【文檔管理學】我國采購政策功能的缺失及原因分析其

【精品文檔管理學】我國采購政策功能的缺失及原因分析其下載前請注意：1:本文檔是版權(quán)歸原作者所有，下載之前請確認。:假如不曉得侵犯了你的利益，請立刻告知，我將立刻做出處理:能夠淘寶交易，七折時間：2010-06-1021:04:18［摘要］西方國家的政府采購在歷經(jīng)200多年歷史后，政策功能的發(fā)揮日趨完善。目前越來越多的國家將政府采購作為支持采購自主創(chuàng)新的國貨、推進''綠色采購〃、扶持本國企業(yè)特別是中小企業(yè)進展等目標的重要手段。［關(guān)鍵詞］政府采購政策功能原因措施政府采購的政策功能是指政府利用政府采購的資源優(yōu)勢，在滿足采購基本要求的前提下，實現(xiàn)政府的一些經(jīng)濟與社會宏觀調(diào)控目標。我國《政府采購法》第九條明確規(guī)定：''政府采購應當有助于實現(xiàn)國家經(jīng)濟與社會進展的政策目標，包含保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)、促進中小企業(yè)進展等。〃盡管我國政府采購法對政府采購政策功能做了明確的規(guī)定，但從政府采購在我國的實施狀況來看，政府采購政策功能的發(fā)揮還不太明顯，制度優(yōu)勢與政策功能還沒有得到充分利用與最大限度地發(fā)揮。一、我國政府采購政策功能缺失要緊表現(xiàn)為.對民族產(chǎn)業(yè)保護不夠(1)國貨標準長期缺失，缺乏對國內(nèi)企業(yè)的支持與保護。我國政府采購制度自推行以來，國貨標準一直缺失。在實際操作中由于沒有具體明確的國貨標準，通過政府采購保護民族產(chǎn)業(yè)的目標難以實現(xiàn)，國貨政策難以發(fā)揮應有的作用；對采購人違規(guī)采購國外產(chǎn)品的行為，《政府采購法》也缺乏對其應承擔相應法律責任的規(guī)定。2007年1月江西省高等級公路管理局路面設(shè)備招標，涉及政府采購資金約3000萬元。令人意外的是，從開始報名甚至到招標結(jié)束，所有國產(chǎn)自主品牌生產(chǎn)廠商只能成為''看客〃。根據(jù)該項目招標公告，此次政府采購的絕大多數(shù)路面設(shè)備務必是''洋品牌〃。(2)外國產(chǎn)品''唱主角〃。我國目前通過政府采購保護民族產(chǎn)業(yè)的措施不夠完善，導致在政府采購市場上大量充斥國外產(chǎn)品。目前，我國軟件市場三分之二以上是國外產(chǎn)品，操作系統(tǒng)與大型應用軟件約90%是微軟產(chǎn)品；中國政府采購網(wǎng)有關(guān)信息說明，在中央國家機關(guān)的政府集中采購中，通過協(xié)議供貨入圍的18類產(chǎn)品中，激光打印機、投影儀、液晶顯示器等產(chǎn)品洋品牌占有率均超過四分之三，數(shù)碼復印機更是被洋貨壟斷。(3)政府采購代理機構(gòu)沒有嚴格執(zhí)行國貨采購要求。我國《政府采購法》中盡管有國貨優(yōu)先采購的規(guī)定，但相當多的采購代理機構(gòu)沒有很好地貫徹執(zhí)行。為了保證自身利益，政府采購代理機構(gòu)中有的對采購人指定國外品牌的采購言聽計從；有的根據(jù)自己的喜好來選擇國外品牌供應商；有的用國外品牌的數(shù)據(jù)編寫標書以阻止國貨進入；有的協(xié)議供貨偏重于國外品牌經(jīng)銷商等等，這些人為因素都阻礙r國貨進人政府采購市場。.對技術(shù)創(chuàng)新推動力不足改革開放以來，我國經(jīng)濟進展走的要緊是粗放型道路，經(jīng)濟技術(shù)含量、特別是自主知識產(chǎn)權(quán)含量嚴重偏低。由于中國無核心技術(shù)、產(chǎn)品附加值不高，多數(shù)產(chǎn)品(包含服務)在全球只能賣中、低價。有專家分析，由于缺乏核心技術(shù)，無處不在的貼牌生產(chǎn)使得大約92宅的利潤被國外技術(shù)、國外品牌拿走，留給我們工廠的只有8%左右。