新中國成立以來生育政策變遷與社會機(jī)制調(diào)整

新中國成立以來生育政策變遷與社會機(jī)制調(diào)整中圖分類號：C924.21文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1000-4149〔2014〕06-0119-08DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2014.06.012TheAdjustmentofFamilyPlanningPolicyandChangesofSocialMechanismsincetheFoundingofNewChinaHUANGJuan〔SchoolofMarxism，ChangshaUniversityofScience&Technology，Changsha410114，China〕Abstract：SincetheestablishmentofthenewChinese，familyplanningpolicyinourcountryhasexperiencedthedevelopmentcourseofwavetype.Wefoundthatchangesinfertilitypolicyalongwiththecontinuousadjustmentofsocialmechanism，fromthe1950smainlybyadministrativeplanandcontrolmode，graduallytothe1990smainlybyguide?serviceandsecuritymode.Thecurrentfertilitypolicy，leapthelimitationsofpureadministrativeorders，underthecareofsocialmechanism，softentheinstitutionalpowersingleimpliedinthewholesocialframework，throughthepowersystemofmultilevel，reconcilethegapbetweennationalpopulationawarenessandindividualreproductivebehavior，providetheharmoniousstrengthforpopulationdevelopment.Keywords：familyplanningpolicy；socialmechanism；changes再生產(chǎn)是可持續(xù)發(fā)展的重要前提，作為大國，如何協(xié)調(diào)人口、資源、發(fā)展間的關(guān)系，是我們國家人口政策的核心。新中國成立以來，生育政策隨著發(fā)展的具體形態(tài)，出現(xiàn)了適應(yīng)性調(diào)整。學(xué)界從社會需求的層面論證生育政策的實效與價值，關(guān)注的多是生育政策制定的宏觀社會，但對政策的具體運(yùn)行模式、政策與社會機(jī)制之間的互動研究卻鮮有涉及。本文在分析社會機(jī)制與生育政策理論關(guān)系的基礎(chǔ)上，嘗試從視角出發(fā)，考察和分析新中國成立以來社會機(jī)制和運(yùn)作模式的不斷變化之下生育政策調(diào)整的具體形態(tài)，進(jìn)而從社會機(jī)制變化的背景和條件來分析生育政策不斷完善應(yīng)有的價值取向。一、社會機(jī)制與生育政策的關(guān)系為了充分說明社會機(jī)制的調(diào)整與生育政策的變遷，首先要對二者的理論關(guān)系進(jìn)行梳理，從而為評價二者的現(xiàn)實互動確立標(biāo)準(zhǔn)尺度。1.生育政策的實踐必須通過社會機(jī)制實現(xiàn)所謂社會機(jī)制，就是社會系統(tǒng)內(nèi)各要素間的律動或慣性作用聯(lián)系，這種作用聯(lián)系通過一定的作用形式表現(xiàn)出來，形成系統(tǒng)的綜合效應(yīng)[1]。社會機(jī)制是構(gòu)成社會系統(tǒng)的紐帶，是社會系統(tǒng)產(chǎn)生綜合效應(yīng)的重要條件。任何制度必須通過社會機(jī)制的銜接才能發(fā)揮實際效應(yīng)，并且一經(jīng)形成就會出現(xiàn)慣性作用。社會活動對社會體制的影響、社會體制對社會活動的影響，都通過社會機(jī)制來實現(xiàn)。