中國(guó)社會(huì)保障制度改革發(fā)展的幾個(gè)重大問(wèn)題-對(duì)《中國(guó)的社會(huì)保障報(bào)告》的評(píng)論與建議

中國(guó)社會(huì)保障制度改革發(fā)展的幾個(gè)重大問(wèn)題對(duì)《中國(guó)的社會(huì)保障報(bào)告》的評(píng)論與建議

在目前眾多的社會(huì)保障研究成果中，作為“中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究咨詢項(xiàng)目”首期成果的《中國(guó)的社會(huì)保障報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》），選題重要，研究陣容強(qiáng)大。參與者除了尼古拉斯·巴爾（NicholasBarr）等國(guó)際著名的社會(huì)保障專(zhuān)家外，還包括中方專(zhuān)家李劍閣、高西慶、鄭斯林、項(xiàng)懷誠(chéng)、周小川、劉仲藜、吳敬璉、樓繼偉、郭樹(shù)清、余永定、侯永志、李紹光、鄭秉文等。經(jīng)過(guò)幾年研究提出的《報(bào)告》也很有新意。該《報(bào)告》以國(guó)際最新經(jīng)驗(yàn)為參考，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，比較分析了不同養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的利弊得失，建議在中國(guó)實(shí)行歐洲一些國(guó)家已經(jīng)實(shí)行的“記賬式個(gè)人賬戶”（NDC）制度，以理順中國(guó)社會(huì)保障制度改革的基本思路，解決養(yǎng)老基金的財(cái)務(wù)危機(jī)等問(wèn)題。報(bào)告還就建立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理體系、提高退休年齡、劃撥?chē)?guó)有資產(chǎn)、擴(kuò)大覆蓋面、完善資本市場(chǎng)、促進(jìn)社會(huì)公平等方面提出一系列政策建議。這是從十分廣闊的視角分析中國(guó)的社會(huì)保障體制改革問(wèn)題的報(bào)告，也是到目前為止論述中國(guó)社會(huì)保障制度改革很有深度的一份報(bào)告。圍繞這份報(bào)告提出的主要觀點(diǎn)，筆者結(jié)合自己的理解提出一些看法。一“記賬式個(gè)人賬戶”問(wèn)題《中國(guó)的社會(huì)保障報(bào)告》提出的“記賬式個(gè)人賬戶”，是整個(gè)報(bào)告的核心概念，也是所有建議中最有沖擊力的，因?yàn)樗槍?duì)的是中國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度和模式選擇。自中國(guó)確立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之后，個(gè)人賬戶規(guī)模問(wèn)題、管理體制問(wèn)題、做實(shí)問(wèn)題、投資問(wèn)題等，就成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)和建立新制度的難點(diǎn)問(wèn)題。經(jīng)過(guò)十幾年的試驗(yàn)，至今尚未找到適合中國(guó)國(guó)情的、健康運(yùn)行的、社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶有機(jī)結(jié)合的制度模式。這也成為中國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革一直無(wú)法取得突破性進(jìn)展的重要原因?！秷?bào)告》提出用“記賬式個(gè)人賬戶”化解這一制度難題，的確是很大的突破與創(chuàng)新，是世界銀行提出并建議中國(guó)實(shí)行“三支柱”模式的新發(fā)展?！秷?bào)告》建議中國(guó)采用“記賬式個(gè)人賬戶”的主要理由包括以下幾點(diǎn)。第一，記賬式個(gè)人賬戶制度保持了個(gè)人賬戶的作用，但并沒(méi)有真正意義上的資金積累，也不要求當(dāng)前這一代人為更富有的下一代人做貢獻(xiàn)，避免了不合理的代際收入再分配。第二，記賬式個(gè)人賬戶制度由公共養(yǎng)老金管理部門(mén)來(lái)運(yùn)作，不受私人部門(mén)財(cái)務(wù)能力和管理能力不足的制約，能夠回避資本市場(chǎng)上短期內(nèi)資產(chǎn)價(jià)值的起伏，受保人的風(fēng)險(xiǎn)比較小，這一點(diǎn)在銀行和金融市場(chǎng)體系仍處在發(fā)展階段的時(shí)候十分重要。第三，記賬式個(gè)人賬戶養(yǎng)老金制度，目前不需要提高繳費(fèi)率或者增加中央財(cái)政補(bǔ)貼。第四，中國(guó)由于儲(chǔ)蓄率已經(jīng)很高，而且資本市場(chǎng)不健全，沒(méi)有必要將個(gè)人“空賬戶”做實(shí)為完全基金積累形式，保留記賬式個(gè)人賬戶，則可以為將來(lái)轉(zhuǎn)變到積累制個(gè)人賬戶打下基礎(chǔ)。應(yīng)該說(shuō)，上述理由是比較充分的，也是具有很強(qiáng)說(shuō)服力的。上述理由的結(jié)論就是目前中國(guó)不需要做實(shí)個(gè)人賬戶，并維持目前社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶“混賬管理”的基本模式。從可行性角度看，這或許是在改革現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一種現(xiàn)實(shí)選擇。但是，如果中國(guó)絕大多數(shù)省份仍繼續(xù)沿用目前“不做實(shí)”個(gè)人賬戶的做法，實(shí)際上已經(jīng)變成了“記賬式個(gè)人賬戶”?！坝涃~式個(gè)人賬戶”這一說(shuō)法的提出，將成為中國(guó)在一個(gè)時(shí)期內(nèi)沒(méi)有必要和不用做實(shí)個(gè)人賬戶的理論解釋或“解脫”。從《報(bào)告》起草者的角度看，提出“記賬式個(gè)人賬戶”這個(gè)概念，可以避免近10年來(lái)“空賬”問(wèn)題的糾纏，同時(shí)保留作為改革措施提出的“個(gè)人賬戶”制度設(shè)計(jì)。由于保留了基本養(yǎng)老金的“個(gè)人賬戶”，其規(guī)模就不至于過(guò)于縮小，最終失去“個(gè)人賬戶”這一制度的意義。這是從積極的角度保留個(gè)人賬戶又不必“做實(shí)”的妥協(xié)辦法。盡管這一概念的提出有助于將固定收益轉(zhuǎn)換為固定繳費(fèi)，可以明確每個(gè)人繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)同他們未來(lái)的福利收益相掛鉤[1]，同時(shí)可以澄清“賬戶”只能是完全積累制單一類(lèi)型的誤解，而且在中國(guó)基本不可能完全做實(shí)大賬戶的前提下保留了較大規(guī)模的個(gè)人賬戶在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的位置。