我國現(xiàn)在盡管已成為世界制造大國，但是對外技術(shù)依靠并沒有減少，我國幾乎全部的光纖制造裝備、的數(shù)控機床、95%的醫(yī)療裝備依靠進口。2003年1月1日《政府采購法》正式實施之后，我國在通過政府采購促進自主創(chuàng)新方面的作用發(fā)揮的也明顯不夠，未能有力促進企業(yè)與科研機構(gòu)的自主創(chuàng)新。以在政府采購中占有較大比重的汽車購買為例，中央國家機關(guān)通過政府采購中心公開采購的汽車中，自主品牌汽車所占的比例非常低。財政部國庫司2005年公布的《2004年全國政府采購信息統(tǒng)計分析》顯示，''2004年全國政府采購小汽車總規(guī)模為154.7億元，國產(chǎn)品牌占有率居第一位的紅旗僑車所占份額僅為2.28%?！?在促進節(jié)能與環(huán)保方面作用有限(1)政府部門能耗高，節(jié)能形勢嚴峻。2004年對北京市48家市、區(qū)政府機構(gòu)能源消費進行了問卷調(diào)查，結(jié)果顯示，這48家政府機關(guān)的人均耗能量、人均年用水量與人均年用電量分別是北京居民的4倍、3倍與7倍。其中，政府機構(gòu)的人均年用電量最高值達9402千瓦時，相當于北京居民人均488千瓦時的19倍。這些數(shù)據(jù)說明政府部門節(jié)能任務艱巨，節(jié)能潛能巨大。(2)政府采購節(jié)能意識淡薄。長期以來，政府采購使用的是財政資金，盲目消費現(xiàn)象普遍存在。在''攀比〃心理的影響下，政府機構(gòu)在采購時要緊考慮的是品牌、款式與價格，而不去考慮所采購的物品是否節(jié)能與環(huán)保。(3)中國作為世界制造大國，高耗能、高耗材、高污染技術(shù)及其產(chǎn)品還占很大比重，我國企業(yè)在國際政府采購市場上經(jīng)常遭到綠色壁壘與其他政府采購市場準入的排斥，一些產(chǎn)品由于達不到環(huán)保標準而無法進入國際市場或者者無法長久立足。此外，盡管國家財政部與環(huán)?？偩钟?006年10月24日聯(lián)合下發(fā)T《關(guān)于環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購實施意見》(下列簡稱《實施意見》)與《環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購清單》(下列簡稱《采購清單》)，但是《采購清單》中所包含的節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品項目較少，采購方選擇余地小，遠遠不能滿足采購需要。另外，《實施意見》缺乏對節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品的確定標準，在實際工作中缺乏可操作性，也影響了通過政府采購對節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品的選擇。.對中小企業(yè)的保護力度不夠中小企業(yè)的進展水平是衡量一個國家對中小企業(yè)的政策支持與服務經(jīng)濟進展水平的重要指標，也是一個國家經(jīng)濟綜合實力的表達。但是，我國中小企業(yè)在政府采購中所占比例卻微乎其微，與其在國民經(jīng)濟中的地位與作用極不相符。要緊表現(xiàn)在：(1)從政府方面看，盡管我國出臺「有關(guān)的法律鼓勵支持政府采購向中小企業(yè)傾斜，但都比較宏觀，缺乏可操作性。在評標時要緊側(cè)重的還是政府采購的第一目標即政府采購的經(jīng)濟效益因素，而對政府采購的第二政策目標即社會經(jīng)濟目標，幾乎沒有任何考慮。政府評標流程與機制對中小企業(yè)過于繁瑣與苛刻，在某些方面更是變相地排斥中小企業(yè)參與。