抗日戰(zhàn)爭(zhēng)前湖南縣一級(jí)教育行政的組織考察,教育教學(xué)管理論文

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)前湖南縣一級(jí)教育行政的組織考察,教育教學(xué)管理論文1911年中華民國(guó)成立，教育部也隨即成立。當(dāng)時(shí)采用委員制，稱為國(guó)民教育行政委員會(huì)，即全國(guó)教育行政的最高機(jī)關(guān)。1927年，國(guó)民定都南京，教育部成為從屬于國(guó)民五院中的行政院內(nèi)的機(jī)構(gòu)，管理全國(guó)學(xué)術(shù)及教育的行政事務(wù)，內(nèi)設(shè)部長(zhǎng)一人，次長(zhǎng)二人，一司政務(wù)，一為常務(wù)。其下分為五司一處：總務(wù)司、高等教育司、普通教育司、社教教育司、蒙藏教育司和編審處。而湖南，因新式學(xué)堂即近當(dāng)代教育始于1901年，民國(guó)初就先后設(shè)教育司、教育廳、教育處，掌管全省的教育事業(yè)，至1926年7月，正式成立國(guó)民領(lǐng)導(dǎo)下的湖南省，下設(shè)湖南省教育廳。但是，眾所周知，處于中國(guó)整個(gè)教育行政系統(tǒng)最基礎(chǔ)地位的機(jī)構(gòu)其實(shí)是縣，縣一級(jí)的行政組織服務(wù)著我們國(guó)家占絕大多數(shù)教育的對(duì)象，也代表著中國(guó)教育的真實(shí)水平。它是解剖中國(guó)教育、社會(huì)狀況的最好標(biāo)本。而在整個(gè)國(guó)民統(tǒng)治時(shí)期，根據(jù)(中華民國(guó)憲法〕，地方行政制度始終實(shí)行省縣二級(jí)制，也就是講，當(dāng)時(shí)是沒(méi)有市〔州〕這一級(jí)行政組織的?？h為自治單位，省立于與縣之間，以收聯(lián)絡(luò)之效([國(guó)民建國(guó)大綱〕〔1924年〕。鑒此，本文將根據(jù)保存在湖南省教育廳史志辦，類似于現(xiàn)今大事記的手抄裝訂本([教育〕〔民國(guó)十六年廿六年〕〔]下面稱(教育〕〕里的史料，通過(guò)分類整理華而不實(shí)的相關(guān)圖表和數(shù)據(jù)，再現(xiàn)湖南省在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)前，也就是大規(guī)模戰(zhàn)時(shí)狀況前，縣一級(jí)教育行政的組織，希望借此了解當(dāng)時(shí)在全國(guó)處于中數(shù)地位[見(jiàn)(湖南政治年鑒1932年〕湖南省秘書(shū)處第五科編〔1932〕]的湖南省那段時(shí)期的教育歷史，一窺當(dāng)時(shí)的社會(huì)組織生態(tài)，為我們找尋社會(huì)生態(tài)對(duì)社會(huì)結(jié)果的影響，并尋找其規(guī)律提供一定的根據(jù)，也設(shè)想通過(guò)局部的回首與反思，到達(dá)利用史料，關(guān)心照顧現(xiàn)實(shí)的目的。一、機(jī)構(gòu)設(shè)置1928年，湖南省教育廳曾正式下文規(guī)定：湖南各縣勸學(xué)所照縣制改為教育局，各縣視學(xué)，改稱為教育局長(zhǎng)，考試合格后，由省教育廳委任。所以當(dāng)時(shí)，湖南省共有75個(gè)縣，縣級(jí)教育行政，除瀏陽(yáng)、通道、衡山三實(shí)驗(yàn)縣設(shè)教育科外，各縣無(wú)論縣之大小，人之多寡，均改設(shè)教育局，教育局長(zhǎng)為全縣教育行政的首腦，局長(zhǎng)下設(shè)課長(zhǎng)一人，課長(zhǎng)下設(shè)課員一至三人。少數(shù)縣下設(shè)課長(zhǎng)兩人，第一課課長(zhǎng)由局長(zhǎng)自兼。