生育制度從內(nèi)容上看主要是以生育行為為調(diào)整對象，但生育行為受到自然、社會習(xí)俗、養(yǎng)育環(huán)境、醫(yī)療保障、競爭就業(yè)等諸多其他結(jié)構(gòu)的影響，因此，生育政策的實踐及生育政策的調(diào)整都勢必通過社會機(jī)制的運(yùn)行才能實現(xiàn)。2.社會機(jī)制和生育政策變遷會引發(fā)互動性的調(diào)整社會機(jī)制和生育政策在社會的不斷變遷中并非靜止，而是不斷地做出適應(yīng)性調(diào)整。生育政策是社會整體結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分，而社會機(jī)制通過聯(lián)系作用，協(xié)調(diào)聯(lián)系各個有機(jī)部分。當(dāng)社會機(jī)制的運(yùn)行模式發(fā)生改變，各個部分的關(guān)系也勢必發(fā)生變化，從而發(fā)生適應(yīng)性調(diào)整。因此，社會機(jī)制的不斷發(fā)展和變化勢必會對其他社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，從而引發(fā)生育政策的變遷。生育政策的不斷變遷也必然引起社會機(jī)制的不斷調(diào)整。隨著生育政策的不斷調(diào)整，它與其他社會結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系也必然隨之調(diào)整，在這種互動過程中，社會機(jī)制也發(fā)生了微妙的變化，一方面促成了社會機(jī)制的不斷完善，另一方面促成了社會機(jī)制運(yùn)行模式的不斷轉(zhuǎn)變。3.社會機(jī)制調(diào)整的目標(biāo)是減少生育政策產(chǎn)生的摩擦和代價人類社會是一個充滿矛盾的整體，客觀上存在著人與人、人與社會、人與自然的矛盾，生育政策其實就是協(xié)調(diào)個人生育行為和社會人口發(fā)展的制度補(bǔ)償。而社會機(jī)制調(diào)整的目的就在于在一定的社會條件下協(xié)調(diào)矛盾、平衡關(guān)系。在不同的社會時期，人們的生育意愿與生育行為都會受到其他社會結(jié)構(gòu)的影響，從而表現(xiàn)前階段性特點。生育政策作為協(xié)調(diào)個人生育行為與社會人口發(fā)展的制度補(bǔ)償，終因制度的外在性帶來一定的社會摩擦和代價；社會機(jī)制則通過不同結(jié)構(gòu)之間的聯(lián)動利益，協(xié)調(diào)這種摩擦從而減少社會代價。社會機(jī)制和生育政策均處在一個不斷變化的過程中，不論是社會制度的完善還是生育政策的調(diào)整，既需要對應(yīng)的社會基礎(chǔ)的支持也必然產(chǎn)生相應(yīng)的社會影響，最終將外在的生育政策融合進(jìn)社會有機(jī)整體當(dāng)中去，推動社會機(jī)制不斷走向完善。二、新中國成立以來社會機(jī)制與生育政策的互動1.從“行政―計劃式〞向“指導(dǎo)―服務(wù)式〞轉(zhuǎn)變生育政策內(nèi)容包括國家意識指導(dǎo)下的各類相關(guān)法規(guī)，涉及和執(zhí)行政策的機(jī)構(gòu)部門，以及從事技術(shù)研究和提供服務(wù)的部門。自20世紀(jì)50年代生育政策的不斷提出與完善以來，盡管價值導(dǎo)向仍是以控制人口數(shù)量提高人口素質(zhì)為核心，但運(yùn)行的社會機(jī)制卻發(fā)生了明顯的變化，從20世紀(jì)50年代以來“行政―計劃式〞逐漸轉(zhuǎn)向八九十年代的“指導(dǎo)―服務(wù)式〞?！靶姓D計劃式〞的機(jī)制是指用行政的手段和計劃的手段將社會的各個部分統(tǒng)一整合起來并使之運(yùn)行和發(fā)展?！靶姓D計劃式〞的機(jī)制一般包括相關(guān)主管部門的規(guī)劃指標(biāo)、制定章程、統(tǒng)一撥款，以及由其檢查、審核、評估等方式，這種形式是計劃時代運(yùn)用的比較多的一種機(jī)制形式，因此也成為20世紀(jì)生育政策運(yùn)行的重要模式?！爸笇?dǎo)―服務(wù)式〞的機(jī)制是指用指導(dǎo)的方式和服務(wù)的形式將社會各部分統(tǒng)一起來使之運(yùn)行發(fā)展的模式。