但筆者認(rèn)為，從完善中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和運(yùn)行機(jī)制的角度看，“記賬式個(gè)人賬戶”制度，并不是對(duì)社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合制度模式的深層改革（其實(shí)質(zhì)仍是現(xiàn)收現(xiàn)付制），只不過(guò)把“做實(shí)”個(gè)人賬戶問(wèn)題延期到將來(lái)去解決。在個(gè)人賬戶制度問(wèn)題上，有一些基本認(rèn)識(shí)需要明確。（1）在制度設(shè)計(jì)上，是把它作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的組成部分，還是作為補(bǔ)充性的制度？是堅(jiān)持符合條件人員參加這一制度的強(qiáng)制性，還是堅(jiān)持自愿性？是堅(jiān)持把它做成所有參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從業(yè)人員普遍享有的制度，還是做成主要覆蓋就業(yè)或收入比較穩(wěn)定人群的制度？從設(shè)計(jì)個(gè)人賬戶制度開(kāi)始，中國(guó)實(shí)際上把它作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有機(jī)組成部分，堅(jiān)持了這一制度的普遍性和強(qiáng)制性。這就導(dǎo)致了個(gè)人賬戶基金必然與社會(huì)統(tǒng)籌基金混合在一起管理而無(wú)法相互獨(dú)立，因而個(gè)人賬戶無(wú)法成為真正意義上的完全積累制，只能是名義上的，與“記賬式個(gè)人賬戶”沒(méi)有太大的區(qū)別，只是稱(chēng)呼不同而已。目前，雖然一些省份進(jìn)行做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)，但由于制度設(shè)計(jì)上的問(wèn)題仍然難以完全與社會(huì)統(tǒng)籌基金分開(kāi)，因而進(jìn)展不大，而且做實(shí)個(gè)人賬戶的比例日益縮小，在實(shí)踐上越來(lái)越難以把個(gè)人賬戶作為與社會(huì)統(tǒng)籌基金并列的兩個(gè)組成部分之一。做實(shí)個(gè)人賬戶實(shí)踐說(shuō)明，如果做實(shí)個(gè)人賬戶，其規(guī)模不能太大（既無(wú)必要也不可能），只能是小規(guī)模、適當(dāng)比例的（瑞典完全進(jìn)入積累式個(gè)人賬戶的比例只有2.5個(gè)百分點(diǎn)，占其養(yǎng)老金總繳費(fèi)的13.5%）。同樣，個(gè)人賬戶一旦做實(shí)，就應(yīng)當(dāng)按照完全積累制的方式加以管理，而不應(yīng)與社會(huì)統(tǒng)籌基金再捆綁在一起。從個(gè)人賬戶只能是小比例的角度以及難以覆蓋所有參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的從業(yè)人員的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，我們可以看到個(gè)人賬戶制度在整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，是屬于附屬性的、補(bǔ)充性的制度，而不應(yīng)設(shè)計(jì)成與現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)統(tǒng)籌制度并駕齊驅(qū)的基本制度。從世界范圍看，現(xiàn)收現(xiàn)付過(guò)去和現(xiàn)在都是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要模式，尤其是大國(guó)。因?yàn)榇髧?guó)的人口與養(yǎng)老保障基金的巨大規(guī)模，決定了不能完全依靠市場(chǎng)機(jī)制建立個(gè)人賬戶制的養(yǎng)老保障基金，那樣會(huì)對(duì)積累的養(yǎng)老基金造成巨大的通貨膨脹等市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，淡化養(yǎng)老保險(xiǎn)基金所具有的再分配功能。另外，保持巨大的個(gè)人賬戶，為了維持當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放而不得不保持較高的費(fèi)用籌集率，不利于擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面。為了保持個(gè)人賬戶的普遍性，這一制度可以具有一定的強(qiáng)制性，但主要是通過(guò)稅收優(yōu)惠政策體現(xiàn)的，而且不可能覆蓋所有從業(yè)人員。（2）從基金管理體制上看，個(gè)人賬戶基金的管理一直缺乏明確的體制保障。在個(gè)人賬戶基金不做實(shí)的情況下，它與社會(huì)統(tǒng)籌基金是混合在一起管理的，是否單獨(dú)出來(lái)以及是否進(jìn)行市場(chǎng)化管理的問(wèn)題還不很突出。但是，一旦按照基金積累制去做實(shí)個(gè)人賬戶，個(gè)人賬戶基金的管理和投資問(wèn)題將浮出水面，必須建立與之相適應(yīng)的管理體制。我們主張?jiān)谥鸩阶鰧?shí)個(gè)人賬戶的前提下，建立與社會(huì)統(tǒng)籌基金相對(duì)獨(dú)立的管理體制，以省級(jí)為單位籌集和管理個(gè)人賬戶基金，委托給具有資質(zhì)的投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資，其資金不宜由全國(guó)統(tǒng)一管理。在一定程度上，個(gè)人賬戶資金的管理可以參照企業(yè)年金和職業(yè)年金基金，或者適當(dāng)合并。（3）如果做實(shí)個(gè)人賬戶，其規(guī)模多大為宜值得研究。總體上看，鑒于中國(guó)養(yǎng)老金巨大的歷史債務(wù)缺口、資本市場(chǎng)還不很健全以及總儲(chǔ)蓄率比較高等因素影響，做實(shí)后的個(gè)人賬戶規(guī)模不宜過(guò)大。目前，除遼寧按8%做實(shí)外，其余試點(diǎn)省份一般按5%或3%的比例（相當(dāng)于目前養(yǎng)老保險(xiǎn)總繳費(fèi)率的11%～18%）進(jìn)行做實(shí)?？梢哉J(rèn)為實(shí)踐比理論和政策更有說(shuō)服力，比例過(guò)高使得做實(shí)難度和風(fēng)險(xiǎn)都太大，比例過(guò)低則失去實(shí)際意義。各個(gè)省份目前按3%～5%的比例建立個(gè)人賬戶是合適的?？傊?，針對(duì)《報(bào)告》提出的“記賬式個(gè)人賬戶”建議，我們認(rèn)為中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度進(jìn)一步改革的方向，是把它改造成為補(bǔ)充性制度，規(guī)模不宜太大。這個(gè)制度可以帶有一定的強(qiáng)制性或稅收減免優(yōu)惠，但主要針對(duì)正規(guī)就業(yè)人員。為了避免對(duì)金融市場(chǎng)的沖擊，個(gè)人賬戶基金可以適當(dāng)集中到省級(jí)個(gè)人賬戶管理中心，而且不宜全國(guó)集中統(tǒng)一管理。