地方政府政策創(chuàng)新擴(kuò)散決策與生成機(jī)制,行政管理論文

地方政策創(chuàng)新擴(kuò)散決策與生成機(jī)制,行政管理論文作為政策創(chuàng)新擴(kuò)散的重要形式，試點(diǎn)推廣形式被視為中國獨(dú)具特色的政策制定經(jīng)歷體驗(yàn)①，這種自上而下的擴(kuò)散形式能夠?qū)Q策者承當(dāng)?shù)某杀竞惋L(fēng)險(xiǎn)降到最低。然而，這種形式似乎高估了對全局的掌控能力，忽視了作為跟隨者的地方的自主性及其對形勢的判定能力。事實(shí)上，在大多數(shù)情況下，地方都會根據(jù)本身情況自主判定和決定能否采納獲得許可的政策創(chuàng)新。②這表示清楚我們所理解的政策創(chuàng)新擴(kuò)散并非簡單地增加政策的適用范圍，而是一種復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)的決策選擇經(jīng)過，華而不實(shí)或許伴隨著精心的利益權(quán)衡以及外界環(huán)境的影響。③假使我們不了解推動(dòng)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的決策經(jīng)過的特征就難以理解為何當(dāng)下有些地方的政策創(chuàng)新顯現(xiàn)出明顯的擴(kuò)散效應(yīng)，而有些則仍然局限于一隅之地。自杰克沃克的創(chuàng)始性研究以來，政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究已經(jīng)逐步在西方政治學(xué)研究領(lǐng)域占據(jù)了一席之地，涌現(xiàn)出一批具有累積性的研究成果。與之相比，我們國家的政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究仍然處于概念引入階段，主要是遵循西方政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究早期的研究途徑，描繪敘述政策創(chuàng)新擴(kuò)散的軌跡，分析政策創(chuàng)新擴(kuò)散的影響因素。在為數(shù)不多的研究中，楊靜文、張瑋分別分析了我們國家政務(wù)中心制度④以及暫住證制度⑤創(chuàng)新擴(kuò)散經(jīng)過，發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新擴(kuò)散并非一蹴而就，而是在時(shí)間和空間上逐步展開的。那么，地方是怎樣進(jìn)行政策創(chuàng)新選擇的呢？馬亮和張閆龍分別分析了電子政務(wù)⑥與土地銀行制度⑦的擴(kuò)散經(jīng)過，以為地方的內(nèi)在特征會影響政策創(chuàng)新的選擇，卻沒有闡釋政策創(chuàng)新擴(kuò)散的生成機(jī)理，即某個(gè)地區(qū)出臺的政策在其他地區(qū)得到復(fù)制和傳播，并最終導(dǎo)致很多地區(qū)都出臺類似政策，這種現(xiàn)象是怎樣得以發(fā)生的？政策創(chuàng)新者的行為選擇是怎樣影響后續(xù)的創(chuàng)新跟進(jìn)者，使其做出類似決策選擇的？固然諸如此類的問題已經(jīng)在西方政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究文獻(xiàn)中得到了大量討論，但是在中國語境下重新審視這些問題對于推動(dòng)地方政策創(chuàng)新的推廣仍顯必要。二、地方政策創(chuàng)新擴(kuò)散決策分析在領(lǐng)導(dǎo)為中心形式⑧的決策體制下，地方創(chuàng)新決策實(shí)際上是由地方、機(jī)構(gòu)和部門的一把手所發(fā)起和推動(dòng)的，他們充當(dāng)了創(chuàng)新決策第一決策者的角色。因此，創(chuàng)新的性質(zhì)、程度和方向等取決于決策者的動(dòng)機(jī)、能力、目的以及決策風(fēng)格等因素的綜合作用，而政策創(chuàng)新的屬性構(gòu)成了決策者進(jìn)行創(chuàng)新選擇的基礎(chǔ)，相對優(yōu)勢則是華而不實(shí)的代表性屬性。在羅杰斯看來，相對優(yōu)勢是指一項(xiàng)創(chuàng)新比起它所取代的方式方法具有的優(yōu)勢⑨，在決定能否采納某項(xiàng)創(chuàng)新時(shí)，人們不得不根據(jù)預(yù)期的收益及可能的后果行事?！