城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制及財(cái)稅制度改革

城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制及財(cái)稅制度改革財(cái)政部財(cái)科所稅收政策研究室張學(xué)誕2013年7月22日北京一、城鎮(zhèn)化的重要意義二、財(cái)政介入城鎮(zhèn)化的基本依據(jù)及職責(zé)定位三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制四、基于城鎮(zhèn)化的財(cái)稅改革及相關(guān)配套改革目錄一、城鎮(zhèn)化的重要意義2013兩會(huì)之后，新上任的李克強(qiáng)總理再次推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。李克強(qiáng)指出，“我國(guó)城鎮(zhèn)化率剛超過(guò)50%，如按戶籍人口計(jì)算僅35%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家近80%的平均水平。差距就是動(dòng)力?！薄靶滦统擎?zhèn)化”是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，被期待為下一輪中國(guó)經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)力。城鎮(zhèn)化將是未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)基本問(wèn)題，其中存在著復(fù)雜的機(jī)制，包括土地制度改革、戶籍制度改革等難點(diǎn)和重點(diǎn)問(wèn)題。

一、城鎮(zhèn)化的重要意義

（一）對(duì)城鎮(zhèn)化的一點(diǎn)認(rèn)識(shí)1．城鎮(zhèn)化的基本含義及我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程城鎮(zhèn)化是隨著工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)集聚從而人口向城鎮(zhèn)集中、鄉(xiāng)村地域向城鎮(zhèn)地域轉(zhuǎn)化、城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大、城鎮(zhèn)生活方式和城鎮(zhèn)文明不斷向農(nóng)村傳播擴(kuò)散的過(guò)程。城鎮(zhèn)化是人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是加快我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的重要推動(dòng)力按照城鎮(zhèn)化的基本動(dòng)力、推進(jìn)速度等，將中國(guó)城鎮(zhèn)化劃分為三個(gè)階段：（1）緩慢推進(jìn)期（1949-1978）

一、城鎮(zhèn)化的重要意義

新中國(guó)成立后，為了支持工業(yè)化的迅速推進(jìn)，我國(guó)采取了“城鄉(xiāng)分割、以鄉(xiāng)補(bǔ)城”的方針，嚴(yán)格限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)，城鎮(zhèn)化速度緩慢。1949-1978年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率由10%左右僅增長(zhǎng)到17.9%，年均增速不足0.3%。（2）恢復(fù)發(fā)展期(1979-1992年)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)下，城鎮(zhèn)化開(kāi)始恢復(fù)發(fā)展，并逐漸加速。1979-1992年城鎮(zhèn)化率從18.96%提高到27.46%，提高了8.5個(gè)百分點(diǎn)，年均提高約0.68個(gè)百分點(diǎn)，是前29年城鎮(zhèn)化速度的2.72倍和世界同期城鎮(zhèn)化速度的2倍；一大批新興城市迅速崛起，城市總數(shù)由216座增加到517座，建制鎮(zhèn)由2851座增加到11985座。一、城鎮(zhèn)化的重要意義（3）加速發(fā)展期（1993-今）隨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入了加速發(fā)展期，大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力擺脫土地束縛向城市和城鎮(zhèn)流動(dòng)，城鎮(zhèn)化率自27.99%迅速提高到51.3%%，年均提高約1.4個(gè)百分點(diǎn)；城市數(shù)量達(dá)到655個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)到20000座左右，并逐漸形成了長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀、成渝等城市群。一、城鎮(zhèn)化的重要意義2．當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城市發(fā)展中的“五大偏向”