作為完全積累制的養(yǎng)老金基金，要堅(jiān)持投資運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化，參保人對(duì)自己擁有的賬戶基金具有一定的投資決策權(quán)限。二擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面和養(yǎng)老保障制度框架問(wèn)題《報(bào)告》提出擴(kuò)大養(yǎng)老保障“覆蓋面”的建議是完全正確的。這個(gè)建議在中共十七大報(bào)告中被明確概括為“老有所養(yǎng)”。這說(shuō)明，不論理論界還是政策層面，“人人享有老年保障”已經(jīng)成為共識(shí)。這對(duì)推進(jìn)中國(guó)養(yǎng)老金制度體系建設(shè)具有十分重要的意義。擴(kuò)大養(yǎng)老金制度的覆蓋面尚無(wú)日程表。目前，城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)人員除機(jī)關(guān)事業(yè)單位外，幾乎都已經(jīng)納入了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之中。原則上看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位也應(yīng)加快養(yǎng)老金社會(huì)化改革，以加快建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)體系。2009年以來(lái)，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革已經(jīng)啟動(dòng)，其具體方案與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)完全相同。另外，各地還開(kāi)展了多種類(lèi)型的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)。比較典型的是北京按年收入10%建立了農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，同時(shí)對(duì)城鄉(xiāng)無(wú)退休金待遇的60歲以上老人建立了每月由財(cái)政發(fā)放200元的老年津貼制度，實(shí)現(xiàn)了老年保障制度的全覆蓋。理論界有人提出了中國(guó)老年保障體系的“三險(xiǎn)一津”發(fā)展戰(zhàn)略。具體說(shuō)來(lái)，就是建立公職人員基本養(yǎng)老金制度、職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民老年津貼制度，實(shí)現(xiàn)覆蓋全民、沒(méi)有漏洞、人人老有所養(yǎng)的老年保障體系。[2]老年保障分為繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)和非繳費(fèi)型社會(huì)福利兩大類(lèi)。在非繳費(fèi)型社會(huì)福利方面，過(guò)去中國(guó)只有非繳費(fèi)型社會(huì)福利的社會(huì)救助（低保制度），缺乏人人享有的老年津貼制度。中國(guó)在很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)社會(huì)保險(xiǎn)制度難以覆蓋全部從業(yè)人員，同時(shí)年齡超過(guò)60歲無(wú)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的老年人口規(guī)模已經(jīng)達(dá)到5000萬(wàn)～6000萬(wàn)，其中又以農(nóng)村老年人為主。為了緩解老年貧困，中國(guó)應(yīng)該建立老年人最低收入保障制度，這不僅要覆蓋城鎮(zhèn)，還應(yīng)覆蓋農(nóng)村。當(dāng)然，起步階段，保障水平可以堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放年齡可以適當(dāng)高于退休年齡。針對(duì)從業(yè)人員，繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)制度無(wú)疑是老年保障制度的主體部分。現(xiàn)在的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是多種類(lèi)型并存：包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金制度、職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，一些地方還建立了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，等等。制度類(lèi)型多樣，統(tǒng)籌層次比較低，大部分還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，基金實(shí)行屬地化管理，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)比較困難，不利于勞動(dòng)力和離退休人員的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移?！秷?bào)告》提出了擴(kuò)大城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度和提高統(tǒng)籌層次的設(shè)想，但是如何落實(shí)還不很清楚。實(shí)際上，中國(guó)在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的總體設(shè)計(jì)上，依然缺乏完整、清晰的思路。從社會(huì)保險(xiǎn)立法的角度看，中國(guó)達(dá)到一定收入標(biāo)準(zhǔn)的各類(lèi)從業(yè)人員都應(yīng)當(dāng)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。問(wèn)題是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是否堅(jiān)持一個(gè)制度、一個(gè)模式，還是建立多個(gè)制度、多個(gè)模式，或者建立一個(gè)國(guó)家統(tǒng)一的基本制度（基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度），并由其他多個(gè)相關(guān)制度配套。這個(gè)問(wèn)題的答案決定了中國(guó)建立從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思路。美國(guó)自1935年開(kāi)始建立了國(guó)家統(tǒng)一的基本養(yǎng)老金制度，為所有參保人員提供基本養(yǎng)老保障，同時(shí)建立了靈活多樣的職業(yè)年金制度。這對(duì)中國(guó)具有一定借鑒意義。