法律論文：美國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息安全治理機(jī)制及其對(duì)我國(guó)之啟示

法律論文：美國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息安全治理機(jī)制及其對(duì)我國(guó)之啟示

關(guān)鍵詞:美國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息安全；治理機(jī)制；戰(zhàn)略政策；審查原則作為全球網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)源地和集大成地，美國(guó)擁有一套異常發(fā)達(dá)和完善的網(wǎng)絡(luò)信息治理機(jī)制。美國(guó)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息的治理，隸屬于整體層面的國(guó)家信息安全戰(zhàn)略。同時(shí)，美國(guó)也基于網(wǎng)絡(luò)信息安全問題的重要性和特殊性，單獨(dú)設(shè)計(jì)了戰(zhàn)略政策和法律制度，并發(fā)展出諸多對(duì)應(yīng)性的組織體系和審查原則(審查標(biāo)準(zhǔn))?？偨Y(jié)美國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息治理經(jīng)驗(yàn)，可以將其歸納為四個(gè)方面：戰(zhàn)略政策、法律制度、組織體系和審查原則。其中，戰(zhàn)略政策體現(xiàn)著美國(guó)政府治理網(wǎng)絡(luò)信息的宏觀構(gòu)想，包含對(duì)內(nèi)控制、對(duì)外擴(kuò)張的國(guó)家意志；法律制度和組織體系分別是網(wǎng)絡(luò)信息治理的中觀“軟環(huán)境”和“硬基礎(chǔ)”；審查原則則是限縮網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的具體操作準(zhǔn)則。全面了解和客觀解讀美國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息安全治理機(jī)制，既有助于我國(guó)政府有效整合國(guó)內(nèi)既有規(guī)制資源，制定更精細(xì)和科學(xué)的網(wǎng)絡(luò)信息治理規(guī)則，全面提升防范、應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息安全威脅的整體實(shí)力，也有利于我國(guó)政府積極應(yīng)對(duì)并有力反駁美國(guó)政府針對(duì)我國(guó)政府正常網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管行為的種種無端指責(zé)，維護(hù)國(guó)家意識(shí)形態(tài)安全、社會(huì)秩序和政局穩(wěn)定。一、美國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息安全治理的宏觀戰(zhàn)略一般認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)信息安全包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是網(wǎng)絡(luò)空間安全，主要指對(duì)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施等的安全維護(hù)，關(guān)注的重點(diǎn)是防止病毒攻擊、基礎(chǔ)設(shè)施破壞、網(wǎng)絡(luò)加密與破解等技術(shù)攻防問題；二是網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容安全，主要指對(duì)網(wǎng)絡(luò)泄密、網(wǎng)絡(luò)色情、網(wǎng)絡(luò)欺詐、網(wǎng)絡(luò)誹謗、網(wǎng)絡(luò)煽動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等信息傳輸、流動(dòng)、利用等行為的控制，關(guān)注的是網(wǎng)絡(luò)傳播資訊本身的安全問題。美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)信息安全戰(zhàn)略涵蓋了這兩個(gè)方面的內(nèi)容。(一)網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略網(wǎng)絡(luò)空間安全既是網(wǎng)絡(luò)信息安全的重要構(gòu)成部分，也是網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容安全的基礎(chǔ)和前提。美國(guó)是全球網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用最為發(fā)達(dá)的國(guó)家，也是首個(gè)制定網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略并將之納入國(guó)家安全戰(zhàn)略組成部分的國(guó)家。美國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略的制定先后經(jīng)歷了三個(gè)階段：(1)發(fā)端期：20世紀(jì)40年代至90年代初。這一階段，美國(guó)政府相繼頒布了一系列指令。在這約50年的時(shí)間內(nèi)，美國(guó)的國(guó)家信息安全戰(zhàn)略穩(wěn)步推進(jìn)，并為網(wǎng)絡(luò)信息安全戰(zhàn)略的成型奠定了基礎(chǔ)。(2)發(fā)展期：20世紀(jì)90年代初至2001年“9·11事件”發(fā)生前。該階段，美國(guó)政府發(fā)布了《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)》總統(tǒng)令，開始明確將國(guó)家信息安全政策作為國(guó)家安全整體戰(zhàn)略框架的構(gòu)成部分。但由于美國(guó)政府內(nèi)部存在理念分歧和對(duì)國(guó)際環(huán)境的認(rèn)識(shí)差異，對(duì)如何管理網(wǎng)絡(luò)并未取得共識(shí)。(3)轉(zhuǎn)型期：“9·11事件”后至今。美國(guó)政府在危機(jī)出現(xiàn)后立即啟動(dòng)了嚴(yán)格的網(wǎng)絡(luò)管制方案，使得美國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間治理戰(zhàn)略導(dǎo)向急劇轉(zhuǎn)型，立即強(qiáng)化了對(duì)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施安全的投入和監(jiān)管，開始奉行網(wǎng)絡(luò)信息對(duì)抗主義。創(chuàng)建于20世紀(jì)70年代的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控系統(tǒng)——“肉食動(dòng)物系統(tǒng)”，得到了更多的資金支持，部署范圍也進(jìn)一步擴(kuò)張。美國(guó)政府還于2003年2月頒布《保障信息空間安全的國(guó)家戰(zhàn)略》，這是美國(guó)歷史上首份專門針對(duì)信息安全推出的國(guó)家安全戰(zhàn)略文件。(二)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容安全戰(zhàn)略美國(guó)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容本身的規(guī)制雖然從形式看有相對(duì)寬松的一面，但也不乏謹(jǐn)慎和鉗制的另一面。就整體而言，美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容安全戰(zhàn)略可具體歸結(jié)為對(duì)內(nèi)倡導(dǎo)的“網(wǎng)絡(luò)中立”和對(duì)外推行的“互聯(lián)網(wǎng)自由”戰(zhàn)略兩大方面，體現(xiàn)出兩面性。1.