第八講、法治新時(shí)代-建設(shè)法治社會(huì)和法制工作隊(duì)伍

法治新時(shí)代建設(shè)法治社會(huì)和法制工作隊(duì)伍面對(duì)可能發(fā)生的矛盾糾紛，我們能否做到防患于未然？開(kāi)展法治教育與推進(jìn)依法治國(guó)有怎樣的聯(lián)系，健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制，除了“上法院打官司”，還有什么途徑？今天，我們繼續(xù)解讀《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》精神。增強(qiáng)全民法治觀念《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)?！狈▽W(xué)家伯爾曼說(shuō)過(guò)的一句名言，“法律如果不被信仰，它將形同虛設(shè)。”哈羅德·J·伯爾曼（HaroldJ.Berman）美國(guó)當(dāng)代著名法學(xué)家。1918年出生于美國(guó)康涅狄格州的哈特佛市（Hartford）。1947年，29歲的伯爾曼在耶魯大學(xué)獲得法學(xué)博士學(xué)位，轉(zhuǎn)年即進(jìn)入哈佛大學(xué)法學(xué)院任教。到1985年，他去了愛(ài)莫蕾法學(xué)院，直至去世。伯爾曼是當(dāng)代美國(guó)最具世界影響力的法學(xué)家之一，世界知名的比較法學(xué)家、國(guó)際法學(xué)家、法史學(xué)家、社會(huì)主義法專家，以及法與宗教關(guān)系領(lǐng)域最著名的先驅(qū)人物。他對(duì)中國(guó)當(dāng)代法學(xué)界也產(chǎn)生過(guò)重大影響，是中國(guó)法學(xué)界比較熟悉的外國(guó)法學(xué)家2007年11月13日在紐約逝世，享年89歲.行政執(zhí)法者亦然如此，老百姓如果不信仰法律，那到法院去干什么，找政府又干什么？因此，法律的權(quán)威，完全要靠人民來(lái)維護(hù)。人民所要維護(hù)的法律，應(yīng)該是基于其信仰的。為了達(dá)成法律被信仰的效果，在我們國(guó)家，就“必須弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化”。這里的“法治精神”，在筆者解讀應(yīng)該是“法律面前人人平等”的精神。無(wú)論是高官還是平民，也無(wú)論是“大款”還是貧困人群，大家在法律方面的地位和資格，都是平等的。不能夠有特權(quán)，不能夠有些人凌駕在法律之上、有些人超越于法律之外，不能有特殊性。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》還要求，要“增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍，使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者?！边@三者如果想做到，仍然必須回到我們新時(shí)期法治建設(shè)的16方針，就是：立法者要“科學(xué)立法”，司法者要“公正司法”，執(zhí)法者要“嚴(yán)格執(zhí)法”，人民群眾要“全民守法”。只有這4種社會(huì)的重要角色、法治的各個(gè)環(huán)節(jié)都能夠恪守法治精神，崇尚法律文化，才能夠成為崇尚者、遵守者和捍衛(wèi)者。黨的十八大提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。此后，習(xí)近平總書(shū)記在多次重要講話中對(duì)此作出強(qiáng)調(diào)。學(xué)者認(rèn)為，這是中國(guó)新時(shí)期依法治國(guó)的“新十六字方針”，也是法治中國(guó)建設(shè)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

