第七章政策執(zhí)行

第七章政策執(zhí)行本章主要講述內(nèi)容

●政策執(zhí)行的基本概念和原理

●政策執(zhí)行的途徑

●影響政策執(zhí)行的主要因素

●政策執(zhí)行偏差及其矯正1一、政策執(zhí)行研究的興起

1.引言

在政策科學(xué)或公共政策研究中，人們習(xí)慣上將政策過程劃分為政策制定(規(guī)劃)、政策執(zhí)行和政策評(píng)估等階段。盡管政策執(zhí)行構(gòu)成政策過程的中介環(huán)節(jié)，是將政策理想或目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑，具有十分重要的地位，但是，在西方政策科學(xué)發(fā)展的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，政策科學(xué)被認(rèn)為是研究政策制定的學(xué)科，政策過程鏈條上缺少執(zhí)行這一環(huán)節(jié)。人們關(guān)注的重點(diǎn)大都是政策的制定過程及內(nèi)容，而對(duì)于制定出來的政策怎樣執(zhí)行，缺乏應(yīng)有的重視。第一節(jié)政策執(zhí)行的基本概念和原理

學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠2

從20世紀(jì)60年代開始，人們認(rèn)識(shí)到一個(gè)極其嚴(yán)重的現(xiàn)象：政策雖然制定并獲得批準(zhǔn)，但那些政策執(zhí)行者卻將它們引向完全不同的方向，實(shí)現(xiàn)了相反的目標(biāo)。有些政策根本就得不到執(zhí)行。不同的利益群體經(jīng)常圍繞某些問題爭(zhēng)論不休，直到其它與之相關(guān)的矛盾不斷增加，使得爭(zhēng)論問題與爭(zhēng)論者一起全部消失為止。政策方案所追求的目標(biāo)不但不能實(shí)現(xiàn)，而且連部分目標(biāo)都很難實(shí)現(xiàn)。政策意圖和政策結(jié)果之間存在著的巨大差距，使得許多學(xué)者開始重視“政策執(zhí)行”的研究。

學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠3

20世紀(jì)70、80年代，西方尤其是美國(guó)公共政策研究領(lǐng)域出現(xiàn)了一場(chǎng)研究政策執(zhí)行的熱潮，形成了聲勢(shì)頗大的“執(zhí)行運(yùn)動(dòng)”（ImplementationMovement）。2.“政策執(zhí)行”研究理論的興起

它的興起以1973年普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基（T.L.PressmanandA.Wildavsky）對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府的創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的政策項(xiàng)目——“奧克蘭計(jì)劃”執(zhí)行的跟蹤研究而寫成的報(bào)告《執(zhí)行》一書的出版作為標(biāo)志。普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基的研究表明，“奧克蘭計(jì)劃”并不是按政策制定者所設(shè)想的那樣被執(zhí)行的，并未實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，問題出在執(zhí)行方式上，他們的工作引發(fā)了政策執(zhí)行的熱潮，導(dǎo)致了70、80年代所謂的“執(zhí)行運(yùn)動(dòng)”的興起。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠43．“政策執(zhí)行理論”興起的原因

“政策執(zhí)行”研究的興起有其深刻的理論與實(shí)踐上的原因。

從理論上看，在美國(guó)20世紀(jì)60年代末70年代初政策科學(xué)研究的視野拓寬，要求對(duì)政策系統(tǒng)和政策過程的各種因素和環(huán)節(jié)作全面深入的研究。過去人們忽視了對(duì)政策執(zhí)行、評(píng)估和終結(jié)的研究，這制約著政策分析學(xué)科的發(fā)展，必須加以糾正。

從政策實(shí)踐上看，20世紀(jì)60年代由約翰遜政府所發(fā)起的“偉大社會(huì)”改革的許多政策項(xiàng)目并沒有取得預(yù)期的結(jié)果，這促使人們?nèi)ピu(píng)估政策，并尋找政策執(zhí)行方面的原因。正是在理論與實(shí)踐的雙重作用下，政策執(zhí)行在20世紀(jì)70年代初以后成政策科學(xué)研究的一個(gè)焦點(diǎn)話題。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠5

可以說，西方的“執(zhí)行運(yùn)動(dòng)”大大地拓展了早期政策科學(xué)的研究范圍，將長(zhǎng)期被人們所忽視的“政策執(zhí)行”這一環(huán)節(jié)或階段納入政策分析學(xué)科的視野。政策執(zhí)行的學(xué)者們用各種方法、從不同的方面來探討政策執(zhí)行過程，提出了種種的研究途徑和紛繁復(fù)雜的理論，不斷拓展政策科學(xué)的研究范圍，大大豐富政策科學(xué)的研究?jī)?nèi)容，使得政策執(zhí)行成為政策學(xué)研究的一個(gè)重要的領(lǐng)域。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠6