對(duì)內(nèi)戰(zhàn)略：網(wǎng)絡(luò)中立。網(wǎng)絡(luò)中立的基本要求是，構(gòu)建和提供互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商不應(yīng)控制消費(fèi)者合法使用網(wǎng)絡(luò)的行為，也無權(quán)歧視其他網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)提供商。美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)中立戰(zhàn)略發(fā)端于2000年前后，后經(jīng)過小布什政府以及奧巴馬政府執(zhí)政時(shí)期的多次發(fā)展補(bǔ)充，最終在2009年被美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)總結(jié)為“開放網(wǎng)絡(luò)六原則”。顯然，網(wǎng)絡(luò)中立的具體含義是網(wǎng)絡(luò)用戶和服務(wù)商有平等接入互聯(lián)網(wǎng)的權(quán)利，政府則有義務(wù)通過規(guī)制確保這一目的之實(shí)現(xiàn)。但在美國(guó)學(xué)術(shù)界，對(duì)于是否應(yīng)堅(jiān)持網(wǎng)絡(luò)中立卻存在支持和反對(duì)的兩種不同觀點(diǎn)。支持派認(rèn)為，政府有權(quán)對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商違反言論自由權(quán)和平等原則的行為進(jìn)行立法規(guī)制；而反對(duì)派則認(rèn)為，政府應(yīng)堅(jiān)持“管得越少的政府就越是好的政府”之立場(chǎng)，制定要求網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商的行為符合網(wǎng)絡(luò)中立政策的法規(guī)并無必要。從該爭(zhēng)論中，我們可以體會(huì)到美國(guó)社會(huì)對(duì)政府干預(yù)網(wǎng)絡(luò)自由的行為保持高度警惕，這也體現(xiàn)了美國(guó)一貫重視言論自由的法治傳統(tǒng)和社會(huì)共識(shí)。2.對(duì)外戰(zhàn)略：互聯(lián)網(wǎng)自由?！盎ヂ?lián)網(wǎng)自由”由奧巴馬政府近年推行的系列價(jià)值觀和具體政策組成，主旨是通過宣揚(yáng)和強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)世界的“公開、透明和人權(quán)”等普世價(jià)值觀，推廣美國(guó)政府秉承的社會(huì)理念和標(biāo)準(zhǔn)，試圖重塑網(wǎng)絡(luò)世界的新秩序。該戰(zhàn)略雖然也針對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)，但其更重要的價(jià)值則表現(xiàn)為對(duì)外的外交戰(zhàn)略功能。美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)自由戰(zhàn)略的核心內(nèi)容和本質(zhì)，集中體現(xiàn)于時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓的兩次互聯(lián)網(wǎng)自由演說之中。2010年1月21日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓發(fā)表第一次互聯(lián)網(wǎng)自由演講，演講在羅列互聯(lián)網(wǎng)自由的種種內(nèi)涵及可能面臨的各類威脅之后，著重提到美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)自由戰(zhàn)略立場(chǎng)。在這篇演講中，網(wǎng)絡(luò)言論自由、宗教自由、人權(quán)、政府公開等核心概念被屢屢提及，體現(xiàn)著美國(guó)政府意圖通過宣揚(yáng)自由籠絡(luò)民心，并通過網(wǎng)絡(luò)政策掌控外交、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化等方面主動(dòng)權(quán)的戰(zhàn)略思維。2011年2月15日，希拉里·克林頓發(fā)表了題為《網(wǎng)絡(luò)正確與錯(cuò)誤：互聯(lián)網(wǎng)世界的選擇與挑戰(zhàn)》的第二次互聯(lián)網(wǎng)自由演說。在演講中，希拉里·克林頓繼續(xù)闡釋網(wǎng)絡(luò)自由概念及實(shí)體內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)了網(wǎng)絡(luò)自由的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。更重要的是，她結(jié)合從突尼斯開始席卷北非中東諸國(guó)的政治動(dòng)蕩，繼續(xù)延續(xù)了對(duì)其他國(guó)家的抨擊與指責(zé)，并比較明確地將網(wǎng)絡(luò)自由戰(zhàn)略納入美國(guó)外交政策框架。不過，美國(guó)政府雖然表面高唱互聯(lián)網(wǎng)自由的曲調(diào)，但在實(shí)際行動(dòng)方面卻依據(jù)親疏區(qū)別內(nèi)外，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)自由奉行雙重標(biāo)準(zhǔn)。例如，希拉里·克林頓在第二次互聯(lián)網(wǎng)自由演說中，一方面鼓吹網(wǎng)絡(luò)自由，另一方面卻毫不猶豫地將維基揭秘披露機(jī)密電報(bào)這類被自由主義者和美國(guó)民權(quán)組織看作是實(shí)踐監(jiān)督政府和言論自由權(quán)利的行為界定為“錯(cuò)誤”。冷觀美國(guó)的“網(wǎng)絡(luò)自由”政策本質(zhì)及其實(shí)踐，有評(píng)論家深刻地指出：“(美國(guó)的)互聯(lián)網(wǎng)自由主義，并不在于推動(dòng)全球范圍內(nèi)的‘互聯(lián)網(wǎng)自由’，其核心實(shí)質(zhì)是透過推動(dòng)‘互聯(lián)網(wǎng)自由’來強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)世界的美國(guó)主導(dǎo)，進(jìn)而在網(wǎng)絡(luò)世界拓展美國(guó)的國(guó)家利益……是一種網(wǎng)絡(luò)信息空間的‘圈地運(yùn)動(dòng)’”。換言之，希拉里·克林頓的網(wǎng)絡(luò)自由演說只不過是踐行和推廣本國(guó)意識(shí)形態(tài)外交戰(zhàn)略的一種具體體現(xiàn)。但即便如此，我們也應(yīng)正視并客觀評(píng)價(jià)美國(guó)所宣揚(yáng)的這一戰(zhàn)略在民主、法治層面的積極價(jià)值以及在順應(yīng)社會(huì)發(fā)展和民眾需求方面的客觀效果。二、美國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息安全治理的法律制度和組織機(jī)構(gòu)體系(一)法律制度美國(guó)涉及網(wǎng)絡(luò)信息安全治理的法律制度數(shù)量較多，尤其是“9·11事件”之后，相關(guān)立法明顯呈“井噴”態(tài)勢(shì)。除憲法修正案中的表達(dá)自由條款外，美國(guó)涉及網(wǎng)絡(luò)信息安全治理的聯(lián)邦成文法可大致區(qū)分為兩大類：(1)防止侵入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)、打擊制造、傳播計(jì)算機(jī)病毒及惡意軟件、保護(hù)信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的法律規(guī)范，(2)限制和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布、傳播、利用等活動(dòng)的法律規(guī)范。