特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的主要內(nèi)容及操作技巧

特許經(jīng)營(yíng)，根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第三條的規(guī)定，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定在其一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。上述定義包含了特許經(jīng)營(yíng)的核心特征，即經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目并獲得收益。但實(shí)踐操作中比較突出的問(wèn)題是：一是特許經(jīng)營(yíng)與PPP模式的關(guān)系；二是什么情況下適合采用特許經(jīng)營(yíng)。首先是特許經(jīng)營(yíng)與PPP模式的關(guān)系，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)辦發(fā)42號(hào)文”）規(guī)定:“廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式提供公共服務(wù)。在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與。其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執(zhí)行?！眹?guó)辦發(fā)42號(hào)文從適用范圍的角度區(qū)分特許經(jīng)營(yíng)和PPP模式，與《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條的定義方式一致，該規(guī)定的邏輯是特許經(jīng)營(yíng)僅適用于特定領(lǐng)域，而PPP模式適用范圍較廣，因此特許經(jīng)營(yíng)是PPP模式的子概念，或者說(shuō)是PPP模式實(shí)踐操作中的一種具體模式。但《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于切實(shí)做好<基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法>貫徹實(shí)施工作的通知》（發(fā)改法規(guī)[2015]1508號(hào)）規(guī)定“在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程、社會(huì)事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，廣泛篩選適宜開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目”，將特許經(jīng)營(yíng)的適用范圍擴(kuò)展到社會(huì)事業(yè)，而社會(huì)事業(yè)可以將保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等通通納入，使得特許經(jīng)營(yíng)與PPP模式的關(guān)系更加模糊，對(duì)實(shí)踐操作中認(rèn)定特許經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生不利影響，筆者贊同特許經(jīng)營(yíng)是PPP模式子概念的觀點(diǎn)。其次是什么情況下適用特許經(jīng)營(yíng)，國(guó)辦發(fā)42號(hào)文規(guī)定的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是“需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)”，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條規(guī)定“……等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本辦法”，上述規(guī)定對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)采取回避的態(tài)度，在實(shí)踐中不具備可操作性，下面將從規(guī)范層面和理論層面進(jìn)行分析論述，明確特許經(jīng)營(yíng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。（1）規(guī)范層面梳理我國(guó)關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)的規(guī)范體系可知，認(rèn)定特許經(jīng)營(yíng)必須尋求行政法規(guī)體系的“幫助”，因?yàn)樘卦S經(jīng)營(yíng)強(qiáng)調(diào)政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目的同意和認(rèn)可，即政府授權(quán)，而政府授權(quán)的依據(jù)是行政法規(guī)范體系。《行政許可法》第十二條規(guī)定，政府對(duì)“有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”可以設(shè)定行政許可，而基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目屬于公共資源配置并直接關(guān)系公共利益，因此特許經(jīng)營(yíng)可以從項(xiàng)目是否存在市場(chǎng)準(zhǔn)入限制的角度進(jìn)行認(rèn)定。即政府決定采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，若需要市場(chǎng)準(zhǔn)入行政許可，則認(rèn)定為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，與《行政許可法》一脈相承的是《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定?！缎姓V訟法》第十二條規(guī)定，公民、法人或其他組織可以對(duì)“行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議”提起行政訴訟，同時(shí)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》(法釋[2015]9號(hào))（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“行政訴訟法司法解釋”）第十一條規(guī)定，公民、法人或其他組織就政府特許經(jīng)營(yíng)提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。行政訴訟法司法解釋將人民法院受理政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議行政訴訟的義務(wù)由“可以”強(qiáng)化為“應(yīng)當(dāng)”。因此，在現(xiàn)有的規(guī)范體系下，可以通過(guò)項(xiàng)目是否需要市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的行政許可判定項(xiàng)目是否屬于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。但市場(chǎng)準(zhǔn)入行政許可并未體現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)的核心特征，即特許經(jīng)營(yíng)的“經(jīng)營(yíng)”特征，而且與國(guó)際上特許經(jīng)營(yíng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也存在差異，因此有理論建議借鑒國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立特許經(jīng)營(yíng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。（2）理論層面理論上借鑒國(guó)際上PPP模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，特別是英國(guó)和法國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為PPP模式存在兩種基本類(lèi)型:使用者付費(fèi)類(lèi)特許經(jīng)營(yíng)PPP模式和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類(lèi)PPP模式。使用者付費(fèi)類(lèi)PPP模式，要求采用特許經(jīng)營(yíng)方式，向項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)的使用者收取費(fèi)用，用以回收項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，使用者付費(fèi)無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)資本收益的項(xiàng)目，可采用可行性缺口補(bǔ)貼模式，因使用者付費(fèi)在可行性缺口補(bǔ)貼中占據(jù)主導(dǎo)地位，也被認(rèn)定為特許經(jīng)營(yíng)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類(lèi)PPP模式，通過(guò)政府向項(xiàng)目提供的公共服務(wù)支付購(gòu)買(mǎi)費(fèi)用使得社會(huì)資本能夠回收項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。