寧騷《公共政策學(xué)》說課材料

公共政策學(xué)任課教師：聯(lián)系方式：第一頁，共251頁。《公共政策學(xué)》是全國(guó)高等教育自學(xué)考試公共管理學(xué)類行政管理學(xué)專業(yè)（獨(dú)立本科段）必考的課程。（1）考試采取筆試(bǐshì)，考試時(shí)間為150分鐘。（2）本課程考試采用的題型主要有：?jiǎn)雾?xiàng)選擇題、多項(xiàng)選擇題、簡(jiǎn)答題、論述題、案例分析題等。（3）本課程考試滿分為100分，達(dá)到60分者為合格。第二頁，共251頁。課程設(shè)置(shèzhì)的目的：是為了讓大家掌握作為學(xué)科的“公共政策”所具有的基本的學(xué)科內(nèi)容和較為(jiàowéi)系統(tǒng)的理論知識(shí)，包括公共政策的基本范疇及其連帶的若干主要的實(shí)踐問題、公共政策的制定和執(zhí)行過程、公共政策的主要分析方法以及作為學(xué)科的公共政策所面臨的宏觀理論和實(shí)踐問題。第三頁，共251頁。參考(cānkǎo)樣卷：一、單項(xiàng)選擇題（20小題，每小題1分，共20分）二、多項(xiàng)選擇題（共5小題，每小題2分，共10分）三、簡(jiǎn)答題（共4小題，每小題5分，共20分）四、論述題（共2小題，每小題10分，共20分）五、案例分析題（共2小題，每小題15分，共30分）第四頁，共251頁。《公共政策學(xué)》，主編：寧騷，高等教育出版社，2010年版。課程(kèchéng)代碼：00318第五頁，共251頁。結(jié)構(gòu)(jiégòu)框架：研究(yánjiū)對(duì)象政策(zhèngcè)過程政策研究第六頁，共251頁。第一章公共政策學(xué)的學(xué)科(xuékē)要素第七頁，共251頁。公共政策學(xué)既是政治科學(xué)的一個(gè)重要(zhòngyào)的分支學(xué)科，也是公共管理學(xué)的一個(gè)重要(zhòngyào)分支學(xué)科。它作為純理論研究和純操作性研究之間的一個(gè)過渡性研究領(lǐng)域，既具有重要(zhòngyào)的理論探索價(jià)值，也具有廣泛性的社會(huì)應(yīng)用價(jià)值。第八頁，共251頁。第一節(jié)什么(shénme)是公共政策學(xué)課程內(nèi)容：（一）政策研究、政策分析與公共政策學(xué)（二）公共政策學(xué)的研究對(duì)象（三）公共政策學(xué)的研究方法(fāngfǎ)（四）公共政策學(xué)的概念體系第九頁，共251頁。一政策研究、政策分析與公共政策學(xué)公共政策是隨著公共權(quán)力機(jī)關(guān)的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。隨著公共政策的產(chǎn)生與發(fā)展，也就開始有了人們對(duì)于公共政策的觀察和思考。當(dāng)這種觀察和思考發(fā)展成為一門獨(dú)立的學(xué)科時(shí)，也就有了如何給這門學(xué)科命名的問題。在學(xué)科發(fā)展的早期階段，學(xué)者們傾向于認(rèn)為各種不同的名稱是在用不同的話語表達(dá)同一個(gè)概念(gàiniàn)，就像一個(gè)人有許多名字一樣。第十頁，共251頁。現(xiàn)階段，主流的認(rèn)識(shí)傾向于認(rèn)為政策研究或公共政策研究、政策分析或公共政策分析、政策科學(xué)或公共政策學(xué)是在外延和內(nèi)容(nèiróng)上都存在差異的三個(gè)不同概念。

政策(zhèngcè)分析政策(zhèngcè)研究公共政策學(xué)第十一頁，共251頁。（一）政策研究?jī)?nèi)涵：（1）研究的主體是學(xué)術(shù)取向的職業(yè)學(xué)問家。（2）研究活動(dòng)關(guān)注的重點(diǎn)和研究范圍(fànwéi)是政策內(nèi)容、政策過程和政策產(chǎn)出，發(fā)現(xiàn)和驗(yàn)證政策與其主體和客體之間、與有關(guān)社會(huì)和自然環(huán)境諸因素之間的因果聯(lián)系。因此，政策研究是一門科學(xué)。（3）研究的目的或目標(biāo)是構(gòu)建政策理論，創(chuàng)設(shè)研究方法，推動(dòng)學(xué)科發(fā)展。（4）對(duì)研究成果的社會(huì)反響的期待是獲得學(xué)術(shù)界同僚的肯定。

第十二頁，共251頁。（二）政策分析“政策分析”作為學(xué)術(shù)術(shù)語是由美國(guó)耶魯大學(xué)教授(jiàoshòu)林德布洛姆于1956年出版的《政策分析》一書中首先提出的。

第十三頁，共251頁。作為一門學(xué)科，其產(chǎn)生的標(biāo)志是20世紀(jì)60年代末期由奧斯汀·蘭尼編輯的一次學(xué)術(shù)討論會(huì)論文集的出版(chūbǎn)，這次討論會(huì)的主辦者是美國(guó)社會(huì)科學(xué)研究委員會(huì)。第十四頁，共251頁。（1）研究的主體或者政策分析者是應(yīng)用取向的政府機(jī)構(gòu)和其他公共組織內(nèi)部的專業(yè)人員，以及民間智庫的政策研究人員。（2）研究的重點(diǎn)或者研究范圍是"為了政策而分析"，即分析是一個(gè)基于政策、政策目標(biāo)之間的關(guān)系，研擬備選方案并從中選擇能最大限度(xiàndù)地實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的最優(yōu)方案，以及對(duì)政策結(jié)果進(jìn)行科學(xué)評(píng)“政策(zhèngcè)分析”的內(nèi)涵包括：第十五頁，共251頁。估，以期改進(jìn)政策系統(tǒng)、提高政策質(zhì)量(zhìliàng)的過程。因此，政策分析是一種科學(xué)與藝術(shù)結(jié)合的活動(dòng)。（3）政策分析的目的或目標(biāo)是為了公共組織特別是公共權(quán)力機(jī)關(guān)的決策者規(guī)劃解決社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題的政策藍(lán)圖。（4）對(duì)研究成果的社會(huì)反響的期待是被決策者采用并達(dá)到預(yù)期的效果。第十六頁，共251頁。（三）公共政策學(xué)作為(zuòwéi)一門獨(dú)立的學(xué)科，政策科學(xué)或公共政策學(xué)發(fā)端于1951年拉斯韋爾和勒納兩位美國(guó)政治學(xué)家合編的《政策科學(xué)：視野與方法的近期發(fā)展》一書。拉斯韋爾第十七頁，共251頁。隨著“政策分析”這一學(xué)科的形成與發(fā)展(fāzhǎn)，現(xiàn)階段人們對(duì)政策科學(xué)或公共政策學(xué)的界定是：這是一門“研究公共政策運(yùn)作涉及的各種理論性、學(xué)術(shù)性、實(shí)務(wù)性的相關(guān)論題而形成的一種系統(tǒng)性知識(shí)”，其研究范圍包括“政策研究”和”政策分析“兩個(gè)領(lǐng)域。簡(jiǎn)而言之，政策科學(xué)或公共政策學(xué)=政策研究+政策分析第十八頁，共251頁。即：政策(zhèngcè)研究＋政策(zhèngcè)分析公共政策學(xué)=第十九頁，共251頁。公共政策學(xué)的定義：它是這樣的一門學(xué)科，它盡可能地運(yùn)用科學(xué)方法(fāngfǎ)研究公共政策的內(nèi)容、過程與產(chǎn)出，探索其固有規(guī)律，形成系統(tǒng)性知識(shí)，并運(yùn)用這種知識(shí)進(jìn)行政策分析，進(jìn)而通過公共權(quán)力機(jī)關(guān)將研究成果轉(zhuǎn)化為政策實(shí)踐。第二十頁，共251頁。這個(gè)概念的內(nèi)涵：①這門學(xué)科的研究對(duì)象(duìxiàng)是公共組織、尤其是公共權(quán)力機(jī)關(guān)制定和執(zhí)行的公共政策，也就是公共決策。

第二十一頁，共251頁。②這門學(xué)科具有準(zhǔn)科學(xué)的特征。③由于這門學(xué)科所涉及的對(duì)象范圍是與人類生活有關(guān)的全部領(lǐng)域，政策的制定和執(zhí)行涉及并需要各個(gè)學(xué)科的知識(shí)，所以在學(xué)科內(nèi)容上這門學(xué)科具有跨學(xué)科或多學(xué)科交叉、滲透、綜合的特征。④學(xué)術(shù)研究與應(yīng)用研究相結(jié)合、理論(lǐlùn)與實(shí)踐相結(jié)合、知識(shí)創(chuàng)造與權(quán)力運(yùn)作相結(jié)合，是這門學(xué)科的又一顯著特征。第二十二頁，共251頁。二公共政策學(xué)的研究對(duì)象公共政策學(xué)的學(xué)科要素有三個(gè)，研究對(duì)象、概念體系和研究方法。公共政策學(xué)的研究對(duì)象是什么(shénme)？閱讀案例（P62-65）……第二十三頁，共251頁。在這個(gè)案例中，至少有15個(gè)類型(lèixíng)的決策者。那么，哪些類型(lèixíng)的決策者的決策行為是公共政策學(xué)的研究對(duì)象呢？第二十四頁，共251頁。1-7：政府組織即公共(gōnggòng)權(quán)力組織的決策行為，是公共(gōnggòng)政策學(xué)研究對(duì)象的核心和重點(diǎn)。8、11：準(zhǔn)政府組織（P67）9、13：公共(gōnggòng)性有限10：具有公共(gōnggòng)性的非政府組織的決策12、14、15：不屬于公共(gōnggòng)組織第二十五頁，共251頁。哪些(nǎxiē)類型的決策者的決策行為是公共政策學(xué)的研究對(duì)象呢？第一，公共政策學(xué)研究的是組織的而非個(gè)人的決策行為。所謂組織，就是由兩個(gè)以上的人構(gòu)成、具有(jùyǒu)特定的結(jié)構(gòu)和功能、按照一定的目標(biāo)和形式編制起來的人群體系。第二，并非所有組織的決策行為都屬于公共政策學(xué)的研究對(duì)象，只有公共組織的決策行為才是公共政策學(xué)的研究對(duì)象。第二十六頁，共251頁。第三，在公共組織中，政府組織即公共權(quán)力組織的決策行為，是公共政策學(xué)研究對(duì)象的核心和重點(diǎn)。第四，政府組織以外的公共組織被稱為非政府組織。具體來說，非政府組織指的是社會(huì)團(tuán)體、基層群眾(qúnzhòng)自治組織、各種事業(yè)單位（如學(xué)校、醫(yī)院、科研機(jī)構(gòu)等）。第二十七頁，共251頁。綜上所述，就行為取向而言，公共政策學(xué)的研究對(duì)象主要是公共權(quán)力組織的決策行為，涉及一部分非政府公共組織的公共性強(qiáng)的決策行為；就結(jié)果取向而言，公共政策學(xué)的研究對(duì)象就是(jiùshì)公共政策。因此簡(jiǎn)單地講，公共政策學(xué)是一門研究公共政策的學(xué)問。第二十八頁，共251頁。公共決策行為是一種極其(jíqí)復(fù)雜的社會(huì)政治現(xiàn)象。那么，公共政策學(xué)要從哪些方面去研究這種現(xiàn)象呢？即公共政策學(xué)的研究對(duì)象有哪些？第二十九頁，共251頁。（一）公共政策公共政策學(xué)既不同于決策科學(xué)，也不同于行政決策學(xué)和立法學(xué)。1.決策科學(xué)研究對(duì)象的決策包括企業(yè)，軍隊(duì)，學(xué)校，醫(yī)院(yīyuàn)，公共組織等各類組織在管理中形成的決策。第三十頁，共251頁。2.行政決策學(xué)研究對(duì)象的行政決策主要指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為履行政府職能，就要解決的問題制定與選擇行動(dòng)方案，作出決定的活動(dòng)。3.立法學(xué)研究對(duì)象的法律制定包括立法機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)和次級(jí)(cìjí)國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)依法定權(quán)限和程序制定各種規(guī)范性文件的活動(dòng)。第三十一頁，共251頁。4.作為公共政策學(xué)的研究對(duì)象的公共政策，指的是公共權(quán)力機(jī)關(guān)建立起來的包括立法、行政、司法三權(quán)在內(nèi)的所有國(guó)家(guójiā)機(jī)構(gòu)，以及一定類型的政治體制內(nèi)的執(zhí)政黨制定和實(shí)施的政策。（公共政策概念）