雖然相關(guān)法律規(guī)范規(guī)定的內(nèi)容有部分交叉與重復(fù)，但完整覆蓋了針對(duì)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)泄密與數(shù)據(jù)保密、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)色情、網(wǎng)絡(luò)欺詐、網(wǎng)絡(luò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等系列網(wǎng)絡(luò)信息及行為的規(guī)制問題。1.網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)。1987年《計(jì)算機(jī)安全法》規(guī)定了政府在提高聯(lián)邦計(jì)算機(jī)系統(tǒng)安全性和隱私保護(hù)方面可采取的措施和行為，同時(shí)對(duì)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)局為聯(lián)邦計(jì)算機(jī)系統(tǒng)制定標(biāo)準(zhǔn)、原則、方法和技術(shù)等作了明確規(guī)定。1996年《國(guó)家信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)法》對(duì)計(jì)算機(jī)犯罪、破壞信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施等問題做出規(guī)定。2000年《網(wǎng)絡(luò)安全信息法》規(guī)定的內(nèi)容較為綜合，既指出了網(wǎng)絡(luò)信息安全的潛在風(fēng)險(xiǎn)，也較全面地規(guī)定了采用數(shù)據(jù)保護(hù)等技術(shù)手段維護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全的相關(guān)問題。2002年《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施信息法》對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計(jì)劃、信息共享和分析組織、保護(hù)系統(tǒng)等基本概念作了規(guī)定，并指出關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計(jì)劃由總統(tǒng)或國(guó)家安全部部長(zhǎng)制訂，同時(shí)對(duì)自愿共享關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施信息保護(hù)的規(guī)則、私人訴訟權(quán)利的創(chuàng)設(shè)等問題作了規(guī)定。2.網(wǎng)絡(luò)泄密與數(shù)據(jù)保密。2007年《信息自由法》規(guī)定，公民獲取政府信息的自由與權(quán)利，除9種例外情況，政府其余文件都應(yīng)公開。該法還對(duì)政府信息公開的申請(qǐng)程序、公開方式、法律救濟(jì)等問題作了詳細(xì)規(guī)定。但信息公開內(nèi)容不得侵犯他人隱私權(quán)，也不得涉及例外的保密信息。對(duì)此，1974年《隱私權(quán)法》明文規(guī)定了處理信息公開與個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)間矛盾的原則與規(guī)則。1986年《電子通信隱私法》還對(duì)訪問電子通信記錄文檔、政府?dāng)r截通信信號(hào)的范圍與標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定。1998年《兒童在線隱私權(quán)保護(hù)法》規(guī)定，禁止非法收集和使用兒童信息，違反者應(yīng)接受監(jiān)禁、罰款等處罰。1999年《網(wǎng)絡(luò)電子安全法案》對(duì)訪問和使用存儲(chǔ)的恢復(fù)信息、機(jī)密信息保護(hù)、獲取聯(lián)邦調(diào)查局技術(shù)支持、信息攔截等問題作了詳細(xì)的規(guī)定。2012年，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬還簽發(fā)了包含有“消費(fèi)者隱私權(quán)保護(hù)法案”內(nèi)容的一份政府報(bào)告，明確規(guī)定應(yīng)對(duì)個(gè)人信息的收集、使用行為進(jìn)行更大控制，要在有關(guān)第三方分享信息上尋求提供更大透明度，并強(qiáng)調(diào)給予用戶拒絕分享個(gè)人信息的能力，對(duì)不遵守規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者可處以罰金。3.打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義。打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義是美國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息治理的重中之重。在“9·11事件”發(fā)生后不到一個(gè)半月，美國(guó)迅速通過《愛國(guó)者法案》。該法案開宗明義地指出自身立法目是整合和加強(qiáng)美國(guó)攔截和阻止恐怖行為之適當(dāng)手段。該法案首先對(duì)建立反恐基金、增加聯(lián)邦調(diào)查局技術(shù)支持中心的資金預(yù)算等問題作了規(guī)定。同時(shí)著重在“強(qiáng)化監(jiān)察程序”章中對(duì)打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義，政府采取各種行為之權(quán)限、條件和程序等事項(xiàng)作了規(guī)定。此外，還對(duì)情報(bào)人員針對(duì)監(jiān)聽和披露有線、口頭以及電子通訊限制的免責(zé)情形、“受保護(hù)計(jì)算機(jī)”的范圍、網(wǎng)絡(luò)攻擊所造成“損失”的計(jì)算范圍、貿(mào)易制裁等問題作了詳細(xì)的規(guī)定。2002年美國(guó)國(guó)會(huì)還以多數(shù)票通過了《國(guó)土安全法》，其中規(guī)定了新成立的國(guó)土安全部的機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織體系、管理職責(zé)、行動(dòng)權(quán)限等問題。4.網(wǎng)絡(luò)色情治理。美國(guó)在打擊網(wǎng)絡(luò)色情方面還沒有專門針對(duì)成人的立法，色情信息往往被視為成年人之間彼此同意的無直接損害行為，屬于憲法保護(hù)的表達(dá)自由范疇。?瑏瑢但當(dāng)網(wǎng)絡(luò)色情信息涉及兒童時(shí)，則受到嚴(yán)格打擊與限制。對(duì)此，1996年《通信凈化法案》規(guī)定，在未滿18歲的未成年人接觸的網(wǎng)絡(luò)交互服務(wù)上和電子裝置上制作、教唆、傳播或容許傳播任何具有猥褻、低俗內(nèi)容的，構(gòu)成犯罪，違反者將處罰金或徒刑。但1997年，美國(guó)聯(lián)邦最高法院在“里諾訴美國(guó)民權(quán)同盟案”中裁定：由于條款的模糊性和其對(duì)憲法第一修正案所保護(hù)的言論自由權(quán)、憲法第五修正案的正當(dāng)程序條款的侵犯，《通信凈化法案》違憲。在《通信凈化法案》被否決之后不久，美國(guó)國(guó)會(huì)又相繼通過了《兒童在線隱私保護(hù)法》、《兒童互聯(lián)網(wǎng)保護(hù)法》等法案，對(duì)針對(duì)兒童的網(wǎng)絡(luò)色情問題進(jìn)行規(guī)制。5.懲治網(wǎng)絡(luò)信息濫用與欺詐。美國(guó)懲治網(wǎng)絡(luò)信息濫用與欺詐的法律條款集中規(guī)定于《計(jì)算機(jī)欺詐與濫用法》中。該法將故意非法或超出合法權(quán)限進(jìn)入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，借此竊取美國(guó)政府基于國(guó)防和外交原因而禁止公開的信息、金融機(jī)構(gòu)的金融檔案信息、信用卡發(fā)行者之金融檔案信息以及故意進(jìn)入美國(guó)政府特定部門或機(jī)構(gòu)的專用計(jì)算機(jī)等行為界定為犯罪。6.網(wǎng)絡(luò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。