在這種運(yùn)行模式中，者主要是提供方法、信息及服務(wù)，被管理者有選擇的自由和權(quán)力。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，生育政策開始躍出單純行政命令的簡單模式與范疇，權(quán)力逐漸開始在其他領(lǐng)域泛化，開始通過一種柔性的、隱形的引導(dǎo)模式改變過去單純硬性的、顯性的政策指導(dǎo)模式。〔1〕法規(guī)政令內(nèi)容和形式的變化。新中國成立以來，出臺和頒布了一系列干預(yù)人口生育的政策，盡管從政策導(dǎo)向上看有所區(qū)別。1949～1953年，以限制節(jié)育為主；1953年以后計劃生育政策初步提出，20世紀(jì)60年代展開以城市和人口稠密的為重點的計劃生育試點，到七八十年代計劃生育政策全面推行，以計劃生育為主。但至20世紀(jì)80年代，所頒行的生育政策法規(guī)政令均是以干預(yù)生育行為為直接目的的顯性政策。據(jù)〔中國計劃生育全書〕內(nèi)容來看，1949～1989年，發(fā)布的相關(guān)文件有36份，全國人大發(fā)布的有關(guān)文件和法律為34份，發(fā)布有關(guān)文件和法規(guī)25份，共計95份[2]。此95份文件法規(guī)主要內(nèi)容可分為以下三類：①分析計劃生育對國民、農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響，強(qiáng)調(diào)控制人口數(shù)量的重要性；②具體規(guī)劃計劃生育工作，包括各省市計劃生育工作安排、科研工作及經(jīng)費(fèi)開支問題、避孕流產(chǎn)藥具研制與生產(chǎn)問題等；③有關(guān)人口變動及抽樣調(diào)查工作。這些政策或是探討計劃生育政策的社會背景，或是構(gòu)筑計劃生育政策的具體內(nèi)容，并結(jié)合人口調(diào)查來反映政策的實效，比較完整地勾勒出計劃生育政策的主體核心結(jié)構(gòu)，因此也都是直接服務(wù)于控制人口、計劃生育這個終極目標(biāo)的。這一階段的法規(guī)政令，從結(jié)構(gòu)層面來看還處于構(gòu)建強(qiáng)制性的制度性力量；從內(nèi)容層面來看，幾乎都是在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下推行的，生育從個人行為轉(zhuǎn)變成為帶有國家意識和色彩的社會化行為，甚至被當(dāng)成一種資源進(jìn)行了集中配置。因此，這一階段的生育政策以高效率態(tài)勢，在較短的時間取得了顯著的效果。20世紀(jì)90年代之后，隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)化的程度不斷加深，生育政策出現(xiàn)顯著變化。從政策本身來看，不再局限于該不該生、生幾個、何時生的問題，而是開始滲透到相關(guān)領(lǐng)域，并立刻得到了其他社會結(jié)構(gòu)的信息反饋，產(chǎn)生聯(lián)動效應(yīng)。由于前期積累，至20世紀(jì)80年代末期，生育政策從到地方已經(jīng)形成了一套較為完善的制度體系，20世紀(jì)90年代開始，新頒布生育政策法規(guī)的數(shù)量有所減少，但從內(nèi)容上看，卻與此前表現(xiàn)出明顯的階段性特征：一是強(qiáng)調(diào)對未成年人的和保護(hù)，不僅關(guān)注控制人口的數(shù)量，更注重人口素質(zhì)的提高；二是強(qiáng)調(diào)對婦女權(quán)益的保護(hù)，從提高婦女地位和解放婦女身心的角度，探討生育政策在女性權(quán)利、婦女發(fā)展方面的隱形作用；三是把計劃生育與扶貧攻堅工作相聯(lián)系，實現(xiàn)生育政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決貧困的現(xiàn)實聯(lián)系。20世紀(jì)90年代之后的生育政策，開始突破控制人口數(shù)量的單一目標(biāo)局限，從其他社會結(jié)構(gòu)和功能中聯(lián)系和挖掘生育行為的隱形影響。