瓊斯認(rèn)為，“執(zhí)行”是一系列指向使一個(gè)項(xiàng)目生效的行動(dòng)，其中尤以組織、解釋和應(yīng)用三種活動(dòng)為要。

二、政策執(zhí)行的含義

政策執(zhí)行是政策過程的實(shí)踐環(huán)節(jié)，是在政策制定完成之后，將政策所規(guī)定的內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過程，是為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而重新調(diào)整行為模式的動(dòng)態(tài)過程。一些知名的學(xué)者對(duì)其做了經(jīng)典概括：普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基認(rèn)為，可以將“執(zhí)行”看作目標(biāo)的確立和適應(yīng)與取得這些目標(biāo)的行動(dòng)之間的一種相互作用過程。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠7

馬杰和圖爾認(rèn)為，“政策執(zhí)行”是執(zhí)行某一項(xiàng)政策所作的各項(xiàng)決定。

保羅·Ａ·薩巴蒂爾和丹尼爾·Ａ·馬茲曼尼安認(rèn)為，可以將政策執(zhí)行視為這樣一種過程：即用法律、上訴法院決定、行政命令，或用議會(huì)決定、內(nèi)閣政令的形式，實(shí)施一種基本政策決定的過程。林水波、張世賢認(rèn)為，政策執(zhí)行可謂為一種動(dòng)態(tài)的過程，在整個(gè)過程中，負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)關(guān)與人員組合各種必要的要素，采取各項(xiàng)行動(dòng)，扮演管理的角色，進(jìn)行適當(dāng)?shù)牟昧?，建立合理可行的?guī)則，培塑目標(biāo)共識(shí)與激勵(lì)士氣，應(yīng)用協(xié)商化解沖突，冀以成就某特殊的政策目標(biāo)。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠8

所謂政策執(zhí)行就是政策執(zhí)行主體為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，通過各種措施和手段作用于政策對(duì)象，使政策內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的行動(dòng)過程。簡(jiǎn)單地講，就是如何把制定出來的政策實(shí)施下去。定義學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠9因果理論管理理論系統(tǒng)理論演進(jìn)理論博弈理論組織理論行動(dòng)理論理論流派三.政策執(zhí)行的理論流派選介學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠10

政策執(zhí)行是政策執(zhí)行者一連串的自覺與不自覺的、偶然和必然的行動(dòng)。政策執(zhí)行是一系列政策付諸行動(dòng)的活動(dòng)，其中以解釋、組織、實(shí)施最為重要。代表人物有：C.E.VanHornC.O.JonesG.C.Edwards行動(dòng)理論學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠11

政策實(shí)施是有組織的活動(dòng)系統(tǒng)，組織問題是政策執(zhí)行過程中最為關(guān)鍵的問題。政策執(zhí)行過程必須將多種因素組織起來，執(zhí)行過程中必須通過專門的組織將政策付諸實(shí)施。組織的特點(diǎn)決定政策執(zhí)行的成敗。代表人物：J.ForsterG.T.Allison組織理論學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠12

認(rèn)為在提出政策問題、制定政策目標(biāo)、擬定政策方案過程中，都存在著許多不確定性和模糊性，多重目標(biāo)實(shí)際上會(huì)產(chǎn)生矛盾與沖突。政策方案是粗線條的設(shè)計(jì)。內(nèi)部因素、環(huán)境變量的不斷變化，會(huì)帶來更大的不可知性。因而在實(shí)際執(zhí)行中，會(huì)對(duì)原有目標(biāo)不斷地重新設(shè)計(jì)。政策制定是反復(fù)的形成、執(zhí)行、再形成的演化過程。

演進(jìn)理論學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠13

政策執(zhí)行過程是相關(guān)參與者對(duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行談判和相互妥協(xié)的互動(dòng)過程。政策執(zhí)行過程中的有利害關(guān)系的各方按照一定的規(guī)則行動(dòng)，根據(jù)他方所采取的策略和手段來決定或選擇自己的最佳應(yīng)對(duì)方式。政策執(zhí)行的結(jié)果取決于各方的博弈結(jié)果。

代表人物：E.Bardach博弈理論學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠14第二節(jié)政策執(zhí)行的途徑主要分為四種途徑：

