第十一章中國社會保障的改革及20031017

困境與出路

----當(dāng)代中國社會保障制度改革與發(fā)展主要介紹四個方面

一、中國傳統(tǒng)社會保障制度的特征和缺陷二、中國社會保障制度改革的現(xiàn)狀三、國外經(jīng)驗和必須把握好的幾個問題四、中國社會保障制度深化改革的發(fā)展前景一、中國傳統(tǒng)社會保障制度的特征和缺陷

我國傳統(tǒng)的社會保障是以計劃經(jīng)濟為基礎(chǔ)，其內(nèi)容主要由國家保障、單位保障、農(nóng)村集體保障等三大板塊組成，各保障項目分別按三大板塊來設(shè)置的，形成了相互獨立、互不交叉，又不成體系的“三張安全網(wǎng)”。1、中國傳統(tǒng)社會保障制度的特征國家保障是以中央和地方政府為責(zé)任主體，面向全體社會成員，無償提供有關(guān)物質(zhì)援助，它包括救濟，福利，補貼，優(yōu)撫和賑災(zāi)等。

單位保障是以單位為責(zé)任主體，以本單位職工及其家屬為對象，包括了就業(yè)、養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、生育、遺屬、困難和福利。

農(nóng)村集體保障是以農(nóng)村集體組織為責(zé)任主體，以農(nóng)民為對象，進行合作醫(yī)療和對五保戶等特困人員提供最基本的生活保障。

管理體制上，國家對各個保障項目，是按照行政職能分工，分別由勞動、人事、衛(wèi)生、民政、工會等有關(guān)部門，來對不同的對象組織實施。

除農(nóng)民和城鎮(zhèn)社會閑散人員外，由于城鎮(zhèn)進入勞動年齡段的公民幾乎都進入企業(yè)或機關(guān)事業(yè)單位就業(yè)，單位承擔(dān)了保障的主要職能。盡管傳統(tǒng)的社會保障制度層次單一，不成體系，但它對穩(wěn)定社會，發(fā)展經(jīng)濟起到了不可磨滅的重要作用。

改革開以來，隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化，傳統(tǒng)的社會保障制度與之相適應(yīng)也進行了一系列改革，并取得了長足的進步。然而，由于社會保障的各個項目分別由幾個有關(guān)部門承擔(dān)，造成多頭管理，多家經(jīng)辦，政出多門，加之改革又是從地方先起步，固然給形成完善的社會保障體系帶來了困難。2、中國傳統(tǒng)社會保障制度的缺陷

一是社會保障各系統(tǒng)自成獨立體系，互相隔離，致使整個社會保障體系“支離破碎”，形不成一張巨大完整的“安全網(wǎng)”。

二是社會保障各系統(tǒng)又各自為政，互不協(xié)調(diào)，致使有的人重復(fù)享受，有的人卻孤立無援。

→

“碎片化”的社會保障?

三是覆蓋面狹窄，致使一部分人還游離在社會保障網(wǎng)之外。

--斷裂式社會保障？

四是社會保障或社會保險項目殘缺不全，致使廣大職工特別是國企職工在向社會主義市場經(jīng)濟全面過渡中有后顧之憂。3、市場經(jīng)濟條件下中國傳統(tǒng)社會保障制度的問題

鑒于中國傳統(tǒng)社會保障制度的缺陷，又加之于各種歷史原因以及改革的不到位和在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟中出現(xiàn)的新情況、新矛盾、新困難，還有不少問題有待研究解決。一是單位化保障已力不從心

在單位保障體制下，單位背著沉重的“辦社會”包袱，勞動者也就成了“單位人”。引入市場機制后，企業(yè)進入競爭狀態(tài)，矛盾就逐漸顯露且越來越大，單位承擔(dān)的保障已力不從心，原先穩(wěn)定的單位化保障狀態(tài)出現(xiàn)了動搖，中國傳統(tǒng)的單位保障網(wǎng)被打破。