鑒于中國(guó)巨大的規(guī)模、城鄉(xiāng)地區(qū)差異和改革模式路徑依賴等因素，筆者建議中國(guó)基本堅(jiān)持多個(gè)制度、多個(gè)模式的制度框架，對(duì)國(guó)家公職人員、企業(yè)職工、靈活就業(yè)、個(gè)體工商業(yè)者、農(nóng)村就業(yè)尤其是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者等建立不同的制度。但是，對(duì)所有參保人員應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)全國(guó)大致相同的基本養(yǎng)老金制度，在其達(dá)到法定退休年齡等相關(guān)條件時(shí)，為其提供一個(gè)替代率大致平衡、總體水平達(dá)到基本生活保障線之上的基本或基礎(chǔ)養(yǎng)老金。也就是說(shuō)，對(duì)城鎮(zhèn)從業(yè)人員建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)一的多元多層的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。這個(gè)制度體系的基座包括兩點(diǎn)。一是在過(guò)渡時(shí)期針對(duì)城鄉(xiāng)無(wú)退休金的無(wú)保障老人建立老年津貼制度，由各級(jí)財(cái)政向所有老年人提供一定數(shù)量的老年養(yǎng)老金。二是針對(duì)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者尤其是非農(nóng)就業(yè)人員，逐步建立國(guó)家統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。根本提高統(tǒng)籌層次的要求，基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)是全國(guó)統(tǒng)籌的，而且由中央政府主管部門(mén)直接管理。建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)一的多元多層基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系離不開(kāi)國(guó)家公職人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革。目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位仍實(shí)行個(gè)人不繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的退休金制度，已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)的需要，必須進(jìn)行改革。所有公務(wù)員、參公人員以及主要由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)的事業(yè)單位職工，即國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)的國(guó)家公職人員，其養(yǎng)老金改革應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮、一起設(shè)計(jì)、綜合改革、協(xié)同推進(jìn)。他們作為國(guó)家雇員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)，同時(shí)獲得基本養(yǎng)老金和與職業(yè)關(guān)聯(lián)的大致平衡的、具有一定激勵(lì)作用的“職業(yè)年金”保障。三農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展與模式選擇問(wèn)題中國(guó)在進(jìn)行城市社會(huì)保障建設(shè)的同時(shí)，并沒(méi)有忽略農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)問(wèn)題。但由于巨大的城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展明顯滯后。農(nóng)村最低生活保障制度2007年才在全國(guó)建立，比城市最低生活保障制度的建立大約晚了10年；新型農(nóng)村合作醫(yī)療從2003年開(kāi)始試點(diǎn)到2008年基本覆蓋，起步也比城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度晚了5～10年。按照“個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、政府給予政策扶持”原則建立的“個(gè)人賬戶式”農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)起步不晚（1991年），發(fā)展也比較快，但在1997年亞洲金融危機(jī)后基本停滯了。直到最近幾年，北京等一些東部發(fā)達(dá)省份才進(jìn)行了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的試點(diǎn)工作，國(guó)家還沒(méi)有制定統(tǒng)一的制度。2002～2008年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展情況見(jiàn)表7-1。表7-12002～2008年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展情況年份2002200320042005200620072008參加人數(shù)（萬(wàn)人）5462542853785442537451715595基金積累（億元）233259285310355392499領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)（萬(wàn)人）—198205302354412512支付養(yǎng)老金額（億元）—15—21304057資料來(lái)源：勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)（2002、2003、2004、2005、2006、2007、2008）。表7-12002～2008年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展情況目前，從國(guó)家層面考慮的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障政策主要有以下幾點(diǎn)。（1）農(nóng)村計(jì)劃生育家庭養(yǎng)老政策。自2004年起，農(nóng)村只有一個(gè)子女或兩個(gè)女孩的計(jì)劃生育夫婦，每人從年滿60周歲起享受年均不低于600元的獎(jiǎng)勵(lì)扶助金，到亡故為止。扶助金由中央和地方政府共同負(fù)擔(dān)。[3]（2）失地農(nóng)民綜合社會(huì)保障制度。按照“土地?fù)Q保障”原則，被征地的失地農(nóng)民一般可以加入城市社會(huì)保障體系，但保障標(biāo)準(zhǔn)比城鎮(zhèn)職工要低一些。到2008年年末，全國(guó)27個(gè)省份的1201個(gè)縣市開(kāi)展了被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作，1324萬(wàn)名被征地農(nóng)民被納入基本生活或養(yǎng)老保障制度。