突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理

突發(fā)公共衛(wèi)生事件

管理湯洪武合川區(qū)委黨校高級講師律ARS這個突發(fā)公共事件，彰顯出現(xiàn)代政府直面公共危機、認(rèn)真對待突發(fā)公共事件的重要意義。有目共睹的是，在這場沒有硝煙的戰(zhàn)役中，政府全力以赴、公眾密切配合，眾志成城。SARS全面激活公共衛(wèi)生領(lǐng)域那蜇伏已久的應(yīng)急處理機制，不僅凸顯出政府在防治突發(fā)公共事件中的關(guān)鍵意義，全面檢驗了政府能力，并極大提高了公眾對政府的信任度；

而且也再次展示基于社會總動員之上的群防群治所具有的非凡魅力。在由政府主導(dǎo)的整個防治過程中，以《傳染病防治法》（1989）為龍頭、以《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（國務(wù)院，2003）為骨干的相關(guān)法律、法規(guī)，為政府防治機制提供了法律基礎(chǔ)，并直接規(guī)定了緊急行政應(yīng)急處理的行動框架，委實貢獻不俗。

羅伯特.吉爾曾說過：“危機研究和管理的目的就是要最大限度地降低人類社會悲劇的發(fā)生?！?/p>

在常規(guī)狀態(tài)下，我們作為納稅人，經(jīng)常有意無意地報怨政府將大量的行政資源與社會資源投入到“百年不遇”的突發(fā)公共衛(wèi)生事件防范機制之上，而并未將“錢”用在“刀刃”上。但當(dāng)諸如旱澇災(zāi)害、礦井塌陷、傳染病蔓延、金融危機、社會動亂乃至于外敵入侵等各種突發(fā)公共事件真的不期而至?xí)r，我們卻又報怨政府不去防患未然、只會亡羊補牢。

公共衛(wèi)生事件方面，2005年秋冬時節(jié)，一場新的禽流感疫情再次降臨到億萬中國人面前。短短一個月時間，內(nèi)蒙古、安徽、遼寧、湖南、貴州、四川、陜西、湖北等地先后發(fā)生H5N1亞型高致病性禽流感疫情。更為嚴(yán)重的是，在部分地區(qū)出現(xiàn)人感染高致病性禽流感H5N1的病例。禽流感再掀波瀾引世界恐慌

2005年2月下旬，英國食品標(biāo)準(zhǔn)局發(fā)出全球食物安全警告，宣布近400種食品受致癌工業(yè)染料“蘇丹紅”一號色素污染，必須回收。

全國緊急封堵"蘇丹紅一號

中國2010年前后是“危機多發(fā)期”。最有可能出現(xiàn)危機的領(lǐng)域依次是：社會、金融、經(jīng)濟、就業(yè)。腐敗問題如果近期不能得到有效控制，可能成為危機“導(dǎo)火索”…

——中國社會科學(xué)院研究報告

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的概念

(一)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的概念突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情，群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。

未將地震、水災(zāi)、核污染及其他災(zāi)害事故的醫(yī)療問題包括進去。

2003-05-13國務(wù)院頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》（以下簡稱《條例》），這一條例明確了政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的責(zé)任，系統(tǒng)地規(guī)定了應(yīng)急機構(gòu)的建立、預(yù)警、信息公開與處理等一系列行政措施，對指導(dǎo)我國今后可能出現(xiàn)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了工作的指南.傳染病、食物中毒、職業(yè)中毒需醫(yī)療急救，地震、水災(zāi)及其他災(zāi)害事故同樣需要醫(yī)療急救。現(xiàn)行的《防震減災(zāi)法》中對醫(yī)療急救問題僅用一條一筆代過，其醫(yī)療應(yīng)急措施的規(guī)定不具有操作性。衛(wèi)生部95年頒布的《災(zāi)害事故醫(yī)療救援工作管理辦法》僅是一個部門規(guī)章，難以全面系統(tǒng)的規(guī)定突發(fā)事件救助工作及各部門的協(xié)調(diào)。事實上，不管是傳染病的防治，還是災(zāi)害的救助，醫(yī)療衛(wèi)生工作在其中都占有重要的位置，因此《條例》規(guī)定的公共衛(wèi)生事件未將災(zāi)害事故涵蓋進來是一個缺憾。