事實也充分說明：單位化保障體系必然解體，社會化保障體系必然建立。

二是社會保險與勞動力流動不相吻合

目前社會保障制度改革滯后于勞動制度改革，特別表現(xiàn)在原具有固定工身份的職工進入社會保障新體系是一大難題；

據(jù)不完全統(tǒng)計：全國大約有5000多萬的固定職工，他們是在計劃經(jīng)濟時期統(tǒng)包統(tǒng)配進單位工作的。當(dāng)時國家執(zhí)行的是“低工資、低物價、高就業(yè)”的“兩低一高”政策，他們所有的保障都融化在單位中。

這部分人比較適應(yīng)老的模式。進入社會主義市場經(jīng)濟后，老的模式已難以維持,而他們對舊體制又比較留念，就業(yè)觀念陳舊、市場意識薄弱，不敢輕易走向市場；加之老的保障體制即將解體，新的保障體系又尚未完善，使他們產(chǎn)生了極大的擔(dān)憂。這部分人的就業(yè)、保障解決不好，很可能會引起社會波動。

國家如何將他們工作幾十年已作過“扣除”的部分給予適當(dāng)?shù)难a償（當(dāng)前主要是養(yǎng)老、醫(yī)療、住房）。

這是中國社會穩(wěn)定面臨的一個不可回避的大問題！也是中國改革、發(fā)展中最大的“結(jié)”！

國企改革碰到最棘手的是這部分人，再就業(yè)要解決的也是這部分人，多年來及至目前社會保障重點要解決的還是這部分人！

這個“結(jié)”打開了，新的社會保障體系也就能真正建立了！至少城市的社會保障體系是可以建立起來了。三是社會保障體系還缺乏強有力的資金支撐。

目前社會基本養(yǎng)老保險實行個人帳戶，已經(jīng)退休的和將要退休的中老年職工的帳戶很大一部分是空的。國家欠了老職工一筆巨大的“隱性債務(wù)”，而現(xiàn)在又用年輕人的錢來抵償這筆債務(wù)，客觀上又欠了青年人一筆巨大的債務(wù)。目前這筆債務(wù)據(jù)有關(guān)部門推算至少在幾百萬億。因此，如何補償這筆巨大的“隱性債務(wù)”是個大問題。

四是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的嚴重不平衡與全國要建立統(tǒng)一的社會保障體系存在一定矛盾。

中國各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展還相當(dāng)不平衡，東南沿海地區(qū)經(jīng)濟相對比較發(fā)達，特別是珠江三角洲和長江三角洲，從業(yè)人員的工資水平和人民的生活水平，較之中部和西北部要高。

經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致勞動力價格的不平衡，勞動力價格的不平衡又導(dǎo)致社會保障水平的不平衡。

在這樣的情況下,全國要搞一個繳費比例、一個計發(fā)辦法、一個待遇標(biāo)準(zhǔn)是不現(xiàn)實的。這不僅不會促進經(jīng)濟發(fā)展,在某種程度上還會制約經(jīng)濟發(fā)展。因此,要充分考慮中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡,來設(shè)計社會保障體系。

五是各類基本社會保險改革發(fā)展還不平衡，沒有形成有效運作的整體。

原來的各類基本保險是獨立成系統(tǒng)的，分屬于不同部門，沒有形成系統(tǒng)工程。在基本社會保險制度改革方面，又存在有的險種改革步子快，有的險種改革步子慢，沒有真正形成一個“安全網(wǎng)”。這種不成系統(tǒng)的保障，嚴重地制約了國企改革和人員流動。

六是積極的就業(yè)政策與保障水平之間的矛盾

社會保障應(yīng)該具有就業(yè)保障的功能，其基金的支出，構(gòu)成社會消費需求，與經(jīng)濟擴張和收縮之間存在著一種反向運動的內(nèi)在聯(lián)系。因此，只有達到充分的就業(yè)，才會從根本上減輕社會保障的負擔(dān)。

