上海遠(yuǎn)郊地區(qū)城鎮(zhèn)化模式、問(wèn)題和對(duì)策研究-以上海市奉賢區(qū)為例

上海遠(yuǎn)郊地區(qū)城鎮(zhèn)化模式、問(wèn)題和對(duì)策研究以上海市奉賢區(qū)為例

上海奉賢區(qū)是傳統(tǒng)的遠(yuǎn)郊地區(qū)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平也較中心城區(qū)和近郊地區(qū)有明顯的落差，奉賢區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程是遠(yuǎn)郊地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)樣本。通過(guò)深入分析奉賢區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的主要問(wèn)題和癥結(jié)，為遠(yuǎn)郊地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展提供化解之策。一上海奉賢區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展背景與現(xiàn)狀清醒認(rèn)識(shí)遠(yuǎn)郊地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展背景，有助于我們把握遠(yuǎn)郊區(qū)縣城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)、問(wèn)題和意義。（一）全球產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移助推中國(guó)遠(yuǎn)郊地區(qū)城鎮(zhèn)化30多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的崛起騰飛與全球產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移有緊密的相關(guān)性，不僅傳統(tǒng)制造業(yè)，而且一些現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)也通過(guò)外包形式大量地向新興國(guó)家轉(zhuǎn)移。這種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)新興國(guó)家產(chǎn)生了其內(nèi)部在地理、區(qū)域意義上的產(chǎn)業(yè)更替和轉(zhuǎn)移。新興國(guó)家中在全球城市網(wǎng)絡(luò)中具有節(jié)點(diǎn)性質(zhì)的大都市成為發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)區(qū)域，而其原有的傳統(tǒng)制造業(yè)開(kāi)始大規(guī)模外遷。這種外遷具有兩種趨勢(shì)，以我國(guó)為例，一種趨勢(shì)是傳統(tǒng)制造業(yè)從沿海地區(qū)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移；另一種趨勢(shì)是向大都市周邊地區(qū)外溢。影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的客觀因素包括商務(wù)成本、勞動(dòng)力成本、市場(chǎng)信息獲取成本、運(yùn)輸成本等。總體而言，勞動(dòng)密集型的制造業(yè)基于土地成本、勞動(dòng)力成本的考慮向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移是大勢(shì)所趨。但是，一些技術(shù)要求高、對(duì)市場(chǎng)信息依賴強(qiáng)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，遠(yuǎn)離大都市將負(fù)擔(dān)較高的信息成本、運(yùn)輸成本，于是，向大都市周邊區(qū)域轉(zhuǎn)移成為一種可行的選擇。在全球產(chǎn)業(yè)大挪移的背景下，城鎮(zhèn)化特別是農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展亟須明確定位和方向，通過(guò)合理的城鎮(zhèn)化路徑提升原有農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)吸納功能，以城鎮(zhèn)化誘導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)產(chǎn)城融合程度，從而進(jìn)一步促進(jìn)城鎮(zhèn)化步入良性軌道。（二）長(zhǎng)三角區(qū)域一體化推動(dòng)上海遠(yuǎn)郊地區(qū)城鎮(zhèn)化提速隨著長(zhǎng)三角區(qū)域一體化進(jìn)程加速，上海遠(yuǎn)郊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)日趨明顯。從地理位置看，上海與長(zhǎng)三角其他省市接壤的奉賢、金山、青浦、嘉定、崇明等區(qū)縣，成為上海連接周邊的重要門戶地區(qū)，上海遠(yuǎn)郊地區(qū)在長(zhǎng)三角城市群中的節(jié)點(diǎn)性作用日益凸顯。上海與長(zhǎng)三角其他地區(qū)的互動(dòng)交流必然帶動(dòng)城市遠(yuǎn)郊地區(qū)城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展。第一，長(zhǎng)三角區(qū)域一體化將加速遠(yuǎn)郊地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。長(zhǎng)三角區(qū)域一體化首先體現(xiàn)在交通路網(wǎng)等城市基礎(chǔ)功能的協(xié)同發(fā)展上，上海遠(yuǎn)郊地區(qū)對(duì)外通道將進(jìn)一步打通，特別是部分遠(yuǎn)郊地區(qū)，對(duì)外斷頭路現(xiàn)象將得到徹底改觀。同時(shí)，通信、能源供給等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平也將全面提升，從而適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。第二，長(zhǎng)三角區(qū)域一體化將給遠(yuǎn)郊地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)重大機(jī)遇。除了上海中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移導(dǎo)出促進(jìn)遠(yuǎn)郊地區(qū)工業(yè)發(fā)展以外，借助上海大市場(chǎng)、大平臺(tái)優(yōu)勢(shì)成為眾多長(zhǎng)三角地區(qū)的成熟企業(yè)的共識(shí)，不少企業(yè)紛紛將企業(yè)總部或子公司轉(zhuǎn)移到上海遠(yuǎn)郊地區(qū)。