惨弧痴邉?chuàng)新收益分析在創(chuàng)新決策者的決策效用函數(shù)當(dāng)中，政策創(chuàng)新能夠產(chǎn)生的相對優(yōu)勢似乎具體表現(xiàn)出為兩方面：〔1〕社會效用，具體表現(xiàn)出在提高管理效率，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者提高公眾滿意度等方面。假使新的決策方案能夠改善管理的績效，緩解面臨的各種危機(jī)，那么決策者可能會嘗試新的舉措，社會效用能夠視為既定政策目的的實(shí)現(xiàn)程度?！?〕個(gè)人效用，政策創(chuàng)新和變遷歸根結(jié)底是由利益驅(qū)動(dòng)的。不同于商業(yè)創(chuàng)新可能提供諸如獎(jiǎng)金、利潤分成、股票期權(quán)等高效度的鼓勵(lì)形式，在科層體制中，創(chuàng)新決策者追求的首要目的不是類似的物質(zhì)回報(bào)，而是晉升時(shí)機(jī)。為了讓上級能夠關(guān)注自個(gè)，賞識自個(gè)的能力，創(chuàng)新就是一個(gè)很好的信號裝置，經(jīng)過媒體的宣傳和學(xué)者的關(guān)注，創(chuàng)新者通常會被貼上敢作敢為、積極進(jìn)取、富有沖勁等標(biāo)簽，進(jìn)而向上級釋放較為強(qiáng)烈的有關(guān)個(gè)人能力的信息。因而，固然政策創(chuàng)新的可能性與地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、富有程度、人均收入水平等社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)密切相關(guān)，但是一些打破常規(guī)的創(chuàng)新舉措反而在地區(qū)資源貧乏、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿τ邢薜牡貐^(qū)率先提出，制度創(chuàng)新成為地方官員尋求政績的一個(gè)重要舉措。⑩假使把職位晉升作為創(chuàng)新決策中個(gè)人效用的主要組成部分，那么政策創(chuàng)新應(yīng)該是在上級允許或默認(rèn)的情況下，以反響型或適應(yīng)型創(chuàng)新的形式呈現(xiàn)出來，這是較為穩(wěn)妥的舉措，既能凸顯自個(gè)的創(chuàng)新精神，又能把創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的范圍之內(nèi)。然而，實(shí)際的政策創(chuàng)新中不乏突破型或探尋求索型創(chuàng)新的存在。這類創(chuàng)新一般更為艱苦，面臨更大的不確定性，創(chuàng)新方式的選擇通常超越了單純的利益計(jì)算，顯現(xiàn)了決策者追求的價(jià)值觀和責(zé)任感。因而，這類創(chuàng)新能夠歸屬為價(jià)值驅(qū)動(dòng)或者創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)機(jī)驅(qū)使，決策者更為看重的是選擇產(chǎn)生的社會價(jià)值和意義。這表示清楚采納行為還部分受制于個(gè)人對其行為的自我評價(jià)，而這一點(diǎn)通常在分析決策者的行為動(dòng)機(jī)時(shí)被忽視了，忽視了這一點(diǎn)就難以理解為何個(gè)體有時(shí)會做出看似采取違犯理性行為邏輯的決策。正是個(gè)體真切的心理意義，決定了人們行為的方式和行為性質(zhì)，意義也使人的行為具有社會文化道德性賦予了個(gè)體行為的終極價(jià)值。在某種程度上，這種主要受價(jià)值驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新決策者有點(diǎn)類似于唐斯所言的狂熱者官僚。在他看來，作為變革的發(fā)起者，狂熱者扮演著至關(guān)重要的角色，即對現(xiàn)在狀況的強(qiáng)烈不滿的理想主義者，非常愿意提倡新的或激進(jìn)的方式方法。需要指出的是，由于帶有強(qiáng)烈的個(gè)人導(dǎo)向的價(jià)值追求或者意義關(guān)心，這類突破型或探尋求索型的政策創(chuàng)新通常會難以持續(xù)，更談不上擴(kuò)散或推廣了。因而,當(dāng)面臨一項(xiàng)新政策的選擇，決策者需要在創(chuàng)新還是維持現(xiàn)在狀況之間做出選擇時(shí)，投入產(chǎn)出分析通常被用來給決策提供合理化的根據(jù)。