對下崗失業(yè)人員來說,他們需要保障,但更需要的是就業(yè),就業(yè)才是最積極、最活躍、最根本的保障。這是因為中國保障的財力十分有限，難以承擔(dān)長期的剛性保障，單純的保障，沒有就業(yè)，也不能滿足穩(wěn)定的需要，最終的出路還是促進就業(yè)。二、中國社會保障制度改革的現(xiàn)狀

中國社會保障改革是從20世紀80年代中期開始的。

首先是從社會保險入手，從養(yǎng)老保險開始突破的。

隨著中國改革、開放、發(fā)展、穩(wěn)定的逐步深入，社會保險的其他幾個險種：失業(yè)、醫(yī)療、生育、工傷改革也逐步展開。同步進行社會救助和公共福利事業(yè)建設(shè)。(一)養(yǎng)老保險改革

到目前已進行了三步改革：

第一步：基金的改革

第二步：制度的改革

第三步：管理的改革第一步：基金的改革

建立社會養(yǎng)老保險的基金

國家是從1985年開始逐步展開的，形式是實行企業(yè)退休費統(tǒng)籌。

主要作用是：

1、保障企業(yè)離退休人員基本生活；

2、緩解企業(yè)退休費用畸輕畸重負擔(dān)。第二步：制度的改革

建立社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的社會基本養(yǎng)老保險模式。國家是從1991年6月作出了改革企業(yè)養(yǎng)老保險制度的決定。

主要作用是：

1、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的需要；

2、進一步保障離退休人員基本生活。

以上海為例:

上海市政府于1991年11月成立養(yǎng)老保險制度改革研究小組，

從1993年1月起,上海在全國率先探索推行了社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險模式。

黨的十四屆三中全會肯定了這個模式。1995年3月起國務(wù)院決定在全國推行這個模式，各省市陸續(xù)進行改革，出現(xiàn)了大帳戶、中帳戶和小帳戶三種情況；

直到1997年7月全國才統(tǒng)一了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，終于實現(xiàn)了從分散走向集中，完成了基本養(yǎng)老保險制度自下而上的改革。

與此同時，上海又進行了多層次的養(yǎng)老保險改革。

從1994年就開始進行單位補充養(yǎng)老保險試點，1998年在面上推開。

總工會還推出了職工互助保障。

還引導(dǎo)有條件的個人投商業(yè)人壽保險。

一個多層次的養(yǎng)老保險格局已形成。

2002年9月上海又推出了外來從業(yè)人員綜合保險，有單位的外來從業(yè)人員由單位為其繳費;無單位的外來從業(yè)人員自己繳費,以社會平均工資的60%為基數(shù),按12.5%繳費;可以保工傷(或意外傷害)、醫(yī)療和老年補貼。并委托商業(yè)保險公司運作。

為適應(yīng)上海加快城市化建設(shè)的步伐，使離土的農(nóng)民成為城市居民后，也能享受社會保險，從2002年開始，上海就探索小城鎮(zhèn)社會保險進行了試點工作,隨后于2003年正式在面上推開。

目前在上?；拘纬闪顺潜！€保、鎮(zhèn)保、農(nóng)保的社會保險多形式的格局。

到今年為止，上海養(yǎng)老保險制度改革整整經(jīng)歷了10多年時間。

取得的成績是有目共睹、無可非議、也是難能可貴的，主要產(chǎn)生了以下幾個機制：

1、個人繳費機制；

2、多渠道籌集基金的機制；

3、部分積累的機制；

4、待遇與繳費掛鉤的機制；

5、養(yǎng)老金正常增長的機制。第三步：管理的改革

國家從1996年開始提出建立社會保障社會化管理網(wǎng)絡(luò)