中國(guó)政府已經(jīng)承諾建立“老有所養(yǎng)”、覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)“人人享有社會(huì)保障”的目標(biāo)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)是其重點(diǎn)和難點(diǎn)。難點(diǎn)之一是模式選擇。對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度模式，理論界大致有如下思路。（1）在低保制度基礎(chǔ)上建立“普惠制老年津貼”。即達(dá)到一定年齡的農(nóng)村戶籍人口，無(wú)論其就業(yè)歷史和收入狀況，均可獲得以國(guó)家財(cái)政為基礎(chǔ)的、按月領(lǐng)取的、有保障的養(yǎng)老金。（2）“個(gè)人賬戶完全積累制”。農(nóng)民繳費(fèi)的資金全部進(jìn)入個(gè)人賬戶，并實(shí)行基金積累。（3）“進(jìn)入城?！薄Ｓ韶?cái)政補(bǔ)貼模擬單位繳費(fèi)，將農(nóng)民納入城保之中。（4）“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶”。其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金是有公共財(cái)政支持的普惠型養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶則是個(gè)人繳費(fèi)完全積累式的養(yǎng)老金。（5）“實(shí)物換保障”。將農(nóng)民擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權(quán)等實(shí)物轉(zhuǎn)移為保險(xiǎn)費(fèi)，分別設(shè)計(jì)現(xiàn)實(shí)可行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方案。北京市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶”的保險(xiǎn)模式正越來(lái)越受到關(guān)注和認(rèn)可。根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀與未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，筆者認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障應(yīng)該堅(jiān)持保險(xiǎn)與福利相結(jié)合的發(fā)展模式。這樣，既可以使部分老年人、低收入群體、貧困人口在繳費(fèi)能力不足的情況下基本生活得到保障，又可以使中等收入群體履行相應(yīng)的繳費(fèi)義務(wù)，同時(shí)還能使農(nóng)村高收入群體在具有足夠繳費(fèi)能力并根據(jù)繳費(fèi)享受更高水平的保障待遇；既可以使全體農(nóng)民享受適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障待遇，又不會(huì)給國(guó)家財(cái)政造成過(guò)大負(fù)擔(dān)；既實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的相應(yīng)結(jié)合，又可實(shí)現(xiàn)全民共享的發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度的可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)該根據(jù)農(nóng)民群體的分化與收入水平的差異性，因地制宜、因人制宜地靈活運(yùn)用保險(xiǎn)與福利相結(jié)合的模式。對(duì)特定的地區(qū)與人群實(shí)施以福利為主的制度模式，對(duì)其他地區(qū)與人群則實(shí)施保險(xiǎn)為主的制度模式。要對(duì)農(nóng)村的老年人、低收入群體、貧困群體實(shí)施福利型的社會(huì)保障制度模式，主要由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，發(fā)展最低生活保障和老年津貼，完善社會(huì)救助體系。對(duì)于農(nóng)村中收入水平相對(duì)較高，具有一定繳費(fèi)能力的人群，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、非農(nóng)就業(yè)人員、農(nóng)民工等群體，實(shí)施與城市社會(huì)保障相銜接，同時(shí)考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異性的社會(huì)保險(xiǎn)制度。在籌資方式方面，建議采用繳費(fèi)的方式籌集農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)資金。繳費(fèi)更能體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的明晰性，繳費(fèi)也是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的主要籌資方式。至于福利項(xiàng)目的籌資，則主要由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，中央與地方共同負(fù)責(zé)，其中以中央財(cái)政負(fù)主要責(zé)任。要加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，優(yōu)先投向中西部地區(qū)和民族地區(qū)，特別是偏遠(yuǎn)山區(qū)、貧困地區(qū)、革命老區(qū)、資源枯竭地區(qū)、自然條件惡劣地區(qū)、少數(shù)民族縣，適當(dāng)兼顧東部部分困難地區(qū)。關(guān)于適當(dāng)兼顧東部部分困難地區(qū)，省財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步提高專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金比例，主要投向區(qū)域內(nèi)財(cái)政困難縣市。鑒于人口快速老齡化問(wèn)題，一方面要加快農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)，另一方面在設(shè)計(jì)農(nóng)村社會(huì)保障體系時(shí)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，科學(xué)決策，縝密規(guī)劃，不要把保障水平定得過(guò)高。對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題，目前理論界有人主張為他們建立一個(gè)單獨(dú)的制度，筆者認(rèn)為這不是很妥當(dāng)。原則上應(yīng)當(dāng)把他們納入城市社會(huì)保障體系。