第2章行政倫理價值及其轉(zhuǎn)換

第2章行政倫理價值及其轉(zhuǎn)換2.1行政倫理的價值2.2行政倫理學(xué)的理論張力2.3行政倫理的價值轉(zhuǎn)換2.1行政倫理的價值2.1.1價值中立和效率至上2.1.2回應(yīng)性與行政責(zé)任2.1.3平等標準2.1.4正義觀念2.1.5行政倫理自主性2.1.1價值中立和效率至上傳統(tǒng)行政以政治與行政的嚴格分野為基礎(chǔ)，在此背景下，行政就是執(zhí)行政策，其最高準則就是價值中立和效率至上。因此，對行政組織以及行政組織中的行政人員而言，經(jīng)濟而有效率地執(zhí)行任務(wù)就是其全部職責(zé)。由于他們不參與決策，就沒有在決策中進行價值判斷和選擇的機會，也不會遭遇各種價值沖突。自20世紀70年代開始，政治／行政二分的理論框架開始遭到猛烈的抨擊，價值中立不再具有現(xiàn)實解釋力。挑戰(zhàn)主要來自于兩個方面。（1）行政人員的自由裁量權(quán)的存在。在決策中，由于專業(yè)知識在治理中的優(yōu)勢，使得行政人員實際上參與甚至主導(dǎo)了法律的制定和重大決策的出臺；在政策執(zhí)行中，由于法律所固有的不完備性，需要行政人員在很多情況下進行價值判斷?！按蟛糠至⒎ńㄗh都出自行政機構(gòu)，而且在貫徹實施過程中都受到行政機構(gòu)多方面的影響”。（2）對行政職業(yè)重新進行的角色定位。由于社會對行政在治理中的決策職能越來越認同，行政職業(yè)的政治色彩不斷強化，這就突出了行政倫理問題，即行政人員需要面臨不同層面的價值判斷和選擇，包括職業(yè)準則與價值、組織準則、個人準則與價值、社會道德規(guī)范等，也就是說，職業(yè)意識的增強與變遷增加了行政人員倫理選擇的困難程度。2.1.2回應(yīng)性與行政責(zé)任庫珀和登哈特都提到行政對社會需求的回應(yīng)性問題。一方面，由于同立法機關(guān)相比，公眾與行政機關(guān)的接觸機會相對比較多，并且行政在社會治理中的政治角色不斷得到社會的認可，因此，公眾越來越期望行政人員而不是立法人員對他們的需求作出回應(yīng)；另一方面，在后現(xiàn)代背景下，社會的多元化直接表現(xiàn)為人們需求的多樣性與差異性，也就是說，現(xiàn)代社會沒有“統(tǒng)一的公眾”，傳統(tǒng)的平等對待原則已無法適應(yīng)形勢的發(fā)展?；貞?yīng)性的外部壓力突出了行政人員價值判斷與選擇的困境，為行政倫理研究的興起提供了外部動力。2.1.3平等標準魏洛比于1927年出版《公共行政學(xué)原理》，不僅把效率作為公共行政的目標，還認為，市政服務(wù)的評價體系實際上是一種道德結(jié)構(gòu)，這種道德結(jié)構(gòu)要求政府行為在提高效率的同時，對市民傾注更多的道德關(guān)懷，所以，倫理學(xué)與公共行政是密切相關(guān)的。他論述了公正的人事體制的重要性，提倡為“所有公民提供平等的機會，以便使他們進入政府部門”，享受同等的待遇。2.1.4正義觀念20世紀60年代末，美國誕生“新公共行政運動”，美國哲學(xué)家羅爾斯（J.Rawls）在《正義論》中所倡導(dǎo)的“正義”觀念，成為這一運動的核心倫理學(xué)概念。該運動的代表人物喬治·弗雷德里克（H.G.Frederickson）1980年出版《新公共行政學(xué)》為行政倫理學(xué)奠定了學(xué)科基礎(chǔ)2.1.5行政倫理自主性行政倫理自主性問題根源于組織控制的無所不在和行政人員多種身份認同之間的倫理沖突。組織外部控制壓制個人倫理自主性：官僚倫理鼓勵一種對組織的首要認同感，相信個人最終需要一種組織歸屬感，并以此為指導(dǎo)原則來解決個人與組織之間的沖突。組織倫理使組織對個人的壓制在倫理上得以合法化。但在后現(xiàn)代背景下，行政人員角色的多樣化，使得他們能超越組織倫理獲得多種身份認同，這種認同包括職業(yè)身份認同、政治身份認同和社區(qū)身份認同等。當(dāng)組織從公共服務(wù)中脫離出來轉(zhuǎn)而為組織自身利益服務(wù)，或者為上級管理者的個人私利服務(wù)時，行政人員就需要在組織忠誠與其他的身份認同之間進行選擇。