更進一步講，傳染病防治、自然災(zāi)害等不僅需要醫(yī)療救助，還需公安、公交、交通、能源等各部門的系統(tǒng)協(xié)調(diào)，有些突發(fā)事件特別是恐怖事件還有可能危及國家安全，所以我們認(rèn)為《條例》不僅應(yīng)涵蓋更多的需救助的事件，還應(yīng)考慮其他突發(fā)災(zāi)害的可能。因此，國家應(yīng)將所有突發(fā)事件而不僅僅是突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法，以備不時之需。

亞健康狀態(tài)現(xiàn)在很大一方面是影響慢性病發(fā)生，很主要是人的行為問題。不知道怎么吃？吃出超重來、吃出肥胖來、吃出高血脂來、吃出高血糖來，這些都處于亞健康狀態(tài)，亞健康狀態(tài)也是公共衛(wèi)生范圍。那亞健康狀態(tài)是誰的責(zé)任呢？應(yīng)該說是政府和社會的共同責(zé)任，特別是政府應(yīng)該注重公共衛(wèi)生，應(yīng)該加大公共衛(wèi)生的投入，公共衛(wèi)生工作政府不管，市場不會去管的，這方面是市場缺陷、市場失靈。

健康生活很重要的幾個方面：第一，行為。很多病是行為引起的。比如在一些地方，特別是在南方一些地區(qū)流行的“肝吸蟲病”。這個病應(yīng)該說是比較嚴(yán)重的。它哪兒來的呢？是因為人類的糞便污染了水，糞便中的蟲卵鉆到了螺里，螺繁殖以后再傳染給魚，很多人吃生魚，這樣就得了病。第二，膳食。很多人不知道怎么吃，吃的熱量大量超過身體所需。第三，體育鍛煉。這對保證人的健康非常重要，人是肌肉骨骼組成的實體，肌肉是干什么的？就是要活動，活動才能進行身體正常代謝，才能產(chǎn)生激素。但是現(xiàn)在合格的鍛煉率不到20%，很多人都是原來上班騎自行車，現(xiàn)在開車，上班原來爬樓，現(xiàn)在坐電梯。消耗越來越少，但是進食的熱量越來越多，所以造成超重、肥胖，造成很多疾病。

還有就是糞便管理。我們國家糞便管理上問題非常嚴(yán)重，現(xiàn)在農(nóng)村無害化廁所率只有31%，這樣很多寄生蟲病、傳染病的病原體都在糞便里，沒有進行無害化處理，所以就到處傳播。這是我們國家非常嚴(yán)重的問題。比如80年代上海30萬人甲肝。從2004年開始，每年從11月初開始，中國疾病預(yù)防控制中心派一個專門工作組常駐廣東，就去查市場里、餐館里有沒有銷售果子貍，同時查醫(yī)療機構(gòu)，對不明原因肺炎病例監(jiān)測怎么樣。(二)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特性突發(fā)公共衛(wèi)生事件因其“大”而成為一種“事件”，因其“急”而體現(xiàn)出“突發(fā)性”，因其“公”而具有“公共性”。行政管理領(lǐng)域發(fā)生的一件事情，當(dāng)且僅當(dāng)其兼具大、急、公三個特性時，才是突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

(三)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害

1.損害公共財產(chǎn)

2.危及公共安全洪堡曾說過：“沒有安全，人就既不能培養(yǎng)他的各種力量，也不能享受這些力量所創(chuàng)造的果實，因為沒有安全，就沒有自由?！焙茈y想象，在一個缺乏必要的公共安全，人人自危、草木皆兵的社會里，人們能夠全身心地工作、愜意地享受著生活。必要的公共安全不僅是維系一個社會的重要力量，還是社會存在與發(fā)展的重要基礎(chǔ)；只有當(dāng)社會主體具有充分的安全感時，社會才有活力，才有可能存續(xù)下去。