第三十二頁，共251頁。作為(zuòwéi)公共政策學(xué)研究對(duì)象的公共政策，可以區(qū)分為三個(gè)層次：1、具體的個(gè)別政策；2、政策群和政策鏈所謂政策群：是指國(guó)家、政府和一定類型的政治體制中的執(zhí)政黨某一較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)制定和實(shí)施的內(nèi)容各異但理念同源、導(dǎo)向相第三十三頁，共251頁。近的政策的聚合體。所謂政策鏈：是指國(guó)家、政府和一定類型的政治體制中的執(zhí)政黨為解決同一政策問題而先后制定的在內(nèi)容上具有(jùyǒu)一致性、在形態(tài)和功能上具有(jùyǒu)差別性的一系列政策。（政策鏈這一概念源于列寧）第三十四頁，共251頁。3、政策一般：從無數(shù)項(xiàng)具體(jùtǐ)的個(gè)別的政策和眾多的政策群、政策鏈中，抽象出所有的政策的共同的本質(zhì)和屬性。公共政策的概念、命題、理論，通常都是建立在對(duì)政策一般的認(rèn)識(shí)之上的。第三十五頁，共251頁。（二）政策系統(tǒng)公共政策學(xué)的研究對(duì)象的第二個(gè)基本的方面就是政策系統(tǒng)。誰是公共政策的主體？誰是公共政策的適用對(duì)象或政策的客體？誰為公共政策的制定和執(zhí)行提供建議(jiànyì)、支持與評(píng)估？誰將公共政策的信息反饋給政策主體？他們是如何在互動(dòng)中按照一定第三十六頁，共251頁。的行為結(jié)構(gòu)形成一個(gè)統(tǒng)一的政策系統(tǒng)的？這個(gè)系統(tǒng)與其環(huán)境之間是如何持續(xù)不斷地以輸入-輸出-反饋的形式進(jìn)行信息和能量(néngliàng)的交換的？……第三十七頁，共251頁。對(duì)政策系統(tǒng)的研究應(yīng)予重視的四個(gè)突出問題：1、直接的政策制定系統(tǒng)中決策者的類別差異（在當(dāng)代實(shí)行代議制民主的政治體制中，直接決策者可以區(qū)分為個(gè)人、團(tuán)體與組織三種類別）；2、公共政策的直接主體(zhǔtǐ)系統(tǒng)與對(duì)象系統(tǒng)的地位的相對(duì)性（人民一方面是國(guó)家主權(quán)的擁有者，另一方面又是公共政策的對(duì)象或者客體）；第三十八頁，共251頁。3、公共政策的直接主體與政策支持系統(tǒng)的地位的相對(duì)性；4、公共政策制定(zhìdìng)系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)。有四種類型：①線性結(jié)構(gòu)②職能結(jié)構(gòu)

第三十九頁，共251頁。③線性—參謀(cānmóu)結(jié)構(gòu)ABDC④矩陣結(jié)構(gòu)ABDC第四十頁，共251頁。（三）政策(zhèngcè)過程公共政策的直接主體的決策行為使政策系統(tǒng)的各個(gè)子系統(tǒng)成為一個(gè)整體，而決策行為是一個(gè)從政策問題的認(rèn)定到政策目標(biāo)的達(dá)成這樣的一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，這個(gè)過程也就是政策系統(tǒng)的運(yùn)行過程。政策過程是一個(gè)自始至終不斷地進(jìn)行選擇的過程，即分析如何認(rèn)定，解決問題，哪些因素對(duì)方案的實(shí)施造成(zàochénɡ)影響，結(jié)果是否一致及其造成(zàochénɡ)的主要原因等。第四十一頁，共251頁。三、公共政策學(xué)的研究(yánjiū)方法公共政策學(xué)的研究方法，依據(jù)研究過程的不同階段，可以劃分為三個(gè)方面：研究程序的設(shè)計(jì)；政策研究資料的收集或者對(duì)研究對(duì)象的觀察；公共政策的研究視角和路徑(lùjìng)。（一）研究程序的設(shè)計(jì)研究工作從哪一步驟開始，到哪一步驟結(jié)束，需要事先做好規(guī)劃，這就是研究程序設(shè)計(jì)。第四十二頁，共251頁。公共政策學(xué)的研究可以按如下(rúxià)程序做出研究設(shè)計(jì)：1、提出擬研究的政策問題2、確定假設(shè)3、收集系統(tǒng)資料4、資料分析5、做操作性研究6、撰寫研究報(bào)告第四十三頁，共251頁。P75-76案例1-2上海學(xué)者的“超前性”建議（二）政策研究的資料收集(shōují)方法：1、一手資料的收集(shōují)：（1）定量的一手資料常采用抽樣調(diào)查的方式（2）定性的一手資料收集(shōují)方法：①無結(jié)構(gòu)訪談法。

第四十四頁，共251頁。無結(jié)構(gòu)訪談法大致可以分為個(gè)別訪談法和集體訪談法兩大類。集體訪談法的常見形式是焦點(diǎn)團(tuán)體座談會(huì)、頭腦風(fēng)暴法、德爾菲函詢法等。②實(shí)地(shídì)觀察法③非參與觀察法④參與觀察法第四十五頁，共251頁。2、二手資料的收集二手資料的收集與分析又稱為非介入性研究(yánjiū)或文獻(xiàn)研究(yánjiū)。公共政策常用的二手資料的收集與分析方法有：①內(nèi)容分析法（抽樣、編碼和推理是內(nèi)容分析法中的三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。）；②二次分析法；③現(xiàn)存統(tǒng)計(jì)資料分析法。第四十六頁，共251頁。（三）公共政策的研究視角和路徑公共政策研究中常用的一些方法包括：1、公共政策的系統(tǒng)分析方法—常包括政策系統(tǒng)的環(huán)境分析、目標(biāo)分析和結(jié)構(gòu)分析；（公共政策學(xué)研究的基礎(chǔ)性方法）2、公共政策的矛盾(máodùn)分析方法—運(yùn)用此方法時(shí)要做到：明確矛盾(máodùn)普遍性與特殊性的辯證關(guān)系；明確主要矛盾(máodùn)與次要矛盾(máodùn)的辯證關(guān)系；明確矛盾(máodùn)的主、次方面的辯證關(guān)系；