在實(shí)際的方案權(quán)衡和效用比擬經(jīng)過中，無疑會出現(xiàn)四種效用組合方式：〔1〕個(gè)人效用高、社會效用低；〔2〕個(gè)人效用高、社會效用高；〔3〕個(gè)人效用低、社會效用高；〔4〕個(gè)人效用低、社會效用低。創(chuàng)新決策產(chǎn)生的社會效用和個(gè)人效用都令人滿意無疑是最好的方案選擇，但是這種效用組成出現(xiàn)的可能性只要四分之一。換而言之，在實(shí)際的方案權(quán)衡和效用比擬經(jīng)過中，決策者的社會效用與個(gè)人效用之間難以實(shí)現(xiàn)完全一致，決策大多反映的是群體中掌權(quán)者的個(gè)人偏好，并不一定會帶來最大的收益。社會效用和個(gè)人效用之間的脫節(jié)導(dǎo)致經(jīng)?？吹揭詣?chuàng)新名義出現(xiàn)各種無效率的偽創(chuàng)新或者冗余創(chuàng)新?！捕痴邉?chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)和成本分析創(chuàng)新是對未知事物的探尋求索，在創(chuàng)新決策經(jīng)過中，決策者除了考慮創(chuàng)新產(chǎn)生的收益高低之外，還需要評估政策創(chuàng)新面臨的風(fēng)險(xiǎn)和阻力。針對地方創(chuàng)新的研究表示清楚，作為理性的決策者，地方更愿意選擇風(fēng)險(xiǎn)小而晉升時(shí)機(jī)大的領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新。業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成了政策創(chuàng)新中的主要風(fēng)險(xiǎn)類型，業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指創(chuàng)新效果不理想，現(xiàn)存的問題或窘境不能有效解決，進(jìn)而引發(fā)地方的公信力危機(jī)，使地方的政治合法性資源進(jìn)一步流失。與之相比，政治風(fēng)險(xiǎn)更為創(chuàng)新決策者關(guān)注，這主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面，〔1〕創(chuàng)新在利益關(guān)系、權(quán)利配置以及意識形態(tài)等方面的調(diào)整或突破可能會對既定的制度布置帶來挑戰(zhàn)或危險(xiǎn)，進(jìn)而威脅到政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。〔2〕創(chuàng)新者的創(chuàng)新舉措難以融入既有的制度布置、意識形態(tài)以及社會需要，進(jìn)而需要承受政治方面的損失。在實(shí)際的政策創(chuàng)新經(jīng)過中，這兩種政治風(fēng)險(xiǎn)都有可能出現(xiàn)。一方面，政策創(chuàng)新通常都是由較低層次官員發(fā)動(dòng)，這些官員直接處于工作一線，更容易發(fā)現(xiàn)存在的績效問題或績效差距，捕捉解決問題的機(jī)會。然而，這種直接面對問題的創(chuàng)新，也容易使創(chuàng)新決策者的視野過于狹窄，過于關(guān)注自個(gè)感興趣的領(lǐng)域，缺乏整體性，容易導(dǎo)致創(chuàng)新超越現(xiàn)有的政治容許度，或者一廂情愿地以為能夠憑借創(chuàng)新的績效表現(xiàn)來自下而上地推動(dòng)更深層次的變革。另一方面，基層的創(chuàng)新經(jīng)常需要獲得上級的批準(zhǔn)或者默許，每一個(gè)創(chuàng)新建議卻都能夠視為是對現(xiàn)在狀況的含蓄批評。不僅如此，政策創(chuàng)新者及其上級實(shí)際上能夠歸屬為兩種不同類型的人員。與基層官員的創(chuàng)新熱情相比，他們的上級更可能具有較強(qiáng)的保守性，有更強(qiáng)的安全偏好，更為關(guān)注保衛(wèi)當(dāng)下的地盤和利益，對變革的容許度有限。因此，保守者基本上屬于變革的逃避者，他們害怕失去既得利益，傾向于通過各種靈敏地方式來解決問題。針對中國地方創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的分析表示清楚，基層充當(dāng)了創(chuàng)新的主力軍，發(fā)起施行的各種創(chuàng)新居于各層級行政區(qū)之首。這種現(xiàn)象顯然有其內(nèi)在的緣由，基層施行的創(chuàng)新大多是由各種壓力促使的，固然變革可能會面臨種種風(fēng)險(xiǎn)，但是，與不變革相比，變革造成的后果并不會進(jìn)一步惡化。