造成的最大危害在于社會正常秩序遭到破壞并由此帶來社會心理的脆弱。人民大學(xué)被隔離的五號樓

關(guān)愛:口罩

3.破壞公共秩序

一旦公共秩序混亂、失控，就必然會引發(fā)各種機會主義行為與短期行為，整個社會就有可能陷入可怕的無政府狀態(tài)。

4.減損公眾福祉“天時地利人和”，“風(fēng)調(diào)雨順、國泰民安”，自古以來一直都是人們期望的一種理想的社會狀態(tài)，這其實在相當(dāng)程度上反襯出人們對于此起彼伏的突發(fā)公共事件的厭煩與無奈。令人生畏的惡性傳染病不僅無情地吞噬著人類的生命，甚至還會帶來經(jīng)濟的蕭條，并有可能引發(fā)普遍的社會危機

二、當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件面臨的嚴(yán)峻形勢

(一)意識淡薄，教育薄弱，急需建立和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件教育培訓(xùn)體系。恐懼、期待、自由、秩序、責(zé)任、義務(wù)這些情感與價值，在常規(guī)狀態(tài)下似乎邊界清晰，但因從天而降的突發(fā)公共事件卻經(jīng)常變得如同一團糾纏不清的亂麻。突發(fā)公共事件的防治，很容易將行政決策推入左右為難的兩難境地。

在常規(guī)狀態(tài)下，出于行動自由的實際需要，我們嘗試著從各個方向共同努力以便將政府改造為一個如同新公共管理所描述的“專心掌舵而不去劃槳”那樣的有限政府，希望政府管得越少越好。但是，一旦當(dāng)我們因突發(fā)公共事件所困而孤立無援時，卻又迫切希望政府搖身一變成為一個無所不能、包攬一切的全能政府，甚至無償?shù)貫槲覀兲峁└鞣N物質(zhì)援助、精神支柱與情感呵護。

在常規(guī)狀態(tài)下，為了維護我們的合法權(quán)益，我們真誠地希望政府能夠依法行政，嚴(yán)格遵循行政合法性原則，不越法律雷池半步。但當(dāng)我們的合法權(quán)益因突發(fā)公共事件而變得岌岌可危時，卻又希望政府不再機械地拘泥于法律的條條框框，要見機行事、雷厲風(fēng)行地采取各種立竿見影的應(yīng)急處理措施，以便維護或者恢復(fù)遭破壞的公共秩序與公共安全。

當(dāng)突發(fā)公共事件出現(xiàn)之后，我們一方面希望政府能夠果敢地采取各種應(yīng)急處理措施，迅速控制事態(tài)的發(fā)展、全力恢復(fù)或者重建公共秩序。但另一方面卻又對政府所采取的各種行政規(guī)制、行政征用、行政強制等極有可能造成公民權(quán)益嚴(yán)重減損的應(yīng)急處理措施評頭論足、甚至耿耿于懷。當(dāng)我們對政府能在針對突發(fā)公共事件的應(yīng)急處理中披荊斬棘、勇往直前而拍手稱快時，卻又很難不對政府所實施的那些缺乏足夠法律保障、暢行無阻的應(yīng)急措施提心吊膽。

在應(yīng)急處理過程中，例如，當(dāng)傳染病暴發(fā)時，我們一方面希望政府能對諸如甲類傳染病病人和病原攜帶者、乙類傳染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人，以及諸如SARS患者、疑似病人、甚至與其有過密切接觸的所有人等一切直接或潛在地威脅著公共安全的不確定因素，采取諸如限制人身自由等強制措施。但另一方面，如果我們自己真的不幸成了被強制的對象，當(dāng)我們被強制隔離，被限制人身自由，當(dāng)我們甚至因此被歧視而品嘗孤獨時，我們卻又很難對政府與公眾報以同情的理解，我們有可能怨天尤人、認(rèn)為這些措施小題大做，報怨政府不尊重人權(quán)，埋怨法律過于苛刻，甚至有可能臨陣脫逃。