對(duì)特許經(jīng)營(yíng)認(rèn)定劃分的標(biāo)準(zhǔn)是使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目，屬于特許經(jīng)營(yíng)，依據(jù)是特許經(jīng)營(yíng)中的“經(jīng)營(yíng)”二字對(duì)應(yīng)使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的直接或主要收益來(lái)源是通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)向公共產(chǎn)品和服務(wù)的直接受益者收取費(fèi)用。而且按照項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制劃分認(rèn)定特許經(jīng)營(yíng)在我國(guó)PPP模式政策規(guī)范中也有體現(xiàn)，《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“發(fā)改委2724號(hào)文”）規(guī)定：“1.經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交（BOOT）等模式推進(jìn)。要依法放開(kāi)相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，積極推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。2.準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)。要建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。3.非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，采用建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。要合理確定購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。”強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采用特許經(jīng)營(yíng)模式，而經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目分別對(duì)應(yīng)使用者付費(fèi)模式和可行性缺口補(bǔ)貼模式。即實(shí)踐操作中，對(duì)項(xiàng)目采用使用者付費(fèi)模式和可行性缺口補(bǔ)助模式的PPP項(xiàng)目，根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)的一般特征，應(yīng)認(rèn)定項(xiàng)目屬于特許經(jīng)營(yíng)，通過(guò)項(xiàng)目收益機(jī)制進(jìn)行認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于是否需要行政許可的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更加清晰，也更契合特許經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)，期待后續(xù)PPP模式立法能夠借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，厘清特許經(jīng)營(yíng)與PPP模式的關(guān)系，并明確特許經(jīng)營(yíng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。1特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)作模式特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)作模式是指實(shí)踐操作中，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況選取的特定交易結(jié)構(gòu)，主要考慮因素包括是否存在建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)的設(shè)置等內(nèi)容?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第五條規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)作模式包括：（1）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿(mǎn)移交政府，即BOT/ROT模式；（2）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、擁有并運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿(mǎn)移交政府，即BOOT/ROOT模式；（3）特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運(yùn)營(yíng)，即BTO/RTO模式；（4）針對(duì)存量項(xiàng)目，在一定期限內(nèi)，政府可將項(xiàng)目設(shè)施轉(zhuǎn)讓給特許經(jīng)營(yíng)者，由特許經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿(mǎn)移交政府，即TOT模式。上述運(yùn)作模式只是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的典型運(yùn)作模式，實(shí)踐操作中特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目運(yùn)作模式的選擇并非簡(jiǎn)單的套用，如在不同項(xiàng)目捆綁運(yùn)作的情形下，典型運(yùn)作模式均無(wú)法全面反映項(xiàng)目的特征。因此必須結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)倪\(yùn)作模式。2特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的應(yīng)用范圍根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條的規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)適用于能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，但《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于切實(shí)做好<基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法>貫徹實(shí)施工作的通知》（發(fā)改法規(guī)[2015]1508號(hào)）將特許經(jīng)營(yíng)適用的范圍擴(kuò)展到社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，而社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域涵蓋范圍廣，包括保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等行業(yè)，該通知擴(kuò)展了特許經(jīng)營(yíng)的適用范圍，導(dǎo)致實(shí)踐操作中產(chǎn)生爭(zhēng)議，主要原因是我國(guó)未明確特許經(jīng)營(yíng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)行業(yè)領(lǐng)域劃分特許經(jīng)營(yíng)，而行業(yè)領(lǐng)域概念無(wú)法準(zhǔn)確定義，因此特許經(jīng)營(yíng)的應(yīng)用范圍在實(shí)踐操作中不存在確定的范圍，必須結(jié)合具體項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行認(rèn)定。3特許經(jīng)營(yíng)融資辦法常見(jiàn)的特許經(jīng)營(yíng)融資辦法是銀行貸款融資，除常規(guī)的銀行貸款業(yè)務(wù)外，為鼓勵(lì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的推廣發(fā)展，政策性開(kāi)發(fā)金融機(jī)構(gòu)可以給予特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目差異化的信貸支持，對(duì)符合條件的項(xiàng)目，貸款期限最長(zhǎng)可達(dá)30年。在開(kāi)發(fā)性金融支持方面，《國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資[2015]445號(hào)）強(qiáng)調(diào)開(kāi)發(fā)銀行為PPP項(xiàng)目建設(shè)提供“投資、貸款、債券、租賃、證券”等綜合金融服務(wù)，并聯(lián)合其他銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)以銀團(tuán)貸款、委托貸款等方式，努力拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道。國(guó)家鼓勵(lì)探索利用特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目預(yù)期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來(lái)源，而最高人民法院指導(dǎo)性案例53號(hào)，《福建海峽銀行股份有限公司福州五一支行訴長(zhǎng)樂(lè)亞新污水處理有限公司、福州市政工程有限公司金融借款合同糾紛案》確認(rèn)了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)可以質(zhì)押，并可以作為應(yīng)收賬款進(jìn)行出質(zhì)登記，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)依其性質(zhì)不宜折價(jià)、拍賣(mài)或變賣(mài)，質(zhì)權(quán)人主張優(yōu)先權(quán)優(yōu)先受償權(quán)的，人民法院可以判令出質(zhì)債權(quán)的債務(wù)人將收益權(quán)的應(yīng)收賬款優(yōu)先支付質(zhì)權(quán)人。