美國(guó)規(guī)制網(wǎng)絡(luò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)問題的法律規(guī)范，主要包括《版權(quán)法》、《版權(quán)保護(hù)期限延長(zhǎng)法》、《千禧年數(shù)字版權(quán)法》、《防止數(shù)字化侵權(quán)及強(qiáng)化版權(quán)補(bǔ)償法》等。其中，最為著名和系統(tǒng)的規(guī)范文本當(dāng)屬《千禧年數(shù)字版權(quán)法》?！肚ъ陻?shù)字版權(quán)法》的主要內(nèi)容是因應(yīng)數(shù)字技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，對(duì)網(wǎng)上作品的臨時(shí)復(fù)制、上傳、下載、鏈接、平臺(tái)提供、數(shù)字出版發(fā)行、避風(fēng)港規(guī)則、通知-刪除程序、合理使用等問題作了概念界定和行為規(guī)范。在“網(wǎng)上著作權(quán)侵權(quán)責(zé)任限制”這一核心章節(jié)，該法規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商的免責(zé)制度，確立了過錯(cuò)責(zé)任歸責(zé)原則。從信息安全治理的角度看，《千禧年數(shù)字版權(quán)法》希望能在維護(hù)網(wǎng)絡(luò)信息安全的同時(shí)，也不至于過分打擊網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商新興產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展和運(yùn)作，因而是一個(gè)各方利益博弈、妥協(xié)的產(chǎn)物。除上述問題外，美國(guó)網(wǎng)絡(luò)規(guī)制的法律制度還涉及與網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)的科學(xué)研究、教育培訓(xùn)、國(guó)際合作、電子商務(wù)、電子政務(wù)、電子簽名、反垃圾郵件等各領(lǐng)域事項(xiàng)。名目繁多的各類法律制度相互交織構(gòu)成美國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息安全治理極具操作性的規(guī)范系統(tǒng)。(二)組織機(jī)構(gòu)體系雖然美國(guó)并沒有專司網(wǎng)絡(luò)信息安全治理的內(nèi)閣部門，但承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)信息管理職責(zé)的具體工作機(jī)構(gòu)卻數(shù)量眾多，且可分為兩層：直屬委員會(huì)和各級(jí)行政機(jī)構(gòu)。直屬委員會(huì)由政府設(shè)立，成員來自各內(nèi)閣部門，主要承擔(dān)咨詢、協(xié)調(diào)職能，總統(tǒng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)委員會(huì)(辦公室)是典型代表；相關(guān)行政主管機(jī)構(gòu)則主要包括行政管理和預(yù)算局、國(guó)防部(具體工作由國(guó)家安全局承擔(dān))、商務(wù)部(具體工作主要由國(guó)家電信及信息管理局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院承擔(dān))、國(guó)土安全部(具體工作由信息分析與基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)分部承擔(dān))等。1.總統(tǒng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)委員會(huì)(辦公室)?？偨y(tǒng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)委員會(huì)(辦公室)是美國(guó)就網(wǎng)絡(luò)信息安全治理成立的早期機(jī)構(gòu)，由政府各主要部門的內(nèi)閣成員構(gòu)成，其主要職能是為總統(tǒng)了解網(wǎng)絡(luò)信息安全狀況、制定相應(yīng)政策提供咨詢意見，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)各項(xiàng)信息安全計(jì)劃的執(zhí)行實(shí)施活動(dòng)?！?·11事件”后，為更有效打擊恐怖主義，小布什總統(tǒng)發(fā)布第13231號(hào)總統(tǒng)令將“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)委員會(huì)”這一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改為行政實(shí)體——關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)辦公室，直接納入總統(tǒng)辦公廳的領(lǐng)導(dǎo)之下。重組后的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)辦公室成員包括各相關(guān)主管部門的首長(zhǎng)及總統(tǒng)的相關(guān)助理官員。重組后的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)辦公室主要承擔(dān)以下職能：(1)協(xié)調(diào)促進(jìn)私營(yíng)部門、州政府、地方政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)在保護(hù)信息關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施方面的交流與合作；(2)信息共享：在自愿的基礎(chǔ)上建立行業(yè)組織和相關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的信息分享、分析中心，并與聯(lián)邦計(jì)算機(jī)應(yīng)急中心等機(jī)構(gòu)開展合作；(3)事故協(xié)調(diào)和危機(jī)應(yīng)對(duì)：與司法部等機(jī)構(gòu)及負(fù)責(zé)人開展合作，協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)危及信息關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的信息安全事件；(4)招聘、保留、培訓(xùn)行政部門安全專業(yè)人員；(5)與企業(yè)、大學(xué)、聯(lián)邦政府資助的研究中心和國(guó)家實(shí)驗(yàn)室間進(jìn)行研究、發(fā)展、交互合作；(6)協(xié)調(diào)與國(guó)家安全機(jī)構(gòu)間的法律實(shí)施活動(dòng)，推動(dòng)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪方案的實(shí)施；(7)支持保護(hù)信息關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的國(guó)際活動(dòng)；(8)為保護(hù)信息關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的立法活動(dòng)提供咨詢建議；(9)與國(guó)土安全辦公室(2002年7月升格為國(guó)土安全部)進(jìn)行協(xié)調(diào)，保護(hù)信息關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，并修復(fù)對(duì)之攻擊所造成的破壞。?2.行政管理和預(yù)算局。美國(guó)行政管理和預(yù)算局主要系總統(tǒng)實(shí)施政府財(cái)政計(jì)劃控制的機(jī)構(gòu)，但也肩負(fù)著重要的信息安全管理職責(zé)?！堵?lián)邦政府信息資源的管理通告》第9條第8項(xiàng)具體規(guī)定了行政管理和預(yù)算局應(yīng)承擔(dān)的12項(xiàng)信息安全管理職責(zé)。3.