(二)信息獨享，缺乏引導(dǎo)，急需建立統(tǒng)一權(quán)威的信息發(fā)布平臺。

信息問題包括兩個方面:其一是政府內(nèi)部的信息傳遞問題。最近幾年若干次大范圍的突發(fā)性公共事件，幾乎都出現(xiàn)過信息梗阻的問題:隱瞞實情

其二是政府與民眾之間的信息傳遞問題。廣大民眾既是自然災(zāi)難、突發(fā)疫情潛在的受害者，同時又是抗災(zāi)救災(zāi)、應(yīng)對危機的主體。建立起一個權(quán)威的公共安全信息發(fā)布平臺.

SARS流行之初，廣東省從2002年底就出現(xiàn)大面積的感染，廣大一線醫(yī)務(wù)工作者向有關(guān)部門反應(yīng)后長期得不到疫情的方向性指導(dǎo)，最終導(dǎo)致疫情蔓延，因此我們認(rèn)為報告制度不僅應(yīng)包括向上的報告，還應(yīng)包括對一線工作人員的信息反饋鐘南山給病人治療

(三)注重應(yīng)急，忽略防范，急需建立公共衛(wèi)生安全日常管理協(xié)調(diào)機制。

社會作為一個有機整體，政府應(yīng)該建立統(tǒng)一的公共安全管理工作預(yù)案，不管什么危機發(fā)生，都有事先的組織體系和應(yīng)對策略，一旦危機發(fā)生立即啟動預(yù)案，減少工作環(huán)節(jié)，提高救援效率。

北京市SARS流行過程中出現(xiàn)了首診醫(yī)師負(fù)責(zé)制與定點醫(yī)院治療的矛盾，很多非定點、非專業(yè)醫(yī)院依首診醫(yī)師負(fù)責(zé)制收治病人后，由于不具備起碼的防護設(shè)施急需將病人轉(zhuǎn)出，但什么時間轉(zhuǎn)、怎么轉(zhuǎn)都無先例。在已收治SARS病人的醫(yī)院中，有的醫(yī)院建筑設(shè)施的布局根本不宜治療傳染病人，結(jié)果造成大面積的院內(nèi)交叉感染?！稐l例》在制訂時仍未考慮首診醫(yī)師負(fù)責(zé)制與專科醫(yī)院收治這一矛盾，未列明轉(zhuǎn)診的時限、辦法等，十分令人遺憾。我國醫(yī)療體制存在很多問題，其中一個現(xiàn)象就是大醫(yī)院病人人滿為患而社區(qū)醫(yī)院醫(yī)療資源處于半閑置狀態(tài)。

(四)自成體系，管理分散，急需建立協(xié)作統(tǒng)一的管理平臺。

目前政府仍然沒有一個統(tǒng)一的公共安全管理協(xié)調(diào)機構(gòu)。相關(guān)職能部門分屬不同系統(tǒng)和不同的領(lǐng)導(dǎo)，日常管理中往往習(xí)慣于分兵把守、各自為戰(zhàn)，缺乏管理資源和信息的共享，沒有統(tǒng)一的預(yù)警機制和協(xié)調(diào)管理平臺。因此建立一個常設(shè)協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，搭建統(tǒng)一的工作平臺，促進各職能部門的有機銜接，對提高公共安全管理的整體水平是十分必要的。

為了防止傳染病流行，醫(yī)療機構(gòu)在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件時應(yīng)被授予更大權(quán)限。若證實突發(fā)公共衛(wèi)生事件是傳染病，應(yīng)允許醫(yī)療機構(gòu)在病人死亡后查找家屬一定時間無果的情況下強行火化尸體。

SARS流行之初，表現(xiàn)了很強的家庭式傳播，有些患者死亡時其家屬也發(fā)病住院治療了。由于找不到家屬，尸體不能火化，增加了尸體存放的時間，不利于傳染的控制。