假如改革碰巧成功了，那么創(chuàng)新者可能就會獲得向上流動(dòng)的時(shí)機(jī)。正是基于這種看似簡單的成本收益比擬，基層更傾向于通過創(chuàng)新的方式來擺脫窘境。政策創(chuàng)新面臨的種種風(fēng)險(xiǎn)意味著為了克制變革的阻力，決策者需要支付一定的變革成本，這種成本主要?dú)w納為交易成本和沉淀成本。政策創(chuàng)新中的交易成本主要與創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)，主要包括〔1〕信息成本，創(chuàng)新決策本身就是搜集和處理信息的經(jīng)過，需要承當(dāng)一定的成本；〔2〕討價(jià)還價(jià)成本，為了降低變革阻力的影響，政策創(chuàng)新通常獲得上級的批準(zhǔn)或默許，為了講服上級接受自個(gè)的創(chuàng)新理念和行為，決策者需要付出大量時(shí)間和精神；〔3〕心理調(diào)適成本，官僚組織內(nèi)部的創(chuàng)新性，不可避免地同官僚組織的其他特征產(chǎn)生對立和矛盾。個(gè)人尋求特定目的的程度，取決于他為實(shí)現(xiàn)該目的而調(diào)適他的心理和行為去適應(yīng)變化的成本。假如這種變化要求對他的行為進(jìn)行徹底的重新布置，這就意味著需要付出大量的心理和經(jīng)濟(jì)的成本。在墨守成規(guī)、循規(guī)蹈矩的官僚體制中，創(chuàng)新者尤其是受價(jià)值或治理理念驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新者通常是孤單的，容易被視為現(xiàn)有規(guī)則的毀壞者，遭到或明或暗的排斥與打擊。所謂政策創(chuàng)新的沉淀成本是指在做出采納決定時(shí)，人們不得不考慮，一旦因使用新的技術(shù)與慣例的結(jié)果令人失望而必須停止使用時(shí)會付出什么樣的代價(jià)，因此，這種沉淀成本是一種預(yù)期的沉淀成本，而非已經(jīng)發(fā)生的沉淀成本。決策者對潛在的危險(xiǎn)看得越重，撤去一項(xiàng)效果不理想的創(chuàng)新的代價(jià)越高，他們采納創(chuàng)新的誘因就越弱。例如，假使創(chuàng)新失敗或者遭到上級的批評，那么決策者的聲譽(yù)就會遭到很大的影響，由此可能影響其此后的職業(yè)發(fā)展，這種不可挽回的聲譽(yù)損失就構(gòu)成了決策者需要重點(diǎn)考慮的沉淀成本。一般以為，放棄使用創(chuàng)新的預(yù)期代價(jià)越大，人們就越不愿采納它們，一旦采納，那么就表示清楚創(chuàng)新的某種不可逆轉(zhuǎn)性。因此，預(yù)期沉淀成本的高低在某種程度上影響了創(chuàng)新承諾的可信度，這種可信性反過來就會對此后的創(chuàng)新擴(kuò)散產(chǎn)生影響。〔三〕政策創(chuàng)新收益和成本的綜合分析鑒于面臨的種種風(fēng)險(xiǎn)，政策創(chuàng)新更類似于風(fēng)險(xiǎn)投資，創(chuàng)新的成本和風(fēng)險(xiǎn)具有連鎖效應(yīng)。為了尋求決策的捷徑，決策者傾向于為自個(gè)開創(chuàng)建立一個(gè)抽象的、大大簡化了的、僅僅包含一些主要變量的世界，用于替代讓人筋疲力盡、眼花繚亂的現(xiàn)實(shí)。綜合以上關(guān)于決策效用與決策風(fēng)險(xiǎn)成本的分析，能夠構(gòu)建一個(gè)簡單的決策期望效用分析模型:【1-2】華而不實(shí)，EU代表決策者的總體效用，它由決策者的社會效用和個(gè)人效用構(gòu)成，現(xiàn)行政策和創(chuàng)新方案給決策者帶來的社會效用與個(gè)人效用分別能夠表示為：M、N、m、n，由于社會效用〔M、N〕能夠視為既定政策目的的實(shí)現(xiàn)程度，因而0M、m1。前面的分析表示清楚，決策者面臨創(chuàng)新選擇的時(shí)候主要考慮的個(gè)人效用又能夠由兩部分組成，包括晉升時(shí)機(jī)〔P、p〕和價(jià)值實(shí)現(xiàn)〔I、i〕，在創(chuàng)新決策經(jīng)過中，不同的決策者會給予這兩者不同的考慮和權(quán)衡〔a〕，因而：【3-4】除此之外，在全面衡量創(chuàng)新方案的總體效用的時(shí)候，還要考慮創(chuàng)新的交易成本〔TC0〕、沉淀成本〔SC0〕以及創(chuàng)新項(xiàng)目成功的可能性y。