由于他們就業(yè)不穩(wěn)定、收入比較低，需要從實(shí)際出發(fā)設(shè)計(jì)農(nóng)民工的社會(huì)保障制度。首先要著力解決工傷和大病保障問(wèn)題，直接納入城市社會(huì)保險(xiǎn)制度。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本要求是低費(fèi)率、廣覆蓋、能銜接、可轉(zhuǎn)移。要盡快制定和實(shí)施農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。鼓勵(lì)有條件的地方盡快將由穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。應(yīng)根據(jù)他們就業(yè)的類(lèi)型，明確他們參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度或者農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。凡是在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的常住農(nóng)民工，不論其戶籍地在什么地方，他們應(yīng)當(dāng)參加就業(yè)地的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。對(duì)于非穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工參加什么類(lèi)型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，應(yīng)當(dāng)給他們一定的自主選擇權(quán)。四養(yǎng)老保障基金的管理體制問(wèn)題在中國(guó)繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)和非繳費(fèi)型社會(huì)福利（低保制度和老年津貼制度）兩大類(lèi)型老年保障體系中，其資金來(lái)源并不相同。非繳費(fèi)型社會(huì)福利資金直接來(lái)源于財(cái)政，由稅務(wù)機(jī)關(guān)直接征收，按照財(cái)力大小和保障制度的需要直接支出，屬于一般稅收支撐的財(cái)政保障型制度，保障資金的管理一般不涉及費(fèi)用自我平衡問(wèn)題。在繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)體制中，目前三種制度并存。一是各地區(qū)自己管理的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金，除個(gè)別省份實(shí)行全省統(tǒng)一管理外，省級(jí)統(tǒng)籌還沒(méi)有普遍化，目前主要是縣級(jí)統(tǒng)籌和地市級(jí)城市統(tǒng)籌管理。二是個(gè)人賬戶制度。個(gè)人賬戶基本沒(méi)有做實(shí)，已經(jīng)做實(shí)的試點(diǎn)省份主要由省級(jí)財(cái)政專(zhuān)戶代管。三是企業(yè)年金。全國(guó)建立企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)量和企業(yè)職工不多，已經(jīng)籌集的資金規(guī)模有限（2008年約為900億元）。企業(yè)年金一般選擇信托管理模式，由企業(yè)年金管理部門(mén)組成的專(zhuān)家委員會(huì)選擇具有資質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資。與日益擴(kuò)大規(guī)模的商業(yè)保險(xiǎn)相類(lèi)似，企業(yè)年金資金屬于市場(chǎng)化管理模式。在上述兩大類(lèi)老年保障制度中，第一大類(lèi)和第二大類(lèi)的第三種制度分屬兩種極端類(lèi)型，國(guó)內(nèi)外的管理體制和運(yùn)行機(jī)制相差不大，爭(zhēng)議也不大，沒(méi)有必要對(duì)其資金管理模式進(jìn)行變革。爭(zhēng)議比較大的仍是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金管理體制的選擇。作為中國(guó)養(yǎng)老保障制度的主體，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理體制問(wèn)題是深化中國(guó)養(yǎng)老保障制度改革的一個(gè)關(guān)鍵。前文已對(duì)個(gè)人賬戶的問(wèn)題進(jìn)行了研究，在此我們主要討論職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金的管理體制。目前，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的費(fèi)用征收并存兩種體制，人力資源和社會(huì)保障部門(mén)征收和地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征收大體各占一半。這種奇特的雙元征收體制是10年前經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收困難情況下形成的，被國(guó)務(wù)院2000年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳條例》所認(rèn)可。2007年兩個(gè)部門(mén)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳權(quán)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，由于雙方各持立場(chǎng)，相持不下，最后結(jié)果是維持雙元征收體制不變。到目前這種征收體制已經(jīng)運(yùn)行了近10個(gè)年頭。《報(bào)告》提出應(yīng)該由稅收部門(mén)收取養(yǎng)老金繳費(fèi)。確定養(yǎng)老金繳費(fèi)收入的定義應(yīng)該與所得稅的稅基相同。這個(gè)建議想把中國(guó)運(yùn)行10年的“雙元征收體制”轉(zhuǎn)變?yōu)橐辉?，同時(shí)與所得稅掛鉤而不是與單位工資總額及職工個(gè)人工資掛鉤。如果這個(gè)建議能夠順利實(shí)施，應(yīng)該有助于理順養(yǎng)老保障基金征繳體制和征繳基數(shù)。但是，《報(bào)告》回避了中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金“雙元征收體制”的爭(zhēng)論，也沒(méi)有給出將“雙元征收體制”改變?yōu)槎愂照魇盏某浞掷碛?，很難打消人力資源和社會(huì)保障部門(mén)征收的顧慮，社會(huì)保險(xiǎn)征收體制改革的阻力仍然存在，其可行性值得懷疑。其實(shí)，世界各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制千差萬(wàn)別，并沒(méi)有固定統(tǒng)一的模式。[4]但是，為了便于管理，一個(gè)稅種或者基金費(fèi)用的征收，一般由一個(gè)部門(mén)完成。稅收部門(mén)征稅、社會(huì)保障部門(mén)征費(fèi)的體制比較常見(jiàn)。