流域生態(tài)環(huán)境治理和地方利益公平的互動(dòng)分析,水污染論文

流域生態(tài)環(huán)境治理和地方利益公平的互動(dòng)分析,水污染論文跨界水污染主要是指處于同一流域而分屬不同行政管轄區(qū)之間因水體移動(dòng)所帶來(lái)的環(huán)境污染。上游污染，下游叫苦。在我們國(guó)家一些地區(qū)，處于同一流域但分屬不同行政區(qū)的上下游地區(qū)之間普遍存在著跨界水污染的矛盾。由于水環(huán)境污染具有負(fù)外部性，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的背景下，假如上游地區(qū)通過(guò)向下游地區(qū)轉(zhuǎn)移污染行為來(lái)追求本身利益最大化，勢(shì)必會(huì)引發(fā)地區(qū)矛盾與沖突。由于缺少統(tǒng)一的聯(lián)合治污機(jī)制，上下游各自為政，治污脫節(jié)現(xiàn)象比擬嚴(yán)重，經(jīng)常引發(fā)群體性事件。顯然，跨界水污染糾紛關(guān)系到不同行政轄區(qū)的利益。地方利益是一種置于行政區(qū)域內(nèi)、帶有群體性質(zhì)的多方利益需求，要想把它充分地表現(xiàn)出來(lái)，并在撲朔迷離的利益格局中占據(jù)有利位置，就必須造就或具備一個(gè)能充分代表、維護(hù)其利益要求的代言人?！?〕14理論和現(xiàn)實(shí)表示清楚，唯有地方能擔(dān)此重任。當(dāng)下影響流域水污染地方合作治理的主要癥結(jié)是有悖于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則的地方保衛(wèi)主義，而利益協(xié)調(diào)機(jī)制策略的施行，將有助于地方減少其對(duì)轄區(qū)內(nèi)微觀主體污染行為施行地方保衛(wèi)的時(shí)機(jī)，進(jìn)而使得流域地方間合作治理獲得本質(zhì)進(jìn)展。多年來(lái)，我們國(guó)家很多跨界水污染治理都獲得了很大的成效，如渭河流域在跨界水污染治理方面由于完善和構(gòu)建了科層型利益協(xié)調(diào)機(jī)制、跨界水污染治理交易機(jī)制和跨界水污染生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，協(xié)調(diào)了流域地方的利益，減緩了矛盾沖突，使得該流域水污染治理獲得了明顯成效，該形式可為探尋求索我們國(guó)家流域生態(tài)環(huán)境治理和地方利益公平實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)提供有益借鑒。一、在跨界水污染治理中完善科層型的流域間利益協(xié)調(diào)機(jī)制流域水資源作為流域內(nèi)相關(guān)制度布置的利益載體，其治理結(jié)果是流域地方利益格局的集中反映，也具體表現(xiàn)出著流域生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的互相作用狀態(tài)。流域水污染治理是典型的準(zhǔn)公共物品，其治理成果具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，其治理成本宏大要求其本身具有受益的排他性?！?〕7地方保衛(wèi)主義在流域跨界水污染治理領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。當(dāng)發(fā)生流域跨界水污染矛盾時(shí)，地方均有為本地謀利的傾向。就跨界水污染治理來(lái)講，追求的是流域整體利益的最大化，這就需要破解地方保衛(wèi)，構(gòu)建民主而權(quán)威的流域地方管理機(jī)構(gòu)，健全流域管理法制建設(shè)，加強(qiáng)地方環(huán)?？?jī)效考核等策略的創(chuàng)新與選擇。事實(shí)上，在流域間利益協(xié)調(diào)經(jīng)過(guò)中，上級(jí)依靠自上而下的層級(jí)調(diào)控手段施行的科層型協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)促進(jìn)流域地方間對(duì)水資源配置使用的負(fù)外部性治理發(fā)揮著重要作用?！惨弧硺?gòu)建民主而權(quán)威的流域管理機(jī)構(gòu)。水資源的多功能性和生態(tài)系統(tǒng)的整體性決定了水資源管理是一個(gè)綜合性問(wèn)題，必須有各相關(guān)方的共同介入、合作和協(xié)商才能得以解決。而當(dāng)下我們國(guó)家流域水污染治理被人為地根據(jù)行政區(qū)域內(nèi)部不同部門(mén)和不同行政區(qū)域之間劃分為兩大部分，也就是通常所講的條塊分割,這就造成與流域統(tǒng)一管理原則相悖的水功能和不同形態(tài)的水資源分割管理的局面。