由于創(chuàng)新是不確定性的環(huán)境中進(jìn)行，面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)或危險(xiǎn)，因此創(chuàng)新方案有可能被批準(zhǔn)〔y〕，可以能被否決，被上級要求維持現(xiàn)在狀況(1-y)。決策者在面臨創(chuàng)新選擇時(shí)，將主要考慮創(chuàng)新方案與維持現(xiàn)在狀況之間的成本收益，由此而決定了政策變遷的總體效用?！?】根據(jù)相對優(yōu)勢的創(chuàng)新選擇的基本原則，決策者考慮創(chuàng)新的基本條件為：【6-8】從公式〔8〕不難看出，決策者能否選擇創(chuàng)新在很大程度上要遭到創(chuàng)新后的社會效用〔m〕以及個(gè)人效用〔n〕、維持現(xiàn)在狀況的社會效用〔M〕以及個(gè)人效用(N)、創(chuàng)新經(jīng)過中的交易成本〔TC〕、創(chuàng)新失敗可能產(chǎn)生的沉淀成本〔SC〕以及創(chuàng)新成功的可能性〔y〕等多種因素的影響。假使進(jìn)一步地將公式〔3〕和〔4〕融合進(jìn)公式〔8〕，那么影響決策者創(chuàng)新選擇的因素則會變?yōu)闀x升時(shí)機(jī)〔P、p〕、價(jià)值考慮〔I、i〕、社會效用〔M、m〕、交易成本〔TC〕、沉淀成本〔SC〕以及創(chuàng)新成功的可能性〔y〕。在領(lǐng)導(dǎo)者為中心的決策體制下，這些影響因素顯然只是構(gòu)成政策創(chuàng)新選擇的內(nèi)在要素，對這些內(nèi)在因素的感悟和判定還要遭到政策創(chuàng)新決策者所處的政策創(chuàng)新環(huán)境以及創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制的影響。三、地方政策創(chuàng)新擴(kuò)散的行動(dòng)者所謂政策創(chuàng)新擴(kuò)散實(shí)際上指的是創(chuàng)新跨區(qū)域傳播，所言及的新實(shí)際上是相對于采納者而言，分析表示清楚地方的創(chuàng)新決策并非在封閉或隔絕的環(huán)境中進(jìn)行，而是要遭到其他地方類似創(chuàng)新決策選擇及其效果的影響，他們構(gòu)成了政策創(chuàng)新決策的參照物，也成為衡量創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)、克制創(chuàng)新阻力的可用資源。在政策創(chuàng)新擴(kuò)散系統(tǒng)中活潑踴躍著政策創(chuàng)新先驅(qū)、政策創(chuàng)新守門員以及政策創(chuàng)新代理人等主要的行動(dòng)者，他們分別扮演不同的角色，通過不同的方式影響著創(chuàng)新決策者的選擇。在創(chuàng)新決策經(jīng)過中，政策創(chuàng)新先驅(qū)與潛在的創(chuàng)新采納者構(gòu)成了所謂的創(chuàng)新跟進(jìn)關(guān)系，他們遵循同一種決策形式，由于缺乏可供借鑒的經(jīng)歷體驗(yàn)形式，創(chuàng)新先驅(qū)面臨的環(huán)境更具不確定性，更需要依靠他們的勇氣和膽識來探尋求索變革之道。這種創(chuàng)新跟進(jìn)關(guān)系主要受兩方面的影響：〔1〕不確定程度。對難以預(yù)測料想的風(fēng)險(xiǎn)、危險(xiǎn)或結(jié)果的擔(dān)憂是創(chuàng)新的主要阻力，當(dāng)潛在的采納者對創(chuàng)新的不確定性難以把握時(shí)，就會審視其他地方類似創(chuàng)新的效果。假如創(chuàng)新的預(yù)期沉沒成本高，那么決策者通常更樂于等待，以便盡可能全面地審視變革的收益和風(fēng)險(xiǎn)。因而，在充滿不確定性的環(huán)境中，決策是相互影響而非孤立進(jìn)行的，在這種互相影響經(jīng)過中，一個(gè)的決策改變了其他決策的條件，即改變了既定政策對其他決策者而言的價(jià)值，后續(xù)的決策者將會考慮早先決策產(chǎn)生的外部性，并將其納入他們的決策計(jì)算之中?！?〕時(shí)間壓力。在地方創(chuàng)新決策分析中，時(shí)間應(yīng)該是不可忽視的因素。當(dāng)下的晉升考核體制中，年齡已經(jīng)成為決策者追求晉升時(shí)機(jī)的硬約束，為了快出成績，地方傾向于尋求創(chuàng)新的捷徑，而學(xué)習(xí)與模擬創(chuàng)新先驅(qū)的行為自然構(gòu)成適宜之舉。