環(huán)境規(guī)劃與管理第二章我國環(huán)境保護方針政策體系

第二章環(huán)境規(guī)劃與管理的政策、法規(guī)、制度、標準和管理體系

第一節(jié)我國環(huán)境保護方針政策體系一、基本方針1.環(huán)境保護的“32字”方針1973年第一次全國環(huán)境保護會議上確立了我國環(huán)境保護工作的基本方針：即“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環(huán)境、造福人民”的“32字”方針。2.環(huán)境保護是我國的基本國策1983年召開的第二次全國環(huán)境保護會議進一步制定出我國環(huán)境管理的大政方針：明確提出了環(huán)境保護是現(xiàn)代化建設(shè)中的一項戰(zhàn)略任務(wù)，是一項基本國策，確立了環(huán)境保護在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要地位。3.持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略方針聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議結(jié)束后，1992年7月，黨中央、國務(wù)院批準了《中國環(huán)境與發(fā)展十大對策》

二、我國環(huán)境管理的基本政策所謂政策，就是指國家或地區(qū)為實現(xiàn)一定歷史時期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動準則。我國的環(huán)境管理基本政策可以歸納為三大政策：“預(yù)防為主，防治結(jié)合”政策，“污染者付費”政策和“強化環(huán)境管理”政策。1.“預(yù)防為主，防治結(jié)合”政策主要措施包括：一是把環(huán)境保護納入國家的、地方的和各行各業(yè)的中長期和年度經(jīng)濟社會發(fā)展計劃；二是對開發(fā)建設(shè)項目實行環(huán)境影響評價和“三同時”制度；三是對城市實行綜合整治。2.“污染者付費”政策其主要措施為：一是結(jié)合技術(shù)改造防治工業(yè)污染。二是對歷史上遺留下來的一批工礦企業(yè)的污染，實行限期治理。三是對排放污染物的單位實行收費。二、我國環(huán)境管理的基本政策3.“強化環(huán)境管理”政策要把法律手段、經(jīng)濟手段和行政手段有機地結(jié)合起來，提高管理水平和效能。在建立社會主義市場經(jīng)濟過程中，更要注重法律手段。堅決扭轉(zhuǎn)以犧牲環(huán)境為代價，片面追求局部利益和暫時利益的傾向，嚴肅查處違法案件。其主要措施：一是建立健全環(huán)境保護法規(guī)體系，加強執(zhí)法力度；二是制定有利于環(huán)境保護的金融、財稅政策和產(chǎn)業(yè)政策，增強對環(huán)境保護的宏觀調(diào)控力度；三是從中央到省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）五級政府建立環(huán)境管理機構(gòu)，加強監(jiān)督管理：四是廣泛開展環(huán)境保護宣傳教育，不斷提高全民族的環(huán)境意識。三、環(huán)境規(guī)劃與管理的相關(guān)政策（一）產(chǎn)業(yè)政策國家頒布的有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和行業(yè)發(fā)展的專項環(huán)境政策，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整體系、行業(yè)環(huán)境管理政策、限制發(fā)展的行業(yè)政策以及禁止發(fā)展的行業(yè)政策?！镀嚬I(yè)產(chǎn)業(yè)政策》、《化學工業(yè)環(huán)境保護管理規(guī)定》、《關(guān)于公布第一批嚴重污染環(huán)境（大氣）淘汰工藝與設(shè)備的通知》（二）技術(shù)政策