第三，長(zhǎng)三角區(qū)域一體化為城鎮(zhèn)化發(fā)展注入文化活力。隨著長(zhǎng)三角區(qū)域在基礎(chǔ)設(shè)施、市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)和信息方面的一體化發(fā)展，文化方面的融合也在提速。一方面，時(shí)尚流行的現(xiàn)代城市文化將給傳統(tǒng)的遠(yuǎn)郊農(nóng)村地區(qū)注入現(xiàn)代活力；另一方面，長(zhǎng)三角區(qū)域一體化也給了遠(yuǎn)郊農(nóng)村地區(qū)展示自身特色民俗文化的充分機(jī)會(huì)?，F(xiàn)代文化的發(fā)展將進(jìn)一步帶動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化各方面的良性發(fā)展。（三）上?！八膫€(gè)中心”建設(shè)帶動(dòng)遠(yuǎn)郊地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展上?！八膫€(gè)中心”建設(shè)是上海城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要抓手和目標(biāo)?！八膫€(gè)中心”建設(shè)涉及的范圍不僅僅是上海中心城區(qū)城市功能的提升，更是上海全域城市功能的整體更新。在這一視角下，遠(yuǎn)郊地區(qū)的城鎮(zhèn)化必須融入上?，F(xiàn)代化國(guó)際大都市發(fā)展的軌道。這一方面體現(xiàn)在遠(yuǎn)郊地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展必須與上海整體發(fā)展的要求相一致，另一方面上海遠(yuǎn)郊地區(qū)功能的提升必須配合上海城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展的需要。明顯的城鄉(xiāng)發(fā)展差異與上?，F(xiàn)代化國(guó)際大都市的建設(shè)不相符合，必須通過(guò)城鎮(zhèn)化發(fā)展提升上海農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平，提升人民群眾的生活幸福感。上海遠(yuǎn)郊地區(qū)必須積極配合“四個(gè)中心”建設(shè)，既要借助重大項(xiàng)目的導(dǎo)入引領(lǐng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，也要及時(shí)捕捉“四個(gè)中心”建設(shè)的動(dòng)向，接受中心城區(qū)輻射和帶動(dòng)，促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。上海城市功能的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型必然帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，遠(yuǎn)郊地區(qū)服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭也逐步顯現(xiàn)。首先，中心城區(qū)對(duì)郊區(qū)傳統(tǒng)生活服務(wù)的要求進(jìn)一步提高。食品安全問(wèn)題越來(lái)越受到關(guān)注，這使郊區(qū)農(nóng)業(yè)進(jìn)一步向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的步伐加快。城市居民對(duì)郊區(qū)生態(tài)休閑服務(wù)的需求也在快速增長(zhǎng)，這也為郊區(qū)現(xiàn)代旅游業(yè)發(fā)展帶來(lái)機(jī)會(huì)。其次，中心城區(qū)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)開(kāi)始逐步向郊區(qū)轉(zhuǎn)移。一些科技研發(fā)類生產(chǎn)性服務(wù)產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)境要求高，選擇一些交通便利的遠(yuǎn)郊地區(qū)集聚成為一種趨勢(shì)。最后，新興科技手段和信息通信帶來(lái)的便利化，加之遠(yuǎn)郊地區(qū)的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)，使如金融服務(wù)業(yè)等服務(wù)經(jīng)濟(jì)向遠(yuǎn)郊地區(qū)布局成為可能。上海遠(yuǎn)郊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)將隨著“四個(gè)中心”建設(shè)的深入徹底改變。二上海遠(yuǎn)郊奉賢區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀奉賢區(qū)是上海傳統(tǒng)的遠(yuǎn)郊農(nóng)村地區(qū)，位于上海市西南，與浙江接壤，是上海連通長(zhǎng)三角區(qū)域的西南門戶。全區(qū)面積為687.39平方千米，2012年末，常住人口為112.99萬(wàn)人，戶籍人口為52.53萬(wàn)人。2001年，奉賢區(qū)成立以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得長(zhǎng)足發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平也得到很大提高。（一）人口發(fā)展與居民生活1.戶籍人口城市化率快速提高改革開(kāi)放以來(lái)，奉賢地區(qū)戶籍人口城市化率迅速提高。2013年，奉賢區(qū)戶籍人口城市化率為67.3%，而1986年奉賢區(qū)戶籍人口城市化率僅為10.9%。從圖1可以看出，奉賢區(qū)戶籍人口快速城市化發(fā)生在2001～2005年，這與2001年奉賢撤縣建區(qū)有直接關(guān)系。圖11986年以來(lái)奉賢地區(qū)戶籍人口城市化率盡管奉賢區(qū)戶籍人口的城市化率迅速提高，但是相比較于上海全市89%的平均水平，奉賢區(qū)人口城市化率依然偏低，這也體現(xiàn)了遠(yuǎn)郊地區(qū)戶籍人口城市化率相對(duì)偏低的一般特點(diǎn)。2.外來(lái)人口迅速導(dǎo)入1985年，奉賢地區(qū)外來(lái)人口僅為9243人，而2013年，奉賢區(qū)外來(lái)人口已達(dá)59.62萬(wàn)人，超過(guò)當(dāng)?shù)貞艏丝跀?shù)量。奉賢區(qū)外來(lái)人口導(dǎo)入自2000年以后迅速增加，2000～2005年，外來(lái)人口增加近3倍，這與奉賢撤縣建區(qū)有關(guān)；而2005～2010年，外來(lái)人口增長(zhǎng)也接近2.5倍，這與上海城市經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展有關(guān)（見(jiàn)圖2）。