《生態(tài)公益林補(bǔ)償制度問題研究》9300字

生態(tài)公益林補(bǔ)償制度不足與完善分析報(bào)告目錄前言 1一、生態(tài)公益林補(bǔ)償制度概述 1（一）生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)姆山缍?1（二）我國有關(guān)生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的相關(guān)規(guī)定 2二、生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀及不足 3（一）生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀 3（二）生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的不足 31.補(bǔ)償給付主體單一 32、補(bǔ)償范圍偏窄 43、補(bǔ)償方式單一 5三、生態(tài)公益林補(bǔ)償制度存在問題的原因分析 6（一）“政府直控型”傳統(tǒng)治理理念導(dǎo)致給付主體單一 6（二）補(bǔ)償范圍的劃分依據(jù)不合理 7（三）補(bǔ)償觀念和市場化機(jī)制的欠缺致使補(bǔ)償方式單一 8四、生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的完善建議 9(一)實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償給付主體多元化 9（二）放寬生態(tài)公益林的補(bǔ)償范圍 10（三）政府補(bǔ)償方式 11結(jié)論 12參考文獻(xiàn) 13前言生態(tài)公益林主要是為了充分發(fā)揮森林的生態(tài)效益。國家嚴(yán)格限制生態(tài)公益林的采伐。生態(tài)公益林經(jīng)營者投入了大量的人力資源，對公益生態(tài)林的保護(hù)和管理，無論是物質(zhì)上還是財(cái)政上，都無法從公益生態(tài)林的經(jīng)營中獲得經(jīng)濟(jì)效益。如果生態(tài)公益林經(jīng)營者的損失得不到補(bǔ)償，其參與生態(tài)公益林管理和保護(hù)的積極性就會減弱，甚至?xí)霈F(xiàn)將生態(tài)公益林劃分為生態(tài)公益林的阻力。因此，為了維護(hù)和發(fā)展生態(tài)公益林經(jīng)營活動，必須采取相應(yīng)措施，平衡生態(tài)公益林利益相關(guān)者的不同利益需求，實(shí)現(xiàn)多元利益的和諧共存，生態(tài)公益林補(bǔ)償制度在一定程度上合理補(bǔ)償了生態(tài)公益林經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)損失。平衡生態(tài)公益林經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)生態(tài)公益林資源的優(yōu)化配置，對于促進(jìn)森林生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處具有重要意義。一、生態(tài)公益林補(bǔ)償制度概述（一）生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)姆山缍S著生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)踐中的應(yīng)用日益廣泛，生態(tài)補(bǔ)償逐漸成為學(xué)術(shù)界研究的重點(diǎn)，但到目前為止，學(xué)術(shù)界對生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x并不統(tǒng)一。由于研究的意義和方向不同，各學(xué)科的學(xué)者對生態(tài)補(bǔ)償有不同的定義，法學(xué)界也有不少學(xué)者對生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了界定。由于每個(gè)研究者的研究重點(diǎn)不同，其定義也不同。其中，最具代表性的觀點(diǎn)有三種：第一種觀點(diǎn)從人與自然、人與人的關(guān)系的角度對生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了界定；認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償至少應(yīng)包括通過環(huán)境開發(fā)利用對環(huán)境的補(bǔ)償、對相關(guān)利益相關(guān)方的補(bǔ)償、對環(huán)境保護(hù)和管理活動可能產(chǎn)生的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償和補(bǔ)償。這種觀點(diǎn)只劃分了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο螅瑳]有提及補(bǔ)償?shù)哪康?，也沒有明確補(bǔ)償?shù)闹黧w和方式。第二種觀點(diǎn)是從補(bǔ)償活動中使用的具體方法來界定生態(tài)補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償分為狹義生態(tài)補(bǔ)償和廣義生態(tài)補(bǔ)償。除前者的內(nèi)容外，后者還包括經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、人身補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)?。利益相關(guān)者因環(huán)境保護(hù)而失去發(fā)展機(jī)會的技術(shù)和政策，以及國家對科學(xué)和教育的投資，從而提高環(huán)境保護(hù)水平和社會環(huán)保意識。這一觀點(diǎn)概括了生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆椒?，但沒有明確的相關(guān)補(bǔ)償主體，廣義生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶^寬。