因此53號(hào)指導(dǎo)性案例可以作為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押貸款融資的依據(jù)，有利于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的融資。除銀行貸款融資外，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可以通過(guò)設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式提供項(xiàng)目投融資支持，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司可以進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資，發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可以通過(guò)成立私募基金，發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等方式進(jìn)行融資。相關(guān)政策依據(jù)包括《城市地下綜合管廊建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行指引》、《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行指引》、《城市停車(chē)場(chǎng)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行指引》、《項(xiàng)目收益?zhèn)芾頃盒修k法》等。最后，政府在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資領(lǐng)域，可以設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)引導(dǎo)基金，通過(guò)投資補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，支持有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，如財(cái)政部制定的《政府投資基金暫行管理辦法》規(guī)定財(cái)政部可以設(shè)立投資基金，支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的投融資。4特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目合同要件特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目合同是政府或其授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與依法選定的特許經(jīng)營(yíng)投資人就特許經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)簽訂的一系列協(xié)議。若特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目需要成立項(xiàng)目公司的，政府或?qū)嵤C(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊(cè)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目合同。一般特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目合同主要包括以下內(nèi)容：（一）項(xiàng)目名稱(chēng)、內(nèi)容；（二）特許經(jīng)營(yíng)方式、區(qū)域、范圍和期限；（三）項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)范圍、注冊(cè)資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等；（四）所提供產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)；（五）設(shè)施權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護(hù)和更新改造；（六）監(jiān)測(cè)評(píng)估；（七）投融資期限和方式；（八）收益取得方式，價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定方法以及調(diào)整程序；（九）履約擔(dān)保；（十）特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；（十一）政府承諾和保障；（十二）應(yīng)急預(yù)案和臨時(shí)接管預(yù)案；（十三）特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿(mǎn)后，項(xiàng)目及資產(chǎn)移交方式、程序和要求等；（十四）變更、提前終止及補(bǔ)償；（十五）違約責(zé)任；（十六）爭(zhēng)議解決方式；（十七）需要明確的其他事項(xiàng)。項(xiàng)目合同的具體內(nèi)容應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況擬定。（1）特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的合同體系特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的合同體系，是指特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本間、項(xiàng)目公司的股東之間、項(xiàng)目公司與項(xiàng)目的融資方、承包商、專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)商、原料供應(yīng)商、產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方、保險(xiǎn)公司等其他參與方之間，圍繞特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目簽訂的一系列確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的合同。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目合同體系通常包括特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買(mǎi)合同等），融資合同和保險(xiǎn)合同等，其中特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目合同體系的基礎(chǔ)和核心。（2）銀行與特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議銀行對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行融資時(shí)，為保證特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的融資安全，一般會(huì)要求在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中設(shè)置保障融資方權(quán)利的條款：一是明確銀行的主債權(quán)和擔(dān)保債權(quán)，如果項(xiàng)目公司以項(xiàng)目資產(chǎn)或其他權(quán)益（如特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)）、或社會(huì)資本以其持有的與項(xiàng)目相關(guān)的權(quán)利（如其持有的項(xiàng)目公司的股權(quán)）為擔(dān)保向銀行申請(qǐng)融資，銀行在主張其擔(dān)保債權(quán)時(shí)可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目公司股權(quán)以及項(xiàng)目相關(guān)資產(chǎn)或權(quán)益的權(quán)屬變更，因此銀行首先要確認(rèn)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中已明確規(guī)定社會(huì)資本和項(xiàng)目公司有權(quán)設(shè)置上述擔(dān)保，并且政府方可以接受銀行行使主債權(quán)或擔(dān)保債權(quán)所可能導(dǎo)致的法律后果，以確保銀行權(quán)益能夠得到充分有效的保障。二是銀行方的介入權(quán)，當(dāng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目出現(xiàn)提前終止等情形的，可能會(huì)對(duì)銀行的債權(quán)實(shí)現(xiàn)造成嚴(yán)重影響，因此銀行一般會(huì)要求在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中約定，當(dāng)項(xiàng)目發(fā)生嚴(yán)重違約事件且項(xiàng)目公司無(wú)法在約定期限內(nèi)補(bǔ)救的，為保障銀行的權(quán)利，銀行通常會(huì)在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中要求設(shè)置銀行的直接介入權(quán)利或者通過(guò)與政府、項(xiàng)目公司簽訂直接介入?yún)f(xié)議，保障銀行對(duì)項(xiàng)目的直接介入的權(quán)利。