圖2奉賢地區(qū)外來(lái)人口數(shù)量3.城鄉(xiāng)居民生活水平差異收窄2013年，奉賢區(qū)城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為33101元，農(nóng)村居民家庭人均可支配收入為18602元，城鄉(xiāng)居民家庭人均可支配收入比為1.78∶1，城鄉(xiāng)居民收入差異小于上海市平均水平，2013年上海全市城鄉(xiāng)居民家庭人均可支配收入比為2.28∶1（見(jiàn)表1）。表1上海與奉賢城鄉(xiāng)居民家庭人均可支配收入（二）經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展1.地區(qū)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展2013年，奉賢全區(qū)增加值為644.8億元，而1985年奉賢地區(qū)增加值為8.2億元。通過(guò)圖3可以看出，奉賢地區(qū)經(jīng)濟(jì)的騰飛發(fā)生在2000年以后，其中，2005～2010年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度最快。圖31985年以來(lái)奉賢地區(qū)經(jīng)濟(jì)增加值2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化雖然是一個(gè)以農(nóng)村為主的遠(yuǎn)郊地區(qū)，但上海奉賢地區(qū)的工業(yè)化水平從改革開(kāi)放初期看就比較高，1985年奉賢工業(yè)增加值占比為63.4%，可以說(shuō)從改革開(kāi)放開(kāi)始，奉賢地區(qū)的農(nóng)業(yè)、工業(yè)就齊頭并進(jìn)。工業(yè)增加值占比始終在55%以上。服務(wù)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭自2005年以來(lái)越來(lái)越明顯，目前服務(wù)業(yè)增加值占比已達(dá)到35.9%。圖41985年以來(lái)奉賢地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)比值3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成特色上海奉賢區(qū)的機(jī)械裝備、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)形成特色。同時(shí)引進(jìn)和培育了一批知名企業(yè)，如機(jī)械裝備領(lǐng)域的三一重工，生物醫(yī)藥領(lǐng)域的上海萊士、凱托制藥等。4.經(jīng)濟(jì)發(fā)展載體建設(shè)成績(jī)突出目前，奉賢區(qū)擁有3個(gè)市級(jí)工業(yè)園區(qū)，2個(gè)區(qū)級(jí)工業(yè)園區(qū)，45個(gè)鎮(zhèn)級(jí)工業(yè)園區(qū)。市級(jí)工業(yè)園區(qū)包括上海工業(yè)綜合開(kāi)發(fā)區(qū)、上?；瘜W(xué)工業(yè)區(qū)奉賢分區(qū)等。（三）城市形態(tài)變化1.城鎮(zhèn)化建設(shè)水平逐步提高奉賢區(qū)的城鎮(zhèn)建成區(qū)面積由2005年的63.8平方千米提升至2013年的98.7平方千米。我們以由物業(yè)管理的房屋建筑面積作為城鎮(zhèn)區(qū)域建筑面積的重要指標(biāo)，2013年這一指標(biāo)為1427.1萬(wàn)平方米，而2005年則為597.2萬(wàn)平方米。奉賢地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展在土地利用上是挖掘潛力，并不是以犧牲農(nóng)業(yè)用地為代價(jià)。從表2可以看出，城鎮(zhèn)及工礦用地占比由1996年的12.65%上升至2010年的12.97%，交通用地由3.92%上升至5.2%。但是農(nóng)副業(yè)用地占比并未下降。1996年奉賢地區(qū)耕地占總面積的比例為59.2%，而2010年耕地占總面積的比重為60.81%。表21996年、2010年奉賢區(qū)各類用地占比2.城市基礎(chǔ)設(shè)施水平逐步提高以道路為例，奉賢區(qū)城鎮(zhèn)道路長(zhǎng)度從2004年的48.12千米上升至2012年的322.87千米。高等級(jí)公路由2004年的1015千米上升至2012年的1296.88千米。目前，軌道交通5號(hào)線延伸段也在建設(shè)之中，建成后將改變奉賢沒(méi)有軌道交通的歷史。3.城市公共服務(wù)供給存在隱憂一方面，公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善。2005年，奉賢區(qū)中小學(xué)校占地面積達(dá)33.83萬(wàn)平方米，2012年上升至178.7萬(wàn)平方米。2005年，各類衛(wèi)生機(jī)構(gòu)43個(gè)，病床數(shù)4302個(gè)，2012年，各類衛(wèi)生機(jī)構(gòu)81個(gè)，病床數(shù)增加到4835個(gè)。另一方面，公共服務(wù)供給水平有所提高。2005年，奉賢區(qū)中小學(xué)專任教師人數(shù)為3429人，2012年為4799人。但是，隨著外來(lái)人口大量導(dǎo)入，外來(lái)人口子女就地就學(xué)，導(dǎo)致學(xué)校在校生人數(shù)大量上升，因此，學(xué)生教師比例也大幅上升，2005年這一比例為16.1∶1，2012年這一比例為17.0∶1，其中，小學(xué)學(xué)生教師比從2005年的17.2∶1上升至2012年的19.9∶1，而上海小學(xué)的平均學(xué)生教師比例為16∶1。每萬(wàn)人醫(yī)師數(shù)也隨著外來(lái)人口大量導(dǎo)入而下降，2005年這一指標(biāo)為19.21，2012年為14.54。應(yīng)該說(shuō)公共服務(wù)水平?jīng)]有跟上常住人口增長(zhǎng)速度。三上海奉賢城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑與得失分析通過(guò)實(shí)地調(diào)研和文獻(xiàn)分析，我們考察了2001年奉賢撤縣建區(qū)以后城鎮(zhèn)化發(fā)展的具體情況，歸納了奉賢城鎮(zhèn)化發(fā)展的三種路徑，并分析了這三種路徑對(duì)遠(yuǎn)郊農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響。這三種路徑分別是：工業(yè)園區(qū)帶動(dòng)型、新城建設(shè)帶動(dòng)型、宅基地歸并推動(dòng)型。