商務(wù)部下屬的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院和國(guó)防部下屬的國(guó)家安全局。在行政管理與預(yù)算局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，美國(guó)的信息安全工作主要由商務(wù)部下屬的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院和國(guó)防部下屬的國(guó)家安全局具體負(fù)責(zé)。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院主要負(fù)責(zé)非保密信息(敏感信息)的安全管理；國(guó)防部下屬的國(guó)家安全局則主要負(fù)責(zé)保密信息的安全管理。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院成立于1901年，原名國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)局，1988年8月經(jīng)總統(tǒng)批準(zhǔn)改為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院，受商務(wù)部長(zhǎng)主管。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院下設(shè)計(jì)算機(jī)科學(xué)技術(shù)研究所，負(fù)責(zé)制定和開發(fā)聯(lián)邦信息處理標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)助政府和產(chǎn)業(yè)界進(jìn)行安全設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)急規(guī)劃、信息加密、身份認(rèn)證等安全技術(shù)的開發(fā)、推廣、應(yīng)用及病毒檢測(cè)與技術(shù)咨詢、防治、安全教育等工。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院則是美國(guó)政府機(jī)構(gòu)中最大的情報(bào)部門，創(chuàng)建于1952年，專門負(fù)責(zé)收集和分析外國(guó)通訊資料，也是負(fù)責(zé)國(guó)家信息保障事務(wù)的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)。4.國(guó)土安全部下設(shè)的信息分析與基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)分部?！?·11事件”后，為更有效地打擊恐怖主義，小布什總統(tǒng)下令建立“國(guó)土安全辦公室”，并于2002年7月將其升格為國(guó)土安全部。國(guó)土安全部一經(jīng)成立，便成為美國(guó)政府維護(hù)包括網(wǎng)絡(luò)安全在內(nèi)安全事務(wù)的中樞部門，其可指揮、支持其他政府部門應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊的應(yīng)急反應(yīng)，并統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)范圍內(nèi)網(wǎng)絡(luò)信息來保障公、私部門及研究機(jī)構(gòu)、技術(shù)中心等的具體工作。國(guó)土安全部包括四大業(yè)務(wù)分部，網(wǎng)絡(luò)信息安全治理工作主要由信息分析與基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)分部負(fù)責(zé)。該分部成立后，大幅改變了美國(guó)原有的網(wǎng)絡(luò)信息行政治理主體格局。其不僅將上文提及的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保障辦公室納入麾下，還吸收了原屬聯(lián)邦調(diào)查局的國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)中心、原屬國(guó)防部的國(guó)家通信系統(tǒng)局、原屬國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院的計(jì)算機(jī)安全分會(huì)、原屬能源部的國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建模與分析中心及原屬總務(wù)管理局的聯(lián)邦計(jì)算機(jī)事故反應(yīng)中心。同時(shí)，為協(xié)調(diào)國(guó)土安全部與其他政府部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系，《國(guó)土安全法》將國(guó)土安全部四大分部管轄領(lǐng)域所涉及的國(guó)土安全管理職能劃歸為國(guó)土安全部統(tǒng)一負(fù)責(zé)，僅通過例外條款保留其他政府部門的部分權(quán)力。簡(jiǎn)言之，除軍事性的全面網(wǎng)絡(luò)攻防事務(wù)由國(guó)防部專項(xiàng)負(fù)責(zé)外，其他網(wǎng)絡(luò)信息安全事務(wù)，除《國(guó)土安全法》明確作除外保留的外，國(guó)土安全部均可統(tǒng)一辦理或協(xié)調(diào)處理。綜上，美國(guó)在成立國(guó)土安全部以前，司職網(wǎng)絡(luò)信息安全治理的行政主體數(shù)量相對(duì)較多，其職責(zé)一定程度上有交叉和重合。國(guó)土安全部成立后，網(wǎng)絡(luò)信息安全治理的行政權(quán)力已相對(duì)統(tǒng)一地集中于國(guó)土安全部之手。國(guó)土安全部在國(guó)家安全委員會(huì)的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)下，通過與國(guó)防部、商務(wù)部、行政管理和預(yù)算局等機(jī)構(gòu)的相互合作，業(yè)已編織一張幾乎完整涵蓋網(wǎng)絡(luò)信息安全治理各個(gè)方面問題的龐大網(wǎng)絡(luò)。三、美國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息安全治理的審查原則網(wǎng)絡(luò)信息浩如煙海，政府可審查和限制的只是其中極其有限的部分。在美國(guó)，法院通過系列判決逐漸形成一種對(duì)待網(wǎng)絡(luò)信息限制的基本態(tài)度：盡量避免通過立法方式對(duì)政府限制言論的標(biāo)準(zhǔn)與范圍等作統(tǒng)一規(guī)定，而倡導(dǎo)通過“個(gè)案權(quán)衡”方式逐案判斷政府是否有權(quán)限制該案件中的網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容，并且尤其倚重技術(shù)措施和用戶控制的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息的治理。?瑏瑨美國(guó)還提出審查言論的“雙軌制”理論，并總結(jié)出系列審查原則，如惡劣傾向、明顯而即刻的危險(xiǎn)、事后審查、表達(dá)內(nèi)容中立、法律保留、優(yōu)先地位、利益衡量、保障為主限制為輔的審查原則等。其中，有些原則因操作性不強(qiáng)而逐漸被修正或廢止。但如下幾項(xiàng)原則，不僅立基于美國(guó)獨(dú)特的法治傳統(tǒng)，而且還在全球其他國(guó)家被廣泛討論甚至引入。(一)明顯而即刻危險(xiǎn)原則該原則由美國(guó)聯(lián)邦最高法院霍姆斯大法官于1919年在“申克訴合眾國(guó)案”?瑐瑠中創(chuàng)立?；裟匪勾蠓ü僦赋?，言論受限的判斷標(biāo)準(zhǔn)是“言論是否被用在如此場(chǎng)合，以致將造成清楚與現(xiàn)存的危險(xiǎn)，并帶來國(guó)會(huì)有權(quán)禁止的實(shí)際危害”，而言論作為一種行動(dòng)，只有當(dāng)其具備某種傾向及意圖，且“行動(dòng)和其傾向及行動(dòng)的意圖相一致”并“成功實(shí)現(xiàn)”時(shí)，才能認(rèn)定行動(dòng)犯法。在“艾布拉姆斯訴合眾國(guó)案”中，霍姆斯大法官進(jìn)一步指出，除非言論迫在眉睫地威脅要立即干涉法律的合法和迫切目的，以致需要立即鉗制這些言論才能挽救國(guó)家，不得對(duì)言論進(jìn)行刑事懲罰。