新時(shí)期做好水利工程質(zhì)量監(jiān)督實(shí)踐與思考

新時(shí)期做好水利工程質(zhì)量監(jiān)督實(shí)踐與思考楊茂松（重慶市水旱災(zāi)害防御中心，重慶401147）現(xiàn)階段，水利發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題集中體現(xiàn)在發(fā)展質(zhì)量上。這就要求我們把發(fā)展質(zhì)量問(wèn)題擺在更為突出位置，全面提高水安全、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境治理和管理能力，實(shí)現(xiàn)從“有沒有”到“好不好”的發(fā)展，更好支撐我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，更好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要［1］。由此可見，推動(dòng)水利工程質(zhì)量監(jiān)管能力的提高是新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。水利工程作為保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的重要基礎(chǔ)設(shè)施，其工程質(zhì)量的好壞直接關(guān)系到人民群眾的切實(shí)利益。本文以重慶市開州區(qū)水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作為例，結(jié)合區(qū)情實(shí)際，淺談做好政府監(jiān)督、提升全區(qū)建設(shè)質(zhì)量水平的實(shí)踐與思考。1開州區(qū)水利建設(shè)和質(zhì)量監(jiān)管現(xiàn)狀開州區(qū)位于重慶市東北部，三峽庫(kù)區(qū)小江支流回水末端，幅員面積3963km2,轄27個(gè)鎮(zhèn)、8個(gè)街道、5個(gè)鄉(xiāng)。流域內(nèi)水系發(fā)達(dá)、溪溝眾多，境內(nèi)東河、南河、普里河等3條河流縱貫全區(qū)，其中流域面積大于50km2的河流有24條，多年平均降水量為1254.5mmo期水利工程建設(shè)概況開州區(qū)作為農(nóng)業(yè)大區(qū)，水利工程建設(shè)任務(wù)較重，項(xiàng)目數(shù)量和投資規(guī)模逐年增加?！笆濉币詠?lái)，全區(qū)水利工程涉及180多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，完成總投資約29.21億元，涵蓋骨干水源工程、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程、中小河流治理工程、灌區(qū)節(jié)水配套改造工程、飲水安全工程、水電站增效擴(kuò)容工程、水土保持工程、水文站網(wǎng)建設(shè)與監(jiān)測(cè)等。開州區(qū)深入貫徹落實(shí)“十六字”新時(shí)期治水方針，大規(guī)模水利工程的建設(shè)補(bǔ)齊了基礎(chǔ)設(shè)施短板，提升了區(qū)域內(nèi)水資源配置、水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境治理、飲水安全保障及水旱災(zāi)害防御能力，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的水利保障。量監(jiān)督開展情況開州區(qū)水務(wù)工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督站每年受理單個(gè)中標(biāo)金額100萬(wàn)元以上的中小型水利工程報(bào)監(jiān)項(xiàng)目多達(dá)20余個(gè)，主要采取以抽查為主的方式開展質(zhì)量監(jiān)督工作，監(jiān)督內(nèi)容包括各參建單位資質(zhì)、人員資格和質(zhì)量管理履職情況、現(xiàn)場(chǎng)施工質(zhì)量、原材料和實(shí)體質(zhì)量檢測(cè)、質(zhì)量評(píng)定以及工程驗(yàn)收等。量監(jiān)督工作中的難點(diǎn)1監(jiān)管效果不明顯區(qū)縣質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為水行政主管部門的下屬單位，有時(shí)需監(jiān)督水行政主管部門或同級(jí)單位，存在系統(tǒng)“同體”監(jiān)督的尷尬，加之質(zhì)量監(jiān)督人員混崗嚴(yán)重，政府監(jiān)督的獨(dú)立職能未完全體現(xiàn)，導(dǎo)致有些工程質(zhì)量監(jiān)督力度和效果無(wú)法保證。2規(guī)章制度不健全現(xiàn)行的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》、《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》等法律法規(guī)，雖然明確了水行政主管部門履行水利工程質(zhì)量管理職責(zé)的法律地位，規(guī)定了質(zhì)量監(jiān)督范圍、監(jiān)督依據(jù)，但對(duì)水利工程質(zhì)量監(jiān)督如何執(zhí)法并沒有明確的規(guī)定，已不能適應(yīng)現(xiàn)有質(zhì)量監(jiān)督工作所面臨的實(shí)際問(wèn)題。