工業(yè)園區(qū)帶動(dòng)型以上海工業(yè)綜合開(kāi)發(fā)區(qū)及其對(duì)程河浜村的影響為例，新城建設(shè)帶動(dòng)型以南橋新城對(duì)楊王村的影響為例，宅基地歸并推動(dòng)型以新葉村宅基地歸并為例。通過(guò)這些分析，旨在總結(jié)歸納奉賢作為上海遠(yuǎn)郊地區(qū)，城鎮(zhèn)化的具體路徑、方式及其利弊。（一）工業(yè)園區(qū)推動(dòng)型——以上海工業(yè)綜合開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)程河浜村影響為例上海工業(yè)綜合開(kāi)發(fā)區(qū)的前身是上海奉浦工業(yè)園區(qū)。奉浦工業(yè)園區(qū)建于1994年，建設(shè)目的是改變20世紀(jì)90年代奉賢鄉(xiāng)村工業(yè)布局分散、規(guī)模小、技術(shù)含量低、設(shè)備陳舊等狀況。1993年，上海市委市政府提出“東進(jìn)南下”的戰(zhàn)略構(gòu)想，即在發(fā)展浦東的同時(shí)，向杭州灣北岸地區(qū)發(fā)展，當(dāng)時(shí)的奉賢縣抓住機(jī)遇，提出“在興建奉浦大橋的同時(shí)，抓緊抓好西渡及沿江地區(qū)的綜合開(kāi)發(fā)”的目標(biāo)任務(wù)。1995年，奉浦開(kāi)發(fā)區(qū)成為市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)。在奉浦工業(yè)園區(qū)的發(fā)展過(guò)程中，奉賢縣也積極引入市級(jí)資源，2002年，奉賢縣人民政府與上海工業(yè)投資（集團(tuán)）有限公司合資組建“上海市工業(yè)綜合開(kāi)發(fā)區(qū)有限公司”，其中，上海工業(yè)投資（集團(tuán)）有限公司控股50.51%，奉賢縣國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司控股49.49%。為了配合上海市工業(yè)綜合開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)，奉賢對(duì)行政區(qū)域也做了調(diào)整。1995年5月，奉賢縣政府決定成立上海市奉賢縣奉浦開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，性質(zhì)為縣政府派出機(jī)構(gòu)。1999年12月，奉賢縣政府下發(fā)《關(guān)于奉浦工業(yè)區(qū)行政區(qū)域劃定的通知》。明確涉及動(dòng)拆遷村民小組超過(guò)50%的行政村整建制轉(zhuǎn)入開(kāi)發(fā)區(qū)。由此在2001年4月、2003年5月以及2005年4月，原江海鎮(zhèn)的樹(shù)園村、九華村和西渡鎮(zhèn)的蕭塘村、程河浜村，以及南橋鎮(zhèn)的吳塘村、靈芝村相繼整建制轉(zhuǎn)入開(kāi)發(fā)區(qū)，隸屬開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)行政管轄。2011年，奉賢區(qū)委下發(fā)《關(guān)于上海市工業(yè)綜合開(kāi)發(fā)區(qū)等單位政企分開(kāi)的實(shí)施意見(jiàn)》，決定對(duì)上海市工業(yè)綜合開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行政企分設(shè)，于是成立奉浦社區(qū)，將開(kāi)發(fā)區(qū)的公共服務(wù)、社會(huì)管理及“三農(nóng)”工作等功能剝離。也就是在1999～2011年的12年時(shí)間內(nèi)，開(kāi)發(fā)區(qū)既承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能又擔(dān)負(fù)了社會(huì)管理功能。在這一時(shí)期，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)管轄的區(qū)域?yàn)殚_(kāi)發(fā)區(qū)A區(qū)一期，管轄面積為20.8平方千米。之后開(kāi)發(fā)區(qū)的進(jìn)一步拓展，包括開(kāi)發(fā)區(qū)A區(qū)二期和開(kāi)發(fā)區(qū)B區(qū)都不在開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)管轄范圍內(nèi)。上海市工業(yè)綜合開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)對(duì)奉賢經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。2012年，工業(yè)園區(qū)增加值在全區(qū)增加值的占比為10.4%，地方財(cái)政收入在全區(qū)的占比是8.7%，按開(kāi)發(fā)區(qū)總面積計(jì)算，地均地方財(cái)政收入為0.24億元/平方千米，按工業(yè)用地面積計(jì)算，地均地方財(cái)政收入0.62億元/平方千米。同奉賢區(qū)其他地方比，上海市工業(yè)綜合開(kāi)發(fā)區(qū)的地均財(cái)政收入水平是較高的。但是上海市范圍內(nèi)的工業(yè)園，并不能體現(xiàn)工業(yè)園區(qū)土地利用效率的最高水平，甚至距離其他用地效率較高的工業(yè)園區(qū)依然存在一定差距。另外開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)度這幾年也有所下降（見(jiàn)圖5）。圖52000年以來(lái)上海市工業(yè)綜合開(kāi)發(fā)區(qū)增加值、地方財(cái)政收入在奉賢區(qū)總增加值和地方財(cái)政總收入中的占比工業(yè)綜合開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)對(duì)區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)形態(tài)的變化產(chǎn)生了積極影響，1995～2005年，開(kāi)發(fā)區(qū)共建成主（次）干道路28條，總長(zhǎng)度4.38萬(wàn)米，總投資3.11億元；敷設(shè)電力主干管線總長(zhǎng)度2.53萬(wàn)米，建成35千伏變電站3座、開(kāi)關(guān)站2座，總投資2.39億元；敷設(shè)通信光纜線30皮長(zhǎng)千米；敷設(shè)供水主管道3.51萬(wàn)米，投入建設(shè)資金5239萬(wàn)元；敷設(shè)排污、排水主管道2.58萬(wàn)米，建污水泵站3座，總投入建設(shè)資金3358.6萬(wàn)元；敷設(shè)燃?xì)庵鞴艿?.81萬(wàn)米，總投資3993萬(wàn)元。在城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)方面，開(kāi)發(fā)區(qū)嚴(yán)格實(shí)施落戶項(xiàng)目環(huán)保預(yù)審制度、新建企業(yè)環(huán)?！