根據(jù)該原則，政府如果無法證明某一言論已造成明顯而即刻的危險(xiǎn)，那么就無法對(duì)言論的表達(dá)者進(jìn)行懲罰。換言之，“只有政府證明明顯而即刻的具體言論可能導(dǎo)致騷亂或其他嚴(yán)重的顛覆性犯罪，而這些都為政府所禁止，你才能受到懲罰”。這也表明，言論表達(dá)的保護(hù)強(qiáng)度由“表達(dá)內(nèi)容是否導(dǎo)致明顯而即刻的危險(xiǎn)”來決定。適用該原則時(shí)，需關(guān)注危險(xiǎn)信息的兩個(gè)特征：一是“明顯性”。只有當(dāng)威脅達(dá)到相當(dāng)?shù)某潭?，才?gòu)成“明顯”。這種明顯標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)致應(yīng)由政府根據(jù)經(jīng)驗(yàn)判斷。二是“即刻性”。若不具備時(shí)間上的緊迫性，也同樣不得進(jìn)行限制。顯然，由于“明顯而即刻”的標(biāo)準(zhǔn)具有較大的彈性，因此在具體運(yùn)用過程中需要政府結(jié)合行政經(jīng)驗(yàn)來確定。需指出的是，也有學(xué)者對(duì)這種審查標(biāo)準(zhǔn)的合理性提出了質(zhì)疑。例如，美國(guó)著名學(xué)者亞歷山大·米克爾約翰曾就美國(guó)在冷戰(zhàn)時(shí)期對(duì)所謂“危險(xiǎn)性言論”(主要是指宣傳“共產(chǎn)主義”的言論)的鎮(zhèn)壓舉動(dòng)尖銳地指出，這種壓制之所以被認(rèn)為具有正當(dāng)性是因?yàn)樵撛瓌t所蘊(yùn)含的另一層意蘊(yùn)，即言論自由是一種可以削減的權(quán)利，只要其會(huì)引起“明顯而即刻的危險(xiǎn)”。亞歷山大·米克爾約翰批評(píng)“明顯而即刻的危險(xiǎn)”標(biāo)準(zhǔn)背離了美國(guó)憲法，混淆了憲法第一修正案和第五修正案給予不同言論兩種不同的保護(hù)力度，并認(rèn)為給予公共性或政治性言論絕對(duì)的保護(hù)才是美國(guó)憲法的真實(shí)含義。雖然美國(guó)學(xué)者對(duì)明顯而即刻的危險(xiǎn)原則進(jìn)行了批評(píng)，但在世界范圍內(nèi)，該原則卻被廣泛討論乃至認(rèn)可。其主要原因在于，美國(guó)政府審查網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容觸角的有限性深深植根于美國(guó)固有的民主傳統(tǒng)，也與憲法第一修正案以及由此延伸出的諸多權(quán)威解釋立場(chǎng)密不可分。但與其他原則相比，在正確理解與適用的基礎(chǔ)上，明顯而即刻的危險(xiǎn)原則可以較好地保護(hù)表達(dá)自由，又不至于置其他利益于無可保護(hù)之地。因此，在其他國(guó)家和地區(qū)尤其是更加重視國(guó)家利益、集體利益的國(guó)家和地區(qū)，該原則備受推崇。(二)事后限制原則事后限制是相對(duì)于事前限制而言的，后者易落于主觀臆測(cè)的窠臼，容易導(dǎo)致對(duì)言論限制的專斷和蠻橫，故受到的批評(píng)較多。事后限制則強(qiáng)調(diào)僅可通過事后追懲的方式對(duì)不當(dāng)言論進(jìn)行限制，且這種限制還應(yīng)恪守如下原則：第一，事后懲罰的嚴(yán)厲程度不能超過必要限度；第二，對(duì)事后懲罰的條件和范圍必須進(jìn)行嚴(yán)格精確的界定，規(guī)范性語言不能“過度寬泛”和“含糊籠統(tǒng)”，有關(guān)法規(guī)必須作出限制性的解釋。在美國(guó)，禁止通過事前限制的方式審查表達(dá)信息(包括網(wǎng)絡(luò)信息)的原則也是通過一系列判例發(fā)展出來的，其中最為重要的是“尼爾訴明尼蘇達(dá)案”和“五角大樓秘密文件案”的判例。在1925年的“尼爾訴明尼蘇達(dá)案”中，美國(guó)聯(lián)邦最高法院休斯法官代表法院的多數(shù)人指出，出版自由的要旨在于：不是對(duì)出版后產(chǎn)生的刑事問題豁免審查，而是不對(duì)任何出版物進(jìn)行事先限制(只在一些特殊情況下可以進(jìn)行這種限制)。隨著政府職能越來越復(fù)雜，其腐敗無能的機(jī)會(huì)成倍增長(zhǎng)。由新聞界出面告誡并揭露政府的腐敗無能，實(shí)為必需。擔(dān)心出版自由可能被新聞界濫用而成為誹謗，絲毫不能減少新聞界在揭露政府官員劣跡時(shí)應(yīng)免受的事先限制。而在1971年“五角大樓秘密文件案”中，美國(guó)聯(lián)邦最高法院再次捍衛(wèi)了禁止對(duì)言論予以事先限制之立場(chǎng)，并明確指出：對(duì)表達(dá)事先限制的任何制度都應(yīng)強(qiáng)烈地推定其違憲。通過上述判例，美國(guó)司法逐漸確立了對(duì)于表達(dá)信息禁止事先限制的原則。對(duì)媒體和個(gè)人的不當(dāng)言論，政府只能采用事后的方式加以追懲。政府若意圖以事先的方式加以提前禁止，則應(yīng)承擔(dān)極重的舉證責(zé)任，并將處于巨大的違憲風(fēng)險(xiǎn)之中。(三)表達(dá)內(nèi)容中立原則表達(dá)內(nèi)容中立原則指不對(duì)表達(dá)的內(nèi)容本身進(jìn)行限制，而僅對(duì)言論發(fā)表的時(shí)間、地點(diǎn)、方式等作形式方面的審查與限制。表達(dá)內(nèi)容中立原則最早出現(xiàn)于“合眾國(guó)訴奧布里恩案”中，后在“廷克訴得梅因獨(dú)立社區(qū)學(xué)區(qū)案”中得以確立。美國(guó)聯(lián)邦最高法院在后一判例中論證了表達(dá)內(nèi)容中立原則的內(nèi)容，認(rèn)為該原則主要由兩個(gè)方面的內(nèi)容構(gòu)成：(1)表達(dá)自由的第一方面限制可針對(duì)言論內(nèi)容展開，但這種言論主要限于社會(huì)價(jià)值較低的淫穢言論、侮辱誹謗言論、好斗言論甚至商業(yè)言論；(2)大多數(shù)表達(dá)適用內(nèi)容中立原則，即限制或者禁止表達(dá)自由不是針對(duì)表達(dá)內(nèi)容本身，而是針對(duì)表達(dá)對(duì)公共秩序、私人財(cái)產(chǎn)等利益的破壞展開。權(quán)衡是否需要限制的判斷標(biāo)準(zhǔn)是時(shí)間、地點(diǎn)、方式等形式標(biāo)準(zhǔn)。至于何種時(shí)間、地點(diǎn)、方式符合限制標(biāo)準(zhǔn)，則需要通過個(gè)案權(quán)衡的方式加以確立。例如，法院在“馬丁訴斯特拉瑟斯案”中全面禁止到住宅游說、散發(fā)傳單和拉顧客的行為；在“格瑞訥德訴羅克福德市案”中則禁止在學(xué)生上課期間在校園周邊游行示威；在“貝瑟爾學(xué)區(qū)403號(hào)訴弗雷澤案”中確定學(xué)區(qū)可懲戒在學(xué)校會(huì)議上發(fā)表猥褻言論的學(xué)生。顯然，表達(dá)內(nèi)容中立原則淡化了根據(jù)言論內(nèi)容確定是否對(duì)表達(dá)進(jìn)行限制的傳統(tǒng)作法，而強(qiáng)調(diào)言論是否應(yīng)被限制，主要取決于言論發(fā)表的時(shí)間、地點(diǎn)與方式等形式要素。綜上，美國(guó)社會(huì)各界對(duì)政府限制網(wǎng)絡(luò)言論的行為保持著高度警惕的態(tài)度。美國(guó)法律界雖然發(fā)展出系列針對(duì)言論自由限制的審查原則，但這些原則仍然存在著明顯的隨案變動(dòng)特點(diǎn)。從總體上看，美國(guó)對(duì)言論自由的限制主要是由法官在個(gè)案中基于“利益衡量”靈活作出，呈明顯的開放態(tài)勢(shì)，但上述多項(xiàng)原則則是法官作個(gè)案權(quán)衡的思想基礎(chǔ)。四、對(duì)我國(guó)的啟示作為一個(gè)處于轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)信息安全治理面臨著諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，無論是外在的挑釁、批判、暗中破壞，還是內(nèi)在的利益沖突、輿情盲動(dòng)、權(quán)力(利)濫用等，均為當(dāng)今的網(wǎng)絡(luò)治理工作制造了無數(shù)麻煩。近年來，在我國(guó)也出現(xiàn)了人肉搜索、騰訊公司與奇虎公司的3Q大戰(zhàn)、谷歌“出走”政治化、自殺直播、金山軟件泄密、艾滋病針刺事件造謠、網(wǎng)絡(luò)“釣魚”等網(wǎng)絡(luò)信息安全熱點(diǎn)事件。