除此之外，每縣又設(shè)督學(xué)一至四人，由教育廳直接任用，或由縣轉(zhuǎn)呈教育廳核準(zhǔn)委任，任期不定。每個(gè)教育局里還有產(chǎn)款經(jīng)理員、學(xué)區(qū)委員、及各種委員會(huì)之設(shè)。學(xué)區(qū)委員的產(chǎn)生，由各區(qū)區(qū)長(zhǎng)召集該區(qū)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)及公立學(xué)校校長(zhǎng)投票選舉產(chǎn)生兩人，最后由局長(zhǎng)圈定一人，轉(zhuǎn)呈縣委任，任期一至三年。在當(dāng)時(shí)來(lái)講，這是一個(gè)很大的進(jìn)步，由于它意味著清代、民初那種以幕友、胥吏、差役等私人勢(shì)力辦理行政事務(wù)的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，開(kāi)場(chǎng)步入了依法行政的軌道。仔細(xì)分析，還可看出這種組織系統(tǒng)，是在繼承了近代教育行政機(jī)構(gòu)的詳細(xì)經(jīng)歷體驗(yàn)和某些做法的基礎(chǔ)上而設(shè)計(jì)的，所以它比擬接當(dāng)時(shí)的地氣。局長(zhǎng)、督學(xué)由省里直接任命的建制原則，明顯地具有當(dāng)代性質(zhì)的三權(quán)分立的影子，相對(duì)獨(dú)立，保持官員的專業(yè)化，是提高行政效率的有力舉措。當(dāng)然，在后來(lái)的實(shí)踐中，它卻在整個(gè)集權(quán)化的指引下，逐步淡化了。這不能不講是遺憾。二、關(guān)于局長(zhǎng)如前所述，縣教育局長(zhǎng)是教育行政體系中最基礎(chǔ)、最重要的環(huán)節(jié)，也是一縣教育機(jī)構(gòu)里的靈魂。據(jù)民國(guó)(教育雜志〕第25卷記載，1932年，湖南省有學(xué)齡兒童319萬(wàn)，華而不實(shí)小學(xué)生100萬(wàn)。1933年統(tǒng)計(jì)，湖南省初等教育經(jīng)費(fèi)有692萬(wàn)元，初等學(xué)校資產(chǎn)價(jià)值總數(shù)3188萬(wàn)元，施行短期義務(wù)教育第一個(gè)五年計(jì)劃〔1935至1939年〕，將共需1076萬(wàn)元。也就是講，這百萬(wàn)學(xué)生的學(xué)習(xí)權(quán)利，幾百萬(wàn)的經(jīng)費(fèi)分配，幾千萬(wàn)的資產(chǎn)效率，大部分都操之于教育局長(zhǎng)之手。更進(jìn)一步講，全省初等教育的發(fā)展和質(zhì)量，在整個(gè)國(guó)民教育體系中，建造了什么樣的基礎(chǔ)，都直接或間接地與教育局長(zhǎng)有密切關(guān)系。(教育〕里，對(duì)局長(zhǎng)的基本情況有逐年的登記，筆者經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)1936年12月的數(shù)據(jù)，結(jié)果如下：〔一〕局長(zhǎng)的年齡當(dāng)時(shí)，湖南省最年輕的局長(zhǎng)只要24歲〔保靖縣〕，最年長(zhǎng)者為65歲，在攸縣，全省年齡中數(shù)為44歲，30歲至59歲占90%。25歲至40歲占34%。有意思的是，在該年的(教育〕里有一句議論：何種年齡為擔(dān)任縣教育局長(zhǎng)一職的最佳年齡，在吾國(guó)尚無(wú)此種研究，但當(dāng)時(shí)的普遍看法是，初任局長(zhǎng)，應(yīng)在三十歲左右，若任大縣局長(zhǎng)，則應(yīng)四十歲以后?！