而作為水利部門(mén)派出機(jī)構(gòu)的流域管理機(jī)構(gòu)，因沒(méi)有明確的法律地位，在處理跨界水污染問(wèn)題上只能調(diào)查和協(xié)調(diào)而不能仲裁，致使流域跨界水污染矛盾和糾紛日益增加。地方保衛(wèi)主義是影響流域跨界水污染治理的主要障礙，解決該問(wèn)題的關(guān)鍵是要建立一種地方利益表示出和平衡機(jī)制，即流域地方能平等地介入流域管理機(jī)構(gòu)的決策并表示出自個(gè)的訴求。要落實(shí)這項(xiàng)工作任務(wù)，建立一個(gè)民主而權(quán)威的流域管理機(jī)構(gòu)就成為必要。流域治理只要通過(guò)構(gòu)建民主而權(quán)威的流域管理機(jī)構(gòu)才能使該流域水污染治理獲得明顯成效。渭河是黃河的第一大支流，被譽(yù)為陜西的母親河.該流域是陜西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心區(qū)域，對(duì)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的推動(dòng)起著重要作用。長(zhǎng)期以來(lái)，伴隨渭河流域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加速，渭河成為黃河流域最大的污染源，水污染已對(duì)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。作為流域內(nèi)唯一的廢污水承納和排泄通道，渭河流域內(nèi)構(gòu)造性工業(yè)污染突出，城市污水處理水平較低，水污染事件頻發(fā)。全省80%以上的工業(yè)廢水和生活污水通過(guò)渭河排泄，導(dǎo)致渭河干流楊凌下面河段全部成為劣五類水，已喪失了使用功能。針對(duì)原來(lái)渭河流域管理機(jī)構(gòu)因權(quán)利過(guò)小、解決跨界外部糾紛時(shí)往往顯得效能?chē)?yán)重缺乏及易與流域地方利益發(fā)生沖突的弊端，陜西省于2006年建立新的渭河流域管理局〔3〕83.渭河流域管理局是在摒除我們國(guó)家傳統(tǒng)流域管理機(jī)構(gòu)弊端和借鑒國(guó)外流域治理經(jīng)歷體驗(yàn)基礎(chǔ)上建立的新型流域管理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)主要具體表現(xiàn)出為三個(gè)方面。首先，該機(jī)構(gòu)的行政權(quán)利由流域管理協(xié)議作出明確規(guī)定，其決定對(duì)締約的各地方有同等的法律約束力；其次，該機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使權(quán)利并負(fù)有全面責(zé)任，其決議具有權(quán)威性和強(qiáng)迫性；第三，流域各地方間平等協(xié)商，共同決策。該機(jī)構(gòu)由于施行法定全權(quán)和命令統(tǒng)一的運(yùn)行特點(diǎn)而確保了效率，同時(shí)因吸收流域各地方的介入又具體表現(xiàn)出了民主，所以能夠推行該流域一體化管理獲得良好績(jī)效?！捕惩晟屏饔蚬芾矸芍贫冉ㄔO(shè)。流域水污染治理必需要有良好的制度環(huán)境作為保障。國(guó)外經(jīng)歷體驗(yàn)表示清楚，地方合作機(jī)制的發(fā)展程度怎樣是與能否有完善的法制保障直接相關(guān)的。流域各地因資源、信息、技術(shù)開(kāi)發(fā)等方面政策上的較大差異，如沒(méi)有規(guī)范統(tǒng)一的行動(dòng)法規(guī)，地方合作也就不可能獲得實(shí)效。我們國(guó)家流域跨界水污染治理到當(dāng)前為止，仍缺乏可操作性的流域管理法律、法規(guī)，尤其是流域管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)職責(zé)、管理權(quán)限、污染責(zé)任的追查等方面，基本處于無(wú)法可依的境地，因而需加強(qiáng)流域管理法治建設(shè)。流域法治建設(shè)的關(guān)鍵在于加強(qiáng)執(zhí)法工作。為有效抵制地方保衛(wèi)主義行為，需強(qiáng)化流域環(huán)保執(zhí)法方面的改革，譬如嘗試對(duì)環(huán)保部門(mén)實(shí)行垂直管理，完善流域水環(huán)境治理的問(wèn)責(zé)制等。流域管理立法只要與強(qiáng)有力的行政執(zhí)法機(jī)制協(xié)同良性運(yùn)行才能有效抵制流域地方轉(zhuǎn)移和縱容負(fù)外部性的保衛(wèi)主義動(dòng)機(jī)。