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，但是也需要反思在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的過(guò)度依賴土地財(cái)政、人口過(guò)度集中于大城市、過(guò)多的非家庭式城鄉(xiāng)人口遷移、過(guò)高的半城鎮(zhèn)化和城市間惡性的GDP競(jìng)爭(zhēng)等多種偏向。（1）城市政府過(guò)度依賴“土地紅利”，“土地財(cái)政”使地價(jià)過(guò)高并推高房?jī)r(jià)，城市房地產(chǎn)形成高度“泡沫”態(tài)勢(shì)一、城鎮(zhèn)化的重要意義“分稅制”改革后，受限于地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，土地出讓金成為地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要資金來(lái)源，但也造成城市政府的“土地財(cái)政依賴癥”（見(jiàn)表1和表2）。一方面，土地財(cái)政推高了房?jī)r(jià)，加劇了房地產(chǎn)的“泡沫化”。另一方面，也形成了城市“征地—賣(mài)地—收益”的粗放式土地經(jīng)營(yíng)模式，造成了土地資源的極大浪費(fèi)。如有統(tǒng)計(jì)顯示：2000～2009年，城市建成區(qū)面積、建設(shè)用地面積分別增長(zhǎng)了69.8%、75.1%，但城鎮(zhèn)常住人口僅增加了28.7%，使城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨著不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)。一、城鎮(zhèn)化的重要意義一、城鎮(zhèn)化的重要意義一、城鎮(zhèn)化的重要意義（2）城鎮(zhèn)化過(guò)度依賴超級(jí)城市、特大城市而不是大都市圈，人口過(guò)度集中于特大城市造成“大城市病”的集中爆發(fā)。（3）過(guò)度依賴人口非家庭式遷移和異地轉(zhuǎn)移，大量“候鳥(niǎo)型”人口流動(dòng)造成“留守兒童、留守老人、留守婦女”的巨大社會(huì)代價(jià)（4）過(guò)度依賴“人口紅利”和農(nóng)民工不徹底轉(zhuǎn)移的“半城鎮(zhèn)化”發(fā)展模式，造成農(nóng)民工權(quán)益缺失（5）在城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城市競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，過(guò)度重視GDP等硬實(shí)力和高樓廣場(chǎng)等硬環(huán)境，忽視軟實(shí)力和軟環(huán)境，城市間形成GDP惡性競(jìng)爭(zhēng)局面一、城鎮(zhèn)化的重要意義3．新型城鎮(zhèn)化的提出所謂新型城鎮(zhèn)化，是指堅(jiān)持以人為本，以新型工業(yè)化為動(dòng)力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動(dòng)城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會(huì)和諧、個(gè)性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過(guò)去片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使我們的城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。一、城鎮(zhèn)化的重要意義4．推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是農(nóng)民工市民化（二）城鎮(zhèn)化的意義順應(yīng)人類(lèi)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，對(duì)于繼續(xù)順利推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)、加快建成全面小康社會(huì)，具有至關(guān)重要的作用。1．城鎮(zhèn)化是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快發(fā)展的強(qiáng)大支撐2．城鎮(zhèn)化是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的重要抓手3．城鎮(zhèn)化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑4．城鎮(zhèn)化是提高人民群眾生活水平、促進(jìn)人的全面發(fā)展的重要舉措二、財(cái)政介入城鎮(zhèn)化的基本依據(jù)及職責(zé)定位（一）政府財(cái)政介入城鎮(zhèn)化的基本依據(jù)1．從根源說(shuō)公共財(cái)政制度的建設(shè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要前提和動(dòng)力來(lái)源一國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的真實(shí)水平是與它的經(jīng)濟(jì)面和經(jīng)濟(jì)制度相關(guān)連的，是整體質(zhì)的飛躍的結(jié)果，而財(cái)政正是與所有的經(jīng)濟(jì)范疇有著密切聯(lián)系的關(guān)鍵所在。2．城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的公共物品和公共服務(wù)規(guī)模及層次的需求變化需要政府財(cái)政的支持二、財(cái)政介入城鎮(zhèn)化的基本依據(jù)及職責(zé)定位城鎮(zhèn)化的發(fā)展涉及到經(jīng)濟(jì)的方方面面，其必須與公共財(cái)政建設(shè)的變化相一致。首先，城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)城市公共財(cái)政支出即城鎮(zhèn)自身建設(shè)和公用設(shè)施建設(shè)提出了更大、更高的要求，財(cái)政成為解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)瓶頸的重要分配形式。尤其是中西部等不發(fā)達(dá)地區(qū)，政府應(yīng)該是基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體。其次，政府承擔(dān)著城鎮(zhèn)化變遷中的科技、教育和文化建設(shè)的發(fā)展任務(wù)。最后，城鎮(zhèn)化規(guī)模的擴(kuò)大需要政府財(cái)政配套措施的完善。隨著城鎮(zhèn)的發(fā)展，人口的增加，財(cái)政需要增加公共保健、防疫、地方病防治、環(huán)境衛(wèi)生等公共服務(wù)方面的支出。在社會(huì)保障支出方面，需要政府建立和完善養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保險(xiǎn)制度，以保證居民基本生活需要。在環(huán)境保護(hù)方面，小城鎮(zhèn)的建立、發(fā)展和城市規(guī)模的擴(kuò)展，環(huán)境保護(hù)等方面的任務(wù)會(huì)日趨繁重。二、財(cái)政介入城鎮(zhèn)化的基本依據(jù)及職責(zé)定位3．城鎮(zhèn)化本身也是公共物品，必然要求政府財(cái)政提供一定制度的供給城鎮(zhèn)化本身具有公共物品的基本特性，這也給予財(cái)政介入提供了基本依據(jù)。二、財(cái)政介入城鎮(zhèn)化的基本依據(jù)及職責(zé)定位（二）我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的財(cái)政職責(zé)定位在城鎮(zhèn)化前期，按照我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)變化，我國(guó)城鎮(zhèn)化動(dòng)力主體主要是政府財(cái)政，對(duì)應(yīng)的在前期我國(guó)主要對(duì)應(yīng)的發(fā)展模式也是以政府財(cái)政為主導(dǎo)的自上而下的城鎮(zhèn)化，即政府根據(jù)城市發(fā)展戰(zhàn)略和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，運(yùn)用計(jì)劃手段發(fā)展若干城市，并安排落實(shí)城市建設(shè)投資的一種政府引致型的制度變遷模式；隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)稅制度的成熟，多元化的動(dòng)力主體不斷的成長(zhǎng)，在財(cái)政引導(dǎo)下共同促進(jìn)城鎮(zhèn)化水平的提升。