5特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)作過(guò)程（1）特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目識(shí)別特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的識(shí)別，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第九條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)或政府授權(quán)部門(mén)可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，以及有關(guān)法人或其他組織提出的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建議等，提出特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目首先應(yīng)滿(mǎn)足PPP項(xiàng)目的一般特征，即通過(guò)篩選論證，確保項(xiàng)目適合開(kāi)展PPP模式，而且特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和安全生產(chǎn)規(guī)劃等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、中期財(cái)政規(guī)劃等，并且建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確。確定開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，項(xiàng)目提出部門(mén)應(yīng)按照要求編制項(xiàng)目實(shí)施方案，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案一般包括以下內(nèi)容：（一）項(xiàng)目名稱(chēng)；（二）項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)；（三）項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、投資總額、實(shí)施進(jìn)度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等基本經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)；（四）投資回報(bào)、價(jià)格及其測(cè)算；（五）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率的分析估算等；（六）特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營(yíng)期限；（七）特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)具備的條件及選擇方式；（八）政府承諾和保障；（九）特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿(mǎn)后資產(chǎn)處置方式；（十）應(yīng)當(dāng)明確的其他事項(xiàng)。開(kāi)展項(xiàng)目可行性評(píng)估，完善特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案，需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助或者開(kāi)展物有所值評(píng)估的，由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)開(kāi)展相關(guān)工作。特許經(jīng)營(yíng)可行性評(píng)估一般包括：（一）特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目全生命周期成本、技術(shù)路線(xiàn)和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務(wù)的質(zhì)量效率，建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求等；（二）相關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)發(fā)育程度，市場(chǎng)主體建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力狀況和參與意愿；（三）用戶(hù)付費(fèi)項(xiàng)目公眾支付意愿和能力評(píng)估。項(xiàng)目實(shí)施方案編制完成后，項(xiàng)目提出部門(mén)應(yīng)按照同級(jí)政府建立的PPP項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制，會(huì)同發(fā)展改革、財(cái)政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、水利等有關(guān)部門(mén)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行審查。經(jīng)審查認(rèn)為實(shí)施方案可行的，各部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)分別出具書(shū)面審查意見(jiàn)。項(xiàng)目提出部門(mén)綜合各部門(mén)書(shū)面審查意見(jiàn)，報(bào)本級(jí)人民政府或其授權(quán)部門(mén)審定特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案。項(xiàng)目實(shí)施方案經(jīng)政府審定后，由項(xiàng)目實(shí)施方案確定的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)開(kāi)展項(xiàng)目的具體實(shí)施工作。（2）特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投標(biāo)項(xiàng)目實(shí)施方案經(jīng)政府審批后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案確定競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者，由于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目屬于PPP模式的子概念，因此根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》第四條的規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)，因此特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目也可適用上述采購(gòu)方式。為保證特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目采購(gòu)的效率和選擇的社會(huì)資本的綜合實(shí)力，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》要求項(xiàng)目采購(gòu)實(shí)行資格預(yù)審，因此特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在項(xiàng)目正式選擇特許經(jīng)營(yíng)者前，應(yīng)該實(shí)施資格預(yù)審。并根據(jù)資格預(yù)審結(jié)果決定是否進(jìn)入項(xiàng)目正式采購(gòu)階段。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案確定的競(jìng)爭(zhēng)方式，按照相關(guān)法律規(guī)定的要求，發(fā)布公告，應(yīng)注意發(fā)布的公告中，不得違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，保證選擇特許經(jīng)營(yíng)者程序上的合法性。潛在社會(huì)資本，可根據(jù)通知公告的內(nèi)容，參加項(xiàng)目資格預(yù)審，并決定是否參與投標(biāo)，決定參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)者，應(yīng)完全按照通知公告的要求準(zhǔn)備投標(biāo)文件，符合公告的實(shí)質(zhì)響應(yīng)要求。經(jīng)過(guò)評(píng)審后，選定特許經(jīng)營(yíng)投資者的，應(yīng)按照法律規(guī)定的要求履行公示公告程序。（3）特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目執(zhí)行選定特許經(jīng)營(yíng)投資者后，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與特許經(jīng)營(yíng)者簽訂的特許經(jīng)營(yíng)初步協(xié)議，按照簽訂的股東協(xié)議的要求，擬定項(xiàng)目公司章程，成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂正式特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)及時(shí)開(kāi)展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂等工作，并嚴(yán)格按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的要求，完成項(xiàng)目融資交割程序，當(dāng)社會(huì)資本或項(xiàng)目公司為找項(xiàng)目合同的約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終結(jié)合同，遇系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)或不可抗力的，政府、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可根據(jù)項(xiàng)目合同約定協(xié)商修訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中關(guān)于融資的相關(guān)條款。