由于質(zhì)量監(jiān)督站沒有行政處罰權(quán)，加之現(xiàn)有的尷尬地位，對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問(wèn)題，只能以下發(fā)質(zhì)量監(jiān)督整改通知單等形式告知施工單位，導(dǎo)致整改意見落實(shí)難、整改不到位、類似問(wèn)題屢查屢犯等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致質(zhì)量監(jiān)督流于表面形式［2］。而且質(zhì)量監(jiān)督管理相關(guān)規(guī)章制度、評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)大多針對(duì)大中型工程，小型水利工程參照?qǐng)?zhí)行，基層很難把握［3］。3技術(shù)力量和經(jīng)費(fèi)不足水利建設(shè)點(diǎn)多、面廣，加之質(zhì)量監(jiān)督專業(yè)性、實(shí)踐性強(qiáng)，涉及水利工程類別多，基層質(zhì)量監(jiān)督管理人員的數(shù)量、專業(yè)配置等，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足新時(shí)期質(zhì)量監(jiān)督工作需求，且基層單位財(cái)政困難、經(jīng)費(fèi)緊張，日常巡查只能眼看手摸，缺乏專業(yè)儀器設(shè)備檢測(cè)的精準(zhǔn)性［4］,內(nèi)在質(zhì)量難以判定。4主體責(zé)任落實(shí)不到位質(zhì)量監(jiān)督項(xiàng)目存在不同程度的主體責(zé)任落實(shí)不到位情況，主要問(wèn)題有:一是部分項(xiàng)目法人質(zhì)量管理認(rèn)識(shí)不到位、專業(yè)性不強(qiáng)，導(dǎo)致對(duì)各單位督促把關(guān)不嚴(yán)、履職能力不足；二是部分設(shè)計(jì)服務(wù)不到位，勘察設(shè)計(jì)深度不夠、設(shè)計(jì)質(zhì)量水平不高［5］；三是一些監(jiān)理單位和人員未按承諾到位，專業(yè)力量薄弱、責(zé)任心不強(qiáng)，關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督不力；四是部分施工、檢測(cè)等單位存在技術(shù)力量、設(shè)備配置不滿足建設(shè)需要，導(dǎo)致質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)低；五是參與驗(yàn)收的各單位相關(guān)人員簽字驗(yàn)收把控不嚴(yán)。2開州區(qū)水利工程質(zhì)量監(jiān)督實(shí)踐為進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理，區(qū)水利局在監(jiān)督體系、制度建設(shè)、能力提升、宣傳引導(dǎo)、問(wèn)題處置等進(jìn)行了有力推進(jìn)。2.1健全監(jiān)督體系，提升監(jiān)管實(shí)效2.1.1深化機(jī)構(gòu)改革根據(jù)《中共重慶市開州區(qū)委辦公室、重慶市開州區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)的通知》、《中共重慶市開州區(qū)委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于區(qū)水利局所屬事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制方案的批復(fù)》等文件精神，將區(qū)水利局所屬事業(yè)單位開州區(qū)水務(wù)工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督站撤銷，質(zhì)量監(jiān)督職能全部劃轉(zhuǎn)到區(qū)水利局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督科，獨(dú)立開展行政監(jiān)督職能。