第三種觀點(diǎn)從生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц度撕徒邮苋酥g的關(guān)系來界定生態(tài)補(bǔ)償。（二）我國有關(guān)生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的相關(guān)規(guī)定生態(tài)公益林又稱公益林，起源于我國森林分類經(jīng)營的理念。中國的森林法建立了分類管理制度，將森林分為五類。即防護(hù)林、公益林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林、特種林。在林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革的框架下，原國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會和林業(yè)部對林業(yè)資源進(jìn)行了重新分配。保護(hù)林和特殊用途林分為公有林和其他三類商品林，林業(yè)部發(fā)布的《公益林和商品林分類技術(shù)指標(biāo)》（以下簡稱《技術(shù)指標(biāo)》）對生態(tài)公益林的概念進(jìn)行了界定。強(qiáng)調(diào)“生態(tài)公益林”是滿足人類社會生態(tài)、社會和可持續(xù)發(fā)展需求，維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡，保護(hù)生物多樣性的主要功能。主要提供公共和社會商品或服務(wù)的樹木和森林。從這個(gè)定義來看，生態(tài)公益林是指為社會提供生態(tài)效益并發(fā)揮生態(tài)作用的森林、林木和森林。森林類型之間沒有區(qū)別?？梢哉J(rèn)為，森林、林木、森林具有一定的生態(tài)效益，屬于公益性生態(tài)林。根據(jù)技術(shù)指標(biāo)，森林分類體系中的防護(hù)林和專用林分為公益林，薪炭林、薪炭林和經(jīng)濟(jì)林分為商品林。它限制了生態(tài)公益林的發(fā)展范圍，生態(tài)公益林的劃分實(shí)質(zhì)上是森林物種的劃分。生態(tài)公益林，即我國生態(tài)公益林的劃分以防護(hù)林和專用林為基礎(chǔ)。二、生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀及不足（一）生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀20世紀(jì)90年代以來，我國逐步建立了公益林生態(tài)補(bǔ)償制度，分為四個(gè)階段：第一階段是1978年至1998年的探索階段；二是1978年改革開放后，我國公益性森林生態(tài)補(bǔ)償制度逐步完善。隨著我國開始向市場經(jīng)濟(jì)過渡，森林生態(tài)問題日益突出，森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)母拍詈屠砟钪饾u被提出。1992年國務(wù)院批準(zhǔn)了《國務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革委員會關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)的意見》，明確提出“建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，實(shí)行森林資源有償利用”。第二階段是在1998年至2004年的試點(diǎn)階段，《森林法》于1998年設(shè)立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》是為了保護(hù)森林資源而制定的法規(guī)。2000年1月29日國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》，自2000年1月29日起實(shí)施。2016年2月6日，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》(中華人民共和國國務(wù)院令第666號)修改了《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》，自2016年2月6日起實(shí)施。2018年3月19日，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》(中華人民共和國國務(wù)院令第698號)修改了《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》，自2018年3月19日起實(shí)施。這標(biāo)志著我國生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的啟動。三是2004年至2007年實(shí)施階段，財(cái)政部和國家林業(yè)局聯(lián)合發(fā)布了《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，規(guī)定中央財(cái)政對國家生態(tài)公益林進(jìn)行補(bǔ)償。這標(biāo)志著我國生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的實(shí)質(zhì)性建立。四是2007年以來，隨著2007年集體林權(quán)制度改革的順利推進(jìn)，相關(guān)配套措施逐步完善。全國各?。▍^(qū)、市）建立了地方公益性生態(tài)公益林補(bǔ)償制度，2013年、2014年、2016年頒布了《國家公益林管理辦法》，頒布了《中央林業(yè)補(bǔ)助管理辦法》和《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》，進(jìn)一步完善了生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。（二）生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的不足1.