叭瑫r(shí)”制度以及污染物排放許可制度；開(kāi)展開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，有效治理河道、大氣、噪聲環(huán)境，截至2005年，地面水質(zhì)量，空氣中的二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物等含量均符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。在生態(tài)建設(shè)方面，開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)展了全方位植樹(shù)綠化工作，至2005年，住宅小區(qū)、校園、道路等綠化面積共144.81萬(wàn)平方米。但是，在農(nóng)民身份轉(zhuǎn)型與生活水平提升上，開(kāi)發(fā)區(qū)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展卻存在一定缺陷，這里以位于開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的程河浜村為例，對(duì)此進(jìn)行說(shuō)明。程河浜村原屬西渡鎮(zhèn)，2003年5月，由于開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)征用農(nóng)村土地，整建制轉(zhuǎn)入開(kāi)發(fā)區(qū)，歸屬開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)行政管轄，2011年后歸奉浦社區(qū)管理。開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)對(duì)程河浜村農(nóng)民的意義在于農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變。全村總?cè)丝跒?216人，非農(nóng)人口為2009人，戶籍城鎮(zhèn)化率達(dá)90.7%，2008年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到95.0%。從表面上看，程河浜村成為奉賢區(qū)最早城鎮(zhèn)化的地區(qū)，農(nóng)民身份也實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)人口的轉(zhuǎn)變，但是在調(diào)研過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)化后的生活狀況并不滿意。其主要原因在于征地補(bǔ)償問(wèn)題上。開(kāi)發(fā)區(qū)征地補(bǔ)償應(yīng)該包含對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償和對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償兩個(gè)方面。在農(nóng)民身份向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，一是要對(duì)農(nóng)民土地（包括宅基地、農(nóng)民承包耕地）出讓進(jìn)行補(bǔ)償，二是要引導(dǎo)農(nóng)民適應(yīng)城鎮(zhèn)的工作和生活。在對(duì)集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償上，包括對(duì)集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地、集體耕地的補(bǔ)償。從目前開(kāi)發(fā)區(qū)公布的補(bǔ)償辦法看，主要是針對(duì)農(nóng)民在原有宅基地上建設(shè)自有住房的補(bǔ)償。在程河浜村并入開(kāi)發(fā)區(qū)的2003年，拆遷補(bǔ)償辦法是依據(jù)2002年6月制定的《上海市工業(yè)綜合開(kāi)發(fā)區(qū)拆遷房屋補(bǔ)償安置的暫行辦法》，其特點(diǎn)是取消了按被安置人口（即不按人頭）計(jì)算安置補(bǔ)償費(fèi)的結(jié)算方法，改用按被拆除房屋有效建筑面積（即按磚頭）結(jié)算安置補(bǔ)償費(fèi)的辦法。居住房屋的建筑面積以房地產(chǎn)評(píng)估時(shí)實(shí)地勘查丈量的面積為基礎(chǔ)，扣除棚舍面積；凡未經(jīng)鎮(zhèn)以上有關(guān)部門批準(zhǔn)，擅自擴(kuò)建、翻建、新建的房屋，經(jīng)區(qū)規(guī)劃部門查監(jiān)隊(duì)核準(zhǔn)屬違章建筑的，不予認(rèn)定為有效建筑面積。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按二類地區(qū)（奉浦區(qū)域劃為二類地區(qū)）操作，每平方米為1050元（土地使用權(quán)基價(jià)+價(jià)格補(bǔ)貼）。此外，對(duì)在規(guī)定期內(nèi)簽訂協(xié)議搬遷者，按簽訂協(xié)議的居住建筑面積每平方米獎(jiǎng)勵(lì)50元。搬家補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放，同樣以被拆遷人在規(guī)定拆遷期限內(nèi)搬遷為條件，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)按簽訂協(xié)議的居住建筑面積每平方米10元進(jìn)行補(bǔ)助。也就是如果按時(shí)搬遷，每平方米得到最終補(bǔ)償每平方米為1110元。2003年開(kāi)發(fā)區(qū)在征用集體土地的過(guò)程中，拆遷662戶，拆遷面積17.84萬(wàn)平方米，補(bǔ)償金額一共是23162萬(wàn)元，戶均補(bǔ)償34.99萬(wàn)元，應(yīng)該說(shuō)這一補(bǔ)償程度相對(duì)偏低（見(jiàn)表3）。表32002年6月至2005年12月上海市工業(yè)綜合開(kāi)發(fā)區(qū)拆遷安置補(bǔ)償情況對(duì)程河浜村農(nóng)民而言，按面積征地補(bǔ)償?shù)姆椒@然遠(yuǎn)遜于按人頭補(bǔ)償?shù)霓k法。根據(jù)《奉賢年鑒2004》，奉賢區(qū)2003年第四季度商品房平均單價(jià)3417元/平方米。由于2003年商品房竣工面積33.71萬(wàn)平方米，住宅竣工面積31.26萬(wàn)平方米，說(shuō)明商品房主要以住宅為主，我們基本上可以粗略地按照商品房平均價(jià)格比照住宅價(jià)格，那么根據(jù)當(dāng)時(shí)的補(bǔ)償辦法，每戶居民可以購(gòu)買100平方米左右的住房一套。被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)非農(nóng)戶口，自然也應(yīng)該享受與城鎮(zhèn)戶口相關(guān)的社會(huì)保障。