1．“自上而下”（top-bottom或top-down）途徑

2．“自下而上”（bottom-top或bottom-up）途徑

3．整合（mixed-method）途徑

4．工具選擇（instrument-choice）途徑學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠15

也被稱為“以政策為中心的途徑”或“政策制定者透視”途徑。這種途徑假定，政策是由上層規(guī)劃或制定的，然后，它們被解釋或具體化為各種指示，以便由下層的行政官員或職員執(zhí)行。1．“自上而下”途徑

依照這種途徑，政策實(shí)施過程被看作是一種指揮鏈條，其中，政治領(lǐng)導(dǎo)人形成政策偏好，而這種偏好隨行政層次的降低而不斷被具體化，為下層行政官員所執(zhí)行。這種途徑關(guān)注的焦點(diǎn)是政策制定者，要考察他們做什么以及如何將政策付之于實(shí)踐而生效。普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基的《執(zhí)行》一書所采取的正是這種途徑。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠16自上而下途徑的特點(diǎn)

第一，研究的基點(diǎn)是解釋為什么政策過程出現(xiàn)或沒有出現(xiàn)成功的結(jié)果。第二，從政策制定者的角度看待政策執(zhí)行問題。第三，政策過程被認(rèn)為是由一系列具有邏輯關(guān)系的階段組成。

第四，區(qū)別作為創(chuàng)設(shè)初始條件的政策制定（意向合法化）和把政策假設(shè)轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的項(xiàng)目設(shè)置。第五，政策執(zhí)行就是將政策付諸行動(dòng)的過程。第六，重視外部環(huán)境對(duì)政策執(zhí)行過程的影響。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠17自上而下途徑的缺陷

第一，過多的關(guān)注中央行動(dòng)者的目標(biāo)和策略，其他行動(dòng)者在執(zhí)行過程中扮演的重要角色被忽略了。第二，所謂的完美的行政的必要的條件在現(xiàn)實(shí)生活中是不可能具備的（例如資源的持續(xù)稀缺）。第三，為了應(yīng)付不確定性，各種組織都不可避免的擁有自由裁量權(quán)，基層官員的活動(dòng)將由此產(chǎn)生“控制赤字”，因?yàn)樗麄儼l(fā)展出了應(yīng)付壓力的各種辦法。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠18

第四，通過強(qiáng)調(diào)中央的目標(biāo)，不但忽視了基層官員的適應(yīng)策略，也忽視了政府行為的意外結(jié)果。第五，某些政策并不具有（已有的政策從來都不具有）明確的目標(biāo)。第六，政策制定和政策執(zhí)行的理論區(qū)分，在執(zhí)行過程中無(wú)法維持，因?yàn)檎呤窃趫?zhí)行的實(shí)際過程中制定和修正的。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠19

由上而下模式的代表人物主要有史密斯（Smith）、VanMeter、VanHorn以及Sabatier和Mazmanian。

Smith認(rèn)為，政策執(zhí)行者應(yīng)該考慮理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素等所形成的關(guān)系。

VanMeter和VanHorn從政策標(biāo)準(zhǔn)與目的、政策資源、組織間溝通、執(zhí)行機(jī)關(guān)的特征、政治和社會(huì)條件及執(zhí)行者的意向等六個(gè)因素來說明政策與績(jī)效的關(guān)系。

Sabatier和Mazmanian從“問題的可處置性”、“法律法規(guī)的規(guī)制能力”、“非法規(guī)因素對(duì)政策執(zhí)行”的影響等三方面來探討政策執(zhí)行。

代表人物及其觀點(diǎn)學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠20來自中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)

在“文革”結(jié)束后，中國(guó)共產(chǎn)黨科學(xué)界定了社會(huì)主義初級(jí)階段的歷史方位，正確地把握了和平和發(fā)展時(shí)代特征，在全國(guó)實(shí)行改革開放，提出20世紀(jì)末國(guó)民經(jīng)濟(jì)翻兩番建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，確定了政治、經(jīng)濟(jì)、文化等系列基本政策，提出“一個(gè)中心兩個(gè)基本點(diǎn)”的行動(dòng)綱領(lǐng)，并適時(shí)調(diào)整發(fā)展目標(biāo)和進(jìn)程，不斷修正政策目標(biāo)，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義不斷發(fā)展。在中國(guó)開始建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、建立社會(huì)主義民主政治、在沿海設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)等，都是自上而下的執(zhí)行方式。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠21