這一變化不僅表現(xiàn)出生育政策不斷走向一種成熟和完善，更反映出生育政策是社會有機(jī)整體當(dāng)中的一個部分，不能被隔絕和獨(dú)立起來，不論其完善還是推行，都必然會受到其他社會結(jié)構(gòu)的影響，比如兒童、婦女地位、扶貧開發(fā)，等等。實際上這種變化只是一種現(xiàn)象，其背后真正的動力在于，社會機(jī)制有效地將生育政策與社會肌體進(jìn)行了聯(lián)系，生育政策不僅扎根在這個肌體之上對人口發(fā)展產(chǎn)生了直接的影響，而且開始輻射一些相關(guān)的領(lǐng)域?！?〕管理機(jī)構(gòu)名稱與職能的變化。20世紀(jì)50年代到60年代初期的計劃生育工作由人民衛(wèi)生部管理，未設(shè)專門機(jī)構(gòu)，節(jié)育宣傳和技術(shù)管理工作由衛(wèi)生部婦幼衛(wèi)生司婦女衛(wèi)生處負(fù)責(zé)。為貫徹落實1963年、批準(zhǔn)的〔第二次城市工作會議紀(jì)要〕提出的關(guān)于成立和地方的計劃生育委員會的要求，1964年1月15日成立了計劃生育委員會，至1964年底，全國共有25個省、自治區(qū)、直轄市成立計劃生育行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，共有專職人員2000人左右[3]。其主要職責(zé)是制定有關(guān)計劃生育的方針政策，檢查和促進(jìn)各地的計劃生育工作，協(xié)調(diào)有關(guān)部門的配合和合作。后來由于“大革命〞的沖擊，計劃生育辦公室停止工作。1981年3月6日，第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第17次會議決定設(shè)立國家計劃生育委員會，負(fù)責(zé)統(tǒng)一全國的計劃生育工作，督促檢查計劃生育工作的方針、政策和法令的貫徹執(zhí)行；協(xié)同國家計委編制國家人口發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃和年度計劃；協(xié)助有關(guān)部門搞好宣傳教育和培訓(xùn)；協(xié)同衛(wèi)生、部門落實節(jié)育措施、科學(xué)研究和藥具生產(chǎn)供應(yīng)；承辦有關(guān)計劃生育的外事工作等。隨后，全國有28個省、自治區(qū)、直轄市于1981～1984年先后成立了計劃生育委員會。國家和省、自治區(qū)、直轄市成立計劃生育委員會之后，到1986年底，全國有2427個地區(qū)〔市〕、縣〔市、區(qū)〕成立了計劃生育委員會；62030個鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)、區(qū)、街道〕成立了計劃生育辦公室[4]。從而形成了自上而下的計劃生育，并依托這個比較完整的體系高效推進(jìn)計劃生育工作的展開。1988年、1993年、1998年國家計劃生育委員會進(jìn)行了三次機(jī)構(gòu)改革。盡管機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能沒有多大變化，但縮減了行政編制，人員減少21%數(shù)據(jù);：國家人口和計劃生育委員會.中國人口和計劃生育史[M].北京：中國人口出版社，2007：692-699.。2003年，十屆全國人大一次會議通過了機(jī)構(gòu)改革方案，將國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會。其主要職責(zé)為：①繼續(xù)承擔(dān)原國家計劃生育委員會的職責(zé)；②加強(qiáng)人口規(guī)模、趨勢、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)等人口和計劃生育重大問題的戰(zhàn)略性、前瞻性研究，推動人口和計劃生育工作的綜合治理，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展；③制定人口發(fā)展規(guī)劃和政策，協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好出生人口性別比治理工作，促進(jìn)生殖健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展[5]。