在這種情況下，符合道德的行為往往表現(xiàn)為行政人員勇敢地應(yīng)對不道德的上級和不道德的組織，從而保持個人的道德良知和對公共利益的終極責(zé)任。2.2行政倫理學(xué)的理論張力2.2.1自由裁量權(quán)與內(nèi)部督查2.2.2共同利益與個人利益2.2.3外部控制轉(zhuǎn)向內(nèi)部控制2.2.1自由裁量權(quán)與內(nèi)部督查對“效率”概念的反思（迪莫克）。批評過多地關(guān)注“效率”已經(jīng)使效率成為一句“口號”，呼吁“行政哲學(xué)”和“忠誠的美德”，進而提出“自由裁量權(quán)”的重要性。提出“內(nèi)在督查”概念（高斯）。與“自由裁量權(quán)”伴隨而來的是“責(zé)任”，行政人員應(yīng)該對自己的自由裁量權(quán)承擔(dān)怎樣的責(zé)任？如何負責(zé)任？高斯提出，通過“內(nèi)在督查”落實行政人員的個體責(zé)任。提出“內(nèi)部控制”。主張將職業(yè)道德標準和倫理引入公共行政管理活動的評價體系中，成為公共行政管理的控制力量。行政處罰自由裁量權(quán)行政處罰自由裁量權(quán)是指國家行政機關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)有選擇余地的處置權(quán)利。它是行政機關(guān)及其工作人員在行政執(zhí)法活動中客觀存在的，有法律、法規(guī)授予的職權(quán)。各行政執(zhí)法機關(guān)作為對社會監(jiān)督管理的職能部門，國家法律法規(guī)賦予了其較多的自由裁量權(quán)。例如：經(jīng)濟執(zhí)法領(lǐng)域，《無照經(jīng)營查處取締辦法》規(guī)定，“無照經(jīng)營”可處以“2萬元以下罰款”。如以一元作為起點，2萬元作為上限，其相差20000倍，足見其比例之懸殊，自由裁量空間之巨大。為什么要有自由裁量權(quán)1、隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟和科技的發(fā)展，行政執(zhí)法部門監(jiān)督和管理社會生活的職能和范圍不斷擴大。2、效率是行政的生命。賦予行政執(zhí)法部門以自由裁量的權(quán)力，能使其審時度勢地及時處理問題，維護社會秩序的健康運行。3、面對復(fù)雜的社會關(guān)系，法律法規(guī)不能概括完美，羅列窮盡，做出非常細致的規(guī)定。因此，從立法技術(shù)上看，有限的法律只能做出一些較原則的規(guī)定，做出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政主體靈活機動地因人因事做出更有成效的管理。4、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的行使，必須根據(jù)客觀實際情況和法律精神及自己的理性判斷加以靈活處理，做到“相同情況相同處理，不同情況不同處理”。這就要求行政機關(guān)必須有自由裁量權(quán)自由裁量權(quán)的分類1、在行政處罰幅度內(nèi)的自由裁量權(quán)：即行政機關(guān)在對行政管理相對人作出行政處罰時，可在法定的處罰幅度內(nèi)自由選擇。它包括在同一處罰種類幅度的自由選擇和不同處罰種類的自由選擇。例如，《治安管理處罰條例》第24條規(guī)定了違反本條規(guī)定的“處以十五日以下拘留、二百元以下罰款或者警告”，也就是說，即可以在拘留、罰款、警告這三種處罰中選擇一種，也可以就拘留或罰款選擇天數(shù)或數(shù)額。2、選擇行為方式的自由裁量權(quán)：即行政機關(guān)在選擇具體行政行為的方式上，有自由裁量權(quán)的權(quán)力，它包括作為與不作為。例如，《海關(guān)法》第21條第3款規(guī)定：“前兩寬所列貨物不宜長期保存的，海關(guān)可以根據(jù)實際情況提前處理?！币簿褪钦f，海關(guān)在處理方式上（如變價、冰凍等），有選擇的余地，“可以”的語義包涵了允許海關(guān)作為或不作為。