從2001年3月開(kāi)始，開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)征地農(nóng)業(yè)人員農(nóng)轉(zhuǎn)非開(kāi)始辦理城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是2003年起停止農(nóng)轉(zhuǎn)非人口進(jìn)入城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)序列，而是根據(jù)市、區(qū)政府有關(guān)文件精神，征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員一律按小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)待遇辦理。2000～2005年，開(kāi)發(fā)區(qū)辦理的農(nóng)轉(zhuǎn)非人口為10201人，而在2003年以后辦理的為8311人，也就說(shuō)2000～2005年，農(nóng)轉(zhuǎn)非人口中的81.5%的人口只能辦理標(biāo)準(zhǔn)較低的小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)。另外，對(duì)男性滿55周歲不滿60周歲、女性滿45周歲不滿55周歲的被征地人員，開(kāi)發(fā)區(qū)一次性繳納不低于15年的基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，并按當(dāng)年度上海市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，為其繳納24個(gè)月的生活補(bǔ)貼費(fèi)?？傮w而言，程河浜村農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非以后享受的社會(huì)保障程度也偏低。除了對(duì)原有宅基地上自建住房的補(bǔ)償，據(jù)程河浜村村民反映，還應(yīng)該有對(duì)耕地的補(bǔ)償款，其補(bǔ)償辦法是每畝補(bǔ)償12600元。但是，一直以來(lái)，程河浜村并沒(méi)有拿到這筆補(bǔ)償款。實(shí)際上，在程河浜村城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，就村民而言，除了要失去原有住宅以外，還失去了作為最重要生產(chǎn)資料的土地，村民的生產(chǎn)技能也失去用武之地。就補(bǔ)償安置方法而言，程河浜村征地補(bǔ)償只是滿足了村民的居住需要，征地實(shí)際上剝奪了農(nóng)民按照原有生活方式生活、按照原有生產(chǎn)方式發(fā)展的可能，作為彌補(bǔ)手段，應(yīng)該積極促進(jìn)農(nóng)民在城鎮(zhèn)化地區(qū)就業(yè)，包括提升農(nóng)轉(zhuǎn)非居民的職業(yè)能力，對(duì)喪失生產(chǎn)資料——土地的補(bǔ)償以及充分的社會(huì)保障。但是，由于土地開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)成本的原因，這些問(wèn)題在農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變的過(guò)程中都沒(méi)有得到充分解決。程河浜村村民現(xiàn)在面臨的最大問(wèn)題是自身發(fā)展能力和機(jī)會(huì)缺失，這導(dǎo)致被征地農(nóng)民生活狀況堪憂，特別是表現(xiàn)在居住困難上。由于奉賢區(qū)房?jī)r(jià)已經(jīng)大幅上漲，新一代程河浜村的年輕村民在結(jié)婚時(shí)，住房都成為困難。同時(shí)，由于缺乏職業(yè)教育培訓(xùn)，年輕人實(shí)現(xiàn)就業(yè)的壓力較大。2011年，隨著工業(yè)綜合開(kāi)發(fā)區(qū)政企分設(shè)，開(kāi)發(fā)區(qū)的社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能由奉浦社區(qū)負(fù)責(zé)，開(kāi)發(fā)區(qū)的社會(huì)管理責(zé)任和義務(wù)完全剝離。而奉浦社區(qū)在處理社會(huì)問(wèn)題上缺乏必要的資金扶持，導(dǎo)致無(wú)法妥善處理因征地而引起的各種遺留問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，工業(yè)園區(qū)建設(shè)在推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中起到了重要的作用，但是由于這一路徑過(guò)于強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化過(guò)程中經(jīng)濟(jì)功能的建設(shè)和實(shí)現(xiàn)，而忽視對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)型后整體工作、生活、就業(yè)、保障等問(wèn)題的前瞻性關(guān)懷和規(guī)劃，村民除了名義身份的轉(zhuǎn)變外所得無(wú)幾，村民的利益受到了較大影響。而匆忙地實(shí)施政企分離，抽去了資金的來(lái)源基礎(chǔ)，導(dǎo)致解決各種問(wèn)題特別是城鎮(zhèn)化進(jìn)一步完善的投入嚴(yán)重不足。（二）新城帶動(dòng)型——南橋新城開(kāi)發(fā)對(duì)楊王村發(fā)展的帶動(dòng)上海奉賢南橋新城建設(shè)始于“十一五”期間，它是上?！?966”整體城市構(gòu)架中9個(gè)郊區(qū)新城之一。對(duì)地處上海遠(yuǎn)郊的奉賢區(qū)而言，南橋新城建設(shè)可以提高全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，緩解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾，改變農(nóng)村地區(qū)落后的面貌。對(duì)上海市的城市發(fā)展來(lái)說(shuō)，南橋地區(qū)是國(guó)家沿海大通道上的重要一環(huán)，它東靠浦東新區(qū)，南臨杭州灣。南橋新城建設(shè)，可以加強(qiáng)與長(zhǎng)三角城市的聯(lián)系，提升上海對(duì)長(zhǎng)三角的輻射和帶動(dòng)功能。南橋新城建設(shè)對(duì)推動(dòng)南橋鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)面貌改善起到了重要作用。2012年，南橋鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增加值達(dá)85.1億元，占奉賢區(qū)增加值的18.89%。