補(bǔ)償給付主體單一生態(tài)公益林補(bǔ)償是一項(xiàng)長期、大規(guī)模的工程，旨在維護(hù)生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的可持續(xù)性，明確賠償主體?！渡鷳B(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作實(shí)施指南》將生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t確定為“誰受益，誰補(bǔ)償”。生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)闹饕芤嫒藨?yīng)當(dāng)是生態(tài)公益林的生態(tài)效益受益人。我國公益林的補(bǔ)償完全依靠中央和地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。由于公益林生態(tài)效益的公益性，政府無疑已成為生態(tài)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹饕Ц斗剑@并不意味著政府是生態(tài)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)奈ㄒ恢Ц度?。根?jù)環(huán)境正義理論，生態(tài)公益林生態(tài)效益的其他受益人也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。目前我國這種單一的補(bǔ)償給付主體形式不但導(dǎo)致了補(bǔ)償給付主體的范圍狹窄，忽視了其他受益者的補(bǔ)償義務(wù)。而且僅靠政府財(cái)政長期支撐如此龐大的補(bǔ)償，會造成政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，難以發(fā)揮生態(tài)公益林補(bǔ)償制度對補(bǔ)償接受主體的激勵(lì)作用，影響其參與生態(tài)公益林保護(hù)的積極性，不利于生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的可持續(xù)發(fā)展。補(bǔ)償給付主體單一還直接導(dǎo)致了補(bǔ)償資金來源渠道單一。對非政府給付主體的忽視，造成了非政府給付主體沒有渠道履行生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，沒有建立起政府、社會、企業(yè)和個(gè)人等共同組成的多元化籌資機(jī)制。可見，政府財(cái)政補(bǔ)償不僅體現(xiàn)了“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，也反映了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，資金來源缺乏穩(wěn)定性。作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會保障方面也需要大量的政府投資。因此，無論是從公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)還是從我國的實(shí)際情況來看，目前完全依靠國家投入的公益林生態(tài)補(bǔ)償是不現(xiàn)實(shí)的。實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償資金的多元化，拓寬補(bǔ)償資金來源，確保公益林生態(tài)補(bǔ)償體系的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。2、補(bǔ)償范圍偏窄根據(jù)《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》的規(guī)定，中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的補(bǔ)償范圍為國家生態(tài)公益林。國家公益生態(tài)林是國家規(guī)定劃分的重點(diǎn)保護(hù)林和特殊用途林。由此可見，商品林和地方公益林不屬于中央財(cái)政補(bǔ)償范圍。隨著集體林權(quán)制度改革的逐步推進(jìn)，集體林權(quán)制度也在逐步完善。中國的私有林業(yè)也在蓬勃發(fā)展，發(fā)揮著越來越重要的作用。盡管大多數(shù)私有林業(yè)中的商品林通過市場交易實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但不可否認(rèn)的是，商品林的生長也具有防風(fēng)、防風(fēng)等生態(tài)功能。固沙和水源保護(hù)是整個(gè)森林生態(tài)系統(tǒng)的一部分。但是，我國尚未將商品林納入生態(tài)公益林補(bǔ)償體系，導(dǎo)致相當(dāng)一部分私有林主無法獲得補(bǔ)償。地方公益性生態(tài)公益林是地方各級人民政府按照國家有關(guān)規(guī)定指定的公益性生態(tài)公益林。經(jīng)省林業(yè)廳批準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定屬于中國生態(tài)公益林，自然納入補(bǔ)償范圍。然而，中國的立法并沒有補(bǔ)償當(dāng)?shù)毓嫔鷳B(tài)林的生態(tài)效益。雖然中國大部分地區(qū)都根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)狀況制定了地方補(bǔ)償政策和法規(guī)，但由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在很大差異。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)往往有更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)公益林補(bǔ)償制度對補(bǔ)償對象的滿意度和激勵(lì)性較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高。