如果今后出現(xiàn)根本找不到家屬的情況是不是也堅持要家屬簽字這種手續(xù)呢？若這樣的話，交叉?zhèn)鞑サ暮蠊l來承擔(dān)？我認(rèn)為如果突發(fā)公共衛(wèi)生事件是傳染病事件，應(yīng)授權(quán)醫(yī)療機構(gòu)在特殊情況下履行備案手續(xù)后強行火化尸體的權(quán)限。死亡病人遺物的處理也應(yīng)給醫(yī)院更大的授權(quán)。我們非常主張保護人、包括病人的各種權(quán)利，但傳染性疾病是一個特殊問題，患傳染病死亡的患者其遺物仍可能存留細菌或病毒，不予以處理就有可能造成新的疾病傳播，我認(rèn)為應(yīng)授權(quán)醫(yī)院在查找家屬無果的情況下，登記病人物品后將經(jīng)濟價值不高的物品火化，貴重物品消毒后暫存。

在突發(fā)公共衛(wèi)生的傳染病事件中，如果某傳染性疾病病因不明，某死亡患者的解剖又具有十分重要的意義的話，應(yīng)授權(quán)醫(yī)療機構(gòu)有強行解剖的權(quán)利，當(dāng)然這應(yīng)當(dāng)是在做了大量工作家屬仍不同意之后的最后手段。

(五)醫(yī)務(wù)人員權(quán)益保障欠缺突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，醫(yī)務(wù)人員無疑處在工作的最前沿，這是其職責(zé)決定的，是應(yīng)當(dāng)?shù)?。但是在工作中醫(yī)務(wù)人員的權(quán)益如何保障《條例》沒有明確規(guī)定：如醫(yī)務(wù)人員的安全保障、醫(yī)療防護措施的保障、休息的權(quán)利等。我們不能在治療傷痛的同時造成新的傷痛，這種社會成本的付出是值得思考的，也是應(yīng)當(dāng)避免的，本《條例》對此未做任何規(guī)定，是令人遺憾。

比如非典，它是很近距離的傳播，大概就是兩米之內(nèi)，超過兩米基本上不傳播了。我們很多大夫感染就是搶救病人時做氣管切開，這個時候大量的病毒噴出來感染醫(yī)生。

不僅如此，醫(yī)療機構(gòu)的權(quán)益也不應(yīng)忽視，因為醫(yī)院是相對獨立的經(jīng)濟實體，如果政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后征用大量的醫(yī)療用房，或臨時封閉醫(yī)院的其他病房，那么醫(yī)院的收入會受到很大的影響，對醫(yī)院如何補償，何時允許醫(yī)院恢復(fù)正常，《條例》都沒有規(guī)定。

另外，這次SARS事件中，政府要求對所有SARS病人先治療后收費，甚至作掛帳處理。在這種情況下，醫(yī)療機構(gòu)的經(jīng)費周轉(zhuǎn)發(fā)生了很大困難，補償機制又不很到位，社會捐款的分配又缺乏一定之規(guī)，因此醫(yī)療機構(gòu)在為社會提供救助之后，自身陷入了困境?！稐l例》不解決這一問題，今后的突發(fā)公共衛(wèi)生事件又會導(dǎo)致一定的無序狀態(tài)。