從圖6中可知，2005～2012年，南橋鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增加值持續(xù)增長(zhǎng)，年均增長(zhǎng)率近20%，而同期奉賢區(qū)增加值年均增速為16.58%。圖62005～2012年南橋鎮(zhèn)增加值及增加值全區(qū)占比城市形態(tài)方面，南橋新城注重合理布局。在新城“一核四片”的布局中，中央生態(tài)林地和“上海之魚”景觀工程成為生態(tài)核心，向四周輻射，突出新城“低碳、生態(tài)、智慧、宜居”的發(fā)展理念。產(chǎn)業(yè)片區(qū)在原有上海工業(yè)綜合開(kāi)發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)工業(yè)向生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，并成立科技創(chuàng)新園區(qū)，逐步推動(dòng)科技創(chuàng)新功能的提升。城南片區(qū)突出綜合商務(wù)功能，吸引中小企業(yè)總部，集聚現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，形成城市綜合功能的一個(gè)小CBD。城北片區(qū)，在原有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)上，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工和生物制藥產(chǎn)業(yè)，同時(shí)利用片區(qū)內(nèi)生態(tài)景觀多的特點(diǎn)，建設(shè)大型居住社區(qū)，突出高品質(zhì)宜居功能。老城片區(qū)，通過(guò)新城建設(shè)逐步緩解自身承載壓力的同時(shí)，為新城保留傳統(tǒng)奉賢文化氣息。城市建設(shè)方面，南橋新城注重城市綜合環(huán)境的打造。道路交通、軌道交通建設(shè)保障了新城內(nèi)部和外部的通達(dá)性，特別是軌道交通5號(hào)線延伸段建設(shè)，將大大加強(qiáng)奉賢地區(qū)和中心城區(qū)的聯(lián)系。中央生態(tài)林地和“上海之魚”將原有水系和生態(tài)綠地結(jié)合，成為南橋新城景觀的核心和新城天然“綠肺”。社會(huì)公共服務(wù)建設(shè)方面，則積極引入優(yōu)質(zhì)教育資源，提升醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)水平。新城整體功能提升帶動(dòng)奉賢產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐逐步加快。三一重工、徐工機(jī)械等眾多大型先進(jìn)制造企業(yè)把一批重大項(xiàng)目相繼引入奉賢。南橋新城內(nèi)原現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)積極轉(zhuǎn)型，引入上海萊士等知名企業(yè)，形成生物制藥產(chǎn)業(yè)集聚。新城商務(wù)區(qū)以重點(diǎn)商務(wù)樓宇為重心，形成了現(xiàn)代商業(yè)、金融業(yè)集聚的局面。南橋新城建設(shè)也帶動(dòng)了周邊地區(qū)發(fā)展，南橋鎮(zhèn)楊王村就是一個(gè)現(xiàn)實(shí)案例。楊王村位于南橋鎮(zhèn)東南部，村域面積為5.61平方千米，其中，耕地面積約2.7平方千米，全村人口約10000人，全村總戶數(shù)1216戶，戶籍總?cè)丝?204人，外來(lái)務(wù)工者約7000人。2006年，伴隨著南橋新城起動(dòng)開(kāi)發(fā)，楊王村出資聘請(qǐng)規(guī)劃部門對(duì)楊王中心村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、功能定位和發(fā)展規(guī)模、村域發(fā)展和建設(shè)空間布局等做了詳盡的規(guī)劃。將全村面積劃分為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、商貿(mào)區(qū)、村民住宅區(qū)。由于臨近南橋新城，楊王村充分享受新城開(kāi)發(fā)帶來(lái)的便捷交通和高能級(jí)基礎(chǔ)建設(shè)，同時(shí)由于集體建設(shè)用地性質(zhì)，楊王村的工業(yè)園區(qū)商務(wù)成本較低，工業(yè)園區(qū)在招商引資過(guò)程中具有突出的吸引力。楊王村在招商引資過(guò)程中，以土地畝產(chǎn)出率作為對(duì)企業(yè)考評(píng)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)產(chǎn)出率低的企業(yè)，則不繼續(xù)續(xù)約，使其自動(dòng)退出，將土地讓給技術(shù)要求高的環(huán)境友好型企業(yè)。每年以此方式“騰籠換鳥”就達(dá)2～3家，這樣保證了楊王村村級(jí)園區(qū)企業(yè)的質(zhì)量。楊王村每年還投入2500萬(wàn)元，用于科技創(chuàng)新和技術(shù)改造。在園區(qū)服務(wù)方面，楊王村成立了工業(yè)園區(qū)主任咨詢會(huì)，充分完善民主管理。并出臺(tái)了16項(xiàng)菜單式服務(wù)，以留住優(yōu)質(zhì)企業(yè)。在發(fā)展工業(yè)園區(qū)的同時(shí)，楊王村還注重農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展，并對(duì)村域內(nèi)耕地就地開(kāi)發(fā)，建設(shè)“楊王現(xiàn)代農(nóng)業(yè)種源創(chuàng)意園”，將果林種源、果林生產(chǎn)、果林文化、旅游休閑等結(jié)合在一起。在建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村的同時(shí)，楊王村加大投入，改善農(nóng)民的居住條件，使村民住進(jìn)了環(huán)境優(yōu)美、配套齊全、安全有序的住宅小區(qū)，楊王村村容、村貌和居民生活水平大為改觀。為了解決村民就業(yè)問(wèn)題，楊王村充分發(fā)揮園區(qū)企業(yè)數(shù)量多、類型廣、勞動(dòng)力需求大的優(yōu)勢(shì)，不斷增加就業(yè)崗位，提升村民就業(yè)的水平和質(zhì)量。一方面，楊王村通過(guò)同用地企業(yè)簽訂優(yōu)先錄用本村勞動(dòng)力協(xié)議書和加強(qiáng)農(nóng)民工培訓(xùn)這兩個(gè)環(huán)節(jié)入手，保證勞動(dòng)力的有效轉(zhuǎn)移。另一方面，著手加強(qiáng)村民職業(yè)技能培訓(xùn)，并成立楊王勞務(wù)派遣公司，為各類企業(yè)開(kāi)展人才訂單式培養(yǎng)和輸送服務(wù)，使村民就業(yè)走上規(guī)范化、科學(xué)化之路。此外，楊王村還創(chuàng)設(shè)了公益性崗位。