3、作出具體行政行為時限的自由裁量權(quán)：有相當(dāng)數(shù)量的行政法律、法規(guī)均未規(guī)定作出具體行政行為的時限，這說明行政機關(guān)在何時作出具體行政行為上有自由選擇的余地。4、對事實性質(zhì)認定的自由裁量權(quán)：即行政機關(guān)對行政管理相對人的行為性質(zhì)或者被管理事項的性質(zhì)的認定有自由裁量的權(quán)力。例如，《漁港水域交通安全管理條理》第21條第（3）項規(guī)定：“在漁港內(nèi)的航道、港池、錨地和停泊區(qū)從事有礙海上交通安全的捕撈、養(yǎng)殖等生產(chǎn)活動的”可給予警告式或罰款。這里的生產(chǎn)活動對海上交通安全是否“有礙”，缺乏客觀衡量標準，行政機關(guān)對“有礙”性質(zhì)的認定有很大的自由裁量權(quán)。5、對情節(jié)輕重認定的自由裁量權(quán)：我國的行政法律、法規(guī)不少都有“情節(jié)較輕的”、“情節(jié)嚴重的”這樣語義模糊的詞，又沒有規(guī)定認定情節(jié)輕重的法定條件，這樣行政機關(guān)對情節(jié)輕重的自由裁量權(quán)。6、決定是否執(zhí)行的自由裁量權(quán)：即對具體執(zhí)行力的行政決定，法律、法規(guī)大都規(guī)定有行政機關(guān)決定是否執(zhí)行。例如，《行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行?！边@里的“可以”就表明了行政機關(guān)可以自由裁量。自由裁量權(quán)的濫用1、人是有感情的，由于親戚、朋友、戰(zhàn)友、同學(xué)等原因，可能導(dǎo)致的自由裁量權(quán)的被濫用；2、同樣是感情的原因，由于發(fā)生過沖突，或由于是仇家等原因，可能導(dǎo)致的自由裁量權(quán)的被濫用；3、由于個人工作能力、認識能力、知識水平?jīng)_突、道德水準等因素，可能導(dǎo)致的自由裁量權(quán)的被濫用；4、由于利益因素，比如，此項決定對具體工作人員有利害關(guān)系，或由于具體工作人員受賄等因素，可能導(dǎo)致的自由裁量權(quán)的被濫用5、由于受來自領(lǐng)導(dǎo)的壓力、同事的說情等因素的影響，可能導(dǎo)致的自由裁量權(quán)的被濫用；2.2.2共同利益與個人利益首次把“共同利益”運用于行政評價（特格韋爾）。公共行政人員的具體責(zé)任就是維護與實現(xiàn)“共同利益”,列維坦、考德威爾和阿普爾比認為，行政中立不利于行政人員確地行使責(zé)任，他們必須明確自己的責(zé)任是維護“共同利益”，尤其是對政治的責(zé)任。2.2.3外部控制轉(zhuǎn)向內(nèi)部控制威爾遜認為，要在公共管理中保證行政行為符合倫理原則，不能指望通過教育和理性引導(dǎo)提升個人的品德的途徑，對自由裁量權(quán)的結(jié)構(gòu)化控制才是好政府的首要保證。威洛畢雖然也認識到個人美德比如誠實、忠誠、工作熱情等在實現(xiàn)行政責(zé)任中的重要性，但他認為要對這些品質(zhì)進行評估的難度很大，因此，個人倫理從屬于組織的外部控制。對內(nèi)部控制與外部控制的辯論在采取何種途徑來保證行政行為符合倫理原則的問題上，學(xué)者們分成了兩個派別。一派以弗雷德里克（Friedrich）為代表，認為要在復(fù)雜的組織環(huán)境下實現(xiàn)行政責(zé)任，光靠外部控制是不行的，主張通過職業(yè)價值、職業(yè)標準和倫理的討論和教育，實現(xiàn)個人的內(nèi)在控制，以內(nèi)部控制取代或補充政治官員的監(jiān)督和法律約束等外在控制。另一派以赫爾曼·芬納（HermanFiner）為代表，認為內(nèi)部控制無法滿足人類對理性的追求，只有通過法律、各種規(guī)章制度和制裁手段等外部控制來控制行政行為。2.3行政倫理的價值轉(zhuǎn)換2.3.1從政府行政倫理到公共管理倫理2.3.2民主政治、責(zé)任倫理、公共治理2.3.3法治與善治2.3.1從政府行政倫理到公共管理倫理1、傳統(tǒng)政府行政模式2、批判反思政治與行政二分法3、新公共行政4、公共管理的興起1、傳統(tǒng)政府行政模式：忽視行政倫理