1.2出臺(tái)質(zhì)量監(jiān)督分類管理辦法為深化“放管服”改革精神，解決水利建設(shè)點(diǎn)多量大、多專業(yè)、專職人員少以及質(zhì)量監(jiān)督全覆蓋的問(wèn)題，出臺(tái)了適合本地區(qū)水行政主管部門落實(shí)政府監(jiān)督的分類管理辦法，即由局監(jiān)督科承擔(dān)中標(biāo)金額400萬(wàn)元以上的重點(diǎn)水利項(xiàng)目，并統(tǒng)籌做好全區(qū)質(zhì)量監(jiān)督工作；為充分發(fā)揮各職能科室在本領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)、政策文件熟悉精通上的優(yōu)勢(shì)，充當(dāng)兼職質(zhì)量監(jiān)督員，承擔(dān)中標(biāo)金額100萬(wàn)元至400萬(wàn)元間的監(jiān)督管理，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)體質(zhì)量檢查，并對(duì)100萬(wàn)元以下的項(xiàng)目履行行業(yè)監(jiān)管的職責(zé),加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)及工程質(zhì)量結(jié)論備案；項(xiàng)目所在地各鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）由水利服務(wù)中心、紀(jì)檢、村社、社員代表等組成的質(zhì)量監(jiān)督小組承擔(dān)100萬(wàn)元以下的水利工程監(jiān)督工作。分類管理辦法的出臺(tái)，體現(xiàn)了整個(gè)水利行業(yè)質(zhì)量監(jiān)管“一盤棋”，有效形成監(jiān)管合力，管控質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)本地區(qū)水利工程全面質(zhì)量提升。完善制度建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)部管理為適應(yīng)新時(shí)期質(zhì)量監(jiān)督工作要求，相繼出臺(tái)了《重慶市開州區(qū)水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作流程》、《重慶市開州區(qū)水利工程質(zhì)量監(jiān)督內(nèi)部管理制度》、《重慶市開州區(qū)水利建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督檔案管理暫行辦法》等質(zhì)量管理制度，規(guī)范了監(jiān)督工作流程、辦公會(huì)議、檔案管理，明確了任務(wù)清單、監(jiān)督人員崗位職責(zé)及廉政要求等。加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高服務(wù)能力水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作可相對(duì)劃分三類，一是資料整理、檔案管理等各種事務(wù)性工作，二是現(xiàn)場(chǎng)專業(yè)檢查、施工資料核查等專業(yè)性工作,三是整改、通報(bào)或行政執(zhí)法等各種行政類工作［6］。因此，要做好質(zhì)量監(jiān)督工作，對(duì)監(jiān)督人員的要求極高。為確保監(jiān)督工作到位，履職盡責(zé)，需要內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)、外樹形象。一是要學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)上級(jí)部門政策、文件，熟悉監(jiān)督項(xiàng)目涉及的相關(guān)規(guī)程規(guī)范、強(qiáng)制性條文、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)圖紙，以及稽察、驗(yàn)收質(zhì)量評(píng)定、檔案管理等要求；二是縮短質(zhì)量監(jiān)督行政審批流程、規(guī)范報(bào)監(jiān)資料、督促內(nèi)業(yè)資料整理等；三是現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，樹立務(wù)實(shí)作風(fēng)，幫助監(jiān)督對(duì)象找原因、想對(duì)策。出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題時(shí)，主動(dòng)與相關(guān)單位溝通交流、積極補(bǔ)救，督促問(wèn)題整改。工程質(zhì)量的好壞，直接關(guān)系到工程安全、項(xiàng)目效益發(fā)揮、使用年限，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查至關(guān)重要。做好政策宣傳，嚴(yán)格問(wèn)題處置通過(guò)質(zhì)量監(jiān)督交底、質(zhì)量月活動(dòng)等契機(jī)，充分利用網(wǎng)絡(luò)、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地等渠道，督促參建單位了解并熟悉建設(shè)質(zhì)量方面的法律法規(guī)、質(zhì)量終身責(zé)任制及最新政策要求，明確指出參建各方質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)，層層壓力傳導(dǎo)，提高各方質(zhì)量意識(shí)。同時(shí)要嚴(yán)格規(guī)范管理，做好事前宣傳、告知，事中嚴(yán)格控制，避免事后才處理，盡量把各方責(zé)任、損失降到最低，體現(xiàn)“監(jiān)督、檢查、幫助、促進(jìn)”，以問(wèn)題為導(dǎo)向，實(shí)行質(zhì)量問(wèn)題清單式管理，對(duì)照清單開展監(jiān)督檢查，對(duì)照清單開展問(wèn)題確認(rèn)和整改追責(zé)［7］。