在現(xiàn)實(shí)任務(wù)之下，比較考察作為全球網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)源地及網(wǎng)絡(luò)治理手段最為發(fā)達(dá)國(guó)度之美國(guó)的各項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)信息安全治理機(jī)制，對(duì)我國(guó)目前及未來的網(wǎng)絡(luò)信息安全治理工作頗具啟發(fā)意義。1.我國(guó)應(yīng)在權(quán)衡本國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，認(rèn)真反思構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)信息安全治理機(jī)制的正當(dāng)性與可行性。近年來，網(wǎng)絡(luò)媒體的開放性、交互性、發(fā)散性、無國(guó)界性、用戶身份匿名性等特點(diǎn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息安全提出了新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為此，政府對(duì)傳統(tǒng)媒體正從嚴(yán)格管制逐漸走向放寬管制；而網(wǎng)絡(luò)媒體規(guī)范環(huán)境的發(fā)展趨勢(shì)恰好相反——正從無人管制日益走向增強(qiáng)管制。顯然，網(wǎng)絡(luò)媒體應(yīng)受政府相當(dāng)程度的規(guī)制是基于國(guó)情作出的現(xiàn)實(shí)權(quán)衡，有一定的理論及現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，這一點(diǎn)業(yè)已被包括一再宣稱“互聯(lián)網(wǎng)自由”的美國(guó)政府所認(rèn)可并實(shí)踐。不過，無論是網(wǎng)絡(luò)自由的保衛(wèi)者還是威權(quán)治理的強(qiáng)硬派，都應(yīng)理智地看待政府干預(yù)網(wǎng)絡(luò)媒體的正當(dāng)性與可能存在的濫權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上，更應(yīng)努力探索實(shí)現(xiàn)言論自由保障與政府規(guī)制和諧共生、有序競(jìng)爭(zhēng)的“臨界點(diǎn)”和均衡之策。2.由于網(wǎng)絡(luò)信息治理頭緒繁多、路徑復(fù)雜、覆蓋面廣，因此應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)、合理的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃。美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)信息安全治理實(shí)踐表明，網(wǎng)絡(luò)信息安全既關(guān)涉網(wǎng)絡(luò)虛擬疆域的安全問題，也極易延伸抑或反作用于現(xiàn)實(shí)的真實(shí)社會(huì)。網(wǎng)絡(luò)空間的基礎(chǔ)設(shè)施安全與現(xiàn)實(shí)生活中的衣食住行、社會(huì)穩(wěn)定甚至國(guó)土安全密切相關(guān)；網(wǎng)絡(luò)中傳播的資訊本身，則可能直接導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)、網(wǎng)絡(luò)犯罪事件。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)信息安全治理，涉及立法、執(zhí)法、司法等多領(lǐng)域、多系統(tǒng)的協(xié)同配合問題，也離不開資金保障、技術(shù)支持等后勤服務(wù)。因此，由充分掌握著各類社會(huì)資源、最具機(jī)動(dòng)性、靈活性并能夠主動(dòng)采取各類行動(dòng)措施的政府統(tǒng)籌制定牽涉全局的戰(zhàn)略規(guī)劃是最為適宜、必要且卓有成效的。須注意的是，網(wǎng)絡(luò)信息安全治理工作具有連續(xù)性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，政策制定也應(yīng)充分預(yù)計(jì)到將來可能會(huì)發(fā)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)體現(xiàn)防控結(jié)合?；诖?，政府應(yīng)在傳統(tǒng)的國(guó)土安全戰(zhàn)略規(guī)劃中體現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)虛擬空間安全問題的充分關(guān)注，并應(yīng)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的獨(dú)有特點(diǎn)，單列專用問題的規(guī)制模式、政策制度、發(fā)展規(guī)劃等。這些戰(zhàn)略政策還應(yīng)實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)近結(jié)合、防控并重、寬嚴(yán)適中、兼顧穩(wěn)定性與靈活性等目標(biāo)。3.政府是維護(hù)網(wǎng)絡(luò)信息安全的主導(dǎo)力量，但政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)信息應(yīng)首先建立“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、層級(jí)分明、分工協(xié)作”的組織體系。維護(hù)網(wǎng)絡(luò)信息安全，有賴于政府主導(dǎo)、機(jī)構(gòu)協(xié)作、網(wǎng)民參與等多方力量的共同推動(dòng)，在所有調(diào)整手段中，政府規(guī)制無論是從有效性還是從便捷性角度看，均是主導(dǎo)力量。但由于網(wǎng)絡(luò)信息安全事務(wù)往往涉及多個(gè)政府部門，因此在給各部門配置監(jiān)管職權(quán)時(shí)極易出現(xiàn)交叉和重復(fù)。美國(guó)在“9·11事件”前，司職網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管職責(zé)的政府機(jī)構(gòu)也在一定程度上存在主體過多、職能交叉、權(quán)責(zé)不清等問題。但“9·11事件”之后，尤其是在國(guó)土安全部成立以后，美國(guó)已基本建立一個(gè)由總統(tǒng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)辦公室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、以國(guó)土安全部為中心、以國(guó)防部、商務(wù)部、行政管理和預(yù)算局等機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的相對(duì)清晰的網(wǎng)絡(luò)管理組織體系。反觀我國(guó)，目前僅中央一級(jí)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管機(jī)關(guān)就至少包括中共中央宣傳部、公安部、國(guó)務(wù)院新聞辦公室、工業(yè)與信息化部、文化部、教育部、國(guó)家安全部、廣播電視總局、新聞出版總署、國(guó)家保密局、工商行政管理總局、國(guó)務(wù)院法制辦公室等。在具體的業(yè)務(wù)管理領(lǐng)域，執(zhí)掌監(jiān)管職權(quán)的主體更多也更復(fù)雜。主體多元與職責(zé)不清既可能導(dǎo)致部門“奪權(quán)”，也可能導(dǎo)致各部門相互推諉，出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。