(dòng)力市場的結(jié)構(gòu)變化，逐步擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，直至覆蓋城鄉(xiāng)各類勞動(dòng)者。（2）科學(xué)確定失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付標(biāo)準(zhǔn)1999年的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定企業(yè)繳費(fèi)基數(shù)為本單位工資總額，個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)為職工本人工資，失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)介于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)和城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)之間。從各地實(shí)踐來看，失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)的確定并沒有一致的方法。大部分地區(qū)參照當(dāng)?shù)刈畹凸べY水平，比例在60%到85%；有的地方（如黑龍江和西藏）是參照當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ纤?，比例?20%到165%。這樣的待遇標(biāo)準(zhǔn)存在以下幾個(gè)問題。一是待遇水平偏低。雖然近年來各地的失業(yè)保險(xiǎn)金在不定期的上調(diào)，但是由于人民生活水平的提高，物價(jià)上漲，失業(yè)金并不能滿足失業(yè)人員的基本生活。通過數(shù)據(jù)比較發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)地區(qū)的失業(yè)保險(xiǎn)金水平僅與基本的食品、交通和通信三項(xiàng)消費(fèi)的水平持平，除此之外失業(yè)者很難再進(jìn)行其他消費(fèi)。尤其是對(duì)于高收入者，失業(yè)金對(duì)于他們失業(yè)后的日常消費(fèi)更是微不足道。二是沒有體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利與義務(wù)對(duì)應(yīng)的原則。勞動(dòng)者根據(jù)本人的工資水平繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，不同收入的勞動(dòng)者對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度的貢獻(xiàn)大小不同。收入多的勞動(dòng)者對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度的貢獻(xiàn)更大，理應(yīng)在失業(yè)時(shí)得到相對(duì)比較多的補(bǔ)償。在部分發(fā)達(dá)國家，失業(yè)保險(xiǎn)的給付水平與本人就業(yè)時(shí)的工資相關(guān)聯(lián)。加拿大和美國分別是社會(huì)平均工資的60%和50%，德國按本人失業(yè)前最高工資的55%計(jì)算。[9]這些國家較高的待遇水平一方面由其經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定的，另一方面也反映了市場經(jīng)濟(jì)的公平原則，同時(shí)又使該制度具備一定的激勵(lì)因素。根據(jù)以上分析，有必要對(duì)我國失業(yè)保險(xiǎn)待遇的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修正，其確定需要考慮三個(gè)因素。一是立足于我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的實(shí)際發(fā)展水平，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)及消費(fèi)水平統(tǒng)籌考慮。二是失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平要和繳費(fèi)多少相關(guān)，比如可以按失業(yè)者失業(yè)前工資水平的一定比例確定。為了保障失業(yè)者基本生活，可以設(shè)定以最低工資標(biāo)準(zhǔn)的70%為下限。為了防止出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象，減少制度的負(fù)激勵(lì)，可以設(shè)定以最低工資標(biāo)準(zhǔn)的150%為上限。三是在此基礎(chǔ)上，再考慮勞動(dòng)者的繳費(fèi)時(shí)間、撫養(yǎng)人口、年齡等其他影響因素。通過這樣的方法確定失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付標(biāo)準(zhǔn)，可以同時(shí)解決我國失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平低和不公平兩個(gè)問題。2020年我國將全面建成小康社會(huì)，城鄉(xiāng)居民人均收入將比2010年翻一番，人民群眾的生活水平極大提高，對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)的防范更加注重，失業(yè)保險(xiǎn)待遇提高將是必然。失業(yè)保險(xiǎn)金總體水平的提高也是共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了更高水平上的公平。同時(shí)，失業(yè)保險(xiǎn)制度也要體現(xiàn)效率原則，多繳多得，體現(xiàn)過程公平。最后，還要統(tǒng)籌考慮其他因素，適當(dāng)縮小失業(yè)人員之間的待遇差，促進(jìn)結(jié)果公平。（3）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的失業(yè)保險(xiǎn)制度我國社會(huì)保障制度的二元化體現(xiàn)了制度在城鄉(xiāng)之間的不公平。失業(yè)保險(xiǎn)制度對(duì)城鎮(zhèn)單位職工和農(nóng)民合同制工人的不同規(guī)定也是這種不公平的體現(xiàn)。隨著我國社會(huì)保障制度的不斷發(fā)展與完善以及我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，建立公平的、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的失業(yè)保險(xiǎn)制度是合理的、必然的。