流域管理法律制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)流域管理體制施行的重要保障，堅(jiān)持依法治水，推進(jìn)水環(huán)境依法行政是流域管理的重要任務(wù)。近些年來(lái)，陜西省渭河流域管理把完善流域法律制度建設(shè)作為流域管理的重點(diǎn)來(lái)落實(shí)，經(jīng)過(guò)努力先后出臺(tái)了一系列與(水法〕、(水污染防治法〕等法律、法規(guī)相配套的多部地方性法規(guī)、規(guī)章，如陜西省公布施行的(陜西省施行〈水法〉辦法〕、(陜西省渭河生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)辦法〕等，這些法規(guī)為渭河流域管理事業(yè)的發(fā)展提供了法律根據(jù)。2020年陜西省又通過(guò)了(陜西省渭河流域管理?xiàng)l例〕，該條例是我們國(guó)家第一部?jī)?nèi)容較全面系統(tǒng)的流域管理綜合性地方式方法規(guī)。該法規(guī)為渭河流域統(tǒng)一管理、合理利用渭河水資源、防治水污染和洪澇災(zāi)禍、改善流域生態(tài)環(huán)境提供了重要的法治保障?！踩臣訌?qiáng)地方的環(huán)保績(jī)效考核。改革開(kāi)放以來(lái)，在單一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核體系的指揮下，我們國(guó)家各地方創(chuàng)造了大量不符合人民群眾長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的政績(jī),這些政績(jī)使得我們國(guó)家的生態(tài)環(huán)境付出了沉重的代價(jià)?？缃缢廴局卫硪采钍苓@種錯(cuò)誤政績(jī)觀的影響，因流域水環(huán)境治理的外部性，地方的經(jīng)濟(jì)人特征決定了其理性選擇就是在區(qū)域生態(tài)治理中的搭便車(chē)、不作為的行為形式。假如要從根本源頭上杜絕地方為一己私利所導(dǎo)致的跨界水污染現(xiàn)象，就必須把環(huán)保工作納入績(jī)效考核體系，加強(qiáng)對(duì)的環(huán)?？?jī)效考核。即應(yīng)該構(gòu)建科學(xué)的環(huán)保考核體系來(lái)鼓勵(lì)地方根據(jù)綠色衡量指標(biāo)行事，充分考慮流域整體利益。從2005年開(kāi)場(chǎng)，陜西省就啟動(dòng)了以年度環(huán)境核算和污染經(jīng)濟(jì)損失調(diào)查為內(nèi)容的綠色試點(diǎn)工作。由于綠色的核算經(jīng)過(guò)和結(jié)果與官員績(jī)效考核嚴(yán)密聯(lián)絡(luò)，能夠扭轉(zhuǎn)單一的績(jī)效考核制度，進(jìn)而有效解決地方因盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而加重流域水資源配置使用的負(fù)外部性問(wèn)題。二、通過(guò)排污權(quán)交易來(lái)協(xié)調(diào)流域地方間的利益關(guān)系排污權(quán)交易作為一種有效控制污染物排放的經(jīng)濟(jì)手段，是一種以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的控制策略，它的本質(zhì)是通過(guò)建立合法的污染物排放權(quán)利，并允許這種權(quán)利像商品交換那樣買(mǎi)入和賣(mài)出來(lái)進(jìn)行排放控制〔4〕.詳細(xì)來(lái)講就是，排污單位在獲得一定排污許可的前提下，同其他排污單位進(jìn)行排污許可買(mǎi)賣(mài)，來(lái)獲取更高層次經(jīng)濟(jì)效益。排污權(quán)交易制度既能夠直接減少流域水污染事件的發(fā)生，還能夠使流域地方很難有時(shí)機(jī)對(duì)轄區(qū)微觀主體的水污染行為施行地方保衛(wèi)，間接促進(jìn)了流域地方間對(duì)水污染的合作治理。在排污權(quán)交易中，地方起著不可或缺的作用。我們國(guó)家現(xiàn)行的流域排污權(quán)交易制度主要包括兩種交易方式，即代表公共利益的地方與排污主體間的交易，以及排污主體之間的交易。相應(yīng)地，流域排污權(quán)交易中心也就構(gòu)成了兩級(jí)市場(chǎng)。與排污主體之間的交易在一級(jí)初始分配市場(chǎng)運(yùn)行。該級(jí)市場(chǎng)由在界定流域內(nèi)排污總量限值的基礎(chǔ)上，以不同的分配方式向各類排污主體分配排污權(quán)或排污許可的市場(chǎng)，它進(jìn)行的是排污權(quán)的初始分配。