第四十七頁，共251頁。3、公共政策的歷史分析方法；4、公共政策的比較分析方法；5、公共政策的個(gè)案(ɡèàn)分析方法。也就是所謂的“解剖麻雀”的方法。個(gè)案(ɡèàn)研究的目的是：進(jìn)行診斷、探明原因和提出應(yīng)對(duì)或矯正方案。個(gè)案(ɡèàn)研究的步驟一般包括：明確個(gè)案(ɡèàn)研究的目的內(nèi)容。第四十八頁，共251頁。制定研究計(jì)劃實(shí)施個(gè)案研究（如收集資料、訪談、觀察、測(cè)量等）整理分析資料，形成結(jié)論起草(qǐcǎo)研究報(bào)告?zhèn)€案研究的證據(jù)有六個(gè)不同的來源，即文獻(xiàn)、檔案記錄、訪談、直接觀察、參與觀察和物理人工制品。第四十九頁，共251頁。6、公共政策的經(jīng)濟(jì)分析方法；從經(jīng)濟(jì)方面(fāngmiàn)分析政治和政策現(xiàn)象是馬克思主義的基本觀點(diǎn)和重要方法之一。7、公共政策的制度分析方法。制度是公共政策過程得以實(shí)現(xiàn)的場(chǎng)所，它包括政治組織、法律和規(guī)則等。第五十頁，共251頁。8、公共政策的價(jià)值分析方法。公共政策的價(jià)值分析，就是考察公共政策過程中某種目的是否值得為之爭(zhēng)取，采取的手段是否能被接受等，以及改進(jìn)系統(tǒng)(xìtǒng)的結(jié)果是否“良好”。第五十一頁，共251頁。四、公共政策學(xué)的概念(gàiniàn)體系概念是思維和分析的基本工具。具有統(tǒng)一的、界定明確、邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的概念體系，是一門學(xué)科成熟(chéngshú)的標(biāo)志。公共政策學(xué)的概念體系在內(nèi)部構(gòu)成上區(qū)分為三個(gè)層次：核心概念；次級(jí)概念和邊際概念。1、核心概念：是政策分析中不可或缺的概念。反映公共政策這一動(dòng)態(tài)過程的本質(zhì)和運(yùn)動(dòng)規(guī)律的第五十二頁，共251頁。概念集；出現(xiàn)錯(cuò)誤將最終導(dǎo)致決策失誤或得出錯(cuò)誤的研究結(jié)果；2、次級(jí)概念：是核心概念的子概念和從屬性概念；其形成和使用是公共政策學(xué)的研究不斷深化的表現(xiàn)；3、邊際概念：是從其他學(xué)科引進(jìn)或移植過來的概念；為公共政策學(xué)提供了理論(lǐlùn)和方法論基礎(chǔ)。第五十三頁，共251頁。第二節(jié)公共政策學(xué)的產(chǎn)生(chǎnshēng)、發(fā)展與中國(guó)化一、古代中國(guó)政策(zhèngcè)的研究我們把從上古時(shí)代直到20世紀(jì)中期的政策(zhèngcè)研究統(tǒng)稱為“前公共政策(zhèngcè)學(xué)時(shí)期的政策(zhèngcè)研究”。古代中國(guó)的政策(zhèngcè)研究是十分發(fā)達(dá)的，究其原因，史官制度、策士制度、諫議制度和科舉制度起了很大的作用。第五十四頁，共251頁。（一）史官制度與古代中國(guó)的政治研究史官制度對(duì)于中國(guó)政治的作用，就是統(tǒng)治者熱衷于“以史為鑒”、“古為今用”；治史者則熱心地思考和辨析以往的統(tǒng)治者的為政得失，以其自身的價(jià)值通過自己的著述影響當(dāng)今和以后(yǐhòu)統(tǒng)治者的行為而得以實(shí)現(xiàn)。結(jié)果，中國(guó)古代的史學(xué)著作從這個(gè)角度來看都成為政策研究著作。這一傳統(tǒng)對(duì)現(xiàn)代和當(dāng)代中國(guó)的政策行為和史學(xué)研究，仍有重要影響。第五十五頁，共251頁。（二）策士制度與古代中國(guó)的政策研究士作為中國(guó)古代社會(huì)中一個(gè)特殊的知識(shí)人和思想者階層，是春秋、戰(zhàn)國(guó)時(shí)代所特有的。但是，包括清代官府中的幕僚或師爺在內(nèi)的中國(guó)古代社會(huì)非特指(tèzhǐ)意義上的士，我們則一般地視他們?yōu)楣糯鐣?huì)的知識(shí)分子。要說服別人，靠的是策士的政策設(shè)計(jì)、政策分析和政策預(yù)測(cè)能力，而雄辯僅僅是展示這種能力的手段。因此，策士是中國(guó)歷史上最早而且才華橫溢的一批政策研究者。第五十六頁，共251頁。（三）諫議制度與古代中國(guó)的政策研究從秦朝開始，在中央集權(quán)的政治體制內(nèi)建立起一套由君主直接控制的監(jiān)察系統(tǒng)，這套系統(tǒng)的功能是多方面的，其中對(duì)政策制定所作的諫諍，以及對(duì)政策執(zhí)行所作的監(jiān)控，是有相當(dāng)大的成效(chéngxiào)。（四）科舉制度和古代中國(guó)的政策研究從科舉制度的發(fā)展來說，隋煬帝時(shí)開始設(shè)置進(jìn)第五十七頁，共251頁。士科，在做法上就是“以試策取士”；唐代科舉取士，貢舉有明法、明策等科目；宋代范仲淹改革科舉制度，在考試內(nèi)容上強(qiáng)調(diào)“先策論后詩賦”，王安石變法，在科舉制度方面的改革是考試項(xiàng)目取消詩賦，?？冀?jīng)義和時(shí)務(wù)策；明清科舉考試，鄉(xiāng)試和會(huì)試都考三場(chǎng)：第一場(chǎng)考儒家經(jīng)典的義理，第二場(chǎng)考論說、判語、草擬詔章表等，第三場(chǎng)考經(jīng)史、詩賦等，重點(diǎn)顯然在于考察求仕者的行政和政策(zhèngcè)能力。如：宋代蘇軾在應(yīng)考時(shí)所進(jìn)的“時(shí)務(wù)策”之一《教戰(zhàn)守策》，甚至成為傳世之作。第五十八頁，共251頁。二、從產(chǎn)業(yè)革命到20世紀(jì)前半期西方(xīfāng)國(guó)家的政策研究（一）18--19世紀(jì)西方(xīfāng)國(guó)家的政策研究從產(chǎn)業(yè)革命前后到第一次世界大戰(zhàn)前后，有許多學(xué)者和思想家，（如亞當(dāng)·斯密、馬克斯·韋伯），在經(jīng)濟(jì)學(xué)、軍事學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和一般社會(huì)科學(xué)等領(lǐng)域里做了大量的理論研究和方法論探索，其成果不僅對(duì)他們各自耕耘其中的學(xué)科領(lǐng)域的發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)，而且也為公共政策學(xué)的形成奠定了理論和方法論的基礎(chǔ)。第五十九頁，共251頁。（三）20世紀(jì)前半期學(xué)科孕育的歷史條件公共政策學(xué)是在兩次世界大戰(zhàn)期間和二戰(zhàn)后初期孕育成形而于20世紀(jì)50年代初誕生的。這門學(xué)科得以形成的歷史條件，一些是其他學(xué)科的形成和發(fā)展造成的，另一些是政治(zhèngzhì)、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展所導(dǎo)致的。主要條件有：1、系統(tǒng)論、信息論、控制論的產(chǎn)生。系統(tǒng)論、信息論、控制論（”三論“）是三門相互聯(lián)系的交叉學(xué)科。20世紀(jì)前半期產(chǎn)生的系統(tǒng)論、信息論和控制論提供了一種新型的、科學(xué)的思維方式。這種思維方式的特點(diǎn)是系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性第六十頁，共251頁。和最優(yōu)化。它提供的基本方法是：系統(tǒng)方法信息方法反饋方法功能模擬方法2、決策科學(xué)的形成3、行為科學(xué)的形成和行為主義政治學(xué)的進(jìn)展4、凱恩斯主義的出臺(tái)與政府(zhèngfǔ)政策領(lǐng)域的擴(kuò)大第六十一頁，共251頁。三、學(xué)科的誕生與發(fā)展(fāzhǎn)（一）公共政策學(xué)的誕生1951年，由美國(guó)著名的政治學(xué)家勒納（D.Le-rner）和拉斯韋爾共同主編的《政策科學(xué)：視野與方法的近期發(fā)展(fāzhǎn)》一書面世。這本書被譽(yù)為“公共政策學(xué)的開山之作”、“公共政策學(xué)的經(jīng)典著作”，被人們認(rèn)做公共政策學(xué)誕生的標(biāo)志。公共政策學(xué)的創(chuàng)立者是拉斯韋爾，他是政治學(xué)行為主義學(xué)派的先驅(qū)者和重要代表人物之一。第六十二頁，共251頁。（二）公共政策學(xué)的初步發(fā)展20世紀(jì)60年代后期，公共政策學(xué)的發(fā)展進(jìn)入第二個(gè)發(fā)展階段。其進(jìn)入第二個(gè)發(fā)展階段的標(biāo)志是德洛爾著《重新審查公共政策的制定過程》、《政策科學(xué)探索：概念(gàiniàn)與適用》、《政策科學(xué)構(gòu)想》的出版。第六十三頁，共251頁。公共政策學(xué)在其發(fā)展的第二個(gè)階段里，在以下四個(gè)方面取得(qǔdé)了顯著的成就：（1）方法論的多樣化。行為主義一統(tǒng)天下的局面結(jié)束；其一，眾多學(xué)者仍盡可能地賦予公共政策學(xué)類似自然科學(xué)那樣的科學(xué)性；其二，公共選擇方法論(布坎南)嶄露頭角；其三，博弈論(尤金.巴達(dá)克)成為公。共政策分析中的一種重要方法論；其四，個(gè)案研究受到重視。第六十四頁，共251頁。（2）對(duì)政策過程研究的重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變。重點(diǎn)由原來的政策制定轉(zhuǎn)向政策執(zhí)行、評(píng)估和終結(jié)，政策周期。（3）對(duì)政策過程中的價(jià)值因素和倫理因素的作用給予了重視。（4）公共政策比較研究開始(kāishǐ)起步

第六十五頁，共251頁。（三）公共政策學(xué)的近期發(fā)展從20世紀(jì)90年代以來，公共政策學(xué)在各主要國(guó)家里都取得了重大(zhòngdà)發(fā)展。在公共政策學(xué)科的發(fā)源地美國(guó)，以下三個(gè)方面取得的進(jìn)展是應(yīng)予特別指出的：（1）課題選擇的新取向:從20世紀(jì)90年代以來，研究課題的選擇偏重于倫理取向、管理取向、政府改革取向。

第六十六頁，共251頁。(2)方法論的非科學(xué)趨向:倡導(dǎo)的是“混沌原則”、“不確定性”和“詮釋學(xué)觀點(diǎn)”，強(qiáng)調(diào)“權(quán)變觀點(diǎn)”或“多元思考”?！疽灾饔^的研究(yánjiū)方法（研究(yánjiū)決策者主觀的思維方式或傾向的）取代客觀的研究(yánjiū)方法（尋求客觀真理）】(3)公共政策學(xué)的建制化:其經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，逐步成為一門比較成熟的獨(dú)立的學(xué)科，建制化是學(xué)科成熟的標(biāo)志。建制化表現(xiàn)在：①學(xué)會(huì)的成立和專業(yè)研究(yánjiū)刊物的問世;②專門研究(yánjiū)機(jī)構(gòu)的建立;③大學(xué)教育中專業(yè)與課程的設(shè)置。第六十七頁，共251頁。四、公共政策學(xué)的引進(jìn)及其中國(guó)(zhōnɡɡuó)化（一）公共政策學(xué)的引進(jìn)把公共政策學(xué)引入中國(guó)(zhōnɡɡuó)，臺(tái)灣早于大陸，最早引入這門學(xué)科的是中興大學(xué)法商學(xué)院（今臺(tái)北大學(xué)）、臺(tái)灣大學(xué)和政治大學(xué)。（二）公共政策學(xué)中國(guó)(zhōnɡɡuó)化的進(jìn)程和發(fā)展方向1、公共政策學(xué)中國(guó)(zhōnɡɡuó)化的進(jìn)程從20世紀(jì)80年代起，公共政策學(xué)還被規(guī)定為考錄公務(wù)員的專業(yè)考試科目。中國(guó)(zhōnɡɡuó)臺(tái)灣的公共政策學(xué)第六十八頁，共251頁。

這門學(xué)科的主要貢獻(xiàn)是對(duì)美國(guó)同行(tóngháng)的教學(xué)和研究成果給予了及時(shí)、系統(tǒng)和全面的引進(jìn)、吸收與綜合，卻顯示缺乏學(xué)術(shù)上的獨(dú)立思考?，F(xiàn)實(shí)需要是推動(dòng)公共政策學(xué)中國(guó)化的強(qiáng)大動(dòng)力，第一是黨政領(lǐng)帶機(jī)關(guān)決策的需要，這一需要推動(dòng)著專門的公共政策研究機(jī)構(gòu)的設(shè)立；第二是高等院校教學(xué)的需要，這一需要推動(dòng)著教師撰寫教材和學(xué)術(shù)論著。

第六十九頁，共251頁。關(guān)于公共政策研究機(jī)構(gòu)，改革開放以來，體制內(nèi)的公共政策研究機(jī)構(gòu)越來越多，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)部門的直接影響越來越大。隨著不斷地發(fā)展，體制外的公共政策研究組織越來越多地成立起來；關(guān)于公共政策學(xué)的教學(xué)和人才培養(yǎng)。2、堅(jiān)持公共政策學(xué)中國(guó)化的發(fā)展方向公共政策學(xué)的中國(guó)化，構(gòu)建有中國(guó)特色的公共政策學(xué)學(xué)科(xuékē)體系，是這門從國(guó)外引進(jìn)的新學(xué)科(xuékē)的發(fā)展第七十頁，共251頁。方向，今后需要更加鮮明、更加堅(jiān)定地保持這一方向。為此，要在以下幾個(gè)(jǐɡè)方面做出努力：1、強(qiáng)化(qiánghuà)研究者的主體意識(shí)；2、重視對(duì)政策哲學(xué)的研究；