三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制

（一）基礎(chǔ)設(shè)施投資需求與供給的矛盾美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨曾預(yù)言，21世紀(jì)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩個(gè)主要引擎一是美國(guó)的高科技，二是中國(guó)的城鎮(zhèn)化?，F(xiàn)階段，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展階段。從2002年到2011年，我國(guó)年均城鎮(zhèn)化率高達(dá)1.35％，由39.09％上升到了51.3％。根據(jù)測(cè)算，如果按照過(guò)去十年的平均年均城鎮(zhèn)化速度，每年將有1300多萬(wàn)人口轉(zhuǎn)移到城市。巨大的人口轉(zhuǎn)移帶來(lái)的年均約5萬(wàn)億的交通、能源、通訊、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施投資需求。

三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制

基礎(chǔ)設(shè)施的旺盛需求對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型重要性不言而喻，但年均5萬(wàn)億元的投資約占2012年財(cái)政收入11.7萬(wàn)億元的43％，這對(duì)于我國(guó)各級(jí)政府來(lái)說(shuō)絕對(duì)是一個(gè)挑戰(zhàn)，尤其是對(duì)于負(fù)債狀況已經(jīng)堪憂的地方政府來(lái)說(shuō)更是巨大的負(fù)擔(dān)。要為城鎮(zhèn)化的發(fā)展籌集充足的建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的快速健康發(fā)展，必須利用開(kāi)拓創(chuàng)新的投融資模式以廣泛吸納各類(lèi)有益的社會(huì)資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制

（二）基礎(chǔ)設(shè)施的公共品屬性與供給模式1．公共品的定義與分類(lèi)