伴隨著第二次科技革命和開始于19世紀中期的政府改革運動而形成的公共行政模式行政國家出現(xiàn)：政府積極介入社會事物管理，行政機關(guān)規(guī)模擴大、公務(wù)人員隊伍增長、公共事物管理職能發(fā)展文官制度改革運動：1855年樞密院令、1883年彭德爾頓法，確立文官制度和功績制原則，終結(jié)政黨分肥制。（1）傳統(tǒng)政府行政的特征組織結(jié)構(gòu)的層級制度公共服務(wù)的壟斷供給內(nèi)部管理的穩(wěn)定性組織工作的效率取向（2）公共行政的技術(shù)化與公共性的喪失公共行政的專業(yè)化公共行政人員的去人格化公共行政價值的效率取向公共行政的專業(yè)化現(xiàn)代性學(xué)術(shù)的基本特征，是學(xué)科的專業(yè)化加劇了學(xué)科分化。人們醉心于探究“行政學(xué)能否成為一個類似自然科學(xué)那樣科學(xué)化、技術(shù)化的學(xué)科”，公共行政也只能在一種依賴于職業(yè)主義和專家知識的框架中尋找其合法性繼威爾遜之后，泰羅發(fā)起了科學(xué)管理運動，對公共行政的科學(xué)化、技術(shù)化產(chǎn)生了決定性影響，其深遠影響是使得“可以用技術(shù)方案來解決公共問題”的信念深入人心，加速了公共行政的去政治化公共行政人員的去人格化技術(shù)理性不可避免地導(dǎo)致專業(yè)化的專家知識，這正是專業(yè)人員的生命力。如果沒有專業(yè)知識的合法性，專業(yè)人員就不可能獲得對專業(yè)實踐的自主權(quán)和控制權(quán)，不可能最為有效地執(zhí)行任務(wù)。公共行政人員職業(yè)化、非人格化，使得官僚行政成為在技術(shù)上優(yōu)越于所有其他形式的組織形式。在這樣一種背景下，作為前工業(yè)時代一種簡單而有害的傳統(tǒng)的政黨分肥制，自然就被以功績制為基礎(chǔ)的官僚行政所取代。在此，公共行政人員的選擇依據(jù)是技術(shù)資格，即專業(yè)化和技術(shù)化?！肮倭判姓@一理性特征使得韋伯很容易把官僚制與現(xiàn)代文明聯(lián)系在一起。價值中立的公務(wù)員制度是符合倫理的基于功績制且價值中立的公務(wù)員制度，伊頓認為文官制度改革本身就是一種基礎(chǔ)性的倫理行為，從原來腐敗而專制的君主任命官員到以功績和能力為標準選拔官員的轉(zhuǎn)變，推動了“正義與自由”，“公務(wù)員制度不僅僅是處理公共事務(wù)的方法，更是一個國家政治公正與道德的標志與檢驗?！蓖栠d以及后來的古德諾、威洛畢等則認為效率是良好政府的標志，符合效率的政府就是符合倫理的政府，公務(wù)員制度的目的是效率而不是自由與公正。上述兩種觀點最終在制度設(shè)計上是一致的，都認為公務(wù)員功績制是產(chǎn)生倫理行政的道德結(jié)構(gòu)公務(wù)員制度的倫理意義來源于政黨分贓制的不道德。因此，道德的行政行為首先是脫離政黨的利益爭斗，保證行政人員的價值中立。其次，就是利用科學(xué)的方法采取有效的行為來執(zhí)行政治領(lǐng)袖制定的政策。這些倫理行為是通過強化程序和制度等外部控制來實現(xiàn)。公共行政價值的效率取向效率成為衡量公共行政成功的準繩?？茖W(xué)與技術(shù)發(fā)展的首要象征就是機器――完成工作的精確、機械、合理和高效的典范2、批判反思政治與行政二分法從20世紀30年代到60年代末，是政治／行政二分法受到嚴重挑戰(zhàn)的時期。反思自由裁量權(quán)對行政自由裁量權(quán)的深入研究，突出了行政倫理研究的必要性。對行政裁量權(quán)的認識經(jīng)歷了一個從否定到肯定，由消極限制到積極引導(dǎo)的過程。高斯指出，公共行政實踐中存在著大量的自由裁量權(quán)，這就引發(fā)了行政人員應(yīng)該就其裁量決定向誰負責(zé)以及負什么責(zé)任的問題。迪莫克指出，“我們在政治與行政的正式分化上走過了頭”。