與“自上而下”途徑相反，“自下而上”途徑以組織中的個(gè)人（即參與政策過程的所有行動(dòng)者）作為出發(fā)點(diǎn)，政策鏈條中的較低及最低層次被當(dāng)作政策執(zhí)行的基礎(chǔ)；它強(qiáng)調(diào)政策或項(xiàng)目的成功與否依賴于參與執(zhí)行項(xiàng)目的行動(dòng)者的承諾與技巧。這一途徑以韋瑟利（R.Weatherley）和利普斯基（M.Lipsky）的《街道層次的官僚與制度創(chuàng)新》一文為代表。2．“自下而上”途徑

學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠22“自下而上研究”途徑的特點(diǎn)

第一，重視基層官員的作用。第二，認(rèn)為政策執(zhí)行活動(dòng)是多組織或個(gè)人（包括公眾、社會(huì)組織、國(guó)家行政機(jī)關(guān)等）之間互動(dòng)的過程。第三，從基層和個(gè)人出發(fā)看待政策執(zhí)行問題，政策鏈條中的底層是觀察和分析政策執(zhí)行的基點(diǎn)和焦點(diǎn)。第四，政策執(zhí)行過程是不同行動(dòng)者表達(dá)自己意志，提出動(dòng)議，行動(dòng)者之間相互談判和妥協(xié)的過程。第五，政策執(zhí)行與政策制定是不可分離的，制定政策是執(zhí)行過程中的內(nèi)在組成部分，主張用政策和行動(dòng)關(guān)系取代政策制定與政策執(zhí)行的二分。

學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠23“自下而上研究”途徑的缺陷

第一，過分的強(qiáng)調(diào)基層官員的自由裁量權(quán)。第二，行動(dòng)者的認(rèn)知被辨認(rèn)出來，卻沒有得到應(yīng)有的解釋。第三，自下而上的主張者一開始關(guān)心的并非是政策執(zhí)行問題（即政策執(zhí)行了沒有），而是關(guān)注在一個(gè)特殊的政策領(lǐng)域，實(shí)際的行動(dòng)者之間的相互作用。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠24

第四，對(duì)自上而下的研究途徑的批評(píng)有失公正，過分夸大了許多因素；有些政策確實(shí)具有明確的目標(biāo)，因此，弄清楚這些目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)是相當(dāng)重要的。政策形成和執(zhí)行的區(qū)分也并非是理論的精確描述，因?yàn)樗龀龅恼邲Q定確實(shí)框定了地方或基層行動(dòng)的決策環(huán)境。行動(dòng)者相互作用的無(wú)處不在并沒有取消這種區(qū)分。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠25

第五，放棄政策形成和執(zhí)行的二分法，使人們很難區(qū)分政治家和文官的相對(duì)影響。故爾排除了進(jìn)一步分析民主負(fù)責(zé)和官員自由裁量這個(gè)問題的可能性。第六，將政策過程視為一個(gè)變動(dòng)的無(wú)縫隙之網(wǎng)，其中沒有決策點(diǎn)，就排除了政策評(píng)估的可能性（因?yàn)闆]有政策可以評(píng)估）。同時(shí)也無(wú)法進(jìn)行政策變遷的分析（不存在界定的政策之變動(dòng)）。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠26大包干：一種典型的“自下而上”模式

1978年12月，安徽鳳陽(yáng)縣小崗村18位農(nóng)民秘密簽下一份合同，其主要內(nèi)容把屬于集體的土地承包到農(nóng)戶，由農(nóng)民自主決定種植品種、結(jié)構(gòu)。按照承包土地的數(shù)量，向國(guó)家和集體交納一定的稅賦。這種模式得到了安徽省委第一書記萬(wàn)里的支持。與此同時(shí)在四川省委第一書記的趙紫陽(yáng)，也在四川省嘗試農(nóng)村改革，成為后來中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的試點(diǎn)。他領(lǐng)導(dǎo)的四川與萬(wàn)里領(lǐng)導(dǎo)的安徽，是最早進(jìn)行農(nóng)村改革。因此在當(dāng)時(shí)流行著一個(gè)諺語(yǔ)叫“要吃米找萬(wàn)里，要吃糧找紫陽(yáng)”。這種模式后來被當(dāng)中央和鄧小平的肯定，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，并成為中國(guó)改革開放在農(nóng)村的重要政策。它是一種典型的“自下而上”的途徑。