捕尘珠L(zhǎng)的學(xué)歷據(jù)(修正湖南各縣教育局規(guī)程〕第十二條，縣教育局長(zhǎng)的法定資格是：1、師范大學(xué)教育系或高等師范學(xué)校畢業(yè)，曾任教育職務(wù)兩年以上者；2、高中師范科及同級(jí)師范學(xué)?；蚱渌麑ｉT以上學(xué)校畢業(yè)，曾任教育職務(wù)5年以上著有成績(jī)者；3、高級(jí)中學(xué)或同等學(xué)校畢業(yè)，曾任教育職務(wù)7年以上著有成績(jī)者；4、經(jīng)檢定小學(xué)教員委員會(huì)檢定合格，曾任教育職務(wù)10年以上著有成績(jī)者；5、曾任縣教育局以上教育行政職務(wù)3年以上著有成績(jī)者。仔細(xì)分析這樣的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)覺(jué)察它其實(shí)非常軟性，也就是講，無(wú)論何種學(xué)校何種學(xué)歷都有擔(dān)任局長(zhǎng)的可能，當(dāng)然對(duì)于學(xué)歷低者，有教育工作經(jīng)歷體驗(yàn)的限制，但非常明顯的是，學(xué)歷、工作年限以外，沒(méi)任何行政專業(yè)訓(xùn)練的要求。我們能夠設(shè)想一下，未經(jīng)教育行政專業(yè)訓(xùn)練的教育局長(zhǎng)，不明白管理教育的方式方法和職責(zé)，以當(dāng)時(shí)社會(huì)管理的松懈況狀，一個(gè)縣的教育行政核心，怎么可能用科學(xué)的方式方法，收集當(dāng)?shù)氐慕逃龜?shù)據(jù)，了解當(dāng)?shù)氐慕逃龑?shí)際，科學(xué)評(píng)判縣教育局機(jī)關(guān)各部門人員的工作業(yè)績(jī)！至于要求他們從多方面研究，運(yùn)用各種社會(huì)氣力和資源，推動(dòng)進(jìn)行廣泛意義上的教育發(fā)展，就更是難上加難了。吸收、發(fā)動(dòng)、依靠社會(huì)氣力介入教育發(fā)展的全程，正確處理好教育與社會(huì)各方面的關(guān)系，是當(dāng)代教育行政學(xué)的基本原則，也是教育得以發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的前提。至于(規(guī)程〕中要求的縣級(jí)教育局長(zhǎng)的資格，能否到達(dá)了完全符合法定的要求，尤其是對(duì)于工作年限的要求，當(dāng)時(shí)也成認(rèn)：事難查考，每多虛報(bào)。當(dāng)時(shí)的數(shù)據(jù)顯示，學(xué)歷最高的是日本留學(xué)生，有3人，大學(xué)5人，師大及教育系畢業(yè)的有4人，高師與優(yōu)師畢業(yè)的有15人，中師22人〔占百分比最高〕。這個(gè)結(jié)果，如今來(lái)看，湖南的水平應(yīng)相當(dāng)不低?！踩尘珠L(zhǎng)的待遇湖南縣級(jí)教育局長(zhǎng)的待遇，各縣因經(jīng)濟(jì)等原因，存在著很大的差距。數(shù)據(jù)顯示，長(zhǎng)沙市教育局長(zhǎng)的最好，月收入到達(dá)了140元，城步縣最差，只要15元。工資中數(shù)為39元，華而不實(shí)，54元下面的占78、5%，55元以上的僅占12、5%。最高月薪九倍半于最低月薪。由于手頭沒(méi)有當(dāng)時(shí)的物價(jià)數(shù)據(jù)〔實(shí)際上，縣與縣之間懸殊也很大〕，筆者沒(méi)有做局長(zhǎng)生活質(zhì)量的分析，但卻試著把湖南省的這個(gè)數(shù)據(jù)和全國(guó)同時(shí)期的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)〔見(jiàn)(中國(guó)政治季刊〕民國(guó)十六年至三十年卷〕進(jìn)行了比擬，發(fā)現(xiàn)，湖南省教育局長(zhǎng)的平均月收入比