他不僅注意到行政官員的自由裁量權(quán)幾乎可以同司法、立法官員的權(quán)力相提并論，而且還預(yù)見到這種權(quán)力將繼續(xù)增長的趨勢。對自由裁量權(quán)的研究最深入全面的是李斯（Leys）。與以前學(xué)者的觀點不同，他認為自由裁量權(quán)不僅是立法模糊的結(jié)果，更是現(xiàn)代社會的一種積極性的需要，需要為其運用提供智慧，僅僅對其進行消極性的限制是不夠的，還必須給予更多的倫理考量。他認為，倫理的引導(dǎo)需要針對不同的裁量權(quán)進行，因此他將裁量權(quán)分為技術(shù)裁量、社會規(guī)劃裁量和緩解社會沖突裁量，并針對不同的裁量形式提出了倫理指導(dǎo)的建議。批判效率與價值中立公民對行政效率的態(tài)度已經(jīng)到了崇拜的程度，效率已經(jīng)成為一種口號。公共行政的原則和價值應(yīng)該包括忠誠、誠實、熱情、羞恥以及所有一切有利于高效、滿意服務(wù)所必須的美德和行為。對價值中立的批判同對行政人員政治責(zé)任的研究緊密相連。行政人員需要忠誠于公民，獻身于民主，主張對行政人員進行公民身份的教育行政人員對憲法的責(zé)任優(yōu)先于對一切法律的遵從，人們應(yīng)該保持社會責(zé)任感和熱愛個人自由。3、新公共行政與行政倫理20世紀70年代到80年代的新公共行政運動是行政學(xué)發(fā)展史中的一個重要轉(zhuǎn)折點，其貢獻在于對以往研究方法的批判和對倫理價值的全面而深入的探討，而且更為重要的是，它促成了行政倫理學(xué)作為一個獨立研究領(lǐng)域的形成。批判實證主義主張用形而上學(xué)的方法去研究行政倫理。斯科（Scott）和哈特（Hart）首先對組織研究中所采用的實證主義方法進行了攻擊，認為傳統(tǒng)實證主義研究把事實和價值分割開來，過分注重對事實的調(diào)查研究，而不愿意對組織作出價值判斷，這種對形而上學(xué)研究的忽視必然導(dǎo)致“行政危機”的出現(xiàn)。由于在研究中缺乏哲學(xué)層面的反思，結(jié)果導(dǎo)致那些控制組織以及下級員工的高層精英們總是隱藏在暗處，無法對他們的價值選擇和行政權(quán)力的合法性等道德因素作出正確的判斷。因此，斯科特和哈特主張放棄實證主義，呼吁從哲學(xué)層面上進行價值研究，認為只有這樣才能保證行政倫理的健康發(fā)展。探討社會平等社會平等（socialequity）是新公共行政的核心倫理概念，其基本內(nèi)容主要受羅爾斯的正義理論的影響。將正義理論細化并應(yīng)用于行政學(xué)，使得行政倫理研究第一次走出了對公共利益等模糊概念的泛泛討論，人們根據(jù)社會平等的具體原則來討論具體的政策方案，從而論證了行政倫理在實踐領(lǐng)域的重大意義。盡管社會公正最終并沒有被接納為行政領(lǐng)域的中心原則（僅是原則之一），但對它的探討卻為行政倫理贏得了前所未有的合法性，并確立了其在理論和實踐中的重要地位。探討政體價值羅爾（Rohr）從歷史中尋求其探討行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的參照點，提倡以美國政治傳統(tǒng)中的“政體價值”作為行政倫理的價值基石。該價值存在于美國憲法中，行政人員對憲法的責(zé)任高于其他一切責(zé)任。為做到這一點，需要對他們進行憲法傳統(tǒng)教育，讓他們理解憲法所隱含的論理價值。4、公共管理的興起（1）二戰(zhàn)以后凱恩斯主義沒有能夠解決高失業(yè)、高通脹和低增長的經(jīng)濟滯脹問題。（2）福利政策的實施，使政府背負了龐大的轉(zhuǎn)移性財政支出。20世紀70年代起，西方經(jīng)歷了重塑政府、政府再造的新公共管理運動。以1979年英國撒切爾首相上臺為標志。新公共管理的內(nèi)容重塑政府追求效率民營化預(yù)算控制放松和放棄政府管制公共管理的思想主題顧客導(dǎo)向私營部門管理方式競爭機制的引入注重結(jié)果和產(chǎn)出注重效績評估（3E：經(jīng)濟economy,效率efficiency,效果effect）2.3.2民主政治、責(zé)任倫理、公共治理1、民主政治的基本內(nèi)涵2、責(zé)任政府3、公共治理1、民主