地方財(cái)政難以提供資金彌補(bǔ)受益人損失，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，公益性生態(tài)林、商品林經(jīng)營缺乏競爭優(yōu)勢，而地方公益性生態(tài)公益林補(bǔ)償不能體現(xiàn)法律的公允價(jià)值。直接影響當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)公益林經(jīng)營者，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)公益林經(jīng)營者參與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)公益林建設(shè)和保護(hù)的積極性。甚至有可能非法砍伐當(dāng)?shù)毓嫘陨鷳B(tài)公益林，以實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益。因此，有必要將商品林和地方生態(tài)林納入中央政府的補(bǔ)償范圍，以實(shí)現(xiàn)公益性生態(tài)林的可持續(xù)發(fā)展。3、補(bǔ)償方式單一我國生態(tài)公益林補(bǔ)償模式源于《森林法》的規(guī)定，即通過設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金對生態(tài)公益林進(jìn)行補(bǔ)償。這表明國家對公益性生態(tài)公益林建設(shè)的高度重視，也應(yīng)該看到公共財(cái)政補(bǔ)償模式過于單一。公益林生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)長期、復(fù)雜的工程，成本巨大，補(bǔ)償范圍廣，持續(xù)時(shí)間長。單純依靠政府的財(cái)政補(bǔ)償，將給中央和地方財(cái)政帶來巨大壓力。政府資金一旦出現(xiàn)資金缺口，就無法保證公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度?，影響公益林生態(tài)管理和保護(hù)活動的正常運(yùn)行。此外，從理論上講，生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)對生態(tài)公益林的生產(chǎn)成本、喪失的機(jī)會成本和生態(tài)價(jià)值的補(bǔ)償。由于其幅員遼闊，生態(tài)公益林基地巨大，國家財(cái)政難以維持如此龐大而快速增長的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)公益林生產(chǎn)成本的不斷提高，我國政府的財(cái)政補(bǔ)償不僅體現(xiàn)在生產(chǎn)成本上，也體現(xiàn)在生態(tài)公益林的生產(chǎn)成本上。生態(tài)公益林喪失的機(jī)會成本和生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償也帶來了生態(tài)公益林生產(chǎn)成本無法承受的問題。如果這一問題得不到解決，將嚴(yán)重影響公益林生態(tài)補(bǔ)償受益人的生產(chǎn)積極性，導(dǎo)致公益林生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我們可以看到，單一的政府補(bǔ)償方式不僅增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也挑戰(zhàn)了補(bǔ)償資金來源的穩(wěn)定性。但也難以滿足我國生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)膶?shí)際需要，調(diào)動全社會參與生態(tài)公益林建設(shè)的積極性。生態(tài)公益林的補(bǔ)償模式不能單純依靠政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。要完善補(bǔ)償模式，改變目前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付單一的補(bǔ)償模式，促進(jìn)補(bǔ)償模式的多樣化，保持生態(tài)公益林的可持續(xù)發(fā)展。三、生態(tài)公益林補(bǔ)償制度存在問題的原因分析（一）“政府直控型”傳統(tǒng)治理理念導(dǎo)致給付主體單一鑒于中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來的一系列環(huán)境問題，中國傳統(tǒng)的治理模式是典型的官僚行政模式。也就是說，它以政府為主體，通過強(qiáng)制手段實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的環(huán)境治理目標(biāo)。公益林的生態(tài)補(bǔ)償也受到傳統(tǒng)經(jīng)營理念的環(huán)境問題的影響。因此，我國公益性森林生態(tài)補(bǔ)償形成了政府與社會對立的“強(qiáng)政府、弱社會”的補(bǔ)償結(jié)構(gòu)。政府已成為公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈ㄒ恢Ц稒C(jī)構(gòu)，壟斷和控制了公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)膸缀跛薪?jīng)營權(quán)，體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:首先，政府在制定生態(tài)公益性森林補(bǔ)償政策方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，而企業(yè)、環(huán)保組織、公民等社會行動者則被邊緣化甚至排斥在外。在生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施中，政府采取了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的管理措施，沒有建立其他民間補(bǔ)償機(jī)構(gòu)參與生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)钠脚_。