三、創(chuàng)建一個良好的公共衛(wèi)生安全預(yù)防與處理機制

（一）危機處理決策機制于安：《突發(fā)事件應(yīng)對法》是一部“兜底”性的應(yīng)急管理法。

秉承一個原則：突發(fā)事件發(fā)生后，保護人民的生命與財產(chǎn)安全、救助百姓，是政府的第一要務(wù)。應(yīng)急處理措施主要包括控制型與恢復(fù)型兩類:第一類是旨在制止事態(tài)蔓延，防止其社會危害性擴散殃及更大范圍的公共秩序與公共安全的應(yīng)急措施。第二類是旨在救助因突發(fā)公共事件而直接受損的生命與財產(chǎn)安全，盡快全面恢復(fù)遭破壞的公共秩序的應(yīng)急措施。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，廣大醫(yī)務(wù)人員積極救治病人，與此同時醫(yī)學(xué)科研人員則會開展相應(yīng)的科研活動以協(xié)助一線醫(yī)務(wù)人員共同戰(zhàn)勝疾病。但是不是所有的科研機構(gòu)都能開展菌種的取樣、血清的取得呢？若一些不具備條件和科研水平的科研人員在工作過程中過失造成菌種感染、丟失怎么辦？甚至有可能有人借科研之名取得菌種后惡意傳播怎么辦？如何從制度上防止這類事件的發(fā)生？

我們認(rèn)為應(yīng)建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件科研資格準(zhǔn)入制度，即只有一定資格的科研機構(gòu)才能對突發(fā)事件、特別是突發(fā)傳染病事件進行菌種取得、血清提取等工作。（二）資金保證和社會動員機制

資金制約是當(dāng)前完善我國公共安全危機管理機制的一個最大的“瓶頸”。解決資金問題的基本思路，首先要明確政府的主體責(zé)任。必須在逐步轉(zhuǎn)變政府職能的過程中，提升各級政府社會管理和公共服務(wù)職能的觀念和能力，擴大財政在公共衛(wèi)生建設(shè)方面的投入。在常規(guī)投入的同時，可以建立以政府投入為主、社會投入為輔的公共安全應(yīng)急防范基金。

（三）危機預(yù)防機制

做好預(yù)警、預(yù)案、宣傳引導(dǎo)工作，防患于未然，是公共安全危機管理的關(guān)鍵所在。

2006年合川“4.30事件”23歲的歐西慘狀令市民落淚2006年5月7日上午10點左右,在人民醫(yī)院門口又聚集幾百群眾（四）信息應(yīng)急聯(lián)動機制

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（國務(wù)院，2003）第20條規(guī)定：接到突發(fā)事件監(jiān)測機構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和有關(guān)單位發(fā)現(xiàn)有本條例第十九條規(guī)定情形之一報告的衛(wèi)生行政主管部門，應(yīng)當(dāng)在２小時內(nèi)向本級人民政府報告，并同時向上級人民政府衛(wèi)生行政主管部門和國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門報告。

2006年1月19日京廣線鄭州段大雪14.4萬多乘客滯留北京西站

民警現(xiàn)場指揮疏導(dǎo)客流

（五）是建立危機應(yīng)急指揮系統(tǒng)

危機發(fā)生時，公共安全協(xié)調(diào)管理委員會自動轉(zhuǎn)換為公共安全危機應(yīng)急指揮系統(tǒng)。1998年洪水大、影響范圍廣、持續(xù)時間長，洪澇災(zāi)害嚴(yán)重。全國共有29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）遭受了不同程度的洪澇災(zāi)害。據(jù)各省統(tǒng)計，農(nóng)田受災(zāi)面積2229萬公頃（3.34億畝），成災(zāi)面積1378萬公頃（2.07億畝），死亡4150人，倒塌房屋685萬間，直接經(jīng)濟損失2551億元。1998年的特大洪水讓老百姓對解放軍有了新的認(rèn)識。拋開政治的因素，這些20歲不到的小戰(zhàn)士的確可愛可敬！南京雨花區(qū)沙洲圩（堤外）（六）是不可忽視的善后處置

2005年11月13日吉林石化公司發(fā)生爆炸數(shù)萬人被緊急疏散兩人重傷六人失蹤

松花江污染100多公里哈爾濱2005年11月23—26日停水4天探源松花江污染帶入俄境內(nèi)

導(dǎo)致下游俄羅斯國家50萬人的生產(chǎn)生活用水問題。2005年11月26日，中國外長向俄方通報了松花江水質(zhì)污染情況，代表中國政府向俄羅斯表示歉意，并表示中方愿隨時提供協(xié)助與合作。松花江水污染哈市停水4天

11月２７日１８時，黑龍省省長張左己在