以特定的行業(yè)或污染因子為對象，在產(chǎn)業(yè)政策允許范圍內(nèi)引導企業(yè)采取有利于保護環(huán)境的生產(chǎn)工藝和污染防治技術(shù)。技術(shù)政策注重發(fā)展高質(zhì)量、低消耗、高效率的適用生產(chǎn)技術(shù)，重點發(fā)展技術(shù)含量高、附加值高、滿足環(huán)境保護要求的產(chǎn)品，重點發(fā)展投入成本低、去除效率高的污染控制適用技術(shù)?！度济憾趸蚺欧盼廴痉乐渭夹g(shù)政策》和《機動車排放污染防治技術(shù)政策》（三）環(huán)境經(jīng)濟政策是適用稅收、信貸、補貼、收費等各種經(jīng)濟手段引導和促進環(huán)境保護的政策。這些政策大致可分為經(jīng)濟優(yōu)惠政策、生態(tài)補償政策和排污收費政策三類。如《關(guān)于結(jié)合技術(shù)改造防治工業(yè)污染的規(guī)定》第二節(jié)環(huán)境保護法規(guī)體系一、環(huán)境法律責任所謂環(huán)境法律責任，是指環(huán)境法主體因違反其法律義務(wù)而應(yīng)當依法承擔的、具有強制性的法律后果，按其性質(zhì)可以分為環(huán)境行政責任、環(huán)境民事責任和環(huán)境刑事責任三種。1.環(huán)境行政責任所謂環(huán)境行政責任，是指違反環(huán)境法和國家行政法規(guī)中有關(guān)環(huán)境行政義務(wù)的規(guī)定者所應(yīng)當承擔的法律責任。2.環(huán)境民事責任所謂環(huán)境民事責任，是指公民、法人因污染或破壞環(huán)境而侵害公共財產(chǎn)或他人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)或合法環(huán)境權(quán)益所應(yīng)當承擔的民事方面的法律責任。3.環(huán)境刑事責任所謂環(huán)境刑事責任，是指行為人因違反環(huán)境法，造成或可能造成嚴重的環(huán)境污染或生態(tài)破壞，構(gòu)成犯罪時，應(yīng)當依法承擔的以刑罰為處罰方式的法律后果。二、我國環(huán)境保護法規(guī)體系（一）憲法中的環(huán)境保護規(guī)范我國1982年憲法26條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”這一規(guī)定是國家對環(huán)境保護的總政策，說明了環(huán)境保護是國家的一項基本職責。（二）環(huán)境保護基本法是指國家制定的包含某方面綜合性政策、目標規(guī)定的整體性綜合性法律，在我國，它就是指《中華人民共和國環(huán)境保護法》，這部綜合性環(huán)境基本法在環(huán)境保護的重要問題上都作了相應(yīng)的規(guī)定。（三）環(huán)境資源單行法是針對某一特定的環(huán)境要素或特定的環(huán)境社會關(guān)系進行調(diào)整的專門性法律法規(guī)，具有量多面廣的特點，是環(huán)境法的主體部分，主要由以下兩個方面的立法構(gòu)成：1.環(huán)境保護單行法：《海洋環(huán)境保護法》《水污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》等八部2.資源保護單行法目前，我國已頒布的資源保護單行法可分為以下三類：（1）土地利用規(guī)劃法：《城市規(guī)劃法》、《村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》等。（2）自然資源保護法：主要有《水法》、《海域使用管理條例》、《森林法》及其實施細則、《草原法》、《水產(chǎn)資源繁殖保護條例》、《基本農(nóng)田保護條例》、《土地復墾規(guī)定》等。（3）自然保護法：主要有《防沙治沙法》、《自然保護區(qū)條例》、《風景名勝區(qū)管理暫行條例》、《野生植物保護條例》等。（四）國家其他法律有關(guān)環(huán)境保護的規(guī)定1.刑法有關(guān)環(huán)境保護的規(guī)定：1997年3月14日第八屆全國人民代表大會第五次會議通過了刑法（修訂案）。新修訂的刑法分則第六章第六節(jié)專門規(guī)定了破壞環(huán)境資源保護罪。2.行政法有關(guān)環(huán)境保護的規(guī)定：依照憲法原則而制定的并涉及環(huán)境管理范疇的行政法律，如《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》、《文物保護法》等中有關(guān)環(huán)境保護的條款。第三節(jié)環(huán)境規(guī)劃與管理的法律制度體系一、環(huán)境規(guī)劃與管理制度概述環(huán)境規(guī)劃與管理制度是指為了實現(xiàn)環(huán)境立法的目的，并在環(huán)境保護基本法中作出規(guī)定的，由環(huán)境保護單行法規(guī)或規(guī)章所具體表現(xiàn)的，對國家環(huán)境保護具有普遍指導意義，并由環(huán)境行政主管部門來監(jiān)督實施的同類法律規(guī)范的總稱，屬于環(huán)境保護行為的基本法律制度。