首先，從職能轉(zhuǎn)變來看，國家人口和計劃生育委員會比原國家計劃生育委員會更注重人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和生殖健康、優(yōu)生優(yōu)育工作；其次，從轉(zhuǎn)變的目的來看，國家人口與計劃生育委員會不僅將控制人口作為唯一的目標(biāo)，還開始認(rèn)識到人口結(jié)構(gòu)的合理、人口質(zhì)量的優(yōu)良才是一國人口發(fā)展所追求的目標(biāo)；再次，機(jī)構(gòu)改革還增設(shè)了科學(xué)技術(shù)司，從理論層面和實踐角度為優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)提供技術(shù)支持[6]。國家計劃生育委員會是生育政策制定與執(zhí)行的重要單位，它的幾次機(jī)構(gòu)改革和職能的調(diào)整，既是生育政策的硬件調(diào)整的過程，也是生育政策的社會機(jī)制從單一的“行政―指令式〞向“指導(dǎo)―服務(wù)式〞轉(zhuǎn)變的重要結(jié)果?！?〕科學(xué)研究與服務(wù)重點的變化。20紀(jì)世60年代至70年代，計劃生育科學(xué)技術(shù)研究工作的重點主要集中在避孕藥具研發(fā)、流產(chǎn)以及結(jié)扎手術(shù)改進(jìn)。從內(nèi)容上看比較單一，均是直接服務(wù)于節(jié)制生育的顯性政策。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，計劃生育的科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)的內(nèi)容和重點均有明顯的變化，亦是生育政策運(yùn)行機(jī)制從單一的“行政―計劃式〞向“指導(dǎo)―服務(wù)式〞轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)。20世紀(jì)60年代，我們國家的避孕藥具和節(jié)育技術(shù)既不能適應(yīng)計劃生育形勢發(fā)展的需要，又不能滿足廣大群眾的要求，因此，、強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)計劃生育的科研工作。1963年12月、批轉(zhuǎn)〔第二次城市工作會議紀(jì)要〕明確指出：“加強(qiáng)計劃生育的技術(shù)指導(dǎo)，保證手術(shù)質(zhì)量，努力研究安全、有效、簡便、經(jīng)濟(jì)的避孕方法〞，并成立了計劃生育科研專題委員會[7]。此后，計劃生育科學(xué)研究主要圍繞避孕方法及藥具的研發(fā)、人工流產(chǎn)和結(jié)扎手術(shù)的改進(jìn)而進(jìn)行。但從20世紀(jì)80年代開始，計劃生育的科研工作開始探索新的內(nèi)容，即開展優(yōu)生優(yōu)育工作以提高人口的質(zhì)量。首先，明確優(yōu)生優(yōu)育是實現(xiàn)計劃生育中的一項重要任務(wù)。1980年9月，在〔關(guān)于控制人口增長問題致全體g產(chǎn)-員、共青團(tuán)員的公開信〕中提出：“要大力開展生殖生理、優(yōu)生〔就是不生育有殘疾的嬰兒〕和節(jié)育技術(shù)的科研工作，培養(yǎng)大批合格技術(shù)人員，做好節(jié)育技術(shù)指導(dǎo)、婦幼衛(wèi)生和兒童教育工作，以保證節(jié)育技術(shù)的安全，減少出生有先天性遺傳疾病的嬰兒[8]。〞其次，展開了優(yōu)生優(yōu)育的科普工作。20世紀(jì)80年代，全國各地舉辦了56場優(yōu)生科普展覽，參觀人次超過2000萬，舉辦優(yōu)生知識競賽和有獎?wù)魑幕顒樱_展優(yōu)生咨詢服務(wù)，等等，并制訂規(guī)劃，推動優(yōu)生工作的持續(xù)開展。1983年6月，在科技領(lǐng)導(dǎo)小組和國家計劃生育委員會的部署下，制定了〔計劃生育一九八六至二零零零年科技發(fā)展規(guī)劃設(shè)想提綱〕，明確指出：“應(yīng)以預(yù)防性優(yōu)生研究為主，有組織有計劃地開展出生缺陷的監(jiān)督工作和人口質(zhì)量的群體調(diào)查，摸清中國人口素質(zhì)的基本情況，找出智力低下和智力缺陷的各種疾病原因，為進(jìn)一步做好防治工作提供依據(jù)。