主要作用是：

1、使“單位人”走向“社會人”；

2、使企業(yè)擺脫社會事務(wù)的負擔(dān)。主要內(nèi)容是：

1、養(yǎng)老金社會化發(fā)放；

2、社會化查詢和社區(qū)服務(wù)；

3、社會保障卡：一卡在手、保障無憂、走遍神州、都可享受；

4、社區(qū)接納管理退休人員等。

這一步改革是復(fù)雜、艱難、漫長的，不可能一蹴而就，而是成熟一個推行一個。

(二)醫(yī)療保險改革

目前已進行了四步改革：

第一步：大病住院統(tǒng)籌；

第二步：部分門急診統(tǒng)籌；

第三步：退休人員50%門診費進行統(tǒng)籌；

第四步：全方位進行“三醫(yī)”聯(lián)動改革。

主要作用是：

1、確保廣大從業(yè)人員和退休人員病有所醫(yī)；

2、緩解的醫(yī)療費畸輕畸重負擔(dān)；

3、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟需要(三)失業(yè)保險改革

國家是從1986年10月進行勞動制度四項改革開始的，當(dāng)時稱待業(yè)保險。

上海與國家同步建立待業(yè)保險制度，1992年進行修改，1995年在全國首先改稱為失業(yè)保險。

1999年1月國務(wù)院頒布了《失業(yè)保險條例》；同年2月上海市政府發(fā)布了《上海市失業(yè)保險辦法》，這個辦法一直執(zhí)行到現(xiàn)在。

隨即，全國各省、自治區(qū)和直轄市等陸續(xù)推出失業(yè)保險辦法。(四)生育保險改革

20世紀90年代中期，以江蘇南通等地市為主的全國不少地市縣就開始探索社會生育保險的改革，取得一定的進展。(五)工傷保險改革

工傷保險的改革是整個社會保險改革中啟動最晚的一個險種。這是由于養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三個險種改革的壓力太重所致。

1996年國家勞動部先發(fā)布了《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》全國不少省市的企業(yè)從那時就開始按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行起來了。

在《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》實施了7年的基礎(chǔ)上，2003年4月27日國務(wù)院正式頒發(fā)了《工傷保險條例》，并于2004年1月1日起正式實施。

目前，全國各地正在抓緊制定貫徹的實施辦法。

到工傷保險全面實施，這就標(biāo)志著黨的十四屆三中全會確定的社會保險體系基本建立：社會保險、社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置、（住房保障）、社會互助和個人儲蓄保障以及商業(yè)保險。圖二：社會保險（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險）土地保障

低保制度五保制度城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共教育、社會福利服務(wù)多元經(jīng)濟和市場經(jīng)濟體制特困救助家庭保障家庭保障社會福利服務(wù)養(yǎng)老、醫(yī)療保險部分地區(qū)扶貧開發(fā)災(zāi)害救濟

城市社會保障制度農(nóng)村社會保障制度低保制度(六)構(gòu)建新的管理體系人力資源和社會保障部（原勞動和社會保障部）養(yǎng)老保險司、失業(yè)保險司、醫(yī)療保險司、工傷保險司、農(nóng)村社會保險司、社會保險基金監(jiān)督司等全國社會保障基金理事會辦公廳、基金財務(wù)部、投資部、股權(quán)資產(chǎn)部、法規(guī)及監(jiān)管部和信息研究部等民政部優(yōu)撫安置局、救災(zāi)救濟司、最低生活保障司、社會福利和社會事務(wù)司等財政部管理中央財政社會保障支出；擬定社會保障資金的財務(wù)管理制度；組織實施對社會保障資金使用的財政監(jiān)督。七、重視社會保障基金的運行和管理

社會保障基金是根據(jù)立法建立的用于社會保障事業(yè)的一種專項基金，即國家和社會用于社會保險、社會福利、社會救濟和公費醫(yī)療事業(yè)等項目的資金的總和，是國家和社會通過立法對國民收入進行分配和再分配，對社會成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權(quán)利給予保障的社會安全制度。建立、完善社會保障資金預(yù)決算制度與資金運營和監(jiān)督管理機制，是保證社會保障體系正常運行的前提條件。（一）我國社會保障基金面臨的主要挑戰(zhàn)1.社?；痤A(yù)期收支偏緊，面臨保值增值的巨大壓力