建立于1958年的人民公社，強(qiáng)調(diào)“一大二公”，管理生產(chǎn)建設(shè)、財(cái)政、糧食、貿(mào)易、民政、文教衛(wèi)生、治安、民兵和調(diào)解民事糾紛等項(xiàng)工作，加上其他方面“左”的做法，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，使生產(chǎn)受到很大破壞。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠271975年維澤爾勒（R.Weatherley）和李普斯基（M.Lipsky）在《哈佛教育評(píng)論》（HarvardEducationalReview）上發(fā)表了“街頭層次的官僚和制度創(chuàng)新：特殊教育改革執(zhí)行”（StreetlevelBureaucracyandInstitutionalInnvation：ImplementingSpecialEducationReform）一文，隨后李普斯基（M.Lipsky）在1977年發(fā)表了“街頭官僚的理論面向”（TowardaTheoryofStreetLevelBureaucracy）一文，在1980年出版了《街頭官僚》（StreetlevelBureaucracy）一書，形成了較為完善的街頭官僚理論。街頭官僚理論是自下而上執(zhí)行研究的典型代表，其核心思想在于：街頭官僚在政策執(zhí)行中的作用，并不像自上而下的研究途徑認(rèn)為的那樣，消極地、被動(dòng)地執(zhí)行上級(jí)的政策，恰恰相反，街頭官僚擁有很大的自主性和自由裁量的余地。政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)即政策執(zhí)行的有效性與街頭官僚的權(quán)力、利益、意愿和政策執(zhí)行能力直接相關(guān)。

★小資料學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠28

根據(jù)學(xué)界的劃分，前兩種途徑分屬第一、第二代理論。從20世紀(jì)90年代至今是第三代。第三代研究試圖綜合和超越第一代和第二代的理論，具有研究方法和理論工具的多樣性的特征。正如有學(xué)者所說的“就執(zhí)行研究而言：自上而下和自下而上的爭(zhēng)論結(jié)束了，取而代之的是它們各自力量的認(rèn)識(shí)，并且綜合的理論成就是眾多的。”3.整合途徑學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠29

首先，對(duì)自上而下和自下而上的研究成果達(dá)成了共識(shí)，肯定其取得的成果的同時(shí)認(rèn)識(shí)到了兩者的局限。其次，對(duì)自上而下和自下而上研究途徑的超越和分析工具的豐富化。自從20世紀(jì)80年代以來，執(zhí)行研究途徑出現(xiàn)了多元化的傾向，分析工具也變得豐富起來。大規(guī)模研究、政府間關(guān)系研究、制度分析、治理理論、政策網(wǎng)絡(luò)、理性選擇、統(tǒng)計(jì)和計(jì)量方法被廣泛的運(yùn)用到執(zhí)行研究當(dāng)中，這些有助于綜合的理解執(zhí)行問題。主要表現(xiàn)學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠30

政策執(zhí)行在很大程度上包含了將一個(gè)或更多的政府的基本工具應(yīng)用到政策問題上，這些基本工具被稱為政策工具（policyinstruments或policytools）。不管是以“自上而下”設(shè)計(jì)的方式，還是以“自下而上”的更傳統(tǒng)的行政管理方式來研究政策過程，給予政策決策的實(shí)質(zhì)或形式的過程總是包含著在可利用的政府工具箱中選擇一種或幾種工具。這種途徑處理為什么政府從許多可供利用的工具中選擇特定的工具，以及是否可以在政策執(zhí)行過程中探明工具選擇的模式或風(fēng)格等問題。

4.工具選擇途徑學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠312.主要模式互動(dòng)模型過程模型循環(huán)模型主體模型系統(tǒng)模型主要模式綜合模型學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠321．過程模式政策執(zhí)行過程的因素：第一，理想化的政策，指合理、正確的政策。第二，執(zhí)行機(jī)構(gòu)，指政府機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的單位。第三，目標(biāo)群體，亦即政策對(duì)象，政策的直接影響者。

第四，環(huán)境因素，指政治、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境中那些影響政策執(zhí)行的受政策執(zhí)行影響的因素。

代表人物：史密斯(T.B.Smith)，其代表作是《政策執(zhí)行過程》。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠332．互動(dòng)模式

代表人物是麥克拉夫林(M.Mclaughlin)，其主代表作是《互相調(diào)適的政策實(shí)施》(1976)。麥克拉夫林認(rèn)為，政策執(zhí)行過程是執(zhí)行組織和受影響者之間就目標(biāo)手段作相互調(diào)適的互動(dòng)過程，政策執(zhí)行的有效與否取決于二者相互調(diào)適的程度。