排污總量限值確實(shí)立和初始分配，明確了各個(gè)排污主體的產(chǎn)權(quán)，是排污市場(chǎng)有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。盡管一級(jí)初始分配市場(chǎng)是一個(gè)不完備的市場(chǎng)形態(tài)，但它卻是自由交易的前提。所謂二級(jí)市場(chǎng)，是指排污權(quán)交易市場(chǎng)，它是各個(gè)排污主體根據(jù)自個(gè)的需要，進(jìn)行排污權(quán)轉(zhuǎn)讓交易的市場(chǎng)。這是一個(gè)自由交易的市場(chǎng)，它的交易規(guī)則和交易價(jià)格都是市場(chǎng)化的。一級(jí)初始分配市場(chǎng)里是主要的介入者，它主要包括總量控制、排污權(quán)初始分配和排污權(quán)交易法規(guī)；二級(jí)市場(chǎng)則包括交易市場(chǎng)和監(jiān)督體系。需要指出的是，在分配排污權(quán)后，仍需發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督作用，確保二級(jí)市場(chǎng)的正常運(yùn)行。環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論以為，污水排放量的大小對(duì)某一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生一定的影響，所以排污權(quán)本質(zhì)上是一種發(fā)展權(quán)。使用較多排污權(quán)的地區(qū)要為多使用的那部分污染權(quán)支付相應(yīng)的費(fèi)用，而使用較少排污權(quán)的地區(qū)由于進(jìn)行水資源保衛(wèi)而影響了本身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)該得到相應(yīng)補(bǔ)償。排污權(quán)交易將這種生態(tài)服務(wù)視為一種商品，并將其在市場(chǎng)中交易，有效地協(xié)調(diào)了環(huán)境容量提供地區(qū)與獲益地區(qū)的利益問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的補(bǔ)償，促進(jìn)了區(qū)域生態(tài)環(huán)境的維護(hù)。〔5〕81排污權(quán)交易盡管是排污主體自發(fā)進(jìn)行的，但不同地區(qū)之間排污主體間的排污權(quán)交易，實(shí)際上無(wú)形中解決了不同地區(qū)之間的環(huán)境矛盾。這種交易機(jī)制大大節(jié)省了流域地方之間協(xié)商會(huì)談的成本，并且使生態(tài)治理的提供方得到了補(bǔ)償，受益方則承當(dāng)了責(zé)任。流域排污權(quán)交易分為區(qū)域內(nèi)交易和區(qū)域間交易，點(diǎn)源間交易、非點(diǎn)源間交易和點(diǎn)源與非點(diǎn)源交易。不管是哪一種交易，都需要首先在區(qū)域間分配減排量，在交易主體完成本身排污指標(biāo)量并達(dá)標(biāo)減排的前提下進(jìn)行交易。渭河流域排污權(quán)交易流程主要分為三個(gè)階段。第一階段為排污權(quán)初始分配階段。排污權(quán)初始分配的對(duì)象原則上應(yīng)該包括試點(diǎn)區(qū)域的所有污染源，但因渭河流域中小污染排放源監(jiān)管難度較大，因而當(dāng)前的排污交易只把排污權(quán)分配給國(guó)家級(jí)或省級(jí)的重點(diǎn)排污企業(yè)和城鎮(zhèn)污水處理廠等，等監(jiān)管條件成熟后，再考慮把中小企業(yè)和非點(diǎn)源包括進(jìn)來(lái)。第二階段為點(diǎn)源達(dá)標(biāo)階段。經(jīng)過(guò)(渭河流域水污染防治三年行動(dòng)方案〕〔2020-2020年〕的施行，2021年渭河流域點(diǎn)源達(dá)標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，當(dāng)前治理的重點(diǎn)在于穩(wěn)固已有達(dá)標(biāo)成果，嚴(yán)格控制新工業(yè)污染源等方面。第三階段為排污交易階段。渭河流域排污交易主要采用總量減排與交易形式，該形式就是首先根據(jù)渭河流域環(huán)境容量和環(huán)境資源承載力確定污染排放總量指標(biāo)，然后通過(guò)有償或無(wú)償分配的方式把污染排放指標(biāo)分配給區(qū)域內(nèi)的企業(yè)，允許企業(yè)在達(dá)標(biāo)排放以及不超出污染排放限額的前提下