根據(jù)質(zhì)量問(wèn)題輕重，以工程質(zhì)量整改、停工整改、不良行為信息記錄、行政處罰建議等方式嚴(yán)格問(wèn)題處置，達(dá)到強(qiáng)化震懾的目的。3水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作思考基于上述工作中存在的困局，現(xiàn)就進(jìn)一步做好質(zhì)量監(jiān)督工作，提出如下幾點(diǎn)建議及對(duì)策。1質(zhì)量監(jiān)督管理體制如何避免“同體”現(xiàn)象?？梢詤⒄窄h(huán)保部門監(jiān)測(cè)執(zhí)法體制調(diào)整，將區(qū)縣水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)上收為上級(jí)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，或者由上級(jí)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)統(tǒng)一安排部署，實(shí)行區(qū)縣質(zhì)量監(jiān)督工作異地交叉監(jiān)督，避免同體監(jiān)督帶來(lái)的“監(jiān)督不到位”弊端［8］。突出執(zhí)法屬性出臺(tái)中小型水利工程質(zhì)量問(wèn)題規(guī)章制度，加快頂層設(shè)計(jì)來(lái)提供制度支撐，從事務(wù)性監(jiān)督管理向行政執(zhí)法監(jiān)督轉(zhuǎn)變［9］、執(zhí)法活動(dòng)代替檢查行為，落實(shí)水利工程質(zhì)量監(jiān)督人員的執(zhí)法地位，頒發(fā)執(zhí)法證、統(tǒng)一著裝，授權(quán)執(zhí)法權(quán)力，加大行政處罰力度，提高違法違規(guī)成本，有效遏制工程質(zhì)量問(wèn)題的出現(xiàn)。創(chuàng)新監(jiān)督方式新時(shí)期水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作只能加強(qiáng)，不能削弱，強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)督管理。一是改變?cè)瓉?lái)的預(yù)約式、通知式的監(jiān)督檢查方式，加強(qiáng)巡回檢查、暗訪檢查和隨機(jī)抽查，保證檢查內(nèi)容和部位能夠真實(shí)反映施工的真實(shí)狀況[10];二是推進(jìn)實(shí)體質(zhì)量監(jiān)督，改變傳統(tǒng)憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、眼看手摸等缺乏科學(xué)性和權(quán)威性的方式，由被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)，主動(dòng)作為，充分運(yùn)用混凝土回彈儀、超聲波檢測(cè)儀等一批專業(yè)檢測(cè)設(shè)備，委托開展質(zhì)量監(jiān)督“飛檢”；三是主動(dòng)請(qǐng)求上級(jí)單位支持，委托開展稽察、組織行業(yè)專家質(zhì)量核查；四是必要時(shí)政府購(gòu)買技術(shù)服務(wù)強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)督管理。3.4有效發(fā)揮質(zhì)量檢測(cè)作用突出質(zhì)量檢測(cè)在水利工程質(zhì)量控制上的關(guān)鍵作用。一是督促質(zhì)量檢測(cè)單位按檢測(cè)方案實(shí)事求是開展好檢測(cè)業(yè)務(wù)，加強(qiáng)事前事中控制，充分用好檢測(cè)數(shù)據(jù)成果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決質(zhì)量問(wèn)題，敢于較真碰硬、做實(shí)做細(xì)，杜絕、抵制各種弄虛作假行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)重處罰；二是嚴(yán)格約束各單位見證取樣、送樣人員，尤其是監(jiān)理、建設(shè)單位人員，避免“頂包”現(xiàn)象，做無(wú)用功；三是協(xié)調(diào)業(yè)主抽檢單位開展監(jiān)督檢測(cè)工作，質(zhì)量監(jiān)督人員在現(xiàn)場(chǎng)見證抽檢送樣、主動(dòng)跟進(jìn)檢測(cè)成果、得到第一手檢測(cè)資料；四是為減輕基層財(cái)政、施工單位負(fù)擔(dān)，建議小型水利工程施工檢測(cè)不做硬性要求，整合到業(yè)主、監(jiān)理檢測(cè)業(yè)務(wù)中，政府監(jiān)督檢測(cè)費(fèi)用納入項(xiàng)目概算予以考慮等。加大質(zhì)量評(píng)價(jià)考核力度建設(shè)水利工程質(zhì)量信用評(píng)價(jià)制度[11],建立健全包括政府質(zhì)量監(jiān)督人