《決定》還指出，要“推動(dòng)全社會(huì)樹(shù)立法治意識(shí)”?！吧钊腴_(kāi)展法治宣傳教育”“把法治教育納入國(guó)民教育體系”“把法治教育納入精神文明創(chuàng)建內(nèi)容”。推動(dòng)全社會(huì)樹(shù)立法治意識(shí)，是一個(gè)老話題了。只有在全社會(huì)不斷地鞏固和弘揚(yáng)法律意識(shí)，人人的法律意識(shí)強(qiáng)了，法律意志具備了，我們的法治文化才能夠得到豐富和發(fā)展。至于《決定》中說(shuō)要“把法治教育納入國(guó)民教育體系”“把法治教育納入精神文明創(chuàng)建內(nèi)容”，這兩句話怎么理解，以從事法律教育的工作者來(lái)看，一般來(lái)說(shuō)，我們國(guó)家進(jìn)行法治的專業(yè)教育，是從高校、也就是大學(xué)這一層級(jí)才開(kāi)始的。而在大學(xué)以下、所謂的“國(guó)民普通教育體系”當(dāng)中，單一的法治教育應(yīng)該說(shuō)還是比較缺乏，我們看不到有法律專業(yè)或者比較系統(tǒng)、密集的法律課程的開(kāi)設(shè)。充其量是在中小學(xué)開(kāi)設(shè)一個(gè)“公民課”，在這個(gè)公民課的一小部分里是講憲法以及民商法、刑法的相關(guān)內(nèi)容。有些地方的中學(xué)教育當(dāng)中會(huì)設(shè)置“法律基礎(chǔ)”課，但相較于我們現(xiàn)在把“全面推進(jìn)依法治國(guó)”當(dāng)成是治國(guó)理政的重要方式這樣的地位，法治的教育在國(guó)民教育體系為期10幾年的長(zhǎng)鏈條當(dāng)中，內(nèi)容還是偏少，整體的份額還不夠。因此，把法治教育科學(xué)地、有機(jī)地納入到國(guó)民教育體系和精神文明創(chuàng)建內(nèi)容當(dāng)中，應(yīng)該說(shuō)是勢(shì)在必行。除了政法機(jī)關(guān)和法律工作者，還需依靠哪些力量，采取哪些措施實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理？為什么要構(gòu)建包含協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟等在內(nèi)的多元糾紛解決機(jī)制？完善法律援助制度，健全司法救助體系，切實(shí)解決人民群眾面臨的“找律師難”“訴訟難”“賠償難”的問(wèn)題，才能讓法治信仰真正植根于人民心中。推進(jìn)法治社會(huì)的建設(shè)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理。堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會(huì)治理法治化水平。深入開(kāi)展多層次多形式法治創(chuàng)建活動(dòng)，深化基層組織和部門(mén)、行業(yè)依法治理?！边@樣一些內(nèi)容應(yīng)該說(shuō)是圍繞著十八屆三中全會(huì)決定當(dāng)中關(guān)于“推進(jìn)國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化”的總要求，在法治社會(huì)的建設(shè)當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)有上述這樣一些渠道、辦法來(lái)建設(shè)。顯然，法治的建設(shè)是一個(gè)大問(wèn)題、一個(gè)系統(tǒng)工程。單靠立法者、司法者或者行政執(zhí)法者中任何一個(gè)方面都是不行的，而應(yīng)該把社會(huì)方方面面的主體力量包括人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、公民個(gè)人，以及社區(qū)自發(fā)產(chǎn)生的一些自治性的力量的積極性都使之能夠發(fā)揮出來(lái)，共同參與到法治社會(huì)的治理當(dāng)中。

以往我們?cè)谡劶啊邦I(lǐng)導(dǎo)”或者“管理”這樣詞匯的時(shí)候，說(shuō)的都是自上而下的垂直化的管理或是領(lǐng)導(dǎo)，是一種“我說(shuō)你聽(tīng)、我打你通”的單線條、單方面的管理和領(lǐng)導(dǎo)。但是現(xiàn)在，從十八屆三中全會(huì)到四中全會(huì)的決定當(dāng)中發(fā)現(xiàn)了一個(gè)不一樣的關(guān)鍵詞，“治理”。治理，是多主體、全方位網(wǎng)絡(luò)化的，它既不是單打一的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也不同于平面化的、相互間充分討論的關(guān)系。它應(yīng)該是既有縱向、又有橫向，還有斜向的一種治理，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化的綜合依法治理，最后促進(jìn)法治社會(huì)的形成?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》又指出，要“支持各類社會(huì)主體自我約束、自我管理。發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用?！边@個(gè)問(wèn)題應(yīng)該說(shuō)在現(xiàn)今的社會(huì)階段非常的重要。以往在管理社會(huì)的時(shí)候，總是“黨的政策”先行、國(guó)家法律繼之，基本上就是靠這兩招兒來(lái)解決國(guó)家和社會(huì)的問(wèn)題。但是面對(duì)著龐大的社會(huì)轉(zhuǎn)型，各種各樣的事務(wù)非常之復(fù)雜，偶發(fā)事件更是層出不窮。那該怎么樣來(lái)解決這些問(wèn)題，應(yīng)該說(shuō)就是發(fā)揮各方面的力量、各方面人的主體的積極性來(lái)促進(jìn)法治社會(huì)的建設(shè)?！稕Q定》同時(shí)指出，要“建設(shè)完備的法律服務(wù)體系。推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)。完善法律援助制度，擴(kuò)大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問(wèn)題或者權(quán)利受到侵害時(shí)獲得及時(shí)有效法律幫助。”這樣的規(guī)定，應(yīng)該說(shuō)是非常全面而周到的。在當(dāng)前的法治建設(shè)當(dāng)中，一個(gè)突出的問(wèn)題就是法律服務(wù)體系還不到位，尚沒(méi)有建成覆蓋全國(guó)的法律服務(wù)的“大網(wǎng)”。這里面還有一個(gè)特征就是在北京上海廣州以及一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的省區(qū)，法律服務(wù)相對(duì)比較到位，法律服務(wù)的工作者也比較多；而在西部一些相對(duì)“落后”的地區(qū)、甚至即使在發(fā)達(dá)地區(qū)針對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體比如說(shuō)農(nóng)民工、城鄉(xiāng)結(jié)合部的一些普通居民，法律服務(wù)體系還不到位。