除此之外，時(shí)間壓力對創(chuàng)新決策的影響還具體表現(xiàn)出為解決危機(jī)的迫切要求或最終期限的規(guī)定，研究表示清楚當(dāng)下的多數(shù)創(chuàng)新是被各種各樣的尖銳矛盾和緊迫問題逼出來的。不確定性和時(shí)間壓力經(jīng)常對決策者收集和分析信息的能力和精神提出了宏大挑戰(zhàn)，使其難以從紛繁復(fù)雜的信息中擺脫出來，于是，看看其他地方對類似問題的處理將是其節(jié)約交易成本和減少沉淀成本的適宜選擇。除了政策創(chuàng)新先驅(qū)與潛在的創(chuàng)新采納者之間的創(chuàng)新跟進(jìn)關(guān)系外，政策創(chuàng)新的守門員和政策代理人在政策創(chuàng)新擴(kuò)散中也扮演著不可忽視的角色。前者主要是控制信息通道的信息流，他們不僅決定能否應(yīng)該將一項(xiàng)創(chuàng)新推廣和傳播給潛在的接受者，而且還在一定程度上承當(dāng)著賦予政策創(chuàng)新合法性的職責(zé)，在地方政策創(chuàng)新擴(kuò)散中，或者上級主要充當(dāng)這種守門員的角色，創(chuàng)新能否啟動(dòng)、持續(xù)乃至推廣在很大程度上都取決于能否得到了上級的認(rèn)同或默許。調(diào)查表示清楚，領(lǐng)導(dǎo)〔上級部門〕的認(rèn)可是推行創(chuàng)新項(xiàng)目經(jīng)過中最希望獲得的支持。后者主要是向潛在的創(chuàng)新采納者闡釋變革的意義，兜售創(chuàng)新方案，影響他們的創(chuàng)新選擇，專家、政策創(chuàng)新先驅(qū)等能夠充當(dāng)政策創(chuàng)新代理人角色。四、地方政策創(chuàng)新擴(kuò)散的生成機(jī)制既然創(chuàng)新決策不可避免地遭到政策創(chuàng)新擴(kuò)散行動(dòng)者及其互相關(guān)系的影響，那么這種影響是怎樣得以發(fā)生的呢？當(dāng)下的研究固然已經(jīng)辨識了創(chuàng)新決策互相影響的幾種主要擴(kuò)散機(jī)制，例如學(xué)習(xí)、競爭、強(qiáng)迫與模擬等，但是這些機(jī)制是怎樣影響創(chuàng)新者選擇的呢？〔見圖1〕換句話講，假如基于政策創(chuàng)新先驅(qū)已經(jīng)采納了某項(xiàng)政策的考慮，政策創(chuàng)新的跟進(jìn)者做出了同樣的決策，那么怎樣解釋跟進(jìn)者的行為呢？前述分析表示清楚，當(dāng)面臨創(chuàng)新與否的抉擇時(shí)，決策者要考慮晉升時(shí)機(jī)〔P、p〕、價(jià)值考慮〔I、i〕、社會效用〔M、m〕、交易成本〔TC〕、沉淀成本〔SC〕以及創(chuàng)新成功的可能性〔y〕，那么這些擴(kuò)散機(jī)制是怎樣影響決策者對它們的判定的呢？【圖1】〔一〕學(xué)習(xí)機(jī)制有關(guān)學(xué)習(xí)與創(chuàng)新擴(kuò)散之間的關(guān)聯(lián)性已經(jīng)被大量的西方政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究文獻(xiàn)所證實(shí)，在我們國家的政策創(chuàng)新擴(kuò)散中，學(xué)習(xí)也是一種主要的創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制，摸著石頭過河以及試點(diǎn)推廣決策形式都蘊(yùn)含典型的學(xué)習(xí)特征。然而，這些理論和實(shí)踐并沒有有效闡釋學(xué)習(xí)機(jī)制是怎樣影響創(chuàng)新選擇的。當(dāng)面臨不確定性和時(shí)間壓力的約束時(shí)，假如決策者對其投入產(chǎn)出的估計(jì)缺乏自信心，他們不會僅憑借對收益的想象就決定采取行動(dòng)。等待時(shí)間和等待成本的付出在一定程度上取決于決策者對預(yù)期的創(chuàng)新沉淀成本〔SC〕的評估，假使沉淀成本過高，決策者傾向于付出更多的等待時(shí)間，反過來，隨著越來越的地方采納某項(xiàng)創(chuàng)新，創(chuàng)新的結(jié)果越來越清楚明晰，那么就會降低預(yù)期的沉淀成本，進(jìn)而增加了后續(xù)政策創(chuàng)新采納的可能性。學(xué)習(xí)是通過試錯(cuò)或試驗(yàn)尋求新的問題解決之道，是信息的收集、闡釋和行動(dòng)的經(jīng)過。學(xué)習(xí)政策創(chuàng)新先驅(qū)的重要性不在于影響政策選擇的收益，而是由于其能夠產(chǎn)生關(guān)于政策選擇的新信息，尤其是有關(guān)政治風(fēng)險(xiǎn)的信息。