為了制定和執(zhí)行〔優(yōu)生法〕，為其創(chuàng)造必要的條件，還要加強(qiáng)遺傳學(xué)、環(huán)境致畸學(xué)、圍產(chǎn)的研究[9]。〞20世紀(jì)90年代國家計劃生育委員會推出以技術(shù)服務(wù)為重點的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，同時開展試點工作，并總結(jié)了重要的經(jīng)驗：在開展優(yōu)質(zhì)服務(wù)過程中體現(xiàn)以人為本、為人民服務(wù)的宗旨；不斷健全和完善生育政策法規(guī)體系，對技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員實行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，保證服務(wù)質(zhì)量；以技術(shù)服務(wù)為重點，依靠科技進(jìn)步，針對不同人群的不同要求，努力提高服務(wù)水平；依托有關(guān)部門、社會各個部門通力協(xié)作完善服務(wù)[10]。主管生育的部門機(jī)構(gòu)的更名與改革在一定層面反映出生育政策運(yùn)行機(jī)制從“行政―計劃式〞向“指導(dǎo)―服務(wù)式〞進(jìn)行轉(zhuǎn)變。2.從“制約機(jī)制〞向“保障機(jī)制〞轉(zhuǎn)變制約機(jī)制是指用制約的手段和形式發(fā)揮制約的功能，將社會各個機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來，包含了行政制約、法律制約和輿論制約等多種形式。保障機(jī)制是指用保障的手段發(fā)揮激勵的功能來調(diào)動社會各方面的積極性和潛能，發(fā)揮引導(dǎo)作用，從形式看包括了提供物質(zhì)條件、提供觀念導(dǎo)向、提供政策支持和管理服務(wù)三種形式。保障機(jī)制既是社會機(jī)制不斷完善的結(jié)果，也是從需求滿足的角度實現(xiàn)功能引導(dǎo)的一種管理思維和模式變更的結(jié)果?！?〕從政策限制到經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向。從20世紀(jì)60年代到20世紀(jì)90年代，為推動生育政策實施，還將生育政策與個體經(jīng)濟(jì)利益掛鉤。一是提倡晚婚晚育。衛(wèi)生部1963年〔關(guān)于認(rèn)真開展計劃生育的方案〕中提出：①中等、高等學(xué)校招募生源，一般不錄取已婚男女；②中等、高等學(xué)校學(xué)生，在學(xué)習(xí)和實習(xí)期間不得結(jié)婚；③分配工作不照顧愛人關(guān)系；④已婚在校生應(yīng)實行避孕，懷孕女生應(yīng)立即休學(xué)；⑤廠礦、、事業(yè)和服務(wù)行業(yè)的學(xué)徒、練習(xí)生，在學(xué)習(xí)和實習(xí)期間不得結(jié)婚，現(xiàn)已結(jié)婚的青年學(xué)徒應(yīng)實行避孕，如懷孕應(yīng)即勸令退學(xué)[11]。招工方面，晚婚者也享有優(yōu)先照顧。這些政策的目的在于控制初生年齡，對實現(xiàn)晚婚晚育起到了輔助作用。但作為獨(dú)立的個體，因生育而喪失就學(xué)、招工的機(jī)會，個人的其他權(quán)利顯然被壓縮。二是對違規(guī)超生實施懲罰。1982年，、發(fā)出〔關(guān)于進(jìn)一步做好計劃生育工作的指示〕，違規(guī)超生，要給予適當(dāng)懲罰，“國家和職工、城鎮(zhèn)居民，計劃外生第二胎的，要取消其按合理生育所享受的、福利等待遇，還可視情況扣發(fā)一些比例的工資，或不得享受困難補(bǔ)助、托幼補(bǔ)助。對社員超生的子女不得劃給責(zé)任田、自留地；或?qū)Τ优纳鐔T給予少包責(zé)任田，或提高包產(chǎn)指標(biāo)等限制〞[12]。這些政策雖出于特殊社會環(huán)境，但無疑損害了因超生而遭受經(jīng)濟(jì)制裁的家庭公平享有社會資源的權(quán)利。