基礎(chǔ)設(shè)施是一種典型的公共品，所謂公共品是指在消費(fèi)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的物品或服務(wù)。公共品都存在一定程度的外部性。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家和財(cái)政學(xué)家把社會(huì)生活中完全滿足上述條件的產(chǎn)品或服務(wù)叫做純公共品；部分滿足上述條件的產(chǎn)品或服務(wù)叫準(zhǔn)公共品。準(zhǔn)公共品具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性或有限的非排他性，介于純公共品和私人產(chǎn)品之間，故亦稱為“混合產(chǎn)品”。三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范圍較寬，如教育、文化、廣播、電視、醫(yī)院、科研、體育、公路等事業(yè)單位向社會(huì)提供的屬于準(zhǔn)公共品，供水、供電、郵政、市政建設(shè)、鐵路、港口、碼頭、城市公共交通等企業(yè)單位提供的產(chǎn)品，也屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范圍?？梢?jiàn)，我們通常所指的基礎(chǔ)設(shè)施屬于準(zhǔn)公共品的范疇。三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制2．公共品的供給模式公共經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為公共品的供給可以分為政府供給、市場(chǎng)供給兩個(gè)層次。對(duì)于保障公民基本權(quán)利、明確產(chǎn)權(quán)、規(guī)范市場(chǎng)規(guī)則等的法律，維護(hù)國(guó)家利益、國(guó)家安全等的國(guó)防、外交，此類(lèi)純公共品必須由政府供給；但是對(duì)于交通、通訊、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)的準(zhǔn)公共品以及教育、醫(yī)療等涉及民生的準(zhǔn)公共品，可以通過(guò)多種組織形式，利用市場(chǎng)機(jī)制和私人部門(mén)資源有效地進(jìn)行供給，或采取政府加市場(chǎng)的方式進(jìn)行聯(lián)合供給。三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制（三）高速城鎮(zhèn)化背景下的基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化供給模式經(jīng)驗(yàn)借鑒1.典型國(guó)家的做法美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的民間供給美國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施主要由民間資本提供，而政府提供的主要是非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施投資和涉及到國(guó)家安全等方面的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資供給模式的主要特點(diǎn)是通過(guò)大量發(fā)行市政債券這一制度安排進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化和民間供給。美國(guó)的市政債券分為兩類(lèi)，第一類(lèi)為普通義務(wù)債券（或稱整體責(zé)任債券），由地方政府發(fā)行，主要以稅收為主的財(cái)政收入和附加稅費(fèi)作為償還保障；第二類(lèi)為收益?zhèn)?，由政府代理或授?quán)的機(jī)構(gòu)發(fā)行，以項(xiàng)目的收益作為還款保障。三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制（2）法國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營(yíng)對(duì)于政府投資的非經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，法國(guó)采取特許經(jīng)營(yíng)制度引入市場(chǎng)化機(jī)制。特許經(jīng)營(yíng)制度（最典型的為BOT），是指政府在保證其對(duì)公用事業(yè)擁有所有權(quán)的基礎(chǔ)上，將公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)授予開(kāi)發(fā)建設(shè)商，開(kāi)發(fā)建設(shè)商在特定的經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)通過(guò)對(duì)公用事業(yè)的受益者收取報(bào)酬，用來(lái)補(bǔ)償投資建設(shè)所需費(fèi)用并從中獲取一定利潤(rùn)。三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制2.經(jīng)驗(yàn)借鑒（1）根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的特性確定基礎(chǔ)設(shè)施的投融資主體（2）根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的地域性確定各級(jí)政府的責(zé)任與分工（3）改變基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，從而拓寬投融資渠道（4）通過(guò)衍生和打包產(chǎn)品的方式增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的收益來(lái)源三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制（四）創(chuàng)新投融資模式支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)1．創(chuàng)造條件發(fā)行市政收益?zhèn)?。城?zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施收益?zhèn)c特定項(xiàng)目收益還債掛鉤，具有信用等級(jí)高、融資成本低、資金來(lái)源穩(wěn)定、融資期限長(zhǎng)、流動(dòng)性高、強(qiáng)化債務(wù)約束、優(yōu)化項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)等優(yōu)勢(shì)。完善債券市場(chǎng)化發(fā)行機(jī)制、市場(chǎng)約束、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、強(qiáng)化償債能力的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大地方政府發(fā)行市政建設(shè)債券的范圍，不斷擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目直接融資規(guī)模。

2．充分利用開(kāi)發(fā)性金融工具。以政府信用和開(kāi)發(fā)性銀行信用為基礎(chǔ)構(gòu)筑企業(yè)信用，以企業(yè)信用改善為條件，引導(dǎo)其他商業(yè)銀行與企業(yè)建立信用關(guān)系，幫助企業(yè)吸引債券、股票等其他商業(yè)資本形式進(jìn)入。三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制3．大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)化基金。在政府的支持下，鼓勵(lì)社會(huì)資本設(shè)立污水處理、燃?xì)鉄崃ιa(chǎn)、文化、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)化投資基金。通過(guò)向社會(huì)發(fā)行基金股份，設(shè)立社會(huì)發(fā)展基金公司，吸納社會(huì)閑散資金。