學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠34第一，政策執(zhí)行者與受影響者之間彼此的需要和觀點(diǎn)并不一致，基于雙方在政策上的利益，彼此必須放棄或修正其立場(chǎng)，尋求一個(gè)雙方皆可接受的政策執(zhí)行方式；第二，政策執(zhí)行者的目標(biāo)與手段富有彈性，可因環(huán)境因素或受影響者需求和觀點(diǎn)和改變而變化；第三，這一相互調(diào)適的過程是彼此處于平等地位的雙向交流過程，并非傳統(tǒng)理論者所說的“上令下行”的單向流程；第四，受影響者的利益價(jià)值與觀點(diǎn)仍將反饋到政策上，以致左右政策執(zhí)行者的利益、價(jià)值與觀點(diǎn)。麥克拉夫林的主要觀點(diǎn)：學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠353．循環(huán)模式

當(dāng)代美國(guó)公共政策學(xué)者馬丁·雷恩(M.Rein)和弗朗?！·拉賓挪維茨(F.F.Rabinovitz)于1978年提出了執(zhí)行循環(huán)的理論。他們把政策執(zhí)行過程分為三個(gè)不同階段：

(1)綱領(lǐng)發(fā)展階段

(2)資源分配階段

(3)監(jiān)督階段

學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠36

他們認(rèn)為這三個(gè)階段是相互循環(huán)的，而非直線單向的過程；同時(shí)，循環(huán)過程亦必受到環(huán)境條件的沖擊與影響。他們還強(qiáng)調(diào)每一階段必須奉行如下三項(xiàng)政策執(zhí)行的原則：

(1)合法原則；

(2)理性官僚原則；

(3)共識(shí)原則。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠374.系統(tǒng)模式

代表人物是：米德(D.S.VanMeter)和霍恩(C.E.VanHorn)。他們認(rèn)為，政策執(zhí)行過程中影響政策產(chǎn)生有六個(gè)相關(guān)因素：

(1)政策標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)

(2)政策資源

(3)組織間的溝通與強(qiáng)化行動(dòng)

(4)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性

(5)經(jīng)濟(jì)與政治環(huán)境

(6)執(zhí)行人員的意向?qū)W而不思則罔，思而不學(xué)則怠385.綜合模式

代表人物：薩巴蒂爾(P.Sabatier)和馬澤曼尼安(D.Mazmania)

他們認(rèn)為影響政策執(zhí)行各個(gè)階段的因素，最主要可分成三大類：

(1)政策問題的可辦性

(2)政策本身的規(guī)制能力

(3)政策本身以外的變數(shù)

學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠39第三節(jié)影響政策執(zhí)行的主要因素

動(dòng)力和阻力本是物理學(xué)中的名詞，是根據(jù)力的作用效果命名的，阻力是動(dòng)力的對(duì)立面，有動(dòng)力就有阻力。簡(jiǎn)單地講，動(dòng)力是可使機(jī)械作功的各種作用力，如水力、風(fēng)立、電力等；阻力是阻礙物體運(yùn)動(dòng)的作用力，如空氣阻力，摩擦阻力等。促進(jìn)物體原有運(yùn)動(dòng)效果的力是動(dòng)力，阻礙物體原有運(yùn)動(dòng)效果的力是阻力。

一、影響政策執(zhí)行的動(dòng)力與阻力分析學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠40

正如法國(guó)著名社會(huì)學(xué)家米歇爾·克羅齊埃所說的那樣：“任何變革社會(huì)生活組織、人際關(guān)系、決策體系的行動(dòng)，都不會(huì)不走彎路和不需要付出巨大的努力?！保仔獱枴た肆_齊埃：《論法國(guó)變革之路——法令改變不了社會(huì)》，第50頁(yè)。）學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠41

在政策執(zhí)行中，準(zhǔn)確識(shí)別和界定動(dòng)力和阻力是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的前提與基礎(chǔ)。所謂的動(dòng)力阻力分析就是要在明確政策內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，通過搜尋政策執(zhí)行過程中的相關(guān)利益者，分析特定政策對(duì)他們的影響因素，以此為基礎(chǔ)來預(yù)測(cè)和判定在執(zhí)行過程中的潛在動(dòng)力和阻力。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠42案例：以王安石變法來看政策執(zhí)行的動(dòng)力阻力具體內(nèi)容：熙寧二年二月，王安石任參知政事，設(shè)制置三司條例司，議行新法；四月，遣劉彝、謝卿材、程顥、盧秉、王汝翼、曾伉、王廣廉八人察諸路農(nóng)田、水利、賦役；七月，立淮浙江湖六路均輸法；九月，立青苗法；十一月，頒農(nóng)田水利條約。細(xì)項(xiàng)如下：

置制三司條例司、方田均稅法、均輸法、青苗法、農(nóng)田水利法、市易法、募役法、保甲法、裁兵法、將兵法、保馬法、軍器監(jiān)法、太學(xué)三舍法、貢舉法學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠43變法的動(dòng)力