政府主導(dǎo)的生態(tài)公益具有政府直接控制的典型特征。從歷史上看，政府直接控制的生態(tài)公益林補(bǔ)償政策是合理的，對保護(hù)生態(tài)公益林、改善森林生態(tài)環(huán)境起到了積極作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公眾環(huán)保意識的覺醒，政府作為單一支付主體的補(bǔ)償模式的弊端日益暴露。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場對森林資源價(jià)值的日益重視，生態(tài)公益林經(jīng)營者流失的機(jī)會成本也隨之增加。為體現(xiàn)公平正義原則，調(diào)動生態(tài)公益林經(jīng)營者參與生態(tài)公益林建設(shè)的積極性，應(yīng)相應(yīng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因此，補(bǔ)償主體的多元化是拓寬補(bǔ)償資金來源，保持公益林生態(tài)補(bǔ)償可持續(xù)發(fā)展的重要條件。（二）補(bǔ)償范圍的劃分依據(jù)不合理根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，中國中央生態(tài)公益林的補(bǔ)償范圍為國家生態(tài)公益林，地方政府根據(jù)自身財(cái)務(wù)狀況確定地方生態(tài)公益林的補(bǔ)償范圍。我國生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的補(bǔ)償范圍是生態(tài)公益林，即生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)那疤崾巧?。森林和林木屬于生態(tài)公益林。實(shí)際上，以林地是否生態(tài)公益林作為劃分生態(tài)公益林補(bǔ)償范圍的依據(jù)是不合理的。在林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下，中國提出以森林利用、生產(chǎn)和經(jīng)營為目標(biāo)，將森林資源分為公益林和商品林。為了轉(zhuǎn)變林業(yè)經(jīng)濟(jì)增長方式，發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)能力，作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂牐鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)是相關(guān)理論。換句話說，生態(tài)公益林屬于公益林的一種。建立公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的目的是保護(hù)和改善森林生態(tài)環(huán)境，公平分配利益相關(guān)者的生態(tài)責(zé)任和生態(tài)利益，實(shí)現(xiàn)生態(tài)正義。公益林生態(tài)補(bǔ)償與公益林生態(tài)區(qū)劃沒有實(shí)質(zhì)聯(lián)系，公益林是否為生態(tài)公益林也沒有理論依據(jù)。事實(shí)上，公益林與生態(tài)公益林分類中公益林與公益林的內(nèi)涵和外延是不同的。公益林是以生態(tài)效益為主要產(chǎn)品的森林、和林地。其外延為防護(hù)林和特種林。在公益林生態(tài)補(bǔ)償中，公益林是指森林。以公益性為主要功能的林木、林地延伸到所有具有公益性功能的林木、林地?？梢钥闯?，這兩種公益林是混合的。公益林生態(tài)補(bǔ)償中公益林和公益林的分類與公益林和商品林的分類相同。因此，商品林無法得到應(yīng)有的補(bǔ)償。有一些觀點(diǎn)覺得商品林的生態(tài)效益無法補(bǔ)償，因?yàn)樯唐妨挚梢酝ㄟ^市場交易實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益，因此無需補(bǔ)償商品林。中國的實(shí)際情況是，商品林經(jīng)營者不能按照自己的意愿經(jīng)營商品林，以獲取經(jīng)濟(jì)效益。為控制森林資源消耗，保障森林健康經(jīng)營，國家實(shí)行采伐限額管理制度，嚴(yán)格限制商品林采伐限額。商品林經(jīng)營者能夠獲得的經(jīng)濟(jì)效益非常有限。因此，與生態(tài)公益林一樣，商品林也應(yīng)該得到相應(yīng)的補(bǔ)償。（三）補(bǔ)償觀念和市場化機(jī)制的欠缺致使補(bǔ)償方式單一我國已將公益林生態(tài)補(bǔ)償納入財(cái)政體系，這是一個(gè)質(zhì)的飛躍，但從目前國家財(cái)政的支持能力來看，要實(shí)現(xiàn)真正的補(bǔ)償還需要很長的時(shí)間。我國生態(tài)公益林的補(bǔ)償模式主要是政府補(bǔ)償中的縱向?qū)ｍ?xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。一方面，這種補(bǔ)償模式導(dǎo)致政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，補(bǔ)償水平偏低；生態(tài)公益林經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)損失難以完全補(bǔ)償；另一方面，它沒有體現(xiàn)“誰受益，誰補(bǔ)償”的生態(tài)補(bǔ)償原則。這使得我國的生態(tài)公益林補(bǔ)償制度幾乎不存在。因此，建立運(yùn)作機(jī)制，減輕政府的財(cái)政壓力，確保充足穩(wěn)定的資金來源，是非常重要的。從補(bǔ)償?shù)慕嵌葋砜矗壳吧鷳B(tài)公益林補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)是補(bǔ)償經(jīng)營者的損失，忽視了對森林可持續(xù)發(fā)展能力的補(bǔ)償。這形成了獨(dú)特的政府補(bǔ)償模式。作為補(bǔ)償主體的政府支出包括轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政補(bǔ)貼。