3、重視本土資源；

4、重視當(dāng)代中國(guó)公共決策實(shí)踐，大力開展實(shí)證研究，從中抽象和構(gòu)建公共政策學(xué)的概念、范疇、理論與模型。第七十一頁，共251頁。第三節(jié)為什么學(xué)習(xí)公共政策學(xué)公共政策學(xué)是一門具有很強(qiáng)的社會(huì)應(yīng)用性的學(xué)科，同時(shí)它也是一個(gè)需要進(jìn)行廣泛而深入(shēnrù)的理論探討的領(lǐng)域。我們學(xué)習(xí)和研究公共政策學(xué)，其必要性或者基本的意義有以下幾個(gè)方面（學(xué)習(xí)公共政策學(xué)的目的）：第七十二頁，共251頁。第一是為了改進(jìn)政策系統(tǒng)，提高政策質(zhì)量。第二是為了教育群眾理解公共政策，運(yùn)用政策爭(zhēng)取和保護(hù)自身的和公共的利益，以適當(dāng)?shù)姆绞较蚬步M織特別是公共權(quán)力組織提出政策建議(jiànyì)。第三是為了推動(dòng)社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)各學(xué)科的研究工作具有公共政策研究的取向第七十三頁，共251頁。對(duì)題型的一個(gè)(yīɡè)概述單選題“政策科學(xué)”的創(chuàng)始人是（）A林德布洛姆B德洛爾C拉斯韋爾D戴伊第七十四頁，共251頁。多項(xiàng)選擇題公共政策學(xué)的學(xué)科要素有（）A理論淵源B概念體系C研究對(duì)象(duìxiàng)D研究方法E政策主體第七十五頁，共251頁。簡(jiǎn)答題1、簡(jiǎn)述政策分析的內(nèi)涵(nèihán)2、簡(jiǎn)述公共政策學(xué)的研究對(duì)象3、簡(jiǎn)述學(xué)習(xí)公共政策學(xué)的目的第七十六頁，共251頁。論述(lùnshù)題：試論述(lùnshù)公共政策學(xué)的定義及其內(nèi)涵。第七十七頁，共251頁。

案例(ànlì)分析題。。。。。。

第七十八頁，共251頁。第二章公共政策(zhèngcè)與政策(zhèngcè)工具第七十九頁，共251頁。第一節(jié)公共政策的含義(hányì)、類型與功能一、什么是公共政策：概念：是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。

※公共政策的內(nèi)涵：

1、公共政策是決定、決策的一種特殊形態(tài)，它具有(jùyǒu)決定、決策、對(duì)策、政策的一般特征；

2、公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)的基本的活動(dòng)方式或活第八十頁，共251頁。動(dòng)過程，是公共權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力意志的表現(xiàn)；

3、公共政策是經(jīng)由政治過程而進(jìn)行方案的初擬、優(yōu)化和擇定的結(jié)果，主導(dǎo)這一過程的基軸是公共權(quán)力機(jī)關(guān)與公民的關(guān)系。4、公共問題、公共目標(biāo)和公共利益是公共政策的三大要素。謀求(móuqiú)公共利益的實(shí)現(xiàn)公共政策的靈魂和目的。5、公共政策是一種權(quán)威性的價(jià)值分配方案；。第八十一頁，共251頁。6、公共政策在形式上可以是積極的，也可以是消極的。二、公共政策的產(chǎn)生與發(fā)展（一）公共政策的產(chǎn)生※公共政策的產(chǎn)生必須具備的三個(gè)初始條件或者說三個(gè)核心要素：

1、公共問題的形成(xíngchéng)；

2、公共決策機(jī)關(guān)的產(chǎn)生；第八十二頁，共251頁。3、公共強(qiáng)制機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)公共政策是隨著國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，是作為統(tǒng)治階級(jí)治理國(guó)家與社會(huì)(shèhuì)、實(shí)現(xiàn)其階級(jí)意志的工具而產(chǎn)生的。（二）公共政策的發(fā)展1.公共政策是一種國(guó)家和政府行為，它隨著生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的矛盾運(yùn)動(dòng)的演進(jìn)、社會(huì)(shèhuì)形態(tài)和國(guó)家形態(tài)的變遷而不斷發(fā)展。第八十三頁，共251頁。2.在奴隸制社會(huì)和封建制社會(huì)，社會(huì)生產(chǎn)力雖有進(jìn)步，但是社會(huì)經(jīng)濟(jì)在總體上則是自然經(jīng)濟(jì)(zìránjīngjì)；國(guó)家形態(tài)雖日趨發(fā)達(dá)，但是基本的是政治體制是君主制，統(tǒng)治者的理念是“家天下”、“朕即國(guó)家”，國(guó)家和政府的政策不以公共利益而完全以統(tǒng)治階級(jí)乃至某一統(tǒng)治集團(tuán)的利益為根本訴求。3.近代以來，特別是產(chǎn)業(yè)革命以來，科學(xué)技術(shù)日新月異，生產(chǎn)力不斷地獲得解放，社會(huì)生活越來越第八十四頁，共251頁。豐富多采，國(guó)家形態(tài)和政府體制發(fā)生了天翻地覆的變化。所有這些，都推動(dòng)著公共政策在內(nèi)容和形式上轉(zhuǎn)變成現(xiàn)代公共政策。4.公共政策的這一轉(zhuǎn)型或發(fā)展，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：（1）在公共問題的形成過程中，公民(gōngmín)參與所起的作用越來越大。（2）現(xiàn)代國(guó)家和政府制度的基本理念是主權(quán)在民。第八十五頁，共251頁。（3）現(xiàn)代國(guó)家和政府，越來越注重于執(zhí)行社會(huì)管理的職能，而其目的不僅是維護(hù)和鞏固政治統(tǒng)治，而且是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)自身的發(fā)展。（4）傳統(tǒng)的公共政策的質(zhì)量，取決于少數(shù)統(tǒng)治者個(gè)人甚至最高統(tǒng)治者一個(gè)人的品格、智慧、學(xué)識(shí)和視野等因素；現(xiàn)代公共政策的質(zhì)量，特別是自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束(jiéshù)以來，世界主要國(guó)家的政府和人民越來越清楚地認(rèn)識(shí)到取決于政策過程的科學(xué)化和民主化。第八十六頁，共251頁。于是，有關(guān)公共政策(zhèngcè)的科學(xué)研究越來越與實(shí)際的政策(zhèngcè)過程相結(jié)合。三、政策(zhèngcè)類型：從內(nèi)容特征上劃分（一）元政策(zhèngcè)、基本政策(zhèngcè)、部門政策(zhèngcè)以同一政策(zhèngcè)體系內(nèi)的各項(xiàng)政策(zhèngcè)相互間是否存在著涵蓋與衍生的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，公共政策(zhèngcè)可以劃分為元政策(zhèngcè)、基本政策(zhèngcè)、部門政策(zhèngcè)。在元政策(zhèngcè)、基本政策(zhèngcè)、部門政策(zhèngcè)之間則存在著涵蓋第八十七頁，共251頁。與被涵蓋、衍生與被衍生、統(tǒng)攝與被統(tǒng)攝的關(guān)系。1．元政策元政策，或者叫作總政策（以及總路線、總方針），是政策體系中管總的或具有統(tǒng)攝性的政策，對(duì)其他各項(xiàng)政策起指導(dǎo)和規(guī)范的作用，是其他各項(xiàng)政策的出發(fā)點(diǎn)和基本依據(jù)，是政策主體以指導(dǎo)一定歷史暑期全局性行動(dòng)的高度原則性的指針。元政策的基本功用在于(zàiyú)保障其他各項(xiàng)政策遵循第八十八頁，共251頁。同一套政策理念、謀求實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的政策目標(biāo)。2．基本政策針對(duì)某一社會(huì)(shèhuì)領(lǐng)域或社會(huì)(shèhuì)生活某個(gè)基本方面制定的、在該領(lǐng)域或方面起全局性與戰(zhàn)略性作用的政策，就是基本政策，又被稱作基本國(guó)策、方針性政策、綱領(lǐng)性政策、根本政策。基本政策是總政策的具體化，是具體政策的原則化，是連結(jié)總政策和具體政策的中間環(huán)節(jié)。基第八十九頁，共251頁。本政策一般反映統(tǒng)治階級(jí)的價(jià)值觀和政治信仰，其中包括政策制定者的價(jià)值觀和政治信仰。3．部門政策為在某一個(gè)特定的部門貫徹基本政策而制定的具體行動(dòng)(xíngdòng)方案和行為準(zhǔn)則，被稱作部門政策，也被稱作具體政策或方面政策。它是針對(duì)特定而具體的政策問題做出的政策規(guī)定，社會(huì)生活的各個(gè)方面都有許多具體政策，而第九十頁，共251頁。且通常都用政府文件的形式做出具體規(guī)定。部門政策由元政策和基本政策所決定，體現(xiàn)和服從于元政策和基本政策。元政策、基本政策、部門政策的區(qū)分具有相對(duì)性；同時(shí)部門政策又可分為若干(ruògān)等級(jí)層次，高一層次的部門政策相對(duì)低一層次的部門政策而言，又具有統(tǒng)攝作用。第九十一頁，共251頁。（二）戰(zhàn)略、策略、戰(zhàn)術(shù)屬于同一政策體系的各項(xiàng)政策，就其時(shí)間效力而言，可以劃分為即時(shí)的、短期的、中期的、長(zhǎng)期的政策；就空間效力而言，可以劃分為全局的與局部(júbù)的政策。將時(shí)間與空間這兩個(gè)向度結(jié)合起來，公共政策就有了戰(zhàn)略、策略和戰(zhàn)術(shù)的區(qū)分。戰(zhàn)略、策略、戰(zhàn)術(shù)這些術(shù)語是從軍事學(xué)引入政治學(xué)、管理學(xué)和政策科學(xué)的。第九十二頁，共251頁。1.在政策科學(xué)里，所謂戰(zhàn)略就是政策主體在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間階段上所要達(dá)到的主導(dǎo)全局的根本目標(biāo)以及為目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)所作的資源配置和行動(dòng)步驟的設(shè)想。戰(zhàn)略也被稱作為“宏觀決策”。(1)所謂戰(zhàn)略規(guī)劃，就是政策主體為實(shí)施既定的戰(zhàn)略目標(biāo)而對(duì)于各種戰(zhàn)略要素所進(jìn)行的全面組織、協(xié)調(diào)(xiétiáo)和統(tǒng)一調(diào)度，它一般包括戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、戰(zhàn)略要求、戰(zhàn)略布局、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略的途徑和條第九十三頁，共251頁。件等要素。(2)戰(zhàn)略規(guī)劃關(guān)注(guānzhù)的主要是總體性、宏觀性的決策，戰(zhàn)略規(guī)劃是決定全局的，是領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的綱領(lǐng)和準(zhǔn)則。2.策略是政策主體對(duì)某一特定形勢(shì)制定的行動(dòng)路線，是具體的行動(dòng)路線。關(guān)于策略與戰(zhàn)略的關(guān)系：策略是戰(zhàn)略的一部分，是服從于戰(zhàn)略的，是服務(wù)于戰(zhàn)略的。策略又被稱作“中觀決策”。第九十四頁，共251頁。3.戰(zhàn)術(shù)，在軍事學(xué)上被詮釋為“進(jìn)行戰(zhàn)斗的原則和方法”。對(duì)于政策科學(xué)來說，戰(zhàn)術(shù)的含義是：為達(dá)到一定的戰(zhàn)略目的，在一定的方向上和一定的時(shí)間內(nèi)解決某一局部問題的行動(dòng)(xíngdòng)方案。戰(zhàn)術(shù)又被稱作“微觀決策”。（三）依政策的社會(huì)內(nèi)容的不同所進(jìn)行的分類每項(xiàng)政策都是針對(duì)特定的社會(huì)領(lǐng)域、為解決特定的社會(huì)問題制定的，因此每項(xiàng)政策都有其特定的第九十五頁，共251頁。社會(huì)內(nèi)容。依政策的社會(huì)內(nèi)容的不同，公共政策可劃分成如下的基本類型：1．政治(zhèngzhì)政策2．經(jīng)濟(jì)政策3．社會(huì)政策4．教育、科技、文化政策第九十六頁，共251頁。1．政治政策(1)政治政策是指一定的政策主體在政治生活領(lǐng)域里為達(dá)到一定的政治目標(biāo)而針對(duì)相關(guān)對(duì)象制定的行為準(zhǔn)則與規(guī)范。它是政治體系（國(guó)家、政府、政黨等）得以(déyǐ)存續(xù)、維持和發(fā)展的根本舉措。獲取、鞏固與增益國(guó)家權(quán)力和維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益是政治政策的核心價(jià)值。(2)政治政策包括外交政策、國(guó)防政策、國(guó)家安全政策、公共安全政策、人力資源政策、階級(jí)政策、民族政策、政黨政策，等等。第九十七頁，共251頁。2．經(jīng)濟(jì)政策(1)政策主體在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里為達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)目標(biāo)而制定的調(diào)整人們的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的準(zhǔn)則與規(guī)范(guīfàn)，被稱作經(jīng)濟(jì)政策。獲取最佳社會(huì)價(jià)值是經(jīng)濟(jì)政策的核心價(jià)值。(2)宏觀調(diào)控與微觀管理是經(jīng)濟(jì)政策的兩個(gè)基本的層次，其基軸是國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題。(3)經(jīng)濟(jì)政策包括產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)政策、農(nóng)業(yè)政策、工業(yè)政策、金融政策、財(cái)政政策、貿(mào)易政策、環(huán)境政策、房地產(chǎn)政策、區(qū)域發(fā)展政策，等等。第九十八頁，共251頁。3．社會(huì)政策(1)英文通譯為SocialPolicy，為德國(guó)新歷史學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家于1873年首創(chuàng)，當(dāng)時(shí)他們?yōu)榻鉀Q德國(guó)的勞動(dòng)問題而成立了“德國(guó)社會(huì)政策學(xué)會(huì)”，從此“社會(huì)政策”這一術(shù)語開始流行。(2)早期的社會(huì)政策主要是有關(guān)勞動(dòng)關(guān)系和社會(huì)分配(fēnpèi)方面的，因此德國(guó)社會(huì)政策學(xué)會(huì)的骨干分子瓦格納于1891年對(duì)“社會(huì)政策”的界定是：所謂“社第九十九頁，共251頁。會(huì)政策，就是要把分配過程范圍內(nèi)的各種弊害，采取立法及行政手段，以爭(zhēng)取公平為目的而加以清除的國(guó)家政策。(3)當(dāng)代(dāngdài)美國(guó)學(xué)者綜合西方學(xué)者對(duì)社會(huì)政策所做的界定，歸納出有關(guān)社會(huì)政策概念的幾個(gè)原則：①社會(huì)政策必須注重勞動(dòng)政策；②社會(huì)政策不能離開經(jīng)濟(jì)政策；③社會(huì)政策必須是解決民生問題或預(yù)防社會(huì)病態(tài)第一百頁，共251頁。的國(guó)家政策；④社會(huì)政策必須是尋求全體人民的社會(huì)安全與機(jī)會(huì)平等的國(guó)家政策;⑤社會(huì)政策的概念是可能隨時(shí)代背景不同而有所變更的。他們據(jù)此將社會(huì)政策定義為：社會(huì)政策是以解決社會(huì)問題，促進(jìn)社會(huì)安全，改善社會(huì)環(huán)境，增進(jìn)社會(huì)福利為目的，經(jīng)由國(guó)家立法與行政的手段，促進(jìn)社會(huì)各階層均衡發(fā)展的一種(yīzhǒnɡ)途徑。社會(huì)正義、第一百零一頁，共251頁。社會(huì)公正、社會(huì)協(xié)調(diào)和社會(huì)穩(wěn)定是社會(huì)政策的核心價(jià)值。4、教育、科技、文化政策指的是政策主體在教育、科技、文化領(lǐng)域里為達(dá)到一定的目標(biāo)而制定的發(fā)展規(guī)劃、指導(dǎo)原則和行為規(guī)范。思想自由和國(guó)家財(cái)政的支持力度(lìdù)是教育、科技、文化政策的根本要素。第一百零二頁，共251頁。（四）政策內(nèi)容構(gòu)成的其他分類方法類型學(xué)研究的目的地是要更充分地揭示事物本質(zhì)、更有助于揭示事物發(fā)展的規(guī)律(guīlǜ)。因此，真正有意義的類型劃分，除了前面談到的三種外，從內(nèi)容特征上劃分公共政策還有以下幾種分類：（1）以一項(xiàng)政策謀求達(dá)到的目標(biāo)數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)劃分：①單目標(biāo)政策②多目標(biāo)政策；