動(dòng)力一：北宋社會(huì)矛盾激化，表現(xiàn)為階級(jí)矛盾尖銳、與外族政權(quán)對(duì)立嚴(yán)重、三冗問題嚴(yán)重(冗兵、冗費(fèi)、冗官)，社會(huì)急需一場(chǎng)變革。

動(dòng)力二：宋神宗的支持改革變法的阻力：遭到許多守舊官員反對(duì)各項(xiàng)新法或多或少地觸犯了中上級(jí)官員、皇室、豪強(qiáng)和高利貸者的利益。結(jié)果：變法在實(shí)施了一段時(shí)間之后，因保守派的反對(duì)，最終失敗。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠44分析動(dòng)力阻力步驟與方法1.搜索政策執(zhí)行中的利益相關(guān)者第一，系統(tǒng)搜索法。第二，關(guān)鍵鏈搜索法2.確認(rèn)利益相關(guān)者的影響因素3.論證和判斷政策執(zhí)行的動(dòng)力和阻力確認(rèn)誰(shuí)是利益受損者，他對(duì)政策執(zhí)行會(huì)造成哪些阻力確認(rèn)利益獲得者，他支持政策的動(dòng)力在何處，分析政策執(zhí)行是阻力大還是動(dòng)力大，如何利用動(dòng)力阻力學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠45二、政策執(zhí)行的目標(biāo)和原則

1.目標(biāo)

要實(shí)現(xiàn)既定政策的目標(biāo)，就要在執(zhí)行中細(xì)化這些目標(biāo)，具體要做到：

第一，明確影響政策執(zhí)行的動(dòng)力和阻力。包括動(dòng)力阻力的來源、性質(zhì)、大小等等。

第二，明確制定的政策方案是什么。包括保持（增加）動(dòng)力，漸弱（消除）阻力的策略和措施。

第三，明確實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的資源配置是否到位。

第四，明確政策過程中的偏差行為，以及如何糾正這些偏差。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠462.原則

（1）針對(duì)性原則：執(zhí)行策略針對(duì)動(dòng)力阻力分析結(jié)果中影響相關(guān)利益者行為的影響因素

（2）責(zé)任明確原則：執(zhí)行方案應(yīng)當(dāng)明確各項(xiàng)執(zhí)行工作的目標(biāo)、時(shí)間、執(zhí)行人員、考核標(biāo)準(zhǔn)

（3）指標(biāo)合理原則：確定政策執(zhí)行方案各項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)具有客觀的資料，采用科學(xué)的方法。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠47政策執(zhí)行步驟及常用方法一覽表公共政策概述學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠48三、影響政策執(zhí)行的主要因素

1.政策問題的特性

2.政策本身的因素

3.政策以外的因素學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠491.政策問題的特性

政策問題的性質(zhì)、政策對(duì)象行為的多樣性、政策對(duì)象人數(shù)等都直接影響到政策的有效執(zhí)行。政策執(zhí)行的有效與否，與所要解決的政策問題的類型和性質(zhì)密切相關(guān)的。問題越復(fù)雜，執(zhí)行難度越大；觸動(dòng)的權(quán)力關(guān)系越多，涉及的機(jī)構(gòu)和人員越多，政策目標(biāo)越宏大，要調(diào)整的利益關(guān)系幅度越大，規(guī)范的技術(shù)操作等級(jí)越高，政策執(zhí)行的難度也就越大。

學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠50

一般來說，全面性的政策要比局部性的政策執(zhí)行難度大；高層級(jí)的政策要比低層級(jí)的政策執(zhí)行難度大。而在同一層級(jí)，同屬于局部性的政策，也可因業(yè)務(wù)內(nèi)容的簡(jiǎn)單與復(fù)雜不同，在政策執(zhí)行的難度上有很大差別。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠512.政策本身的因素

在公共管理領(lǐng)域，許多政策不能達(dá)到預(yù)期效果，執(zhí)行中困難重重，在很大程度上與政策本身的缺陷有關(guān)，因此，分析政策本身是如何影響政策執(zhí)行的，有助于制定更加科學(xué)、合理的政策，使政策得以有效執(zhí)行。（1）政策的正確性（2）政策的具體明確性（3）政策資源的充足性（4）政策環(huán)境學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠52

（1）政策的正確性

政策的正確性是政策有效執(zhí)行的根本前提。政策的正確性，具體指：首先是內(nèi)容正確、方向正確；其次是制定的政策具有科學(xué)的理論基礎(chǔ)，嚴(yán)密的邏輯關(guān)系，科學(xué)的規(guī)劃程序。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠53（2）政策的具體明確性