4．發(fā)展多層次資本市場(chǎng)。提高股權(quán)性資本的比重，利用好FDI（外商直接投資），聚合包括PE（私募股權(quán)投資）、VC（風(fēng)險(xiǎn)投資）等在內(nèi)的各種性質(zhì)的投資，鼓勵(lì)轉(zhuǎn)變債務(wù)為股權(quán)的金融創(chuàng)新，切實(shí)改善金融服務(wù)投資的功能。三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制5．加大中央財(cái)政的支持力度。在地方財(cái)政相對(duì)緊張的條件下，中央財(cái)政多承擔(dān)一些責(zé)任，尤其是針對(duì)公益性項(xiàng)目，盡量減少需要地方配套財(cái)政支出的要求，如對(duì)貧困落后地區(qū)和對(duì)中央安排的病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)村飲水安全、大中型灌區(qū)配套改革等公益性建設(shè)項(xiàng)目，取消縣級(jí)及以下資金配套要求，提高中央公路建設(shè)資金對(duì)國(guó)省干線公路改造的補(bǔ)助等。

四、基于城鎮(zhèn)化的財(cái)稅改革及相關(guān)配套改革

（一）改革和完善分稅制財(cái)政體制1.合理確定各級(jí)政府的主體稅種從中央政府來(lái)看，以增值稅作為主體稅種。增值稅是中國(guó)收入最大的稅種，稅基大、稅源廣。增值稅的納稅范圍覆蓋商品和服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，特別是隨著營(yíng)業(yè)稅改征增值稅改革的推進(jìn)，最終可能將建立起一個(gè)覆蓋所有商品和服務(wù)的增值稅。由于增值稅稅基流動(dòng)性大，與全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的有效運(yùn)行密切相關(guān)，為了更好地發(fā)揮增值稅的經(jīng)濟(jì)效率，促進(jìn)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)要素在全國(guó)范圍內(nèi)的無(wú)礙流通和全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的完善，從增值稅本身的屬性出發(fā)，增值稅可作為中央政府主體稅種，由中央政府統(tǒng)一立法、在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一征收管理。