當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)重大經(jīng)營(yíng)或財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，威脅或侵害債權(quán)人利益時(shí)，銀行等金融機(jī)構(gòu)可依據(jù)與政府、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司簽訂的直接介入?yún)f(xié)議或條款，要求社會(huì)資本或項(xiàng)目公司改善管理等。在直接介入?yún)f(xié)議或條款約定期限內(nèi)，重大風(fēng)險(xiǎn)已解除的，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)停止介入。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目涉及新建或改擴(kuò)建有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的，應(yīng)當(dāng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、環(huán)境保護(hù)、質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)等有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的建設(shè)條件和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目公司應(yīng)嚴(yán)格按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的約定，履行基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的義務(wù)，保證項(xiàng)目建設(shè)按照約定期限完工。特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，提供優(yōu)質(zhì)、持續(xù)、高效、安全的公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。定期對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行檢修和保養(yǎng)。根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可定期對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析，會(huì)同有關(guān)部門(mén)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并建立根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果、按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定對(duì)價(jià)格或財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制，保障所提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)可根據(jù)各自職責(zé)，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者執(zhí)行法律、行政法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范，以及其他有關(guān)監(jiān)管要求進(jìn)行監(jiān)督管理。特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)配合政府部門(mén)的監(jiān)督檢查工作。在特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，特許經(jīng)營(yíng)者可依據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的約定，通過(guò)向用戶(hù)收費(fèi)等方式獲得收益，對(duì)使用者付費(fèi)無(wú)法滿(mǎn)足特許經(jīng)營(yíng)者收益需求，需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照預(yù)算法規(guī)定，綜合考慮政府財(cái)政承受能力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，合理確定財(cái)政付費(fèi)總額和分年度數(shù)額，并與政府年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，確保資金撥付需要。因法律、行政法規(guī)修改，或者政策調(diào)整損害特許經(jīng)營(yíng)者預(yù)期利益，或者根據(jù)公共利益需要，要求特許經(jīng)營(yíng)者提供協(xié)議約定以外的產(chǎn)品或服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)給予特許經(jīng)營(yíng)者相應(yīng)補(bǔ)償。在特許經(jīng)營(yíng)有效期內(nèi)，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議內(nèi)容需要變更的，協(xié)議當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽署補(bǔ)充協(xié)議，如協(xié)議可能對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的存續(xù)債務(wù)產(chǎn)生重大影響的，應(yīng)當(dāng)事先征求債權(quán)人同意。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目涉及直接融資行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)做好相關(guān)信息披露。特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿(mǎn)后確有必要延長(zhǎng)的，按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)充分評(píng)估論證，協(xié)商一致并報(bào)批準(zhǔn)后，可以延長(zhǎng)。在特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，因特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議一方嚴(yán)重違約或不可抗力等原因，導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)者無(wú)法繼續(xù)履行協(xié)議約定義務(wù)，或者出現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定的提前終止協(xié)議情形的，在與債權(quán)人協(xié)商一致后，可以提前終止協(xié)議。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議提前終止的，政府應(yīng)當(dāng)收回特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，并根據(jù)實(shí)際情況和協(xié)議約定給予原特許經(jīng)營(yíng)者相應(yīng)補(bǔ)償。在特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維修、保養(yǎng)過(guò)程中有關(guān)資料，按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行歸檔保存。并按照規(guī)定，將特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案、特許經(jīng)營(yíng)者選擇、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議及其變更或終止、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)、所提供公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)分析和績(jī)效評(píng)價(jià)、經(jīng)過(guò)審計(jì)的上年度財(cái)務(wù)報(bào)表等有關(guān)信息按規(guī)定向社會(huì)公開(kāi)。（4）特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目移交當(dāng)特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿(mǎn)或發(fā)生特許經(jīng)營(yíng)提前終止事項(xiàng)的，特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的約定，以及有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)定辦理有關(guān)設(shè)施、資料、檔案等的性能測(cè)試、評(píng)估、移交、接管、驗(yàn)收等手續(xù)。