但是，就我國目前的生態(tài)公益林補(bǔ)償而言，政府補(bǔ)償中只使用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，即政府以財(cái)政補(bǔ)貼的形式對生態(tài)公益林進(jìn)行補(bǔ)償，增加了政府的財(cái)政壓力。目前，我國的政府補(bǔ)償模式屬于中央和地方政府對生態(tài)公益林的垂直補(bǔ)償模式。忽視地區(qū)差異掩蓋了政府橫向補(bǔ)償?shù)目赡苄院蛢?yōu)勢。由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，地方政府稅收也不同，不同地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有很大差異。由于較高的地方稅和較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度低于欠發(fā)達(dá)省份。因?yàn)榈胤截?cái)政難以提供財(cái)政支持，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，但我國的現(xiàn)實(shí)是，分布在經(jīng)濟(jì)落后省份的公益性生態(tài)公益林需要保護(hù)。中國主要河流自西向東、自上而下、自下而上的流向決定了中國主要河流的流向。因此，大多數(shù)上游河流流經(jīng)經(jīng)濟(jì)落后的省份。上游省份不僅在公共生態(tài)林的管理和保護(hù)上花費(fèi)了大量成本，而且還失去了林業(yè)發(fā)展的機(jī)會成本。但是，一些經(jīng)濟(jì)條件較好的下游省份，從上游公益性生態(tài)公益林中無償獲得了生態(tài)效益，這并不體現(xiàn)“誰受益，誰補(bǔ)償”的基本原則。中國必須建立政府間橫向補(bǔ)償機(jī)制。政府間橫向補(bǔ)償是同級政府之間的補(bǔ)償。橫向政府間補(bǔ)償機(jī)制可以彌補(bǔ)縱向補(bǔ)償機(jī)制的不足。根據(jù)誰受益、誰賠償?shù)脑瓌t，賠償主體包括應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任的政府。這就增加了生態(tài)公益林補(bǔ)償資金的來源，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境法對公平正義價(jià)值的追求。四、生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的完善建議(一)實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償給付主體多元化森林自然資源的可持續(xù)發(fā)展及其生態(tài)效益關(guān)系到整個(gè)社會和人類的健康發(fā)展。公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒?shí)踐不能僅僅依靠政府。我國可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，引入市場補(bǔ)償機(jī)制，擴(kuò)大公益林生態(tài)補(bǔ)償主體的范圍。生態(tài)公益林，將生態(tài)公益林生態(tài)效益的多個(gè)受益人納入補(bǔ)償主體的范圍，雖然各行各業(yè)都明確規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹罢l受益，誰補(bǔ)償”的原則?！渡鷳B(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施指南》在2007年中國公益林生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中沒有得到有效實(shí)施。因?yàn)橹袊L期施行“政府直控型”的環(huán)境管理政策，所以在“誰來補(bǔ)”這個(gè)問題上，生態(tài)公益林補(bǔ)償一直依賴于中央財(cái)政和地方財(cái)政，政府幾乎成為生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)奈ㄒ唤o付主體。生態(tài)公益林的生態(tài)效益作為一種公共物品，在發(fā)揮公共物品屬性時(shí)，為一定范圍以內(nèi)的所有成員提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，但是各個(gè)接受生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的主體卻并未為此支付相應(yīng)的價(jià)格，只有國家基于為社會提供公共物品的職能代表全體居民購買生態(tài)公益林生態(tài)效益。但是，生態(tài)公益林生態(tài)效益的主要受益者不僅是居民，還有一些企業(yè)、組織或個(gè)人，如森林公園游客；生態(tài)公益林位于流域下游水電站、供水公司和淡水養(yǎng)殖經(jīng)營者的上游，具有生態(tài)公益林的生態(tài)效益。目前，我國尚未建立參與生態(tài)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償制度。在平等自愿的基礎(chǔ)上，上述主體可在市場上直接與生態(tài)公益林經(jīng)營者協(xié)商確定生態(tài)公益林生態(tài)效益使用費(fèi)。但這種方法只適用于私人森林所有者。生態(tài)公益林、集體公益林，上述主體可以向國家繳納生態(tài)公益林生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，并參與生態(tài)公益林的補(bǔ)償。國家實(shí)際上已成為賠償?shù)闹黧w。稅收征管標(biāo)準(zhǔn)作為補(bǔ)償支付人與補(bǔ)償接受人之間的中介，必須根據(jù)我國的實(shí)際情況，結(jié)合當(dāng)?shù)亓謽I(yè)狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定，征收的稅款用于生態(tài)公益林的補(bǔ)償。（二）放寬生態(tài)公益林的補(bǔ)償范圍生態(tài)公益林補(bǔ)償范圍偏窄的問題是由生態(tài)公益林補(bǔ)償范圍的劃分依據(jù)不合理造成的，所以解決這一問題的根本是要完善生態(tài)公益林補(bǔ)償范圍的劃分依據(jù)。