按照規(guī)劃和管理的不同要求，可以分為環(huán)境管理制度和環(huán)境規(guī)劃行政法律制度兩類。我國制定和推行的八項環(huán)境管理制度，是從探索管理整個中國環(huán)境的規(guī)律和方法出發(fā)，以實現(xiàn)環(huán)境戰(zhàn)略總體目標為原則，構(gòu)成了具有中國特色的環(huán)境管理制度體系，是我國改革開放中的一大創(chuàng)舉，并已在實踐中取得明顯成效，現(xiàn)行的八項環(huán)境管理制度主要沿革于20世紀70年代中期以來的有關(guān)國家環(huán)境保護政策和規(guī)定。二、八項環(huán)境管理法律制度（一）（一）“三同時”制度系指所有新建、改建、擴建項目，其防治污染設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入運行?！叭瑫r”制度是我國首創(chuàng)的。它是在總結(jié)我國環(huán)境管理的實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，被我國法律所確認的一項重要的控制新污染源的法律制度。（二）排污收費制度系指對排放污染物的工礦企業(yè)事業(yè)單位征收排污費，用于污染的治理。這項制度是運用經(jīng)濟手段有效地促進污染治理和新技術(shù)的發(fā)展，使污染者承擔污染防治費用的法律制度，是“污染者付費環(huán)境政策的具體體現(xiàn)。（三）環(huán)境影響評價制度是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。二、八項環(huán)境管理法律制度（二）（四）環(huán)境保護目標責任制環(huán)境保護目標責任制規(guī)定了各級政府行政首長應(yīng)對當?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量負責，企業(yè)的領(lǐng)導人對本單位污染防治負責，并確定他們在任期內(nèi)環(huán)境保護的任務(wù)目標，列為政績進行考核。環(huán)境保護目標責任制被認為是八項環(huán)境管理的龍頭制度。（五）城市環(huán)境綜合整治定量考核制度是對城市實行綜合整治的成效、城市環(huán)境質(zhì)量，制定量化指標進行考核，每年評定城市各項環(huán)境建設(shè)與環(huán)境管理的總體水平。這項制度是城市政府統(tǒng)一領(lǐng)導負總責，有關(guān)部門各盡其職、分工負責，環(huán)境保護部門統(tǒng)一監(jiān)督的管理制度。（六）排放污染物許可證制度對環(huán)境有不良影響的各種規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)項目、排污設(shè)施或經(jīng)營活動，其建設(shè)者或經(jīng)營者，需要事先提出申請，經(jīng)主管部門審查批準，頒發(fā)許可證后才能從事該項活動。包括排污申報登記制度和排污許可證制度兩個方面。二、八項環(huán)境管理法律制度（三）排放污染物許可證制度管理程序大致分為：①申請：由申請人向主管機關(guān)提出書面申請，并附有為審查所必需的各種材料。例如，圖表、說明或其他資料。②審查：一般是在新聞媒體上公布該項申請，在規(guī)定的時間內(nèi)征求公眾和各方面的意見。必要時應(yīng)召開“公眾意見聽證會”。主管機關(guān)在聽取各方面意見后，綜合考慮該申請對環(huán)境的影響，對申請進行審查。③決定：同意頒發(fā)許可證時，主管機關(guān)可依法規(guī)定特定持證人應(yīng)盡的義務(wù)和各種限制條件；拒發(fā)許可證時應(yīng)說明拒發(fā)的理由。④監(jiān)督：主管機關(guān)要對持證人執(zhí)行許可證的情況隨時進行監(jiān)督檢查，包括索取有關(guān)資料，檢查現(xiàn)場設(shè)備，監(jiān)測排污情況，發(fā)出必要的行政命令等。⑤處理：如持證人違反許可證規(guī)定的義務(wù)或限制條件，而導致環(huán)境損害或其他后果時，主管機關(guān)可以中止、吊銷許可證，違法者還要依法追究其法律責任。二、八項環(huán)境管理法律制度（四）（七）污染集中控制制度是針對分散控制的問題，改變過去一家一戶治理污染的做法，把有關(guān)污染源匯總在一起，經(jīng)分析比較，進行合理組合，在經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益優(yōu)化的前提下，采取集中處理措施的污染控制方式。