在加大企業(yè)消化勞動(dòng)力的基礎(chǔ)上，還從村自身發(fā)展中創(chuàng)設(shè)就業(yè)機(jī)會(huì)，解決村民就業(yè)問(wèn)題。楊王村的發(fā)展充分利用了距離南橋新城較近的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，對(duì)村域內(nèi)土地資源以對(duì)接南橋新城為目標(biāo)進(jìn)行了合理規(guī)劃，并加以高效利用。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得豐碩成果的同時(shí)，加強(qiáng)村民社會(huì)建設(shè)，不是簡(jiǎn)單地增強(qiáng)村民社會(huì)福利，而是培養(yǎng)村民勞動(dòng)能力，使其獲得發(fā)展技能，以實(shí)現(xiàn)普通農(nóng)民向技術(shù)工人的轉(zhuǎn)變，從而適應(yīng)生活方式和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的真正主人。（三）宅基地歸并推動(dòng)型——新葉村就地城鎮(zhèn)化近年來(lái)，奉賢區(qū)在一些傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展了宅基地歸并試點(diǎn)，并逐步在距離南橋較遠(yuǎn)的村鎮(zhèn)開(kāi)始推廣。宅基地歸并是遠(yuǎn)郊農(nóng)村地區(qū)就地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化、改變農(nóng)村面貌向城鎮(zhèn)形態(tài)發(fā)展的一種有效途徑。新葉村位于奉賢區(qū)西北角，由原新光、葉家兩村合并而成，地處上海閔行、松江、奉賢三區(qū)交界處，屬黃浦江上游水資源保護(hù)區(qū)，全村面積為5.31平方千米，耕地面積約2.7平方千米，戶籍總數(shù)1232戶，總?cè)丝?278人，外來(lái)人口1535人。最初在新葉村試點(diǎn)宅基地歸并是基于以下幾點(diǎn)考慮：首先，新葉村原有宅基證戶數(shù)844戶，宅基地面積約0.28平方千米。宅基地大部分為散居的自然村落，未經(jīng)過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃布局，集約利用程度低，且2/3以上的農(nóng)宅建于20世紀(jì)七八十年代。破舊不堪的危房、凌亂布局的環(huán)境，既嚴(yán)重影響村民的生活質(zhì)量，又造成土地資源的大量浪費(fèi)。其次，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，村內(nèi)80%的農(nóng)戶已把土地轉(zhuǎn)包給外來(lái)人員，這樣就產(chǎn)生了許多問(wèn)題。諸如，外來(lái)農(nóng)戶亂拋生產(chǎn)垃圾；轉(zhuǎn)包合同時(shí)間長(zhǎng)但土地費(fèi)收入較低，有的甚至無(wú)法得到任何土地收益；外來(lái)農(nóng)戶遇到項(xiàng)目征地時(shí)漫天要價(jià)等。這些問(wèn)題成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善的障礙。最后，由于大量村民外出打工，許多土地閑置，一方面造成了不必要的資源浪費(fèi)，另一方面集體經(jīng)濟(jì)也蒙受損失。新葉村推動(dòng)宅基地歸并的原則是充分尊重農(nóng)民權(quán)益，在補(bǔ)助合理的基礎(chǔ)上，發(fā)揮村民的主體地位，公開(kāi)公平地推進(jìn)宅基地歸并。第一，在探索試點(diǎn)前，村委會(huì)先后召開(kāi)各類座談會(huì)，提高村民知曉率。在出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)后，印制了《新葉村宅基地歸并宣傳手冊(cè)》，挨家挨戶向村民解釋說(shuō)明，并充分尊重民意，不逼迫、不強(qiáng)拆。截至2011年10月底，有94.6%的農(nóng)戶自愿申請(qǐng)拆舊翻新。第二，對(duì)宅基地歸并資金進(jìn)行預(yù)算，平均新造一幢房屋建安費(fèi)需20萬(wàn)元，考慮到大部分村民經(jīng)濟(jì)仍較拮據(jù)，最后確定村民家庭平均自付3萬(wàn)元左右，僅占建安費(fèi)的15%。同時(shí)分四類補(bǔ)助，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)：一是拆老屋補(bǔ)助，平均每平方米樓房補(bǔ)540元，小屋補(bǔ)240元；二是有宅基證的每戶改造補(bǔ)2萬(wàn)元；三是農(nóng)業(yè)戶籍人口每人補(bǔ)0.5萬(wàn)元；四是建新房差價(jià)每平方米補(bǔ)200元。這些補(bǔ)助政策得到了村民的認(rèn)同和擁護(hù)。第三，在宅基地推進(jìn)過(guò)程中，每一個(gè)步驟都遵循公開(kāi)透明的原則。把老屋測(cè)算面積、補(bǔ)助金額，新房宅基地面積、建筑面積、人口計(jì)算的各種要素全部公開(kāi)上墻，主動(dòng)接受全村村民監(jiān)督。宅基地分配時(shí)，村干部與村民一起抽簽，現(xiàn)場(chǎng)公布。在新葉村宅基地歸并推進(jìn)過(guò)程中，沒(méi)有發(fā)生村民異議情況。第四，積極發(fā)揮農(nóng)民在推動(dòng)宅基地歸并中的主體作用。居住區(qū)內(nèi)實(shí)行“四統(tǒng)一、一自主”的原則，即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一外立面、統(tǒng)一屋頂、自主建房。在宅基地歸并和土地整治過(guò)程中，無(wú)論是對(duì)宅基地歸并政策的宣傳發(fā)動(dòng)，還是對(duì)新建房的規(guī)劃選址，老屋補(bǔ)助測(cè)算，宅基地分配、施工和監(jiān)理隊(duì)伍選擇等工作，無(wú)一不經(jīng)過(guò)黨員大會(huì)、生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)會(huì)議、村民代表會(huì)議、老干部會(huì)議等的討論、決策、表決，充分發(fā)揮了村民自治的作用。建房合同也由村民與施工、監(jiān)理企業(yè)簽訂，村委會(huì)作為第三方起到協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用。此外，新葉村宅基地歸并堅(jiān)持三個(gè)“不變”原則，即農(nóng)民新房的性質(zhì)不變，農(nóng)民的土地承包權(quán)益不變，農(nóng)民的身份不變。建造新家園使用的土地問(wèn)題，也用承包地土地流轉(zhuǎn)形式予以解決。宅基地歸并最大的優(yōu)勢(shì)在于在短時(shí)期內(nèi)改變農(nóng)村面貌，節(jié)約用地。但是對(duì)農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化而言，宅基地歸并尚未