首先應(yīng)根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的約定，對(duì)采取無(wú)償移交的，特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)配合完成項(xiàng)目設(shè)施的移交工作，采用有償移交的，特許經(jīng)營(yíng)者和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的約定，擬定移交補(bǔ)償方案，移交補(bǔ)償方案的基本原則是恢復(fù)相同經(jīng)濟(jì)地位。其次特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)配合項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)設(shè)立項(xiàng)目設(shè)施移交工作小組，根據(jù)確認(rèn)的移交情形和補(bǔ)償方式，制定特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目資產(chǎn)評(píng)估和性能測(cè)試方案，需要資產(chǎn)評(píng)估的，建議聘請(qǐng)第三方資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定的評(píng)估方式，對(duì)移交資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，作為確定補(bǔ)償金額的依據(jù)。項(xiàng)目移交工作組應(yīng)嚴(yán)格按照性能測(cè)試方案和移交標(biāo)準(zhǔn)對(duì)移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測(cè)試。性能測(cè)試結(jié)果不達(dá)標(biāo)的，移交工作組應(yīng)要求社會(huì)資本或項(xiàng)目公司進(jìn)行恢復(fù)性修理、更新重置或提取移交維修保函。最后社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)將滿(mǎn)足性能測(cè)試要求的項(xiàng)目資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)，辦妥法律過(guò)戶(hù)和管理權(quán)移交手續(xù)。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)配合做好項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)平穩(wěn)過(guò)渡相關(guān)工作。項(xiàng)目移交完成后，政府應(yīng)組織有關(guān)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)用等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并按相關(guān)規(guī)定公開(kāi)評(píng)價(jià)結(jié)果。評(píng)價(jià)結(jié)果作為政府開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)管理工作決策參考依據(jù)。6特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)作要點(diǎn)（1）特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目特許期的設(shè)計(jì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期限的確定，一般是在編制項(xiàng)目實(shí)施方案的過(guò)程中予以確定，確定項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期限，通常需綜合考慮一下因素：（1）政府所需要的公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給期間；（2）項(xiàng)目資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)生命周期以及重要的整修時(shí)點(diǎn)；（3）項(xiàng)目資產(chǎn)的技術(shù)生命周期；（4）項(xiàng)目的投資回收期；（5）項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建設(shè)期間的長(zhǎng)短；（6）財(cái)政承受能力；（7）現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于項(xiàng)目合作期限的規(guī)定。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第六條規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目期限最長(zhǎng)不超過(guò)30年，對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可以由政府或者其授權(quán)部門(mén)與特許經(jīng)營(yíng)者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，約定超過(guò)30年的特許經(jīng)營(yíng)期限。但設(shè)置特許經(jīng)營(yíng)期限時(shí)，應(yīng)注意其他法律規(guī)范的規(guī)定，如《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十四條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路的收費(fèi)期限，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)25年。國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)30年。此外，關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的最低特許經(jīng)營(yíng)期限，目前直接規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)的相關(guān)規(guī)范未規(guī)定，但財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號(hào)）的規(guī)定：“政府和社會(huì)資本合作期限原則上不低于10年。”特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在確定特許經(jīng)營(yíng)期限時(shí)應(yīng)予以考慮。根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中特許經(jīng)營(yíng)者履行的義務(wù)的內(nèi)容和項(xiàng)目實(shí)際情況，項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期限的設(shè)置存在兩種不同的模式，一是自特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議生效之日起一個(gè)固定的期限，二是分別設(shè)置獨(dú)立的設(shè)計(jì)建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期，并規(guī)定運(yùn)營(yíng)期間為自項(xiàng)目開(kāi)始運(yùn)營(yíng)之日起一個(gè)固定的期限。上述兩種合作期限規(guī)定方式的最主要區(qū)別在于：在分別設(shè)置設(shè)計(jì)建設(shè)期間和運(yùn)營(yíng)期間的情況下，如建設(shè)期出現(xiàn)任何延誤，不論是否屬于可延長(zhǎng)建設(shè)期的情形，均不會(huì)影響項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期限，項(xiàng)目公司仍然可以按照合同約定的運(yùn)營(yíng)期運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目并獲得收益；而在規(guī)定單一固定期限的情況下，如項(xiàng)目公司未按照約定的時(shí)間開(kāi)始運(yùn)營(yíng)且不屬于可以延長(zhǎng)期限的情形，則會(huì)直接導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期縮短，從而影響項(xiàng)目公司的收益情況。鑒此，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配方案、運(yùn)作方式、付費(fèi)機(jī)制和具體情況選擇合理的項(xiàng)目合作期限規(guī)定方式。基本的原則是，項(xiàng)目合作期限可以實(shí)現(xiàn)物有所值的目標(biāo)并且形成對(duì)項(xiàng)目公司的有效激勵(lì)。需要特別注意的是，項(xiàng)目的實(shí)際期限還會(huì)受制于提前終止的規(guī)定。由于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的實(shí)施周期通常較長(zhǎng)，為確保項(xiàng)目實(shí)施的靈活性，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中一般會(huì)設(shè)置特許經(jīng)營(yíng)期限延長(zhǎng)的規(guī)定，即在擬定特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的過(guò)程中，確定特許經(jīng)營(yíng)期限的延期事由，確定延期事由的基本原則是：在法律允許的范圍內(nèi)，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)合作期限內(nèi)發(fā)生的非項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致項(xiàng)目公司損失的情形下，項(xiàng)目公司可以請(qǐng)求延長(zhǎng)項(xiàng)目合作期限，常見(jiàn)的延期事由包括：1.