2000-2004年4年里社會保險資金收支數(shù)據(jù)表明，養(yǎng)老保險金的發(fā)放人數(shù)一直以150萬人／年左右的速度增加，可預(yù)見的事實是未來要發(fā)放的人數(shù)必將以更大比例增加。雖然自2000年以來，養(yǎng)老保險基金每年的收支一直有盈余，至2004年底已累積了2975億元的結(jié)余。但是，不能忽略的一點是，我國養(yǎng)老保險中社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶自1997年以來實行的一直是“混賬”管理：由于傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制度下沒有基礎(chǔ)養(yǎng)老金積累，其“社會統(tǒng)籌”部分根本不足以支付離退休職工的養(yǎng)老金，將兩個賬戶混在一起，這就給個人賬戶資金向社會統(tǒng)籌資金的轉(zhuǎn)移提供了可能，社會保險機構(gòu)就是利用“混賬”管理的便利，直接挪用在職職工個人賬戶中的資金，不斷地透支個人賬戶來填補統(tǒng)籌基金的不足。2.社保資金監(jiān)管不到位，擠占、挪用資金現(xiàn)象嚴重

2006年8月，在上海查出我國最大規(guī)模的社?；鹋灿冒?。經(jīng)調(diào)查，該案中違規(guī)挪用的社?；穑B本帶息共計37億元。而上海社保案僅是我國社?；鸸芾泶嬖趩栴}的冰山一角。同年11月27日，浙江金華爆發(fā)數(shù)億社保資金被挪用的大案。就在2006年即將結(jié)束的最后幾天，上海再爆27億元企業(yè)年金通過“委托貸款”再次流入房地產(chǎn)企業(yè)的大案。

據(jù)不完全統(tǒng)計，在1986年至1997年間，全國有上百億元社會保險基金被違規(guī)動用。1998年以來，全國清理回收擠占挪用基金160多億元，至2005年底，還有10億元沒有回收入賬。國家審計署對29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個計劃單列市三項社?；穑B(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)）的審計結(jié)果中，發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題的金額達71億元。一邊是數(shù)以億計的資金被違規(guī)挪用或是流失，一邊是過去7年來個人賬戶“空賬”規(guī)模累計已超過7000億元。3.統(tǒng)籌層次過低，難以獲得規(guī)模效益及節(jié)約管理費用

目前我國社會保險資金現(xiàn)收現(xiàn)付的統(tǒng)籌賬戶由各級地方社會保險經(jīng)辦機構(gòu)(主要是各級社會保險基金管理中心)分級管理，中央和省屬企業(yè)養(yǎng)老保險、失業(yè)保險實行了省級統(tǒng)籌，其他險種實行地市級統(tǒng)籌或縣級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌的層次還處在較低的水平。一些企業(yè)還建立了補充醫(yī)療保險和補充養(yǎng)老保險，企業(yè)是補充保險基金的管理主體。

這種管理模式雖然對于資金的籌集和發(fā)放有方便之處，但是由于統(tǒng)籌層次的不同，資金管理主體分散，使資金結(jié)余分散，影響了存量規(guī)模，必然削弱運營的規(guī)模效益。另一方面，由于各地都設(shè)立專門的機構(gòu)管理，管理成本必定居高不下。據(jù)統(tǒng)計，我國社會保險資金的管理成本為3％，而國際上一般在1％左右，美國加州的社會保險資金管理成本則只有0.16％。。此外，管理中心的工作人員基本上是從當(dāng)?shù)貏趧雍蜕鐣Ｕ暇殖檎{(diào)，這部分人大多沒有大資金運作的經(jīng)驗，專業(yè)化素質(zhì)不高，缺乏操作投資組合、構(gòu)建模型分析市場潛在風(fēng)險的能力。(二)我國社會保障基金的管理與改革1、立法日趨完善