（2）以政策主體決策時(shí)有無現(xiàn)行規(guī)范可遵循進(jìn)行

第一百零三頁，共251頁。劃分：①程序性政策②非程序性政策；（3）以政策是否改變客觀對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)(biāozhǔn)劃分：①實(shí)質(zhì)性政策②程序性政策；(由美，安德森提出)

；（4）以政策效果為標(biāo)準(zhǔn)(biāozhǔn)劃分：①物質(zhì)性（或?qū)嵸|(zhì)性政策②符號(hào)性（或象征性）政策(由美，安德森提出)；

（5）以政策協(xié)調(diào)社會(huì)生活的方式為標(biāo)準(zhǔn)(biāozhǔn)劃分：①分配性政策②調(diào)節(jié)性政策③自我調(diào)節(jié)性政策④再分第一百零四頁，共251頁。配政策(由美，安德森提出）；（6）由美國(guó)學(xué)者洛維為分析紐約市人事任免為例而做的一種類型劃分：①分配性政策②限制性政策③再分配性政策；

（7）以政策的結(jié)果(jiēguǒ)是雙贏還是一方所得為他方所失為標(biāo)準(zhǔn)劃分：①零和博弈政策②非零和博弈政策；（8）以同一政策的始創(chuàng)或調(diào)整為標(biāo)準(zhǔn)劃分：①初始政策②反饋政策；第一百零五頁，共251頁。（9）內(nèi)容構(gòu)成(gòuchéng)以政策結(jié)果的可預(yù)測(cè)性為標(biāo)準(zhǔn)劃分：①確定型政策(如全國(guó)統(tǒng)考制度)

②不確定型政策③風(fēng)險(xiǎn)型政策(建立股票市場(chǎng))

④競(jìng)爭(zhēng)型政策；

（10）以政策主體希望的行為選擇的范圍為標(biāo)準(zhǔn)劃分：①鼓勵(lì)性（擴(kuò)大性）政策②限制性政策；

（11）以政策主體是否行為為標(biāo)準(zhǔn)劃分：①積極性政策②消極性政策(改革初期對(duì)私企發(fā)展的不行第一百零六頁，共251頁。動(dòng)的政策)

；

（12）以面向(miànxiànɡ)未來還是面向(miànxiànɡ)現(xiàn)實(shí)為標(biāo)準(zhǔn)劃分：①能動(dòng)型政策②被動(dòng)型政策四、政策類型：從形式特征上劃分（一）從形式特征上對(duì)公共政策進(jìn)行類型劃分的必要性：從形式特征上對(duì)公共政策進(jìn)行類型劃分是很有必要的。形式特征易于識(shí)別，而且公共權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則通常對(duì)這些特征都有明確的界定。公共政策的第一百零七頁，共251頁。形式特征是由公共權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)利劃分和權(quán)利配置決定的。（二）依橫向的形式特征進(jìn)行劃分：公共政策的橫向形式構(gòu)成是由當(dāng)代世界各國(guó)的政治體制決定的。依橫向的形式特征進(jìn)行劃分，公共政策可劃分為立法決策、國(guó)家元首決策、行政決策、司法決策和政黨(zhèngdǎng)決策五個(gè)基本類型。1、立法決策第一百零八頁，共251頁。立法決策(juécè)是以上五種政治體制中公共政策共有的一種形式，這是現(xiàn)代國(guó)家都以主權(quán)屬于人民為根本理念并且都實(shí)行代議制民主的一種體現(xiàn)。這里只介紹中國(guó)的人大決策(juécè)和美國(guó)的國(guó)會(huì)決策(juécè)。（1）中國(guó)的人大決策(juécè)人民代表大會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)不是處于平等的地位，而是高于人民政府、人民法院和人民檢察院。人大在立法上享有最高權(quán)限，其立法權(quán)限的行使不受任何制約。立法是人大的首要職權(quán)。人大第一百零九頁，共251頁。人大決策主要采取如下幾種形式：①憲法。②基本法律(fǎlǜ)。③法律(fǎlǜ)。指由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的行為規(guī)范。④人大決定。人大有四大職權(quán)，即立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)。（2）美國(guó)的國(guó)會(huì)決策第一百一十頁，共251頁。美國(guó)公共政策的基本形式是國(guó)會(huì)立法。美國(guó)國(guó)會(huì)的權(quán)力分為立法權(quán)和非立法權(quán)兩類。從公共政策學(xué)的視角來看，立法權(quán)屬于直接制定公共政策的權(quán)力，非立法權(quán)屬于間接制定公共政策的權(quán)力。（立法權(quán)是美國(guó)國(guó)會(huì)的首要權(quán)力）2．國(guó)家元首決策只屬于總統(tǒng)制（模糊）、半總統(tǒng)半議會(huì)制、超級(jí)(chāojí)總統(tǒng)制這三類國(guó)家，才存在國(guó)家元首決策?？偨y(tǒng)第一百一十一頁，共251頁。決策包括這樣幾種類型：第一，總統(tǒng)每年向國(guó)會(huì)提出國(guó)情咨文、預(yù)算咨文和經(jīng)濟(jì)咨文，并就國(guó)防、科技、能源、環(huán)抱、民權(quán)、福利等問題提出專門咨文。第二，立法否決。國(guó)會(huì)通過的立法須經(jīng)總統(tǒng)簽署方可成為法律(fǎlǜ)。第三，委托立法。國(guó)會(huì)依法把立法權(quán)委托給總統(tǒng)。第四，外交決策?？偨y(tǒng)在外交事務(wù)方面處于支配地位。

第一百一十二頁，共251頁。第五，防務(wù)政策?？偨y(tǒng)是武裝力量總司令，有權(quán)在世界任何地區(qū)部署軍隊(duì)(jūnduì)，有權(quán)命令軍隊(duì)(jūnduì)作戰(zhàn)。3．行政決策在前述六種類型的政治體制中，行政決策是其公共政策的一種共有的形式?，F(xiàn)在對(duì)中國(guó)的行政決策與美國(guó)的行政決策分別介紹.（1）中國(guó)的行政決策

第一百一十三頁，共251頁。行政決策是當(dāng)代(dāngdài)中國(guó)公共政策的一個(gè)基本的組成部分。謂行政決策，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在法定的權(quán)力和職能范圍內(nèi)，按一定程序和方法做出的決定。行政決策的主體是被賦予國(guó)家行政權(quán)力的組織與個(gè)人。國(guó)家行政權(quán)力管轄的所有個(gè)人、組織、集團(tuán)和機(jī)構(gòu)，包括國(guó)家行政機(jī)構(gòu)和成員本身，都是行政決策的對(duì)象或客體。當(dāng)代(dāngdài)中國(guó)的行政決策主要包括如下幾種形式：