目前，中國(guó)“雙元征收體制”爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一是社會(huì)保險(xiǎn)基金究竟是“費(fèi)”還是稅？一般情況下，社會(huì)保險(xiǎn)基金應(yīng)當(dāng)屬于特定用途的“費(fèi)”，通過(guò)科學(xué)的測(cè)算確定征收費(fèi)率和支付待遇，確保征收和支出的自我平衡。從這個(gè)角度看，由社會(huì)保障部門(mén)征收社會(huì)保險(xiǎn)基金亦無(wú)不可。但涉及社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的“統(tǒng)籌基金”，其“費(fèi)”和“稅”的界限并不十分清晰，尤其是在養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌層次不斷提高的情況下，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金有從“費(fèi)”到“稅”的演變趨勢(shì)。從后一種意義上看，由稅務(wù)部門(mén)征收社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金也有道理。因此，如何認(rèn)定社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金是“費(fèi)”或“稅”的性質(zhì)，就成為確定由稅務(wù)部門(mén)還是社會(huì)保障部門(mén)征收的重要依據(jù)。在建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)之前，各個(gè)企業(yè)和用人單位從自己的收入中為本單位離退休職工發(fā)放退休金。隨著社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，由社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金為退休人員發(fā)放養(yǎng)老金。1997年決定將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分為社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金兩個(gè)部分，并確定實(shí)行行業(yè)職工養(yǎng)老金的屬地化管理（省級(jí)統(tǒng)籌）和逐步提高養(yǎng)老基金的統(tǒng)籌層次。退休金轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老金使單位保障轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)保障，統(tǒng)籌層次從部門(mén)、行業(yè)和區(qū)縣級(jí)政府轉(zhuǎn)變?yōu)榈厥屑?jí)統(tǒng)籌乃至省級(jí)統(tǒng)籌，意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金越來(lái)越具有剛性的約束，逐步成為一種國(guó)家政策或法律規(guī)定的社會(huì)保障基金。目前，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次還不夠高，各地區(qū)繳費(fèi)比例、管理方式還存在一定差異。如果中國(guó)確定養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌（并發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金），并且統(tǒng)一費(fèi)率和管理體制，則與全國(guó)性的“社會(huì)保障稅”沒(méi)有什么差別，由稅務(wù)部門(mén)在全國(guó)范圍內(nèi)征收統(tǒng)一的“社會(huì)保障稅”理所應(yīng)當(dāng)。因此，在決定由哪個(gè)部門(mén)征收社會(huì)保險(xiǎn)基金問(wèn)題上，似乎應(yīng)當(dāng)根據(jù)征收基金的性質(zhì)而不是其他因素。除了基金征繳，理順養(yǎng)老保障基金管理體制外還必須解決兩個(gè)問(wèn)題：一是建立全國(guó)統(tǒng)一養(yǎng)老金管理系統(tǒng)，二是建立科學(xué)合理的養(yǎng)老金待遇發(fā)放調(diào)整機(jī)制。這兩個(gè)問(wèn)題在《報(bào)告》中均已提及，并提出了原則性的建議。關(guān)于建立中央政府直接管理的全國(guó)統(tǒng)一養(yǎng)老金管理系統(tǒng)，是解決養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次不高、各地繳費(fèi)差別大、地方結(jié)余基金難以調(diào)劑、規(guī)范養(yǎng)老金待遇發(fā)放等問(wèn)題的重要舉措。筆者認(rèn)為這個(gè)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)抓緊建設(shè)，尤其是應(yīng)當(dāng)盡快頒布實(shí)施《社會(huì)保險(xiǎn)法》等全國(guó)統(tǒng)一的法律法規(guī)。但是，這個(gè)系統(tǒng)不應(yīng)太復(fù)雜，應(yīng)當(dāng)主要管理全國(guó)集中管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金的籌集、監(jiān)管和發(fā)放。對(duì)于規(guī)模并不太大的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金，建議委托全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)管理或由各省設(shè)立的個(gè)人賬戶基金管理委員會(huì)自行管理，以便其能夠從政府管理的基金中剝離出來(lái)，成為嚴(yán)格監(jiān)管條件下的市場(chǎng)化運(yùn)作基金。關(guān)于養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制，由于問(wèn)題過(guò)于復(fù)雜，這里不能深入討論。如果基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，這種退休金應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)收現(xiàn)付的，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高。達(dá)到退休條件的參保職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率至少應(yīng)達(dá)到退休前工資的40%以上，適當(dāng)延長(zhǎng)法定退休年齡和繳費(fèi)年限的參保人，其替代率可以相應(yīng)提高，但不應(yīng)超過(guò)50%?！秷?bào)告》提出“各地區(qū)在待遇標(biāo)準(zhǔn)上可以存在一定差異，但是這種差異不應(yīng)該妨礙養(yǎng)老金權(quán)利全國(guó)范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)移和勞動(dòng)力的流動(dòng)”的原則應(yīng)當(dāng)重視?？