我國目前的劃分依據(jù)是森林的分類，根據(jù)森林的主導(dǎo)效益將森林分為公益林和商品林，導(dǎo)致很多人將公益林和商品林看作對立的兩個(gè)概念，認(rèn)為商品林的主要用途是用于林產(chǎn)品的生產(chǎn)，其主要作用是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，只需要通過市場交易就可以實(shí)現(xiàn);而公益林是以實(shí)現(xiàn)森林的生態(tài)價(jià)值為目的，對公益林的保護(hù)使公益林經(jīng)營者不能通過市場交易實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此需要國家對公益林損失的經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。這種說法過于片面，生態(tài)公益林應(yīng)該得到補(bǔ)償這點(diǎn)無可厚非，但這并不意味商品林就不該得到補(bǔ)償。生態(tài)公益林補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N，其理論基礎(chǔ)有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值理論、公共物品理論、經(jīng)濟(jì)外部性理論、生態(tài)資本理論、環(huán)境正義理論等。不管是其中哪一種理論，都沒有對森林資源做公益林和商品林的區(qū)分。根據(jù)生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)，發(fā)揮著生態(tài)效益的森林都應(yīng)該得到生態(tài)效益補(bǔ)償。雖然商品林的最終目的是實(shí)現(xiàn)森林的經(jīng)濟(jì)效益，但商品林的生長同樣發(fā)揮著固碳釋氧、保持水土、防風(fēng)固沙等生態(tài)功能，具有生態(tài)效益，而商品林生態(tài)效益的受益者卻并沒有為此付出相應(yīng)的價(jià)格，加上受我國森林采伐限額管理制度的影響，商品林經(jīng)營者能夠?qū)崿F(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益是有限的，商品林同生態(tài)公益林一樣在發(fā)揮生態(tài)效益的同時(shí)，經(jīng)營者遭受了無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的損失，具有同樣需要補(bǔ)償?shù)脑颉？傊?，對商品林生態(tài)效益進(jìn)行補(bǔ)償，既有相關(guān)的理論支撐，也有實(shí)際上的需求，是我國生態(tài)公益林補(bǔ)償制度必須予以完善的一個(gè)方面。（三）政府補(bǔ)償方式從政府補(bǔ)償?shù)慕嵌葋砜?，政府需要更新補(bǔ)償觀念，不能只是一味的對生態(tài)公益林經(jīng)管者進(jìn)行資金補(bǔ)助，還要對保護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變、林農(nóng)再就業(yè)等問題進(jìn)行解決。政府可以發(fā)揮其在政策、組織方面的優(yōu)勢，通過資金、物資、技術(shù)等多種手段進(jìn)行補(bǔ)償，從而鼓勵(lì)地方轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，增加就業(yè)崗位，降低因?yàn)楸Ｗo(hù)生態(tài)公益林給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的影響，從而減輕地方財(cái)政對中央財(cái)政的依賴程度。具體來說，政府對生態(tài)公益林的支出性補(bǔ)償要從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政補(bǔ)貼兩個(gè)方面著手。首先，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是目前生態(tài)公益林補(bǔ)償采取的主要方式。政府設(shè)立專項(xiàng)基金，由國家財(cái)政撥款，為各級政府的生態(tài)公益林補(bǔ)償提供資金扶持。其次，財(cái)政補(bǔ)貼是國家干預(yù)林業(yè)市場經(jīng)濟(jì)的一種手段，具體包括資金、物資、技術(shù)、政策優(yōu)惠等多種形式。與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不同，財(cái)政補(bǔ)貼通過對林業(yè)市場進(jìn)行干預(yù)，達(dá)到對利益受損者進(jìn)行補(bǔ)償和保護(hù)生態(tài)公益林的目的，例如對生態(tài)公益林進(jìn)行技術(shù)援助，在森林生態(tài)效益的指標(biāo)、檢測手段、計(jì)量技術(shù)方法、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及機(jī)制等方面加強(qiáng)研究，應(yīng)用地理信息系統(tǒng)及現(xiàn)代數(shù)學(xué)手段，提出一套切實(shí)可行的技術(shù)體系，通過技術(shù)的提高，促進(jìn)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平，增加林區(qū)居民收入，從而達(dá)到補(bǔ)償目的。

結(jié)論生態(tài)公益林補(bǔ)償制度是服務(wù)于全社會的公益事業(yè)，對生態(tài)公益林的生態(tài)效益起著至關(guān)重要的作用。近年來，隨著國家生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的發(fā)展，我國生態(tài)公益林的質(zhì)量不斷提高。森林覆蓋率逐年提高，森林生態(tài)環(huán)境明顯改善。然而，與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國公益林生態(tài)補(bǔ)償仍處于探