第一百一十四頁，共251頁。①行政法規(guī)（以總理令的形式發(fā)布）②行政措施、決定和命令（以國(guó)務(wù)院文件(wénjiàn)形式或國(guó)務(wù)院辦公廳文件(wénjiàn)的形式發(fā)布）③部門規(guī)章（大都以部長(zhǎng)令的形式發(fā)布，須報(bào)國(guó)務(wù)院備案）（2）美國(guó)的行政決策；總統(tǒng)決策大多是行政決策。行政機(jī)構(gòu)分為四類：①內(nèi)閣部②獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)③其他獨(dú)立機(jī)構(gòu)④政府公司。

第一百一十五頁，共251頁。美國(guó)聯(lián)邦行政(xíngzhèng)機(jī)構(gòu)的決策有以下幾種：①對(duì)國(guó)會(huì)立法和總統(tǒng)決策的解釋②制定規(guī)章條例③行政(xíngzhèng)裁決。4．司法決策司法決策也是前述六種政治體制中公共政策共有的一種形式?，F(xiàn)在分別介紹一下中國(guó)的司法決策和美國(guó)的司法決策。第一百一十六頁，共251頁。1）中國(guó)的司法決策：在當(dāng)代中國(guó)，人民法院和人民檢察院作為司法機(jī)關(guān)也是我國(guó)政權(quán)的重要組成部分。我國(guó)的司法機(jī)關(guān)是政策執(zhí)行和政策監(jiān)控的重要主體，而作為政策制定的主體，其作用不大顯著的。中國(guó)的司法決策產(chǎn)生于國(guó)家最高司法機(jī)關(guān)的司法解釋中。

2）美國(guó)的司法決策：最高法院是公共政策的直接制定者。主要形式(xíngshì)：①司法審查②推翻先前的判決③司法命令。第一百一十七頁，共251頁。5．執(zhí)政黨的政策在前述六種政治體制中，執(zhí)政黨的政策均對(duì)公共政策的形成產(chǎn)生極大的影響，但是除以中國(guó)為代表的政治體制外，其他體制中的執(zhí)政黨的政策，不能直接成為公共政策，而要成為公共政策，須經(jīng)歷一個(gè)復(fù)雜的轉(zhuǎn)化過程(guòchéng)。當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)行的政治體制中，黨的政策以兩種形式成為公共政策：直接的形式和間接的形式。（三）公共政策的縱向形式構(gòu)成第一百一十八頁，共251頁。公共政策的類型取決于國(guó)家結(jié)構(gòu)。所謂國(guó)家結(jié)構(gòu)：是國(guó)家的整體與部分，中央政權(quán)機(jī)關(guān)與地方政權(quán)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。

1）國(guó)家機(jī)構(gòu)劃分(huàfēn)為兩個(gè)基本類型：①單一制②邦聯(lián)制

2）以決策者即公共權(quán)力機(jī)關(guān)的層級(jí)或縱向結(jié)構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)，公共政策類型可劃分(huàfēn)為：①中央政策（國(guó)家政策）②地方政策③基層政策第一百一十九頁，共251頁。五、公共政策與法（一）公共政策與法之同（領(lǐng)會(huì)）（1）在法治國(guó)家，公共政策的制定須經(jīng)過合法化這一環(huán)節(jié)，從而使政策獲得法的形態(tài)，這就是政策與法常常具有(jùyǒu)同一文本和共同的形式特征的基本原因。（2）在法治國(guó)家，公共政策的制定和執(zhí)行主體與法的制定和執(zhí)行主體是相同的，即都是公共權(quán)力機(jī)關(guān)。換言之，政策與法都是由國(guó)家制定、認(rèn)可并第一百二十頁，共251頁。保證其執(zhí)行的。（3）政策與法都是國(guó)家意志（在本質(zhì)上是統(tǒng)治階級(jí)的意志）的表現(xiàn)；它們的權(quán)威性都源于國(guó)家合法地?fù)碛袕?qiáng)制力。（4）法和政策都是調(diào)整人的行為亦即調(diào)整社會(huì)關(guān)系的規(guī)范，規(guī)范一般指準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)。其規(guī)范作用都可分為指引、評(píng)價(jià)、教育、預(yù)測(cè)、強(qiáng)制這五種作用。法和政策的社會(huì)作用都在它們是國(guó)家進(jìn)行(jìnxíng)統(tǒng)治和社會(huì)管理的工具。第一百二十一頁，共251頁。（5）在法治國(guó)家，法和政策的制定可以(kěyǐ)具有相同的程序。（二）政策與法之異（領(lǐng)會(huì)）我們可以(kěyǐ)把公共政策分成兩部分：獲得法的形態(tài)者和未獲得法的形態(tài)者。（1）對(duì)于獲得法的形態(tài)者來說，法與政策具有同一文本，但是各自強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不同，這種不同體現(xiàn)于文本付諸實(shí)行的過程中：第一百二十二頁，共251頁。第一，政策注重于按規(guī)則進(jìn)行價(jià)值分配和資源配置；法則注重于糾察、校正價(jià)值分配和資源配置中有關(guān)各方違背既定規(guī)則的行為。政策強(qiáng)調(diào)可行為性，法則強(qiáng)調(diào)對(duì)不可行之行為的可訴訟性。因此(yīncǐ)，政策的執(zhí)行者主要是政府即國(guó)家行政機(jī)關(guān)，發(fā)的執(zhí)行者主要是國(guó)家司法機(jī)關(guān)。第二，法的執(zhí)行過程除刑事訴訟和違憲審查外，司法機(jī)關(guān)一般不主動(dòng)地加以干預(yù)，但是，恰恰是第一百二十三頁，共251頁。在司法機(jī)關(guān)不主動(dòng)行為的這個(gè)領(lǐng)域(lǐnɡyù)里，政府卻主動(dòng)地進(jìn)行政策實(shí)施。第三，法規(guī)定了人們的權(quán)利和義務(wù)，是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一體；政策，就是各項(xiàng)具體的政策而言，政策對(duì)象的權(quán)利和義務(wù)往往是不對(duì)稱的，即一些群體有義務(wù)而權(quán)利，而另一些群體則有權(quán)利而無義務(wù)。第四，法的適用必須力求統(tǒng)一，因此對(duì)法律適用來第一百二十四頁，共251頁。說，法律明文優(yōu)于法律精神、不得偏離法律的明文成為公認(rèn)的原則(yuánzé)；政策執(zhí)行則強(qiáng)調(diào)精神優(yōu)于條文、實(shí)質(zhì)重于形式。第五，雖然政策和法都具有強(qiáng)制性，但是政策執(zhí)行是以國(guó)家強(qiáng)制力為后遁，不僅法由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，而且往往直接動(dòng)用國(guó)家強(qiáng)制力來執(zhí)法。第六，政策和法都要求具有穩(wěn)定性（要求變動(dòng)不能第一百二十五頁，共251頁。過于頻繁）和連續(xù)性（要求效力不能隨意中斷），但是二者相比較，政策更為靈活，能更快地應(yīng)對(duì)客觀形勢(shì)的變動(dòng)。第七，法和政策對(duì)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化各領(lǐng)域都有廣泛的干預(yù)。但是二者相比較，政策干預(yù)的范圍更大、更深入。（2）政策的第二部分是政策構(gòu)成(gòuchéng)中更活躍、數(shù)量更龐大、內(nèi)容更豐富、與社會(huì)現(xiàn)實(shí)聯(lián)系更密切的一第一百二十六頁，共251頁。部分。這一部分具有上述政策的全部特質(zhì)和規(guī)定性，但是其文本不具有法的特質(zhì)和規(guī)定性。（三）政策與法的相互關(guān)系（1）政策是法的來源和動(dòng)力，并且對(duì)法的制定和執(zhí)行具有方向性的指導(dǎo)作用；（2）法為政策提供(tígōng)保障，定型化為法律的政策具有更強(qiáng)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。第一百二十七頁，共251頁。六、公共政策的基本功能（記）制定政策和組織實(shí)施政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其職能的基本手段，而公共權(quán)力機(jī)關(guān)在使用這一手段時(shí)也就對(duì)它的功能做了設(shè)定。公共政策的主要功能有以下四種：1．管制功能2．引導(dǎo)功能3．調(diào)控(diàokònɡ)功能4．分配功能（一）管制功能第一百二十八頁，共251頁。通常采用兩種辦法(bànfǎ)來設(shè)定政策的管制功能：（1）條文規(guī)定使政策對(duì)象不能、不愿、不敢超出規(guī)范擅自行為，這是政策的積極性管制功能。（2）條文規(guī)定使政策對(duì)象發(fā)生違反規(guī)范的行為時(shí)，受到相應(yīng)的懲罰，這是政策的消極性管制功能。（二）引導(dǎo)功能從作用結(jié)果上看，公共政策的引導(dǎo)功能有正向引導(dǎo)功能，也有負(fù)向引導(dǎo)功能。正導(dǎo)向是政策對(duì)事物第一百二十九頁，共251頁。發(fā)展方向的正確引導(dǎo)，體現(xiàn)了人們對(duì)事物發(fā)展規(guī)律所表現(xiàn)出的正確認(rèn)識(shí)。不正確的公共政策，違背絕大多數(shù)人利益的政策，固然具有負(fù)導(dǎo)向功能；而那些基本正確的政策，因其具有不可克服的負(fù)效應(yīng)，也會(huì)產(chǎn)生負(fù)導(dǎo)向功能。（三）調(diào)控功能政策的調(diào)控功能，指的是政府(zhèngfǔ)運(yùn)用政策，在對(duì)社會(huì)公共事務(wù)所出現(xiàn)的各種社會(huì)矛盾進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制第一百三十頁，共251頁。的過程中所起的作用。它主要體現(xiàn)在調(diào)控社會(huì)各種利益關(guān)系，尤為重要的是物質(zhì)利益關(guān)系上。（四）分配功能從公共政策的界定中就可以看出，它具有價(jià)值或利益的分配功能。在通常情況下，公共政策容易把價(jià)值或利益分配給與政府主觀偏好一致或基本一致者、最能代表(dàibiǎo)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展方向者及普遍獲益的社會(huì)多數(shù)者。第一百三十一頁，共251頁。第二節(jié)公共政策的本質(zhì)(běnzhì)與基本特征一、公共政策的認(rèn)識(shí)論本質(zhì)：理論與實(shí)踐的中間環(huán)節(jié)從認(rèn)識(shí)論的角度看，政策的本質(zhì)被界定為理論與實(shí)踐的中間環(huán)節(jié)，因而政策兼具理論與實(shí)踐的二重特征。從政黨實(shí)現(xiàn)其理念追求和政府(zhèngfǔ)實(shí)現(xiàn)治理的途徑來看，理論指導(dǎo)實(shí)踐是通過政策來實(shí)現(xiàn)的，同時(shí)實(shí)踐基本上也是通過政策而上升為理論的。也就是說，政策是聯(lián)結(jié)理論與實(shí)踐的中介或橋梁。（一）政策與理論政策與理論的基本關(guān)系可以用兩句話來概括：理論是政策的理念依據(jù)，政策是理論的具體化。理論是政策的理念依據(jù)或指導(dǎo)思想，有以下兩個(gè)方面的含義：