法律服務(wù)是指律師、非律師法律工作者、法律專業(yè)人士（包括法人內(nèi)部在職人員、退、離休政法人員等）或相關(guān)機(jī)構(gòu)以其法律知識(shí)和技能為法人或自然人實(shí)現(xiàn)其正當(dāng)權(quán)益、提高經(jīng)濟(jì)效益、排除不法侵害、防范法律風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)自身合法權(quán)益而提供的專業(yè)活動(dòng)。所以，《決定》要求“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)”。在筆者看來(lái)，這樣一個(gè)法律服務(wù)體系的建設(shè)，最好是要做到法律服務(wù)的均等化、平等化和公共化。在“完善法律援助制度”方面，應(yīng)該說(shuō)在過(guò)去的20多年時(shí)間里，法律援助的工作做得是如火如荼，但是已經(jīng)解決掉的問(wèn)題相較于下一步面臨的、需要解決的法律援助的問(wèn)題，應(yīng)該說(shuō)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間進(jìn)一步地完善法律援助制度，讓真正需要法律援助的社會(huì)弱勢(shì)群體、還有對(duì)法律有著強(qiáng)烈渴望的人們，能夠真正感受到法律的陽(yáng)光雨露。法律援助是指由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)組織法律援助的律師，為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的人給予無(wú)償提供法律服務(wù)的一項(xiàng)法律保障制度。特殊案件是指依照《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第三十四條的規(guī)定，刑事案件的被告人是盲、聾、啞或者未成年人沒(méi)有委托辯護(hù)人的，或者被告人可能被判處死刑而沒(méi)有委托辯護(hù)人的，應(yīng)當(dāng)獲得法律援助。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》還指出，要“健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制”，“建立健全社會(huì)矛盾預(yù)警機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制、救濟(jì)救助機(jī)制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道?！薄巴晟屏Ⅲw化社會(huì)治安防控體系，有效防范化解管控影響社會(huì)安定的問(wèn)題，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全?！薄稕Q定》當(dāng)中的這些內(nèi)容，應(yīng)該說(shuō)都是我們國(guó)家在社會(huì)治理的層面上綜合整治的一些必需的制度。如對(duì)“健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制”這一問(wèn)題而言，當(dāng)前我們社會(huì)糾紛解決的主渠道當(dāng)然是訴訟，也就是“到法院打官司”。但是，全靠到法院打官司法院也不都解決得了，而且司法的成本還相當(dāng)高。因此除了訴訟途徑，我們還有必要通過(guò)當(dāng)事人自主協(xié)商、仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁、調(diào)解機(jī)構(gòu)或組織的各種類型調(diào)解這樣一些替代性的糾紛解決機(jī)制，和訴訟一道共同化解社會(huì)的矛盾，達(dá)成人與人之間的共識(shí)，有效地處理社會(huì)的矛盾。

就“建立健全社會(huì)矛盾預(yù)警機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制、救濟(jì)救助機(jī)制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道”一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，應(yīng)該講我們當(dāng)前的社會(huì)生活當(dāng)中還是非常缺乏，突出的一個(gè)表現(xiàn)就是司法工作和行政執(zhí)法工作往往都是走在矛盾的后邊。矛盾發(fā)生了、惡性的事件產(chǎn)生了，趕緊處理，等于說(shuō)是我們當(dāng)?shù)亩际恰熬然痍?duì)員”，火都已經(jīng)燃起來(lái)了，然后才想辦法滅火，而且在滅火的過(guò)程中還“不慎”把周邊的房屋也給破壞了、或者弄濕了搞糟了。為什么說(shuō)加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)十分重要？司法資源調(diào)配不平衡究竟該如何解決？又為什么要推進(jìn)法治專門(mén)隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化？我們要弘揚(yáng)社會(huì)主義法治文化，加強(qiáng)法治社會(huì)的建設(shè)這當(dāng)中有一個(gè)突出的問(wèn)題，就是一切法治建設(shè)關(guān)鍵在“人”，要靠人來(lái)推進(jìn)這種建設(shè)、靠人來(lái)具備法治信仰，因此要進(jìn)一步地加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)。來(lái)促進(jìn)依法治國(guó)的前進(jìn)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須大力提高法治工作隊(duì)伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)，著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國(guó)家、忠于人民、忠于法律的社會(huì)主義法治工作隊(duì)伍，為加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家提供強(qiáng)有力的組織和人才保障?！惫湃擞幸痪湓?，“為政在人”。人，是這個(gè)世界上最可寶貴的，所有的法治建設(shè)的事情，最終的承受者也是人。所以說(shuō)從事立法、司法、執(zhí)法和法學(xué)研究的人，整個(gè)隊(duì)伍思想素質(zhì)高不高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)不強(qiáng)、職業(yè)道德水準(zhǔn)有沒(méi)有，是判斷法治工作能否取得進(jìn)展的一個(gè)關(guān)鍵。