全國(guó)的平均數(shù)竟然少了21元，再結(jié)合當(dāng)時(shí)的(湖南省各縣教育局規(guī)程〕第十四條局長(zhǎng)俸薪及本局經(jīng)費(fèi)由各該縣推敲財(cái)氣力予支配，統(tǒng)歸縣款開(kāi)支，一可講當(dāng)時(shí)湖南省的富有程度很低，二是這種局長(zhǎng)委任歸省，工資發(fā)放歸縣的布置并不合理，它應(yīng)該也是一些偏遠(yuǎn)小縣，不易羅致到有學(xué)識(shí)經(jīng)歷體驗(yàn)之人才擔(dān)負(fù)縣教育行政之責(zé)任，導(dǎo)致教育落后的主要原因?！菜摹尘珠L(zhǎng)的任命手續(xù)及任期根據(jù)(湖南省各縣教育局規(guī)程〕修正稿第十二條的要求，縣教育局長(zhǎng)的任用，在未舉行考試以前，由該縣縣長(zhǎng)遴選合格人員，呈請(qǐng)省府核委，且局長(zhǎng)任用，不以本縣人為限，遇必要時(shí)，并得由省直接委任。這是法定程序。至于任期的長(zhǎng)短，則沒(méi)有規(guī)定。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)后的結(jié)果很令人吃驚，全省教育局長(zhǎng)任期不到1年的，占了50%以上，缺乏2年的占70%以上，任期到達(dá)5年的，全省僅1人。所以(教育〕里有感慨：湘省縣教育局長(zhǎng)一職，多朝委夕撤，甚不穩(wěn)定。欲其能貫徹教育計(jì)劃，當(dāng)不可能。正如前述，縣一級(jí)的教育行政，是整個(gè)縣行政工作的一部分，但教育局長(zhǎng)假如由省任命，縣長(zhǎng)對(duì)教育工作的責(zé)任實(shí)際上就處于間接的地位了，有關(guān)教育的問(wèn)題，縣長(zhǎng)極有可能不愿也不能過(guò)問(wèn)。如局長(zhǎng)疏于督察，對(duì)上陽(yáng)奉陰違，在地域遼闊，交通、通訊都不便的省縣兩級(jí)制管理時(shí)代，省廳必然鞭長(zhǎng)莫及，導(dǎo)致問(wèn)題不能及時(shí)、有效地解決。再假如教育局長(zhǎng)和縣的關(guān)系處理不妥，局長(zhǎng)的職能恐怕也難于充分發(fā)揮。另一嚴(yán)重的問(wèn)題是，當(dāng)時(shí)教育局的中心工作似乎只是周旋于人事，籌措教育經(jīng)費(fèi)和分配教育經(jīng)費(fèi)，對(duì)教育經(jīng)過(guò)，也就是今天我們講的教育教學(xué)，對(duì)它的推動(dòng)、指導(dǎo)、計(jì)劃，很漠視。這種管理形式，有可能是教育行政機(jī)構(gòu)不會(huì)對(duì)學(xué)校工作干預(yù)太多、過(guò)細(xì)，但帶來(lái)的弊端是，忽視了教育局本身的重要責(zé)任。尤其是無(wú)論縣之大小，人之多寡，基礎(chǔ)好壞，教育局都只要一個(gè)形式，也有不妥，當(dāng)時(shí)就有教育專家分析講，全縣人口在10萬(wàn)下面的古丈、靖縣等縣，和在151.9萬(wàn)的邵陽(yáng)縣，都設(shè)一個(gè)教育局，沒(méi)什么區(qū)別。論實(shí)際需要，邵陽(yáng)的人口38倍于古丈，應(yīng)該有不同的行政組織來(lái)管理這些繁簡(jiǎn)懸殊的教育環(huán)境。至于什么不同的行政組織，估計(jì)在整個(gè)民國(guó)時(shí)期，都沒(méi)有找到。三、關(guān)于縣督學(xué)民國(guó)在抗戰(zhàn)前，縣一級(jí)教育行政中，每縣還設(shè)督學(xué)一至四人，由教育廳直接任命，或由縣轉(zhuǎn)呈教育廳核委，任期不定。督學(xué)的任務(wù)主要是代表省廳催促教育計(jì)劃的貫徹，檢查各種教育的施行能否符合法令，進(jìn)行教育教學(xué)的輔導(dǎo)和各種教育問(wèn)題的解答。