現(xiàn)階段考慮到我國城鄉(xiāng)差異巨大，許多相關(guān)的制度如戶籍制度還沒有進(jìn)行徹底的改革，對(duì)于城鄉(xiāng)勞動(dòng)者實(shí)行統(tǒng)一政策的條件還不成熟。在失業(yè)保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面可以分群體推進(jìn)，首先可以考慮在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力，讓他們與城鎮(zhèn)企業(yè)職工適用同一政策；其次對(duì)流動(dòng)性強(qiáng)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力提供靈活的失業(yè)保險(xiǎn)政策，讓他們也能夠享受相應(yīng)的待遇；最后是隨著城鎮(zhèn)化的加快，失地農(nóng)民在滿足一定的條件后也將成為失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該或能夠覆蓋的群體。2.進(jìn)一步鞏固失業(yè)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性（1）適當(dāng)縮短失業(yè)保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取期限我國失業(yè)者最長可享受24個(gè)月的失業(yè)保險(xiǎn)待遇，與世界多數(shù)國家給付期限多在90天到1年相比，給付期限略顯長。研究表明，失業(yè)保險(xiǎn)金給付期限的長短對(duì)失業(yè)者尋找工作的積極性產(chǎn)生直接的影響，給付期越長，搜尋工作的動(dòng)力就越小，搜尋時(shí)間就越長，這樣不利于促進(jìn)就業(yè)。在提高待遇標(biāo)準(zhǔn)的前提下，可適當(dāng)縮短享受待遇的時(shí)間，以失業(yè)者的繳費(fèi)時(shí)間為依據(jù)，在一個(gè)失業(yè)期內(nèi)最長不超過18個(gè)月[10]。目前我國失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平還比較低，失業(yè)保險(xiǎn)制度各項(xiàng)功能還沒有充分發(fā)揮，貿(mào)然縮短失業(yè)保險(xiǎn)金的給付期限不利于保障失業(yè)者的基本生活和促進(jìn)其再就業(yè)?？s短失業(yè)保險(xiǎn)金的給付期限需要一定的前提條件：一是失業(yè)保險(xiǎn)金的待遇水平得到提高，失業(yè)者及其家屬的基本生活得以保障；二是實(shí)現(xiàn)更加積極有效的就業(yè)政策，使勞動(dòng)者能夠在較短時(shí)間內(nèi)找到新的工作；三是對(duì)提前找到工作的失業(yè)者給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)其努力找尋工作；四是對(duì)于創(chuàng)業(yè)的失業(yè)者，允許其領(lǐng)取剩余的失業(yè)保險(xiǎn)金，并對(duì)其創(chuàng)業(yè)給予政策優(yōu)惠和資金補(bǔ)貼。（2）提高失業(yè)保險(xiǎn)基金的使用效率失業(yè)保險(xiǎn)基金的積累與基金的收支和保值增值能力有關(guān)。我國失業(yè)保險(xiǎn)基金積累數(shù)量巨大，面臨較大的貶值風(fēng)險(xiǎn)。如果不能實(shí)現(xiàn)基金的保值增值，必然會(huì)影響制度的可持續(xù)性。要實(shí)現(xiàn)保值增值，提高基金的投資收益率，一是要加強(qiáng)基金的管理，二是要探索新的基金投資渠道。我國《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實(shí)行全市統(tǒng)籌，失業(yè)保險(xiǎn)金征收后集中到這些城市中，由地級(jí)以上城市統(tǒng)一調(diào)度。我國失業(yè)保險(xiǎn)基金積累數(shù)額巨大，但這些基金并沒有由統(tǒng)一的一個(gè)或幾個(gè)部門或機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，而是分散在各個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、失業(yè)狀況及失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展水平存在較大差異，各地失業(yè)保險(xiǎn)基金的收支狀況極不平衡。以2012年為例，結(jié)余最多的是廣東省，為304.4億元，西藏最少，為7.2億元。如何管理好失業(yè)保險(xiǎn)基金，使其保值增值是失業(yè)保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的重要條件。我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次比較低，僅為市級(jí)統(tǒng)籌，基金管理的效率不高，風(fēng)險(xiǎn)很大。失業(yè)保險(xiǎn)制度是現(xiàn)收現(xiàn)付制的，省級(jí)統(tǒng)籌是現(xiàn)階段合理的選擇。將失業(yè)保險(xiǎn)制度的責(zé)任主體和統(tǒng)籌層次確定為省級(jí)政府，投資管理主體將減少到30多個(gè)[11]。提高統(tǒng)籌層次，一方面降低了基金的管理風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也擴(kuò)大了基金調(diào)劑的范圍。《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定我國的失業(yè)保險(xiǎn)基金只能“存入銀行和按照國家規(guī)定購買國債”，這就造成了失業(yè)保險(xiǎn)基金投資效率低下，甚至達(dá)不到通貨膨脹率，基金不但沒有實(shí)現(xiàn)增值，反而貶值了。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“擴(kuò)大社會(huì)保障基金籌資渠道，建立社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營制度，確?；鸢踩捅Ｖ翟鲋怠?。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》再次強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資