實踐證明，推行集中控制，有利于使有限的環(huán)境保護投資獲得最佳的總體效益。（八）污染源限期治理制度《環(huán)境保護法》第29條規(guī)定：“對造成環(huán)境嚴重污染的企業(yè)事業(yè)單位，限期治理?！彼^污染源限期治理制度，系指對超標排放的污染源，由國家和地方政府分別作出必須在一定期限內(nèi)完成治理達標的決定。這是一項強制性的法律制度。繼1978年國家安排第一批限期治理項目完成后，1989年國家環(huán)境保護委員會和國家計劃委員會又下達了第二批污染限期治理項目140個，1996年國家下達了第三批污染限期治理項目121個。第四節(jié)環(huán)境標準體系一、環(huán)境標準的概念和性質(zhì)環(huán)境標準是國家為了維護環(huán)境質(zhì)量，控制污染，保護人群健康、社會財富和生態(tài)平衡，按照法定程序制定的各種技術(shù)規(guī)范的總體。一般來說，環(huán)境標準是具有法律性質(zhì)的技術(shù)規(guī)范。環(huán)境標準的法律性質(zhì)主要表現(xiàn)在：1、環(huán)境標準具有規(guī)范性。環(huán)境標準同法律一樣也是一種具有規(guī)范性的行為規(guī)則，是通過一些定量性的數(shù)據(jù)、指標、技術(shù)規(guī)范來表示行為規(guī)范的界限，來調(diào)整人們的行為。2、環(huán)境標準具有法律的約束力，污染物排放標準更是監(jiān)督、監(jiān)測各種排污活動，判定排污活動是否違法的依據(jù)。3、環(huán)境標準的制定像法規(guī)一樣，要經(jīng)授權(quán)，由有關(guān)國家機關(guān)按照法定程序制定和頒發(fā)。第四節(jié)環(huán)境標準體系二、環(huán)境標準分類根據(jù)《環(huán)境保護標準管理辦法》（1999年4月1日）的規(guī)定，我國的環(huán)境標準由五類兩級組成。五類，是指環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放標準、環(huán)境基礎(chǔ)標準、環(huán)境方法標準以及其他標準。兩級，是指我國環(huán)境標準分為國家級和地方級。按照《標準化法》的規(guī)定，中國的國家標準有強制性標準（即保障人體健康，人身、財產(chǎn)安全的標準和法律、行政法規(guī)規(guī)定強制執(zhí)行的標準）和推薦性體系（其他標準）之分。根據(jù)該法第7條規(guī)定：“保障人體健康，人身、財產(chǎn)安全的標準和法律，行政法規(guī)規(guī)定強制執(zhí)行的標準是強制性標準。”因此，國家環(huán)境標準中的環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準屬于強制性標準。有關(guān)強制性國家環(huán)境標準的代號，用“GB"表示：推薦性國家環(huán)境標準的代號，用“GB/T"表示；行業(yè)環(huán)境標準代號用“FU/T”表示。1.環(huán)境質(zhì)量標準以維護一定的環(huán)境質(zhì)量，保護人群健康、社會財富和促進生態(tài)良性循環(huán)為目標，規(guī)定環(huán)境中各類有害物質(zhì)（或因素）在一定時間和空間內(nèi)的允許含量，叫做環(huán)境質(zhì)量標準。環(huán)境質(zhì)量標準反映了人群、動植物和生態(tài)系統(tǒng)對環(huán)境質(zhì)量的綜合要求，也標志著在一定時期國家為控制污染在技術(shù)上和經(jīng)濟上可能達到的水平。環(huán)境質(zhì)量標準體現(xiàn)環(huán)境目標的要求，是評價環(huán)境是否受到污染和制定污染物排放標準的依據(jù)。2.污染物排放標準為了實現(xiàn)國家的環(huán)境目標和環(huán)境質(zhì)量標準，對污染源排放到環(huán)境中的污染物的濃度或數(shù)量所作的限量規(guī)定就是污染物排放標準。制定排放標準的直接目的是為了控制污染物的排放量，達到環(huán)境質(zhì)量的要求。污染物排放標準為污染源規(guī)定的最高允許排污限額（濃度或總量）是確認排污行為是否合法的法律根據(jù)，超過排放標準要承擔相應(yīng)的法律責任。3.環(huán)境基礎(chǔ)標準國家對環(huán)境保護工作中需要統(tǒng)一的技術(shù)術(shù)語、符號、代號（代碼）、圖形、指南、導則及信息編碼等所作