進(jìn)入21世紀(jì)，生育政策在工作思路和方法上都有了明顯的轉(zhuǎn)變，從孤立的“就計劃生育抓計劃生育〞向“與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展密切結(jié)合〞，從社會制約為主向利益導(dǎo)向與社會制約結(jié)合。實現(xiàn)兩大轉(zhuǎn)變的主要標(biāo)志有三個：一是基本形成綜合治理人口與計劃生育工作的局面；二是基本建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的人口與計劃生育工作調(diào)控體系；三是基本形成宣傳教育、綜合服務(wù)、科學(xué)管理相統(tǒng)一的基層工作機(jī)制[13]。第一，在西部地區(qū)開展“少生快富〞扶貧工程工作。2000年，寧夏回族自治區(qū)計劃生育委員會在南部西海固山區(qū)開展了“少生快富〞試點，從單一的處罰多生轉(zhuǎn)變?yōu)楠剟钌偕鸀橹鳌＞唧w做法是：在貧困地區(qū)對按政策規(guī)定可生三個孩子而自愿少生一個的，符合政策只生女孩的，采取永久性節(jié)育措施的夫婦給予一次性3000～5000元的經(jīng)濟(jì)獎勵；引導(dǎo)和幫助這些家庭把獎勵資金用于發(fā)展生產(chǎn)，并與扶貧開發(fā)的項目相結(jié)合。這次嘗試得到國家計劃生育委員會和有關(guān)部門的高度重視。2003年，國家計劃生育委員會協(xié)調(diào)部、扶貧辦，促成支持寧夏“少生快富〞擴(kuò)大試點項目經(jīng)費(fèi)的落實，并將其納入西部大開發(fā)政策中。2004年3月，國家人口和計劃生育委員會、部、扶貧辦下發(fā)〔關(guān)于在西部地區(qū)開展“少生快富〞扶貧工程試點工作的意見〕，推廣了這一做法。僅以2005年為例，寧夏就有18999對夫妻申請參與“少生快富〞扶貧工程，兌現(xiàn)獎勵資金5768.7萬元。寧夏、青海、云南三省從項目試點開始至2004年底，少生23.1萬人，落實獎勵13.6萬戶，兌現(xiàn)獎勵資金1.7億元。這一政策仍在向其他省份推廣，包括新疆維吾爾自治區(qū)、甘肅、湖北、內(nèi)蒙古、海南、四川等省，惠及更多家庭[14]。第二，建立農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度。2002年4月，貴州省余慶、縣下發(fā)〔關(guān)于印發(fā)的通知〕，同年10月，〔農(nóng)村獨(dú)生子女戶、二女結(jié)扎戶養(yǎng)老金管理使用辦法〕頒布，對農(nóng)村獨(dú)生子女戶和兩女戶的農(nóng)民在年滿60后，每人每月發(fā)放40元生活費(fèi)，這一制度廣獲好評，成為農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度的雛形。2004年3月，辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家人口和計劃生育委員會、財政部〔關(guān)于開展對農(nóng)村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度試點工作的通知〕，在各地現(xiàn)行計劃生育獎勵優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，針對農(nóng)村只有一個子女或兩個女孩的計劃生育家庭，夫婦年滿60周歲由或地方財政安排專項資金進(jìn)行獎勵扶持，按每人年均不低于600元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放獎勵扶助金，直至亡故。已超過60周歲的，以該政策開始執(zhí)行時的實際年齡為起點發(fā)放。獎勵扶助金由和地方財政確定合理比例共同負(fù)擔(dān)，納入專項資金預(yù)算。2004年5月，國家人口和計劃生育委員會、財政部下發(fā)〔農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度試點方案〔試行〕〕，對推進(jìn)農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度試點工作進(jìn)行部署。