因政府方違約導(dǎo)致項(xiàng)目公司延誤履行其義務(wù)；2.因發(fā)生政府方應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致項(xiàng)目公司延誤履行其義務(wù)；3.經(jīng)雙方合意且在合同中約定的其他事由。（2）產(chǎn)品/服務(wù)價(jià)格的設(shè)計(jì)產(chǎn)品/服務(wù)價(jià)格的設(shè)計(jì)，是指特許經(jīng)營(yíng)者根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的約定，向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)收取的費(fèi)用。產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格的設(shè)計(jì)直接關(guān)系特許經(jīng)營(yíng)者收益的取得，產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格過(guò)低，將影響特許經(jīng)營(yíng)者的收益需求，產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格過(guò)高的，將影響社會(huì)公眾獲取產(chǎn)品或服務(wù)的需求。因此在編制項(xiàng)目實(shí)施方案的過(guò)程中，需要政府部門(mén)在考慮社會(huì)公眾的支付意愿等因素的前提下，經(jīng)過(guò)財(cái)務(wù)測(cè)算，確定一個(gè)滿(mǎn)足特許經(jīng)營(yíng)者合理收益需求的測(cè)算價(jià)格。該價(jià)格便是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的理想價(jià)格。但特許經(jīng)營(yíng)適用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，根據(jù)《價(jià)格法》第十八條的規(guī)定，重要的公用事業(yè)價(jià)格在必要時(shí)可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)，因此當(dāng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供的產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格采用政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)的，特許經(jīng)營(yíng)者在產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格設(shè)計(jì)上不具備自主決定的權(quán)利，必須接受同類(lèi)型公共產(chǎn)品或服務(wù)已有的政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。常見(jiàn)的做法是將測(cè)算價(jià)格與政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)進(jìn)行比較，若測(cè)算價(jià)格低于政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)，則以政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)重新進(jìn)行財(cái)務(wù)測(cè)算，調(diào)整項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期限和特許經(jīng)營(yíng)收益率。保證產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格與政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)一致；若測(cè)算價(jià)格高于政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)的，則調(diào)整特許經(jīng)營(yíng)期限或合理收益率，重新進(jìn)行財(cái)務(wù)測(cè)算，保證產(chǎn)品或服務(wù)的測(cè)算價(jià)格與政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)相同，若測(cè)算價(jià)格在滿(mǎn)足特許經(jīng)營(yíng)期限和合理收益率的要求的情況下，仍高于政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)的，則將產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格設(shè)定為政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，但對(duì)測(cè)算價(jià)格與政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)之間的差額，由政府部門(mén)提供可行性缺口補(bǔ)助。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的實(shí)施周期比較長(zhǎng)，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)期限范圍內(nèi)的價(jià)格變化趨勢(shì)，只能進(jìn)行合理的預(yù)期，因此有必要在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中設(shè)置價(jià)格調(diào)整機(jī)制，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的價(jià)格調(diào)整機(jī)制一般分為兩種模式：一是普通的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，二是特殊的價(jià)格調(diào)整機(jī)制。普通的價(jià)格調(diào)整機(jī)制是指在項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，基本材料、人力等價(jià)格會(huì)隨之產(chǎn)生波動(dòng)，主要體現(xiàn)的數(shù)據(jù)是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目所在地的通貨膨脹水平，一般約定的方式是，根據(jù)某年度權(quán)威部門(mén)發(fā)布的通貨膨脹系數(shù)，調(diào)整特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格。特殊的價(jià)格調(diào)整機(jī)制是指特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目發(fā)生了除通貨膨脹因素以外的價(jià)格波動(dòng)因素，需要調(diào)整產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格，實(shí)踐中常見(jiàn)的做法是在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，約定特殊價(jià)格調(diào)整機(jī)制的觸發(fā)因素，常見(jiàn)的做法是列舉特殊價(jià)格調(diào)整因素加兜底條款，如北京地鐵四號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目，由于北京市地鐵系統(tǒng)定價(jià)由原來(lái)的統(tǒng)一票價(jià)調(diào)整為按里程計(jì)價(jià)，該因素便屬于項(xiàng)目開(kāi)始實(shí)施時(shí)未預(yù)見(jiàn)的價(jià)格波動(dòng)因素，需要啟動(dòng)特殊價(jià)格調(diào)整機(jī)制。需要注意的是，根據(jù)《價(jià)格法》第二十三條的規(guī)定，制定和調(diào)整政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)的，需要通過(guò)聽(tīng)證程序，按照規(guī)定的權(quán)限適時(shí)調(diào)整，因此當(dāng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供的產(chǎn)品或服務(wù)采用政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)的，政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)不可能通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的約定發(fā)生變動(dòng)，當(dāng)政府啟動(dòng)政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)的調(diào)整程序并調(diào)整成功的，則適用調(diào)整后的價(jià)格，當(dāng)未啟動(dòng)政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)調(diào)整程序或調(diào)價(jià)失敗的，則實(shí)踐中價(jià)格調(diào)整通常調(diào)整的是產(chǎn)品或服務(wù)的測(cè)算價(jià)格，實(shí)質(zhì)是調(diào)整政府提供的可行性缺口補(bǔ)貼的價(jià)格。