唐太宗也是求賢若渴、識(shí)人用人的典范。貞觀二年，唐太宗就對(duì)侍臣說(shuō)：“為政之要、惟在得人，用非其才，必難致詒。今所任用，必須以德行、學(xué)識(shí)為本?！?/p>

唐太宗執(zhí)政后一方面先后罷去高祖時(shí)重用的宇文士及和裴寂等腐朽無(wú)能的宰相，同時(shí)積極發(fā)掘人才。他不僅自己注意發(fā)現(xiàn)賢才，還要求群臣舉賢。他曾多次批評(píng)尚書(shū)右仆射久無(wú)所舉。指出世必有才，用人如器。認(rèn)為用人要各取所長(zhǎng)，根據(jù)每個(gè)人的特長(zhǎng)來(lái)加以重用，而不要求全責(zé)備。為政之要惟在得人《決定》又指出，“建設(shè)高素質(zhì)法治專門(mén)隊(duì)伍。把思想政治建設(shè)擺在首位”。這一點(diǎn)很重要。前面提到，法治工作隊(duì)伍應(yīng)該是忠于黨、忠于國(guó)家、忠于人民、忠于法律的，這種思想政治覺(jué)悟應(yīng)該是法律人的第一道、也是最重要的防線和要求。《決定》還指出，要“加強(qiáng)立法隊(duì)伍、行政執(zhí)法隊(duì)伍、司法隊(duì)伍建設(shè)。抓住立法、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，把善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)工作的人選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)。暢通立法、執(zhí)法、司法部門(mén)干部和人才相互之間以及與其他部門(mén)具備條件的干部和人才交流渠道?！痹谖覀儑?guó)家的立法、行政、司法的隊(duì)伍建設(shè)當(dāng)中，一個(gè)突出的問(wèn)題是司法資源的不平衡。在東部沿海地區(qū)、或是一些大城市，立法、司法和行政執(zhí)法人才比較多，甚至可以說(shuō)是“人才‘?dāng)D擠’”——是“擁擠”的“擠”；但是在一些西部、落后的地區(qū)，貧困的山區(qū)，縱然有編制，卻沒(méi)有人干活兒，再或者雖然有人干活但由于當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入很少，沒(méi)有相應(yīng)的資金能夠保障他們的正常、合理的工資收入。這樣一來(lái)，人才隊(duì)伍、干部隊(duì)伍的嚴(yán)重失衡、結(jié)構(gòu)性的不平衡現(xiàn)象，當(dāng)前就比較突出了。所以說(shuō)，對(duì)西部地區(qū)的政法干部隊(duì)伍和人才建設(shè)來(lái)講，增加編制、增加經(jīng)費(fèi)的支持，是非常關(guān)鍵的問(wèn)題?！稕Q定》另外指出，“加強(qiáng)法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。”“增強(qiáng)廣大律師走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的自覺(jué)性和堅(jiān)定性。構(gòu)建社會(huì)律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的律師隊(duì)伍?！蔽覀儑?guó)家的律師，其職業(yè)特點(diǎn)決定了他們是“鐵肩擔(dān)道義，妙手著文章”的群體，是司法的公平正義最集中體現(xiàn)的一個(gè)社會(huì)角色，有一些為窮人打官司、為弱勢(shì)群體打官司和為冤假錯(cuò)案打官司的律師，在社會(huì)上不是多了，而是少了；不是充分，而是稀缺。所以說(shuō)，進(jìn)一步地夯實(shí)律師隊(duì)伍的思想政治建設(shè)和職業(yè)的能力建設(shè)，讓律師群體成為推進(jìn)和發(fā)展法治中國(guó)的法律人才隊(duì)伍的重要組成部分，是相當(dāng)重要的。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，“創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機(jī)制?！薄靶纬赏晟频闹袊?guó)特色社會(huì)主義法學(xué)理論體系、學(xué)科體系、課程體系，組織編寫(xiě)和全面采用國(guó)家統(tǒng)一的法律類專業(yè)核心教材，納入司法考試必考范圍。堅(jiān)持立德樹(shù)人、德育為先導(dǎo)向，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義