明確政策目標(biāo)的是政策執(zhí)行有效的關(guān)鍵所在，是政策執(zhí)行者行動(dòng)的依據(jù)，也是對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行評(píng)價(jià)和控制的基礎(chǔ)。政策的具體明確性要求政策目標(biāo)是切合實(shí)際并可以達(dá)到的，是可以進(jìn)行比較和衡量的，政策目標(biāo)的完成必須是政策執(zhí)行者職權(quán)范圍的事；政策方案應(yīng)該指出所期待的結(jié)果，并要明確規(guī)定完成的期限。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠54（3）政策資源的充足性

無(wú)論政策制定得多么具體明確，如果負(fù)責(zé)執(zhí)行政策的機(jī)構(gòu)和人員缺乏必要的、充足的用于政策執(zhí)行的資源，那么，執(zhí)行的結(jié)果也不能達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)。因此，政策方案要規(guī)定清楚政策涉及的具體資源。一般說來，政策資源主要有經(jīng)費(fèi)資源、人力資源、信息資源和權(quán)威資源。

學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠55

必要的經(jīng)費(fèi)和人力是政策執(zhí)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，許多政策對(duì)此都有相應(yīng)的規(guī)定。俗話說，“巧婦難為無(wú)米之炊”。任何政策的執(zhí)行，都需要投入一定的人力、物力和財(cái)力。

信息是政策執(zhí)行活動(dòng)的必要條件。政策方案要保證政策執(zhí)行者有暢通的信息渠道和足夠的信息來源，否則，執(zhí)行者就無(wú)法制訂出切實(shí)可行的行動(dòng)計(jì)劃，也無(wú)法對(duì)政策執(zhí)行過程實(shí)施必要的控制。實(shí)踐證明，政策執(zhí)行中的某些失誤或困難，常常是因執(zhí)行者缺乏必要的信息而造成的。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠56

權(quán)威是政策執(zhí)行的根本保證，是政策有效執(zhí)行的又一項(xiàng)特殊而重要的資源。沒有權(quán)威，就不可能形成人們這種共同的、相互協(xié)作的活動(dòng)；在各行其事的境況下，是無(wú)法實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的。建立政策的權(quán)威，就是要使政策成為國(guó)家的意志，迫使每一個(gè)執(zhí)行者服從它，否則，政策就無(wú)法執(zhí)行，或在執(zhí)行過程中走樣。當(dāng)前，我國(guó)政策執(zhí)行過程中不同程度地存在著“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象，就是政策權(quán)威性不夠的一種表現(xiàn)。

學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠573．政策以外的因素

影響政策執(zhí)行的因素，除了政策問題的特性、政策本身以外，還有下列因素。（1）目標(biāo)團(tuán)體對(duì)政策執(zhí)行的影響（2）執(zhí)行人員的素質(zhì)和工作態(tài)度（3）執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織間的溝通與協(xié)調(diào)學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠58（1）目標(biāo)團(tuán)體對(duì)政策執(zhí)行的影響

目標(biāo)團(tuán)體是指政策直接作用、影響的對(duì)象。政策能否達(dá)到預(yù)期目的，不是政策制定者一廂情愿的事情，也不是政策執(zhí)行者能夠完全決定的事情，而是在很大程度上取決于目標(biāo)團(tuán)體的態(tài)度。目標(biāo)團(tuán)體順從、接受政策，政策執(zhí)行就會(huì)成功；目標(biāo)團(tuán)體不順從，拒不接受政策，目標(biāo)團(tuán)體就會(huì)失敗；目標(biāo)團(tuán)體只部分接受，也會(huì)加大政策執(zhí)行的難度。可見，目標(biāo)團(tuán)體對(duì)政策順從和接受的程度是影響政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵性因素之一。學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則怠59

政策目標(biāo)是多種多樣的，但它總要表現(xiàn)為對(duì)一部分人的利益進(jìn)行分配和調(diào)整，表現(xiàn)為對(duì)一部分人的行為進(jìn)行制約或改變。一般情況下，目標(biāo)團(tuán)體對(duì)政策的順從接受程度既與目標(biāo)團(tuán)體衡量政策的成本利益有關(guān)，也與政策對(duì)目標(biāo)團(tuán)體行為的調(diào)適量有關(guān)。一項(xiàng)政策出臺(tái)，如果目標(biāo)團(tuán)體認(rèn)為是能夠增加自身利益的，或行為的調(diào)量較小的，就容易被接受。這就要求政策制定必須要符合