在創(chuàng)新決策經(jīng)過中，政策創(chuàng)新先驅(qū)甚至能扮演政策創(chuàng)新代理人的角色，與其他代理人一樣充當(dāng)學(xué)習(xí)的推動(dòng)者。政策創(chuàng)新先驅(qū)示范的收益充當(dāng)了效果的證明，減輕了更慎重的潛在采納者的思想負(fù)擔(dān)，用來排除變革的阻力，為達(dá)成的變革共鳴尋求支持氣力，表示清楚創(chuàng)新建議并非云里霧里的沉思或者閉門造車的結(jié)果。通過對經(jīng)歷體驗(yàn)的了解，學(xué)習(xí)改變了對政策和結(jié)果之間因果關(guān)系的判定，能夠?qū)㈩A(yù)期的創(chuàng)新沉淀成本控制在局部。就此而言，學(xué)習(xí)機(jī)制能夠影響對創(chuàng)新的社會效用的判定〔M、m〕，根據(jù)創(chuàng)新前后社會效用的比照來做出抉擇。除此以外，政策創(chuàng)新擴(kuò)散中的典型示范還能激發(fā)動(dòng)機(jī)，改變潛在采納者的價(jià)值觀念或信仰〔I、i〕，代表性的政策學(xué)習(xí)理論就以為以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)包含了由經(jīng)歷體驗(yàn)引發(fā)的、思想和行為取向方面相對持久的轉(zhuǎn)變。在我們國家的地方創(chuàng)新推廣實(shí)踐中，以政策創(chuàng)新為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)不僅僅僅是創(chuàng)新決策者之間自發(fā)、主動(dòng)的行為，還通常表現(xiàn)為自上而下的推動(dòng)學(xué)習(xí)經(jīng)過。在這個(gè)經(jīng)過當(dāng)中，作為推動(dòng)者的或上級扮演了政策創(chuàng)新守門員和政策創(chuàng)新代理人的雙重角色。他們通過聚合與過濾的方式，將已經(jīng)得到了實(shí)踐檢驗(yàn)的政策創(chuàng)新先驅(qū)的經(jīng)歷體驗(yàn)加以總結(jié)和提煉，確定最優(yōu)的創(chuàng)新實(shí)踐方案與學(xué)習(xí)的典范，然后再通過各種方式進(jìn)行呼吁、倡導(dǎo)，最終使政策創(chuàng)新的跟隨者盡可能采用成功的創(chuàng)新而躲避創(chuàng)新的失敗。需要指出的是，在政策創(chuàng)新擴(kuò)散中，學(xué)習(xí)和采納是兩碼事，創(chuàng)新能否擴(kuò)散除了取決于潛在的創(chuàng)新采納者能否知曉以外，還要遭到創(chuàng)新需求、創(chuàng)新條件以及創(chuàng)新的政治支持等多種因素的影響。與簡單地辨識成功相比，政策創(chuàng)新決策者需要揣測上級的意圖，估量作為學(xué)習(xí)對象的成功能否與個(gè)人效用向兼容，能否會影響決策者的晉升時(shí)機(jī)〔P、p〕。有論者指出我們國家地方創(chuàng)新存在較為明顯的創(chuàng)新周期，地方官員為了自個(gè)的政治生命，勢必會不斷揣測、領(lǐng)會委的意圖，尤其是五年一次的代會提出的道路、方針、政策?！捕硰?qiáng)迫機(jī)制與學(xué)者、媒體等創(chuàng)新代理人不同，憑借所擁有和控制的資源優(yōu)勢，同樣能夠扮演政策創(chuàng)新代理人角色的或者上級能夠直接通過強(qiáng)迫的方式來推動(dòng)自個(gè)所認(rèn)可的政策創(chuàng)新的傳播，提高了創(chuàng)新被采納的可能性〔y〕，政策創(chuàng)新擴(kuò)散因此具有鮮明的自上而下特征。這種自上而下不僅具體表現(xiàn)出在創(chuàng)新擴(kuò)散經(jīng)過中，創(chuàng)新的啟動(dòng)、創(chuàng)新議題的設(shè)置實(shí)際就具體表現(xiàn)出了或上級的意志，充分具體表現(xiàn)出了政策創(chuàng)新守門員的特點(diǎn)，即地方政策試驗(yàn)在我們國家并不等于聽任自流反復(fù)試驗(yàn)，或者隨心所欲擴(kuò)大政策范圍。確切地講，它是意圖明確的行為，是為正式出臺普遍適用的政策，甚至是為國家立法提出可供選擇的新政策。根據(jù)本身的需要來為地方創(chuàng)新提供所需要的資源，創(chuàng)新試驗(yàn)不一定都成功，只要符合政治需要的，才有可能成功。換句話講，或上級的干涉既能為地方創(chuàng)新提供便利條件和所需要的資源，也能夠?yàn)橹O(shè)置相應(yīng)的阻礙，提高政策創(chuàng)新的門檻。