傊?，如果未來(lái)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，就應(yīng)當(dāng)由中央政府主管部門(mén)統(tǒng)一管理。所有符合條件的參保人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，均由國(guó)家統(tǒng)一籌集和發(fā)放。各地區(qū)之間社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題將不像現(xiàn)在這么突出。至于個(gè)人賬戶基金，由于規(guī)模已經(jīng)縮小，建議將其與職業(yè)年金合并，以省為單位進(jìn)行分散管理、分散投資，由市場(chǎng)化投資機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，其待遇來(lái)源于繳費(fèi)數(shù)額和投資收益。因收益屬于個(gè)人，幾乎不存在個(gè)人賬戶社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題。五養(yǎng)老保障基金債務(wù)管理與國(guó)有股轉(zhuǎn)持問(wèn)題中國(guó)養(yǎng)老保障制度改革過(guò)程中一個(gè)難以繞過(guò)去的問(wèn)題是顯性的和隱性的老年保障基金債務(wù)問(wèn)題。顯性的債務(wù)是當(dāng)期籌集的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金尤其是社會(huì)統(tǒng)籌基金不能支付已經(jīng)離退休人員的養(yǎng)老金；隱性的債務(wù)是沒(méi)有做實(shí)的“中人”和“新人”的個(gè)人賬戶虧空（一旦這些人達(dá)到退休年齡需要支付）。此外，還有老年保障制度覆蓋面擴(kuò)大增加的老年保障支出（如老年津貼和低保支出）和人口快速老齡化帶來(lái)的收支潛在虧空。關(guān)于社會(huì)統(tǒng)籌基金的現(xiàn)實(shí)債務(wù)和個(gè)人賬戶的隱性債務(wù)，目前主要通過(guò)完善養(yǎng)老保障制度加以解決，力爭(zhēng)使老年保障基金逐步實(shí)現(xiàn)自我平衡。現(xiàn)在討論的各種措施，在一定程度上也是為這個(gè)目標(biāo)服務(wù)的?！秷?bào)告》根據(jù)中國(guó)老齡化趨勢(shì)和人口與勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)變化，提出了提高“領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡”的建議。《報(bào)告》提出的主要理由包括非勞動(dòng)力人口對(duì)勞功力人口的負(fù)擔(dān)率急劇上升（由1980年的1∶13到2002年的1∶3和2030年的1∶2），國(guó)際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)（發(fā)展中國(guó)家實(shí)際退休年齡早、發(fā)達(dá)國(guó)家退休年齡已經(jīng)延遲到65歲以上）表明，中國(guó)規(guī)定工人退休年齡早而提前退休情況比較嚴(yán)重，實(shí)際退休年齡要比法定年齡還要低，這樣不僅造成當(dāng)期養(yǎng)老保障基金支付壓力，而且從整體上加劇老年保障基金的債務(wù)，不利于社?；鸬拈L(zhǎng)期平衡。因此，《報(bào)告》提出“不論男女，領(lǐng)取全額社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金的最低年齡應(yīng)該逐漸提高到65歲。停止鼓勵(lì)或強(qiáng)制性提前退休的做法，對(duì)就業(yè)年限不足的人，養(yǎng)老金待遇應(yīng)該按比例扣減”。這個(gè)建議具有前瞻性和現(xiàn)實(shí)性，很有見(jiàn)地?！秷?bào)告》提出的具體意見(jiàn)值得社會(huì)保障管理部門(mén)重視并認(rèn)真研究落實(shí)的時(shí)機(jī)（為應(yīng)對(duì)就業(yè)高峰壓力可以適當(dāng)延遲幾年實(shí)施）和具體方式。筆者贊成逐步提高退休年齡的意見(jiàn)，但要適當(dāng)照顧不同職業(yè)特點(diǎn)需要，要區(qū)分退出勞動(dòng)力市場(chǎng)與領(lǐng)取“法定養(yǎng)老金”的界限，要下決心解決提前退休問(wèn)題。通過(guò)穩(wěn)妥的措施，逐步將法定退休年齡延長(zhǎng)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平，以克服老年保障基金提前支付的壓力。至于老年保障制度覆蓋面擴(kuò)大增加的老年保障支出，一般是通過(guò)稅收和財(cái)政支持的，規(guī)模有限，而且將來(lái)會(huì)逐步退出，不是大的問(wèn)題。目前財(cái)政部門(mén)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金每年撥付數(shù)百億元資金的補(bǔ)貼，彌補(bǔ)當(dāng)年養(yǎng)老金發(fā)放的虧空。短期來(lái)看，財(cái)政資金的補(bǔ)貼和不斷擴(kuò)大覆蓋面增加的社會(huì)保障基金，可以維持現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)然，隨著社會(huì)保障預(yù)算的建立，當(dāng)年社會(huì)保障基金的運(yùn)行虧空問(wèn)題會(huì)得到制度化的解決辦法。問(wèn)題最大的社會(huì)保障債務(wù)是逐步擴(kuò)大的個(gè)人賬戶虧空和人口老齡化的收支平衡風(fēng)險(xiǎn)。由于我們已經(jīng)討論了個(gè)人賬戶的問(wèn)題，下面主要討論防范未來(lái)人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策。為了應(yīng)對(duì)上述養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的各種債務(wù)，中國(guó)政府在2000年建立了儲(chǔ)備性的全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)，負(fù)責(zé)籌集和運(yùn)營(yíng)全國(guó)社會(huì)保障基金。經(jīng)過(guò)近10年的積累，全國(guó)社會(huì)保障基金已達(dá)5623.7億元。但是，相對(duì)于巨大的社會(huì)保障基金債務(wù)，全國(guó)社會(huì)保障基金的規(guī)模還比較小。鑒于中國(guó)具有龐大的國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有控股企業(yè)和參股企業(yè)，全國(guó)社會(huì)保障基金具有從國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資產(chǎn)中籌集資金的物質(zhì)基礎(chǔ)