四、基于城鎮(zhèn)化的財(cái)稅改革及相關(guān)配套改革

從省級(jí)政府來(lái)看，目前營(yíng)業(yè)稅可作為省級(jí)政府的主體稅種，但是隨著“營(yíng)改增”改革的推進(jìn)，營(yíng)業(yè)稅將逐漸縮減乃至最終取消，因此需要考慮可接替的主體稅種。對(duì)此，我們認(rèn)為，可考慮以增值稅、所得稅（包括企業(yè)和個(gè)人）為省級(jí)政府的主要收入來(lái)源。從市縣政府來(lái)看，未來(lái)可作為主體稅種重任的當(dāng)屬在不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的房產(chǎn)稅和對(duì)礦產(chǎn)資源征收的資源稅。四、基于城鎮(zhèn)化的財(cái)稅改革及相關(guān)配套改革2.建立科學(xué)透明的政府間稅收劃分框架在確定了各級(jí)政府的主體稅種后，本文對(duì)中央、省和市縣三級(jí)政府稅種及收入歸屬做了劃分，如表3所示。四、基于城鎮(zhèn)化的財(cái)稅改革及相關(guān)配套改革四、基于城鎮(zhèn)化的財(cái)稅改革及相關(guān)配套改革以上稅收劃分是針對(duì)未開(kāi)征環(huán)境稅和社會(huì)保障稅的情況，若今后開(kāi)征這兩種稅的話，則需考慮其收入歸屬問(wèn)題。就社會(huì)保障稅而言，由于社會(huì)保障一般為中央政府事務(wù)，因此世界各國(guó)一般將其列為中央稅，但考慮到我國(guó)社會(huì)保障統(tǒng)籌的水平較低，現(xiàn)階段的體制狀態(tài)仍是以省級(jí)統(tǒng)籌為主，因此可暫列為中央與省級(jí)政府共享稅，等到基本養(yǎng)老社會(huì)保障事務(wù)由中央政府在全國(guó)統(tǒng)籌后，再相應(yīng)轉(zhuǎn)為中央政府收入。對(duì)環(huán)境保護(hù)稅來(lái)說(shuō)，由于環(huán)境保護(hù)屬于三級(jí)政府共有事務(wù)，為調(diào)動(dòng)各級(jí)政府進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的積極性，環(huán)境保護(hù)可作為中央、省和市縣級(jí)政府的共享稅。四、基于城鎮(zhèn)化的財(cái)稅改革及相關(guān)配套改革（二）完善公共服務(wù)體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化1．以公共服務(wù)為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)政府職能政府應(yīng)把提供“低水平、廣覆蓋、均等化”的基本公共服務(wù)作為政府的一項(xiàng)基本職責(zé)。城鎮(zhèn)政府的公共決策應(yīng)首先服務(wù)于社會(huì)需求，重點(diǎn)是改善城鎮(zhèn)管轄區(qū)內(nèi)與居民生產(chǎn)和生活條件有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2.重視進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民公共服務(wù)需求，切實(shí)保障農(nóng)民工的合法權(quán)益輸入地政府要轉(zhuǎn)變思想觀念和管理方式，對(duì)農(nóng)民工實(shí)行屬地管理。四、基于城鎮(zhèn)化的財(cái)稅改革及相關(guān)配套改革3.把城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)向與城鎮(zhèn)連片的農(nóng)村（城中村）延伸城鎮(zhèn)政府應(yīng)把城鎮(zhèn)市政管轄的給排水、供電、交通、有線電視和網(wǎng)絡(luò)以及垃圾處理等設(shè)施延伸到“城中村”和已經(jīng)與城鎮(zhèn)連片的農(nóng)村，使城鎮(zhèn)的公共服務(wù)更迅速地?cái)U(kuò)展到有條件步入城鎮(zhèn)化進(jìn)程的農(nóng)村地區(qū)。四、基于城鎮(zhèn)化的財(cái)稅改革及相關(guān)配套改革（三）建立和完善地方稅體系一是科學(xué)配置稅種，將更富地方特性的稅種，應(yīng)當(dāng)增大地方的權(quán)限。二是應(yīng)通過(guò)改革使房地產(chǎn)稅和資源稅成為地方政府主要的收入來(lái)源，這將有利于從總體上解決地方財(cái)政收入問(wèn)題和地方稅體系的構(gòu)建問(wèn)題。房地產(chǎn)稅可望為東中部省份提供稅收支柱，而資源稅則應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)但資源富集的西部省份與自治區(qū)的稅收支柱。三是賦予省級(jí)政府對(duì)地方稅種適當(dāng)?shù)墓芾頇?quán)限，包括稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)，以及在保證國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策政令暢通，不擠占中央稅、共享稅稅源，不影響周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的前提下，允許省級(jí)政府通過(guò)立法程序，經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，對(duì)具有區(qū)域性特征的稅源開(kāi)征新的稅種。

四、基于城鎮(zhèn)化的財(cái)稅改革及相關(guān)配套改革

1、積極推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革2011年房產(chǎn)稅收入為1102.36億元,占稅收總收入比重為1.2%.（1）中央文件的不同提法2003年黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》：“實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)”；“十一五”規(guī)劃提出：“改革房地產(chǎn)稅收制度，穩(wěn)步推行物業(yè)稅并相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)”；2009年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《深化經(jīng)濟(jì)體制改革意見(jiàn)》：“深化房地產(chǎn)稅制改革，研究開(kāi)征物業(yè)稅”；“十二五”規(guī)劃建議提出：“研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革”。四、基于城鎮(zhèn)化的財(cái)稅改革及相關(guān)配套改革（2）改革試點(diǎn)

2005年在北京、遼寧、江蘇、深圳、寧夏和重慶等六地進(jìn)行物業(yè)稅試點(diǎn)。

2007年增加安徽、河南、福建、天津四個(gè)試點(diǎn)省市。

試點(diǎn)的主要內(nèi)容：摸清稅源，模擬評(píng)稅。也稱為“空轉(zhuǎn)”。自2011年1月28日起，上海市、重慶市開(kāi)展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)四、基于城鎮(zhèn)化的財(cái)稅改革及相關(guān)配套改革（3）保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅的基本宗旨：統(tǒng)一稅費(fèi)、減輕負(fù)擔(dān)、抑制房?jī)r(jià)。（4）如何設(shè)計(jì)稅制？重點(diǎn)在稅率及減免優(yōu)惠。（5）保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅的影響分析

－對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的影響

－對(duì)購(gòu)房人的影響

－對(duì)房?jī)r(jià)的影響四、基于城鎮(zhèn)化的財(cái)稅改革及相關(guān)配套改革2、