據(jù)估計，2004年8月，自行試點省〔區(qū)、市〕共有獎勵扶助107252人，獎勵扶助專項資金預(yù)算5673萬元，全部由地方財政負(fù)擔(dān)；2005年，國家獎勵扶助制度試點范圍擴(kuò)大到23省，獎勵扶助對象達(dá)135萬人，和地方財政投入獎勵資金8億多元；2006年財政加大力度，進(jìn)一步擴(kuò)大獎勵扶助制度實施范圍，并基本覆蓋全國，目標(biāo)人數(shù)為185萬人，投入專項資金11.1億元[15]。實現(xiàn)計劃生育工作的兩個轉(zhuǎn)變，既是新的社會環(huán)境下計劃生育工作的一場深刻變革，也是通過生育政策真正實現(xiàn)控制人口的客觀必然，還是社會制度與社會機(jī)制不斷完善協(xié)調(diào)發(fā)展的必然趨勢。計劃生育政策只有適應(yīng)社會發(fā)展進(jìn)步和人民群眾日益增長的需求，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、資源配置、環(huán)境保護(hù)相互協(xié)調(diào)的機(jī)制和服務(wù)體系，才能在現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮更大的作用?！?〕從孤立政策到配套政策逐步完善。我們國家的生育政策自20世紀(jì)60年代實施以來，逐漸形成一套獨(dú)立的法規(guī)體系。1978年通過的〔中國〕第五十三條規(guī)定：“國家提倡和推行計劃生育。〞1982年第十二次全國代表大會報告指出：“實行計劃生育，是我們國家的一項基本國策。〞1978～2001年〔中國計劃生育法〕經(jīng)歷了研究、起草、修改、完善，為形成計劃生育專門法體系走出重要一步。國家還公布實施了系列法律法規(guī)，對計劃生育政策的推行提供輔助和配套性支撐，強(qiáng)化和明確公共調(diào)控人口目標(biāo)，同時，計劃生育政策依托最高法權(quán)體系成為控制人口生育的最高權(quán)威。但這段時期生育政策的制度完善，仍然是以政策本身為中心。進(jìn)入21世紀(jì)后，生育政策開始構(gòu)建更全面的運(yùn)行機(jī)制，配套政策不斷完善。2000年3月2日，、再次發(fā)出〔關(guān)于加強(qiáng)人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定〕，強(qiáng)調(diào)完善人口與計劃生育工作的調(diào)控體系和相關(guān)社會經(jīng)濟(jì)政策。要求各級和有關(guān)部門制定土地、、醫(yī)療、社會保障、戶籍、勞動、教育、財稅等制度和改革措施，要統(tǒng)籌考慮，相互協(xié)調(diào)，有利于人口與計劃生育工作；加強(qiáng)人口與計劃生育工作的法律建設(shè)，建立和完善計劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制，落實對實行計劃生育家庭的獎勵和優(yōu)惠政策；積極發(fā)展社會保障事業(yè)。2003年國家計劃生育委員會和省〔區(qū)、市〕計劃生育委員會聯(lián)合在19個市〔區(qū)〕開展人口和計劃生育綜合改革試點工作，2006年試點擴(kuò)展到全國。此次綜合改革的重點就是建立和完善工作機(jī)制，其中特別強(qiáng)調(diào)在城市計生工作中，積極推動建立基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、生育和社會福利等社會保障制度；在農(nóng)村，開展獨(dú)生子女戶和雙女戶社會保險試點工作，逐步建立農(nóng)村計劃生育家庭社會養(yǎng)老保障制度。三、結(jié)論新中國成立以來生育政策經(jīng)歷了曲折的變遷過程，這種變遷是在與社會活動互動的過程中發(fā)生的，伴隨著社會機(jī)制的微妙變化，這些影響和變化不但是我們客觀評價生育政策的新視角，也是我們調(diào)整和完善生育政策的新起點。第一，社會的發(fā)展帶動社會機(jī)制運(yùn)行方式的改變進(jìn)而影響生育政策。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和制度的完善，社會才逐漸形成一種協(xié)調(diào)的有機(jī)體，而非機(jī)能模塊的簡單堆積。將各個不同功能模塊有效聯(lián)接的不是單