為此，有必要客觀評(píng)估網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管現(xiàn)實(shí)需求，有效整合既有行政規(guī)制資源，以重構(gòu)一套層級(jí)更為分明、權(quán)責(zé)更為統(tǒng)一的行政組織體系，全面提升我國(guó)政府防范、應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息安全威脅的整體實(shí)力。4.由于網(wǎng)絡(luò)信息規(guī)制權(quán)極易被濫用，因此應(yīng)構(gòu)建一套完整、系統(tǒng)涵蓋網(wǎng)絡(luò)規(guī)制模式、規(guī)制范圍、組織體系、操作程序、審查原則等的法律制度，以作為權(quán)力運(yùn)行的行動(dòng)指南和基本依據(jù)。在美國(guó)，國(guó)會(huì)、政府和法院通過發(fā)布立法、行政命令及司法判例的方式，逐漸構(gòu)筑起一個(gè)涉及網(wǎng)絡(luò)信息安全治理全局問題的完整法律體系。這些法律制度既明確了權(quán)力主體規(guī)制網(wǎng)絡(luò)信息的種種權(quán)力，也對(duì)權(quán)力運(yùn)行的程序與邊界等作了嚴(yán)格的限縮規(guī)定。我國(guó)是一個(gè)典型的成文法國(guó)家，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)新興領(lǐng)域的治理活動(dòng)本應(yīng)制定更為嚴(yán)格、完善的法律規(guī)范，但直至目前我國(guó)在網(wǎng)絡(luò)方面的立法仍然嚴(yán)重不足：一方面立法位階較低、體系分散；另一方面，在具體制度的科學(xué)性、合理化、完整度等方面也存在明顯的欠缺。尤其是對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息規(guī)制的原則、網(wǎng)絡(luò)信息規(guī)制的程序、當(dāng)事人對(duì)政府規(guī)制行為不服的救濟(jì)機(jī)制等問題之規(guī)定嚴(yán)重缺失。因此，我國(guó)有必要結(jié)合本土實(shí)踐并參考他國(guó)成熟作法首先修訂、完善既有各類規(guī)范的核心條款，并在此基礎(chǔ)上著手制定一部統(tǒng)一的《網(wǎng)絡(luò)信息安全法》。唯有如此，才能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，并妥善解決網(wǎng)絡(luò)發(fā)展可能引發(fā)的各類信息安全問題。5.限制網(wǎng)絡(luò)信息是法治框架內(nèi)的例外之舉，應(yīng)當(dāng)接受嚴(yán)格的法律原則與標(biāo)準(zhǔn)制約。在網(wǎng)絡(luò)無處不在的現(xiàn)代社會(huì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息完全不管，無異于放縱和瀆職，也將使互聯(lián)網(wǎng)陷入混亂，最終影響并破壞我們生存的真實(shí)世界的各項(xiàng)秩序；而舉起監(jiān)管大旗，彌足珍貴的言論自由、來之不易的民意表達(dá)與監(jiān)督渠道又將時(shí)刻處于公權(quán)踐踏的巨大陰影之下。在這塊錯(cuò)綜復(fù)雜、亂象叢生但又滿載希望的網(wǎng)絡(luò)熱土上，權(quán)力機(jī)關(guān)該如何既發(fā)揮作用、踐行職責(zé)又保持克制、監(jiān)管有度，將是考驗(yàn)一國(guó)法治水平及政府執(zhí)政智慧的系統(tǒng)工程。美國(guó)業(yè)經(jīng)長(zhǎng)期司法實(shí)踐形成的各項(xiàng)審查原則，為我國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息審查原則體系之構(gòu)建提供了寶貴的借鑒資源。但是，我們應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到，美國(guó)的這類審查標(biāo)準(zhǔn)是建立在美國(guó)高度重視表達(dá)自由的法治傳統(tǒng)及“9·11事件”的雙重影響基礎(chǔ)之上的，其能否普適于包括我國(guó)在內(nèi)的其他國(guó)家，仍有待于作進(jìn)一步的討論與甄別?，F(xiàn)階段，我國(guó)應(yīng)當(dāng)做的是系統(tǒng)梳理我國(guó)既有的相關(guān)立法文本，將其中涉及網(wǎng)絡(luò)信息限制的法律條款加以歸納、分析，以提煉出符合我國(guó)法治傳統(tǒng)并能夠適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的網(wǎng)絡(luò)信息審查一般性原則。同時(shí)，我國(guó)還應(yīng)對(duì)業(yè)已出現(xiàn)的各類網(wǎng)絡(luò)信息安全事件、案件加以實(shí)證分析，并結(jié)合考慮社會(huì)公眾對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息規(guī)制的心理預(yù)期、輿情反應(yīng)等修正、補(bǔ)強(qiáng)實(shí)然立法中的審查原則。待條件成熟時(shí)，我國(guó)立法機(jī)關(guān)可通過修改舊法或制定新法的方式，將兼?zhèn)浜侠硇耘c可操作性的新的審查原則明確寫入立法。注釋:[1]SeePresidentialDecisionDirective/NSC-63，Subject：CriticalInfrastructureProtection，1998，http：///rp/offdocs/pdd/pdd-63.htm，2012—05—08.[2]SeeFBIReporttoCongressonUseofCarnivore/DCS1000，http：//WWW./privacy/carnivore/2003＿report.pdf，2012-05-08.[3]SeeNationalStrategytoSecureCyberspace，2003，http：//WWW./reading＿room/cyberspace＿strategy.pdf，2012-06.[4]SeeAngeleA.Gilroy，AccesstoBroadbandNetworks：TheNetNeutralityDebate，2009，http：///rpts/R40616＿20090601.pdf，2012-06-15.[5]SeeJuliusGenachowski，TheOpenInternet：PreservingtheFreedomtoInnovate，2009，http：///？entryId＝10646，2012-06-15.[6]參見董媛媛：《論美國(guó)“網(wǎng)絡(luò)中立”及其立法價(jià)值》，《新聞大學(xué)》2011年第2期。[7]［美］希拉里?克林頓：《互聯(lián)網(wǎng)自由》，http：///view/8fc1a1bbfd0a79563c1e7207.html，2013-01-14。[8]在演講中，希拉里?克林頓10次提到埃及、7次提到伊朗、4次提到中國(guó)。除第一次承認(rèn)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展給人們帶來便利外，其他都是對(duì)中國(guó)進(jìn)行指責(zé)。參見楊麗明：《希拉里妄議“網(wǎng)絡(luò)自由”連番指責(zé)中國(guó)》，《中國(guó)青年報(bào)》2011年2月17日。[9]參見辛田：《“希拉里式自由”的用心》，http：///2011-03/07/content＿1685435.htm，2012-07-25。[10]星島環(huán)球網(wǎng)評(píng)論員：《互聯(lián)網(wǎng)自由：希拉里式的單邊主義》，http：//news.stnn.cc/singtao＿ed/201103/t20110313＿1525949.html，2012-07-25。[11]SeeConsumerDataPrivacyinaNetworkedWorld：AFrameworkforProtectingPrivacyandPromotingInnovationintheGlobalDigitalEconomy，http：//WWW./sites/default/files/privacy-final.pdf，2012-08-01.[12]但淫穢信息屬于法律嚴(yán)格禁止制作、傳播的內(nèi)容。美國(guó)聯(lián)邦最高法院在1957年的羅斯訴合眾國(guó)案中，首次確立了“淫穢”信息的判斷標(biāo)準(zhǔn)。SeeRothv.Un