所以被稱為上級(jí)機(jī)關(guān)的羽翼。據(jù)(二十年度全國(guó)初等教育行政人員統(tǒng)計(jì)〕〔教育部普通司編〕的數(shù)據(jù)，也就是1931年的數(shù)據(jù)，對(duì)湖南省的督學(xué)狀況作一簡(jiǎn)單介紹。湖南省當(dāng)年全省共有督學(xué)133名，63、9%曾受過(guò)師范教育訓(xùn)練，在教學(xué)經(jīng)歷體驗(yàn)方面，平均每人曾任小學(xué)老師6、1年，但是華而不實(shí)，0～5年者，占了大多數(shù)。受師范訓(xùn)練和教學(xué)年限的數(shù)字，都略在全國(guó)平均數(shù)字之上。但是據(jù)分析，當(dāng)時(shí)湖南省的督學(xué)，大多數(shù)并未完全發(fā)揮其工作的職能，他們的實(shí)際工作除在各校巡視，幫助解決一些學(xué)校的人事糾紛外，其它的重要責(zé)任也沒(méi)能完成。他們的變動(dòng)多由各縣之間相互調(diào)動(dòng)，而很少有撤換。這些履職不充分的督學(xué)，就在代表上級(jí)機(jī)關(guān)探詢一切教育實(shí)際工作的經(jīng)過(guò)中，面臨失守。在(教育〕里曾記載一事：當(dāng)時(shí)的衡山縣，全縣造冊(cè)登記的小學(xué)約有七百所，但實(shí)際了解到的情況是，僅有半數(shù)在正常開(kāi)學(xué)上課，余者只要學(xué)校和校長(zhǎng)，沒(méi)有學(xué)生，碰到縣督學(xué)來(lái)檢查時(shí)，則臨時(shí)雇用數(shù)十名兒童，裝著上課，督學(xué)一走，就哄然而散。其實(shí)，教育局長(zhǎng)也好，縣督學(xué)也罷，除了學(xué)歷、資歷等要求外，還要有對(duì)教育的熱情和工作的責(zé)任感。無(wú)論是民國(guó)，還是今天，假如只是把本職工作當(dāng)作牟私利的官職，糊弄上級(jí)，敷衍下級(jí)的現(xiàn)象就不會(huì)少見(jiàn)，更難絕跡。在(教育〕中，轉(zhuǎn)載了國(guó)民公布的(督學(xué)考試須知〕，規(guī)定：督學(xué)下鄉(xiāng)視察，以步行為原則，凡自揣不能步行六十里者，不必報(bào)考。沒(méi)有熱情和責(zé)任心，這種辛苦是吃不消的。四、小結(jié)中華民國(guó)在大陸存在的38年里，有10年時(shí)間〔1927－1937年〕，是國(guó)民定都南京后至抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前的時(shí)期，亦被稱為黃金十年。近年來(lái)的史學(xué)界以為，這時(shí)期，在政治、經(jīng)濟(jì)、基建、文化、教育、社會(huì)政策、邊疆民族政策、外交、軍事等施政各方面皆獲得了一定成就，整體環(huán)境為1840年以來(lái)中國(guó)的最高水平。與此可佐證的講法是近年曾獲數(shù)項(xiàng)國(guó)家級(jí)、省級(jí)大獎(jiǎng)，由馮象欽、劉欣森主編的(湖南教育史〕同樣以為：進(jìn)入30年代后，湖南政局日趨穩(wěn)定，天災(zāi)亦少有發(fā)生，社會(huì)經(jīng)濟(jì)也以較快的速度發(fā)展，保證了教育經(jīng)費(fèi)的基本到位，湖南至抗戰(zhàn)爆發(fā)前10年里，整個(gè)教育的發(fā)展有法可依，有章可循〔同上〕?？陀^、公正地看待這時(shí)期湖南省教育的歷史，成認(rèn)當(dāng)時(shí)所做的努力，是歷史唯物主義應(yīng)有的態(tài)度。本文為湖南省教育科學(xué)研究院2020年立項(xiàng)課題成果。以下為參考文獻(xiàn)：[1](全國(guó)民國(guó)檔案通覽湖南省教育廳〔全宗代碼：59〕〕中國(guó)第一歷史檔案館編〔2