第一百三十二頁，共251頁。（1）理論的內(nèi)容影響和決定決策的內(nèi)容，理論依據(jù)的不同造成政策的基本差別。（2）理論的正確與否，決定政策的成敗。理論的正確與否在于它是否真實(shí)地提示了客觀事物規(guī)律性、揭示了事物固有的因果聯(lián)系。（二）政策與實(shí)踐政策與實(shí)踐的基本關(guān)系同樣可以用兩句話來概括(gàikuò)：政策是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的原則化并在實(shí)踐中得以完善和發(fā)展，實(shí)踐須以政策為出發(fā)點(diǎn)并貫穿其整個(gè)過程。（1）政策的理論依據(jù)是理論，政策的事實(shí)依據(jù)是客觀事物，而認(rèn)識(shí)客觀事物的根本途徑是社會(huì)實(shí)踐。正確的、成功的政策必須是對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)。第一百三十三頁，共251頁。（2）理論和政策同屬觀念形態(tài)，其存在和發(fā)展都依賴社會(huì)實(shí)踐；政策只有通過實(shí)踐才能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和功能。（3）人類要生存和發(fā)展，就必須進(jìn)行改造客觀世界的實(shí)踐活動(dòng)。人們要進(jìn)行有意識(shí)、有目的的實(shí)踐，就必須以一定的思想、理論為指導(dǎo)，以一定的政策作為指導(dǎo)實(shí)踐活動(dòng)的準(zhǔn)繩。（4）對(duì)于任何向人民負(fù)責(zé)的政黨和公共權(quán)力機(jī)關(guān)來說，制定正確的政策并卓有成效地加以實(shí)施，都是第一要?jiǎng)?wù)，是其自身得以(déyǐ)生存和發(fā)展的首要條件。這是因?yàn)?，?duì)它們來說，任何一項(xiàng)大的事業(yè)的成敗都取決于兩個(gè)基本的因素，即客觀現(xiàn)實(shí)與主觀努力。即使在客觀條件有利的情況下，決策失誤第一百三十四頁，共251頁?；螂m制定了正確的政策卻不在實(shí)踐中大力貫徹，那也會(huì)出現(xiàn)不利的結(jié)果。反之，即使客觀條件不利，如果決策正確并在實(shí)踐中努力實(shí)施，則會(huì)獲得成功。二、公共政策的社會(huì)本質(zhì)：公共性與偏好性的對(duì)立統(tǒng)一1.現(xiàn)代公共政策具有多種規(guī)定性，而在這些規(guī)定性中起決定性作用的則是：公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)為著一定的目標(biāo)而進(jìn)行的社會(huì)資源的配置(pèizhì)和社會(huì)價(jià)值的分配。而這一起決定作用的規(guī)定性就是公共政策的社會(huì)本質(zhì)。什么是公共政策的社會(huì)本質(zhì)？第一百三十五頁，共251頁。公共政策的社會(huì)本質(zhì)在于它是公共性與偏好性的矛盾體，這一本質(zhì)蘊(yùn)含于公共權(quán)力機(jī)關(guān)為著具有公共性、階級(jí)性或自利性的政策目標(biāo)而進(jìn)行的社會(huì)資源的配置和社會(huì)價(jià)值的分配(fēnpèi)的行為中。（一）關(guān)于公共政策的公共性公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)為解決公共問題實(shí)現(xiàn)公共利益而制定的，這就是公共政策的公共性。第一，公共政策的公共性產(chǎn)生于公共權(quán)力機(jī)關(guān)的公共性。第二，公共政策的公共性來自它處理的問題是大多數(shù)民眾的問題，即以民眾問題為取向。第一百三十六頁，共251頁。第三，公共政策須以謀求公共利益為目的，因此，公共政策符合公共利益的程度是衡量公共政策的正當(dāng)性的根本標(biāo)準(zhǔn)。（二）關(guān)于公共政策的偏好性政策過程對(duì)于政策主體來說始終是一個(gè)選擇的過程，政策問題的認(rèn)定、政策方案的擇定、政策工具的配置、政策的實(shí)施以及怎樣進(jìn)行評(píng)估等，所有的環(huán)節(jié)和功能活動(dòng)的安排都是政策主題選擇的結(jié)果，而每個(gè)選擇都體現(xiàn)者政策主題的偏好。這種偏好性是公共政策的根本屬性之一。公共權(quán)力機(jī)關(guān)在政策過程中的選擇行為具有(jùyǒu)偏好性，是由掌握公共權(quán)力的統(tǒng)治集團(tuán)的社會(huì)階級(jí)屬第一百三十七頁，共251頁。性以及在社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中居于支配地位的那個(gè)階級(jí)決定的。（三）關(guān)于利益相關(guān)(xiāngguān)者公共政策的公共性與偏好性的對(duì)立統(tǒng)一運(yùn)動(dòng)是由利益關(guān)系網(wǎng)中各種力量之間的互動(dòng)推動(dòng)的。而利益關(guān)系的主題與客體以及直接或間接、有性或無形地受相關(guān)(xiāngguān)政策影響的個(gè)人和群體，都被稱做“利益相關(guān)(xiāngguān)者”或“政策利益相關(guān)(xiāngguān)者”。政策分配和調(diào)整利益關(guān)系主要采取兩種形式：一是直接對(duì)社會(huì)利益進(jìn)行分配和調(diào)整的政策，如社會(huì)分配政策、稅收政策、價(jià)格政策、區(qū)域發(fā)展政策等。二是簡(jiǎn)接對(duì)社會(huì)進(jìn)行分配和調(diào)整的政策。第一百三十八頁，共251頁。利益相關(guān)者是指與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為和后果具有利害關(guān)系的群體或個(gè)人。對(duì)企業(yè)而言，其利益相關(guān)者一般可以分為三類：資本市場(chǎng)利益相關(guān)者(股東和公司資本的主要供應(yīng)者)，產(chǎn)品市場(chǎng)利益相關(guān)者(公司主要顧客、供應(yīng)商、當(dāng)?shù)厣鐖F(tuán)(shètuán)和工會(huì))，以及組織中的利益相關(guān)者(所有公司員工，包括管理人員和一般員工)第一百三十九頁，共251頁。三、公共政策的基本特征公共政策的本質(zhì)決定了它的基本特征。這里說的“基本特征”，是指從“公共政策獨(dú)有”和“公共政策須有”這兩個(gè)角度提出的一些特征。根據(jù)這些特征，我們可以進(jìn)一步比較準(zhǔn)確地把握“什么是公共政策”以及“怎樣才能更好地制定(zhìdìng)和執(zhí)行公共政策”。簡(jiǎn)單歸結(jié)起來，這些特征有：（一）政治性、權(quán)威性與強(qiáng)制性（二）公共性與偏好性的統(tǒng)一（三）應(yīng)然與實(shí)然的統(tǒng)一（四）回應(yīng)性與普遍性的統(tǒng)一第一百四十頁，共251頁。（一）政治性、權(quán)威性與強(qiáng)制性1.公共政策是由政治性組織制定的，是國(guó)家、政府、政黨為實(shí)現(xiàn)其政治目的(mùdì)而制定的行動(dòng)方案和行為準(zhǔn)則。因此，公共政策具有鮮明的政治性。2.公共政策是社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)器，它的運(yùn)行和有效性有賴于它的權(quán)威性。公共政策的權(quán)威性是和它的政治性緊密聯(lián)系在一起的。公共政策的主體是社會(huì)公共權(quán)威性，主體的權(quán)威性賦予了政策的權(quán)威性。公共政策的權(quán)威性是有他的強(qiáng)制性決定的。公共政策在總體上是國(guó)家意志的體現(xiàn)，國(guó)家和政府是通過強(qiáng)制機(jī)關(guān)或以強(qiáng)制機(jī)關(guān)為后盾來貫徹其意志的。第一百四十一頁，共251頁。3.公共政策的權(quán)威性是由它的強(qiáng)制性決定的。（1）公共政策的主體是國(guó)家和政府。國(guó)家和政府是通過強(qiáng)制機(jī)關(guān)或者以強(qiáng)制機(jī)關(guān)為后盾來貫徹其意志的，它們是各種各樣的社會(huì)組織中唯一合法地、壟斷性地?fù)碛斜┝Φ奶厥饨M織。（2）國(guó)家和政府在制定和實(shí)施政策的過程中，一些人或一些社會(huì)群體的利益不可避免地會(huì)受到損害。政策的實(shí)施對(duì)于那些非自愿作出犧牲的對(duì)象來說，就具有強(qiáng)制性。（3）為了順利地推行政策，政策主休就對(duì)違反者采取一些強(qiáng)制的措施以示懲戒。如果缺乏(quēfá)強(qiáng)制性措施，許多政策就會(huì)失去其權(quán)威性，無法貫徹執(zhí)行，成為一紙空文。第一百四十二頁，共251頁。（二）公共性與偏好性的統(tǒng)一1.國(guó)家權(quán)力是社會(huì)公共利益的正式代表，而這種資格的獲得則是社會(huì)事務(wù)分裂為公共領(lǐng)域（公域）和私人領(lǐng)域（私域）、社會(huì)公共職能獨(dú)立化、共同體內(nèi)部分裂成治理者和被治理者的結(jié)果。2.公共政策作用國(guó)家意志的體現(xiàn)，它所表達(dá)和實(shí)現(xiàn)的利益，從應(yīng)然層面來看具有公共性，從實(shí)然層面來看則具有偏好性。（1）公共政策是被組織于一定體制內(nèi)的政府機(jī)構(gòu)和政府官員制定的權(quán)威性行動(dòng)方案。它是用來滿足被感知(gǎnzhī)的國(guó)家需求的，是政府為了達(dá)到某一公共目標(biāo)而采取的一系列活動(dòng)。第一百四十三頁，共251頁。（2）由于這是一個(gè)各種社會(huì)博弈的過程，強(qiáng)勢(shì)社會(huì)群體和弱勢(shì)社會(huì)群體在利益訴求上通常是前者強(qiáng)，后者弱，所以政府的選擇也就會(huì)比較充分地反映強(qiáng)勢(shì)社會(huì)群體的偏好，甚至這種偏好直接地轉(zhuǎn)化為政府的偏好。（3）另外，任何一項(xiàng)具體的政策(zhèngcè)都必須預(yù)設(shè)重點(diǎn)，沒有重點(diǎn)就沒有政策(zhèngcè)；而重點(diǎn)就意味著不同的個(gè)人和社會(huì)群體從這項(xiàng)政策(zhèngcè)的實(shí)施中或受益不受益甚至受損、或受益大或受益小。顯而易見，政策(zhèngcè)重點(diǎn)的預(yù)設(shè)體現(xiàn)的就是政府的偏好性。第一百四十四頁，共251頁。3.公共權(quán)力機(jī)關(guān)在政策過程中所做的選擇，也會(huì)發(fā)生政府的偏好受政府自利性影響的問題。（1）理性選擇學(xué)派從“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”出發(fā)研究政府與人民的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)政府具有自利性并謀求自身利益的最大化。（2）這樣就是一個(gè)政府利益與社會(huì)公共利益的關(guān)系問題。所謂政府利益，是指政府系統(tǒng)自身需求的滿足，如政府的權(quán)力與權(quán)威，政府的業(yè)績(jī)，信譽(yù)與形象，政府工作條件與公務(wù)人員的收入和福利，等等，政府系統(tǒng)的各個(gè)部門和不同層級(jí)(cénɡjí)也各有自己的特殊利益。第一百四十五頁，共251頁。（三）應(yīng)然與實(shí)然的統(tǒng)一公共政策內(nèi)含的目標(biāo)取向，使它必須具有兩個(gè)(liǎnɡɡè)時(shí)間維度，即從現(xiàn)在出發(fā)，對(duì)未來做安排。這兩個(gè)(liǎnɡɡè)維度，就賦予了公共政策在認(rèn)識(shí)論上具有應(yīng)然與實(shí)然的同意這一基本特征。應(yīng)當(dāng)注意到，公共政策事實(shí)上是一個(gè)過程，是一個(gè)從實(shí)然（政策問題的客觀實(shí)在性）到應(yīng)然（政策規(guī)劃、方案擇優(yōu)和政策合法化），再到實(shí)然（通過政策執(zhí)行，政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)）的過程。第一百四十六頁，共251頁。（四）回應(yīng)性與普遍性的統(tǒng)一任何一項(xiàng)公共政策，都是公共權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)某一社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題做出的回應(yīng)。（這種回應(yīng)與非政策性回應(yīng)的基本區(qū)別，就在于后者只具有個(gè)別性，而前者則既具有個(gè)別性又具有普遍性。）公共政策須對(duì)特定(tèdìng)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題具有回應(yīng)性，同時(shí)它須具有適用于同一類別的所有社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題的普遍性。公共政策的普遍性使它具有相對(duì)的穩(wěn)定性，而回應(yīng)性則使它具有變動(dòng)性。第一百四十七頁，共251頁。第三節(jié)政策(zhèngcè)工具一、什么是政策工具政策工具的概念：指的是被設(shè)定為旨在實(shí)現(xiàn)一定政策目標(biāo)的各種措施、策略、方法、技術(shù)、機(jī)制、行動(dòng)、作為以及配置(pèizhì)的人力、資金、設(shè)備、資源等手段。二、政策工具的類型（一）兩分法規(guī)制性工具與非規(guī)制性工具；政府部門直接提供與非政府部門提供；誘導(dǎo)性工具與規(guī)制性工具。（二）三分法法律工具、經(jīng)濟(jì)工具、交流工具；管制型工具、財(cái)?shù)谝话偎氖隧摚?51頁。政激勵(lì)工具、信息傳播工具；市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)工具和社會(huì)化手段；自愿性工具、混合性工具、強(qiáng)制性工具。（三）四分法1、哈內(nèi)孔把政策工具劃分成立法、委托服務(wù)、征稅、說服四類形態(tài)。