目前，我國勞動和社會保障部單獨或會同有關(guān)部門制定的有關(guān)社會保障管理的文件和規(guī)定已有：《企業(yè)養(yǎng)老保險基金管理暫行規(guī)定》（財政部，1993）《關(guān)于加強企業(yè)和職工社會保險基金投資管理的暫行規(guī)定》（勞動部和財政部，1994）《社會保險審計暫行規(guī)定》（勞動部和審計署，1995）《企業(yè)和職工基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線暫行規(guī)定》（勞動部和財政部，1998）《社會保障資金財政專戶管理實施辦法》（勞動和社會保障部，2000）《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》（勞動和社會保障部，2001）當(dāng)前，國內(nèi)正在熱議如何出臺比較系統(tǒng)和權(quán)威的關(guān)于社會保障的基本大法，如《社?；鸨O(jiān)督管理條例》或《中國社會保障法》等與社保基金監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)，進一步規(guī)范基金征繳、管理、支付、運營等行為，明確法律責(zé)任，統(tǒng)一法律規(guī)范，構(gòu)建一套權(quán)責(zé)分明的法律體系，對各級保障部門、管理機構(gòu)進行明確的職責(zé)分工，保證社保基金管理和監(jiān)督的效果。2、建立社會監(jiān)督體系，保障基金管理安全良好的法律還需要完善的監(jiān)管體系來保證。完善的監(jiān)督體系至少應(yīng)當(dāng)包括：人大對社?；痤A(yù)決算的審批，財政、審計、監(jiān)察部門的事前、事中和事后的監(jiān)督，以及新聞監(jiān)督和社會監(jiān)督。在我國，盡管目前已有27個省市成立了由有關(guān)企業(yè)代表和專家組成的社會保障監(jiān)督委員會，但現(xiàn)有的監(jiān)督體制下，對于社會保障基金的運營監(jiān)督，財政部、勞動和社會保障部、審計署等政府部門占據(jù)了主導(dǎo)地位。社會監(jiān)督還難以發(fā)揮作用。部分學(xué)者意見：社?；鸨O(jiān)督機構(gòu)的垂直管理首先地方社會保障管理部門只負責(zé)社會保障基金的收繳和發(fā)放，相關(guān)的監(jiān)督職能予以剝離，單獨設(shè)置機構(gòu)進行全面具體的監(jiān)督工作。對于監(jiān)督機構(gòu)的管理方面，采取中央垂直管理模式，各地分設(shè)辦事機構(gòu)。一方面可以防止地方政府在“人、財、物”上轄制基金監(jiān)督部門，使監(jiān)督工作能夠避免地方政府的干擾；另一方面也有利于資源配置，減少重復(fù)浪費。自然，在這樣的體制下，更需要加大社會監(jiān)督力度。三、國外可借鑒的做法及其必須把握好的幾個問題國外社會保障歸納起來有四種類型：

以英國、瑞典等國為代表的“福利型”；

以前蘇聯(lián)等國為代表的“國家型”；

以德國、美國、日本等國為代表的“傳統(tǒng)型(保險型)”；

以新加坡、智利等國家為代表的“儲蓄型”。福利型的制度正岌岌可危；

國家型的制度也難以為繼；

傳統(tǒng)型的制度亦步履維艱；

唯獨儲蓄型的制度還具有生命力。

近年來，國外對社會保障體系的反思，是值得借鑒的，我國在構(gòu)建社會保障體系時，也必須正確把握好以下幾個問題：

一是保障水平不能定的過高，待遇標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整又不能操之過急。

西方國家在這個問題上有過深刻的教訓(xùn)。因此，在確定社會保障的標(biāo)準(zhǔn)和水平時，必須要與我國的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，要兼顧當(dāng)前和長遠，要合理和適度，要留有余地，在調(diào)整時，應(yīng)盡量在做加法的同時再做減法。以臺灣為例:

在國民黨主政臺灣的50年間，走的是一條反福利國家的道路。而民進黨在社會保障政策上則是傾向于歐美式的福利國家道路。1993年，在臺灣地方政府縣市長選舉的選戰(zhàn)中，為拉取選票，民進黨就提出了“老人年金”的訴求，擬對65歲以上的老人每人每月予以5000元的補貼。在2000年的“總統(tǒng)”選戰(zhàn)中，民進黨一開始就提出“333福利方案”，即65歲以上老人每人每月3000元津貼，3歲以下幼兒醫(yī)療免費，青年購屋貸款利率3%。但以臺灣現(xiàn)有的福利資源而言，這樣的支付計劃還是有些過于龐大了，“333福利方案”的給付范圍和給付水平都不得不大打折扣。民進黨迫于無奈，只好不斷進行調(diào)整。老人津貼部分：將領(lǐng)取津貼的對象限定在未領(lǐng)取任何津貼的老人，使得有資格領(lǐng)取津貼的老人只有39萬人，占全臺灣190萬老年人口的1/5弱，并且采取登記制度；兒童醫(yī)療免費方面：選舉時承諾的是就醫(yī)完全免費，但是后來的預(yù)定給付內(nèi)容減少為只擔(dān)負健保自付額部分，而不包括健保費；青年購屋貸款方面，選舉時承諾首次購屋貸款超低利率3%，選舉以后，則調(diào)整為貸款額度每戶最高220萬元，貸款期限最長為30年，利率前7年為年利率3%，以后年按銀行實際利率計息。這些修訂遭致廣泛批評。但修改后的“333福利方案”，根據(jù)民進黨內(nèi)的有關(guān)專家分析，認為可能依然在經(jīng)濟上難以施行。

于是，2000年9月，還未上臺執(zhí)政的民進黨就又提出了“優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟、社福暫緩”的政策走向。作為“333福利方案”重要支柱的普通式老人福利津貼制度在確定無力推行后，民進黨政府又將注意力集中于國民黨時期規(guī)劃的國民年金制度體系，以之取代老人福利津貼制度，由民進黨政府提出的新的國民年金方案，包含了國民黨時期的年金保險制度及其修正案，個人退休儲蓄賬戶案和全民提拔的平衡基金案。全民提拔的平衡基金案，被臺灣學(xué)者稱為“借尸還魂的老人福利津貼”。臺灣地區(qū)年金制度的改革同其醫(yī)療保險制度的改革一樣是：進退失據(jù)，左右為難。臺灣社會保險制度的變遷還啟示我們，社會保險制度的發(fā)展是受到經(jīng)濟發(fā)展水平制約的。當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展水平不足以支撐一定的社會保險項目時，任何良好愿望都是空想的。二是多元化、多層次支撐體系

多元化、多層次的保險體系，有利于政府原先在保險方面承擔(dān)的無限責(zé)任轉(zhuǎn)為有限責(zé)任；有利于勞動者增強自我保障意識。我國在構(gòu)建社會保障體系時，應(yīng)在力求提供穩(wěn)定和適度的基本保險水平的同時，注意推進和發(fā)展補充保險，在確定單位和勞動者在基本保險所承受的負擔(dān)時，注意為補充保險留出空間。三是要分步實施，逐步到位

我國在建立社會保障體系時，一定要充分考慮區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，必須樹立分階段、分區(qū)域、分層次、分群體的保障原則，可循序而進，先東南沿海，后中西北地區(qū)；先中心城市，后地縣級市；先城鎮(zhèn)，后農(nóng)村；先養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民生活救助，后其他保險、福利；先保最基本生活，后共享社會成果。四是保障功能和促進就業(yè)相結(jié)合

不少國家在保證失業(yè)救濟金發(fā)放的同時，積極地制定和實施促進就業(yè)的政策。在大力推進社會保障事業(yè)的同時，千萬不可忽視促進就業(yè)，就業(yè)保障才是積極的保障，這是社會保障功能中不可缺少的一個重要組成部分。我國在構(gòu)建社會保障體系時，一定要增加就業(yè)保障的功能。五是社會保險基金運營市場化趨勢