借助于間資源依靠的不對稱性，或者上級的強(qiáng)迫性既能通過明顯而直接的方式具體表現(xiàn)出出來，可以以通過愈加深?yuàn)W玄妙和隱蔽的方式表現(xiàn)出來。這主要包括：〔1〕通過所掌控的人事、財(cái)政等資源優(yōu)勢，或上級能夠保證對地方政策創(chuàng)新進(jìn)行干涉和浸透的效果，既能夠賦予政策創(chuàng)新的合法性，也能夠中止甚至撤銷進(jìn)行中的政策創(chuàng)新，并對相關(guān)的創(chuàng)新決策者進(jìn)行懲罰處置；〔2〕通過呼吁或者表示出對某一政策問題的關(guān)注度的間接方式來影響地方的創(chuàng)新選擇。固然能夠通過直接強(qiáng)迫性干涉的方式影響政策創(chuàng)新決策者的選擇，但是這種帶有威脅性的干涉方式通常剛性有余，柔性缺乏，容易使其成為創(chuàng)新決策者推卸創(chuàng)新失敗責(zé)任的借口或者導(dǎo)致他們的抵觸心理。因此，或者上級能夠通過較為隱晦的方式來施加影響力，通過在不同場合的呼吁或者言寓于行的默示方式傳遞自個(gè)的政策偏好，進(jìn)而改變地方?jīng)Q策議程的優(yōu)先性，推動(dòng)地方對問題的重視和解決；〔3〕通過限制可行的政策選擇方案以及政策相關(guān)信息的傳播，或上級可以以影響政策創(chuàng)新方案的選擇以及資源的使用。與學(xué)習(xí)機(jī)制對創(chuàng)新選擇的影響不同，在強(qiáng)迫性推廣機(jī)制的作用下，很有可能出現(xiàn)作為推廣對象的政策創(chuàng)新方案的水土不服的現(xiàn)象，即創(chuàng)新方案與亟待實(shí)現(xiàn)的社會效用之間難以吻合，進(jìn)而導(dǎo)致政策創(chuàng)新的失敗。然而，由于政策創(chuàng)新的采納遭到或上級或明或暗的引導(dǎo)和干涉，因此能夠盡可能地降低政策創(chuàng)新的政治風(fēng)險(xiǎn)，保證采納者的行為能夠迎合或上級的需要，進(jìn)而不影響其可能獲得的晉升時(shí)機(jī)〔P、p〕，并且能夠化解阻礙政策創(chuàng)新的地方阻力，節(jié)約創(chuàng)新選擇中的交易成本〔TC〕。〔三〕競爭機(jī)制有關(guān)競爭對地方行為影響的研究中，政治錦標(biāo)賽形式無疑較為引人關(guān)注。出于角逐晉升時(shí)機(jī)和晉升名額的考慮，地方傾向于將競爭對手作為自個(gè)行為的標(biāo)桿，緊盯對手的政策動(dòng)向，進(jìn)而導(dǎo)致政策創(chuàng)新擴(kuò)散或政策趨同，諸如推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和福利改善的政策更容易遭到競爭機(jī)制的推動(dòng)。因此，競爭機(jī)制會影響到潛在的創(chuàng)新采納者對個(gè)人晉升時(shí)機(jī)〔P、p〕的評估以及相應(yīng)的行為選擇。對于政策創(chuàng)新擴(kuò)散而言，這種競爭產(chǎn)生的影響實(shí)際上能夠具體表現(xiàn)出在三方面：〔1〕謀求創(chuàng)新的試點(diǎn)權(quán)。試點(diǎn)推廣是當(dāng)下主流的創(chuàng)新擴(kuò)散形式，作為降低創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)和損失的試點(diǎn)時(shí)機(jī)本身就是一種稀缺資源。為了保障試點(diǎn)的成功，或上級還會提供種種配套資源，給予更大的政策空間。對試點(diǎn)時(shí)機(jī)的爭奪本身可以能是一種地方發(fā)展形式或理念的競爭，同時(shí)也是一種政治聲譽(yù)的競爭，假使能夠獲取試點(diǎn)時(shí)機(jī)，創(chuàng)新決策者就能為在更大的制度空間中發(fā)揮自個(gè)的發(fā)展理念創(chuàng)造有利條件，進(jìn)而能夠府在政治錦標(biāo)賽中占據(jù)先機(jī)；〔2〕創(chuàng)新跟進(jìn)的機(jī)會選擇。一般以為假設(shè)競爭對手在某個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域采取了創(chuàng)新舉措，刺激了勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素的流動(dòng)，那么盡管這種創(chuàng)新舉措的效果暫時(shí)還難以充分具體表現(xiàn)出，地方在很大程度上也會選擇迅速跟進(jìn)，以盡可能地抵消對方的創(chuàng)新舉措所可