此外，特殊情況下，可以通過(guò)調(diào)整特許經(jīng)營(yíng)合作期限而不調(diào)整特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的價(jià)格。（3）特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可行性資金缺口補(bǔ)助7特許經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)管理（1）特許經(jīng)營(yíng)的融資風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)措施分析特許經(jīng)營(yíng)的融資風(fēng)險(xiǎn)是指特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在融資過(guò)程中，影響項(xiàng)目融資事項(xiàng)發(fā)生的可能性。融資業(yè)務(wù)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)包括政策調(diào)整、惡性通貨膨脹、籌資成本過(guò)高等方面的風(fēng)險(xiǎn)。政策調(diào)整是指對(duì)我國(guó)固定項(xiàng)目投資進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，從而影響項(xiàng)目融資的情形，如國(guó)務(wù)院為控制地方政府債務(wù)規(guī)模，制定《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)），通知嚴(yán)格限制地方政府融資平臺(tái)的融資，導(dǎo)致政府投資建設(shè)的在建項(xiàng)目的融資受到嚴(yán)重影響，以至于《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部人民銀行銀監(jiān)會(huì)關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕40號(hào))要求銀行支持融資平臺(tái)在建項(xiàng)目的后續(xù)融資，不得盲目抽貸、壓貸、停貸?？梢?jiàn)國(guó)家政策的調(diào)整對(duì)項(xiàng)目融資的影響。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕51號(hào)）規(guī)定調(diào)整了各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的最低資本金比例，對(duì)促進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資具有重要意義，但對(duì)于產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩行業(yè)，通知要求金融機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格執(zhí)行《國(guó)務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕41號(hào)）有關(guān)規(guī)定。可見(jiàn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策方面的政策調(diào)整對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的融資影響較大。但國(guó)家政策的調(diào)整對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者和政府而言均無(wú)力控制，因此當(dāng)政策調(diào)整影響特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資的，一般由特許經(jīng)營(yíng)者和政府共同承擔(dān)。發(fā)生惡性通貨膨脹，將直接影響我國(guó)的金融秩序，從而影響項(xiàng)目融資的可行性，但特許經(jīng)營(yíng)者和政府均無(wú)力控制惡性通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)，一般由特許經(jīng)營(yíng)者和政府共同承擔(dān)。針對(duì)融資過(guò)程中發(fā)生的引發(fā)的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，一般因在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中約定不可抗力風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的溝通解決機(jī)制，降低不可抗力風(fēng)險(xiǎn)的影響。融資成本過(guò)高，是指特許經(jīng)營(yíng)者獲取融資款項(xiàng)的利率過(guò)高，直接影響項(xiàng)目融資的可行性，為因?qū)θ谫Y成本過(guò)高的風(fēng)險(xiǎn)，特許經(jīng)營(yíng)者常見(jiàn)的應(yīng)對(duì)措施有，提供足額優(yōu)質(zhì)的擔(dān)保物，或者通過(guò)投保商業(yè)保險(xiǎn)等形式，降低項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期的風(fēng)險(xiǎn)，從而降低項(xiàng)目的融資成本?；蛘卟捎脛?chuàng)新融資工具，通過(guò)設(shè)立私募基金、發(fā)行企業(yè)債券等多種形式融資，總體上降低項(xiàng)目融資成本。（2）特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的完工風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策（3）特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)模式、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)（4）特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配是指對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中存在的風(fēng)險(xiǎn)，在政府和特許經(jīng)營(yíng)者之間進(jìn)行合理的分配。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的基本原則是：承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方應(yīng)該對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)具有控制力；承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方能夠?qū)⒃擄L(fēng)險(xiǎn)合理轉(zhuǎn)移（例如通過(guò)購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)保險(xiǎn)）；承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方對(duì)于控制該風(fēng)險(xiǎn)有更大的經(jīng)濟(jì)利益或動(dòng)機(jī)；由該方承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)最有效率；如果風(fēng)險(xiǎn)最終發(fā)生，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方不應(yīng)將由此產(chǎn)生的費(fèi)用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對(duì)方。具體特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配需要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，，以及各方的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，在談判過(guò)程中確定，在實(shí)踐中不同特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中的風(fēng)險(xiǎn)分配安排可能完全不同。常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)分配安排如下：一是通常由政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，包括：土地獲取風(fēng)險(xiǎn)；項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)；政治不可抗力。二是通常由項(xiàng)目公司承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，包括:如期完成項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)；項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，例如完工風(fēng)險(xiǎn)、供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)以及移交資產(chǎn)不達(dá)標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)等；項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)（根據(jù)項(xiàng)目具體情形不同，可能由政府方承