中國人口眾多，搞社會保障需要龐大的基金支撐，加之四十多年的計劃經(jīng)濟體制，沒有給社會保障預(yù)留資金，如今在社會養(yǎng)老保險方面還只有幾個百分點的積累，也納入了財政專戶，雖可制約挪用、截留等問題，但不可能盡快地使有限資金增值。借鑒國外的做法，研究有效地進行社會保險基金運營的辦法，已時不我待。四、中國社會保障制度深化改革的發(fā)展前景

社會保障制度僅靠各地自下而上的改革以及零打碎敲的單一的制度改革,已難以深化。必須不失時機地進行全國統(tǒng)一的社會保障體系建設(shè)。社會保障的改革也已經(jīng)走到了這一步。

2000年12月國務(wù)院決定選擇遼寧省作為全國社會保障體系改革的試點。從2001年起，遼寧省制定了改革試點方案并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后即著手進行試點，兩年多時間的試點，到目前將圓滿完成任務(wù)。

是指國家依法建立、保障國民生活、維護社會穩(wěn)定的系統(tǒng)，它由縱橫交叉、相互聯(lián)系的各個保障子系統(tǒng)編結(jié)成的一個既相對獨立，又密不可分的“社會安全網(wǎng)”。這個網(wǎng)應(yīng)該覆蓋到全社會的每個角落，貫穿到所有人的一生。1、所謂社會保障體系

從縱向上看，它應(yīng)由就業(yè)保障、社會保險、社會福利、社會救助、社會互助、軍人保障及其英模軍烈屬優(yōu)撫安置、家庭保障和個人自我保障等子系統(tǒng)組成一個完整的體系。

從橫向上看，各子系統(tǒng)又要形成種類齊全、層次多樣、適應(yīng)各類人群需求的相對獨立的體系。

從運作上看，要確保社會保障有效地實施，必須要建立健全一整套完善的：

▲法律、法規(guī)、規(guī)章體系；

▲基金征集、支付、運營體系；

▲監(jiān)察、仲裁、執(zhí)法體系；

▲統(tǒng)一管理的組織體系；

▲社會化管理服務(wù)體系；

▲社會監(jiān)督、檢查體系等。2、完善中國社會保障體系的總體思路

構(gòu)建一個法制建設(shè)健全、各項制度完整、組織管理統(tǒng)一、基金運作規(guī)范、社會服務(wù)有序的縱橫向之間相互協(xié)調(diào),體現(xiàn)社會保障制度多層次,避免社會保障財務(wù)危機,保障人民基本生活需要,滿足社會經(jīng)濟發(fā)展,適合國情、國力的具有中國特色的社會保障體系。這是中國現(xiàn)階段對社會保障制度進行總體改革并整體協(xié)調(diào)推進我國經(jīng)濟體制改革的基本目標(biāo)。

當(dāng)前，中國社會保障體系改革的關(guān)鍵要在“社會”兩個字上下功夫，即重點要有利于使“單位人”向“社會人”過渡；要建立以“塊”為主的區(qū)域保障網(wǎng)絡(luò)、以社區(qū)形態(tài)的保障實施體系，讓區(qū)域、社區(qū)的保障網(wǎng)絡(luò)能獨立于各類單位而存在，使保障真正從單位化轉(zhuǎn)為社會化，以體現(xiàn)保障的公平、公正、公開和嚴密。

在研究“單位人”向“社會人”過渡時，關(guān)鍵又要在一個“人”字上下功夫，即社會保障體系要以人為本來設(shè)計，要針對不同的人群和人的不同狀態(tài)來考慮各種保障項目。3、對構(gòu)建中國社會保障體系基本框架的設(shè)想

包括目標(biāo)模式和向目標(biāo)模式過渡的主要舉措兩方面。

黨的十四屆三中全會已經(jīng)明確，社會保障體系目標(biāo)模式有五部分組成。

如上所示圖向目標(biāo)模式過渡的主要舉措

目標(biāo)模式一經(jīng)確立，不可能一蹴而就，它必須經(jīng)過由認識到實踐，再由實踐到認識的多次反復(fù)的螺旋式上升的過程。其主要舉措：

為保證中央確定的大中型國