2、艾爾莫爾把政策工具劃分成命令性、激勵(lì)性、能力構(gòu)建、系統(tǒng)變遷四類。

3、休斯認(rèn)為政府干預(yù)大多采用經(jīng)濟(jì)手段，從經(jīng)濟(jì)方面把政策工具區(qū)分為(fēnwéi)供應(yīng)、補(bǔ)貼、生產(chǎn)、管制四類。

4、丘昌泰把政策工具分為(fēnwéi)：管制類工具、財(cái)務(wù)類工具、溝通類工具、組織類工具

。第一百四十九頁，共251頁。（四）五分法對(duì)中國(guó)學(xué)者影響較大的五分法：

1、史耐德和英格拉姆：權(quán)威式、刺激式（包括激勵(lì)、收費(fèi)、制裁、強(qiáng)制）、能力構(gòu)建式、符號(hào)

和勸告式、學(xué)習(xí)式

2、韋默和維寧：市場(chǎng)自由化、使用財(cái)政補(bǔ)貼和課稅的方式改變誘因；建立規(guī)章制度；經(jīng)由市場(chǎng)機(jī)制提供物資(wùzī)；提供保險(xiǎn)與社會(huì)保障。

（五）七分法

林德和彼得斯：命令條款、財(cái)政補(bǔ)助、管制、課稅、勸告、權(quán)威、契約

（六）八分法

英國(guó)學(xué)者胡德使用信息、財(cái)政、權(quán)威、組織四種基第一百五十頁，共251頁。本資源達(dá)到監(jiān)督社會(huì)和改變行為兩項(xiàng)目的。

美國(guó)公共政策學(xué)者奧哈雷從政府介入方式和政府行動(dòng)的類別兩個(gè)維度進(jìn)行劃分。（七）更多的劃分中、外都有學(xué)者嘗試將政策工具劃分成更多的類型。例如：張成福等按政府介入的程度劃分了10類政策工具：政府部門直接提供財(cái)貨與服務(wù)(fúwù)政府部門委托其他部門提供簽約外包補(bǔ)助或補(bǔ)貼抵用券第一百五十一頁，共251頁。（6）經(jīng)營(yíng)特許權(quán)（7）政府販?zhǔn)厶囟ǚ?wù)（8）自我協(xié)助（9）志愿服務(wù)（10）市場(chǎng)運(yùn)作李允杰、丘昌泰從政策工具有非強(qiáng)制性到強(qiáng)制性的光譜(guāngpǔ)上，劃分出12種類型的政策工具：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的誘因（污染權(quán)、抵消政策、貸款）保險(xiǎn)計(jì)劃自我管理收費(fèi)和課稅教育、信息公開和運(yùn)用傳媒定期報(bào)告服從的狀況第一百五十二頁，共251頁。（7）執(zhí)照核發(fā)（8）許可制度（9）標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定（10）處罰（11）檢查（12）裁決通過介紹政策工具的類型學(xué)研究的主要成果，現(xiàn)在可以對(duì)政策工具的類型學(xué)研究的意義、既有分類的缺陷以及如何(rúhé)進(jìn)一步推動(dòng)政策工具的類型學(xué)研究做一個(gè)總結(jié)和討論。政策工具的類型學(xué)研究的根本意義在于政策工具的分類是政策工具的比較、選擇和配置的基礎(chǔ)。沒有科學(xué)的類型劃分，就不能準(zhǔn)確地把握各種政策第一百五十三頁，共251頁。工具的特性，也不能對(duì)癥下藥地對(duì)政策工具做出恰當(dāng)?shù)倪x擇和合理的配置，在政策的執(zhí)行中就不能有效地促成政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。既有的政策工具分類的主要缺陷是：1、這些分類大多只適用于公共權(quán)力機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策所使用的政策工具，而對(duì)政治政策、文化政策、教育政策、科技政策等使用的政策工具，則缺乏考察和分類。2、既有的政策工具分類過于重視正式、有形的、靜態(tài)(jìngtài)的政策工具，而看輕甚至無視非正式的、無形的、動(dòng)態(tài)的政策工具；因此無法比較明確地推斷出一定類型的政策工具與政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之間的因果關(guān)系。第一百五十四頁，共251頁。3、有些分類過于簡(jiǎn)括或過于龐雜，有些分類則純屬主觀臆想。這樣的分類不管是在學(xué)術(shù)上還是在政策實(shí)踐上都沒有實(shí)際價(jià)值。為進(jìn)一步推動(dòng)政策工具的類型學(xué)研究，我們需要做到以下幾點(diǎn)：第一(dìyī)，重視政策工具箱的建設(shè)第二，堅(jiān)持從個(gè)別到一般的認(rèn)識(shí)路線第三，在對(duì)政策進(jìn)行類型劃分時(shí)，要認(rèn)真考察每一類型的政策工具的基本假設(shè)、預(yù)期效果、成本與收益以及政策結(jié)果，這樣就使政策工具與政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之間的因果關(guān)系明確化、明朗化，為政策工具的選擇和配置奠定基礎(chǔ)。第一百五十五頁，共251頁。第三章政策(zhèngcè)系統(tǒng)與公共決策體制著重記憶的共公共政策的主體(zhǔtǐ)與主體(zhǔtǐ)系統(tǒng)公共政策的客體與客體系統(tǒng)政府能力的內(nèi)涵公共決策體制公共決策權(quán)及其歸屬公共決策權(quán)的配置公共利益的內(nèi)涵作為決策客體和主體(zhǔtǐ)的公民第一百五十六頁，共251頁。首先要明確以下四點(diǎn)：1、公共政策是政策系統(tǒng)輸出的公共產(chǎn)品。政策系統(tǒng)不僅是政策運(yùn)行的載體，也是政策過程展開的基礎(chǔ)。2、政策系統(tǒng)是一個(gè)由若干個(gè)相互區(qū)別又相互聯(lián)系的政策子系統(tǒng)（要素）構(gòu)成的政治巨系統(tǒng)，它與政策環(huán)境持續(xù)不斷地進(jìn)行著物質(zhì)、信息和能量交換，從而使政策系統(tǒng)成為一個(gè)動(dòng)態(tài)的、開放的系統(tǒng)。3、政策系統(tǒng)的核心是公共權(quán)力，政策系統(tǒng)的運(yùn)行就是公共權(quán)力的運(yùn)行。4、圍繞(wéirào)公共權(quán)力，各政策行為者以不同方式持續(xù)不斷地互動(dòng)，并形成了關(guān)于公共決策權(quán)力分配和配置的制度、程序、規(guī)則與方式，即公共決策體制。第一百五十七頁，共251頁。第一節(jié)政策(zhèngcè)行為者與政策(zhèngcè)系統(tǒng)一、政策系統(tǒng)與政策行為者的關(guān)系(guānxì)政策系統(tǒng)是指一個(gè)由政策主體和其他利益相關(guān)者，以及將他們與政策客體、政策環(huán)境聯(lián)系起來的政策支持系統(tǒng)、政策反饋系統(tǒng)等所組成的有機(jī)整體。政策行為者也被稱為“政策參與者”，即指直接參與和影響政策制定的組織和個(gè)人，如立法和行政機(jī)關(guān)、政黨和利益集團(tuán)、大眾傳媒和輿論領(lǐng)袖、智庫以及參與政策制定和評(píng)估的政策分析人員等，也指受政策影響、反過來又影響政策制定和執(zhí)行的個(gè)人和組織，如公民個(gè)人、各種社會(huì)群體和組織等。第一百五十八頁，共251頁。政策系統(tǒng)與政策行為者的關(guān)系主要有以下兩個(gè)方面：（1）作為政策系統(tǒng)的基本構(gòu)成要素，任何政策的制定、執(zhí)行和反饋，都是相關(guān)政策行為者頻繁互動(dòng)的結(jié)果。（2）政策系統(tǒng)又為政策行為者的存在和作用的發(fā)揮設(shè)置了框架和平臺(tái)。政策系統(tǒng)是三大子系統(tǒng)即主體(zhǔtǐ)系統(tǒng)、支持系統(tǒng)、反饋系統(tǒng)構(gòu)成的巨系統(tǒng)，并與其客體系統(tǒng)和環(huán)境有著頻繁的互動(dòng)和能量交換。第一百五十九頁，共251頁。二、公共政策的主體與主體系統(tǒng)（記）公共政策主體是相對(duì)于政策客體而言的，指的是那些在特定政策環(huán)境中直接或者間接地參與公共政策制定(zhìdìng)、實(shí)施、評(píng)估、監(jiān)控的行為者。這里的“行為者”，既包括個(gè)人，也包括團(tuán)體或組織。可以將公共政策主體分為直接主體和間接主體兩大類。（1）直接主體①公共政策的直接主體，