(2)盡管《政府采購法》與《中小企業(yè)促進法》都一致確信了對中小企業(yè)的優(yōu)先政策，但優(yōu)先政策還只處于原則性規(guī)定階段，還沒有受到應有的重視，更沒有具體的操作措施跟進，許多相應的配套法規(guī)還沒有出臺，導致現(xiàn)行采購制度缺少量化標準。此外，在政府采購的一些公告中，除了對投標企業(yè)有質(zhì)量、服務等要求外，還對投標企業(yè)的注冊資金作了明確限制，比如，規(guī)定注冊資金或者是500萬元或者是2000萬元等等。這種對供應商資格的限制做法隱藏著對一些供應商的歧視行為，受害最大的就是中小企業(yè)。二、政府采購政策功能缺失的原因分析.思想認識不足一是對政府采購的政策功能認識不足。這要緊是對政府采購制度缺乏足夠的認識或者者存在認識的誤區(qū)，把政府采購只看作是節(jié)約財政資金、預防腐敗的一項制度創(chuàng)新，一個簡單的利益再調(diào)整。認識的片面性制約了政府采購政策功能的發(fā)揮。二是對政府采購制度重視程度不夠。有些部門、單位的領(lǐng)導對政府采購工作認識不全面，不認真按照要求與規(guī)定參加政府采購；有的單位則強調(diào)其特殊性，在采購中指定品牌、指定供應商，借用政府采購的形式實現(xiàn)其原有目的，這些消極行為與做法在一定程度上干擾了政府采購工作的順利進行，阻礙「政府采購政策功能的發(fā)揮。.法律基礎(chǔ)缺失政府采購的法律基礎(chǔ)是指與政府采購基本法相對應、相配套的法規(guī)體系。只有建立了完備的法規(guī)體系，才能提高政府采購政策的執(zhí)行水平，將政府采購政策的各項功能落到實處。從目前來看，我國政府采購的法律基礎(chǔ)并不完備。一是我國政府采購制度實施較晚，目前雖已形成初步的政府采購法律體系，但與發(fā)達國家完善的法律基礎(chǔ)相距甚遠。(在美國，與聯(lián)邦政府采購有直接或者間接關(guān)系的法律、法規(guī)多達4000多個）；二是我國盡管已經(jīng)頒布實施了《政府采購法》，但配套法規(guī)缺失。如《政府采購法實施細則》至今尚未頒布，使得政府采購政策只停留于原則性的規(guī)定階段，缺乏具體的可操作性規(guī)范。另外，我國目前尚未對政府采購中諸如''本國貨物、工程與服務〃的內(nèi)涵與外延做出具體規(guī)定，導致通過政府采購保護民族產(chǎn)業(yè)的政策功能的具體落實無章可循；由于缺乏節(jié)能、環(huán)保''綠色產(chǎn)品〃的認定標準，使得政府綠色采購難以推行。!}3.采購規(guī)模小政府采購規(guī)模的大小直接影響著政府采購政策功能的有效發(fā)揮。政府采購規(guī)模大、范圍廣，通過運用政府采購科學合理地調(diào)整政府采購的規(guī)模、方向，才能對經(jīng)濟總量與結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響，繼而促進其政策功能的發(fā)揮。但在我國政府采購實際操作中，還存在下列問題：一是政府采購總量規(guī)模不大。盡管2006年我國政府采購規(guī)模達到3681.6億元，2007年已突破4000億元，但仍不能滿足其政策功能發(fā)揮作用的要求。根據(jù)國際經(jīng)驗，一國政府采購規(guī)模在達到當年財政支出的30茗、GDP的10軸寸，才能為政府采購政策功能的實施營造出必要的活動空間。2006年政府采購規(guī)模占當年財政支出的14.9%、占全國GDP的比重為1.8%,政府采購規(guī)模小明顯制約了政府采購政策功能的有效發(fā)揮。二是政府采購結(jié)構(gòu)不合理。2006年工程類采購為1763.9億元，貨物類采購為1647.4億元，服務類采購為270.3億元，在政府采購中所占的比例依次為47.9%、44.8%與7?3:從國外情況看，這三類中工程類的采購規(guī)模最大，但我國目前很多地方還沒有將工程采購列入政府采購范圍。另外，從采購的品目看，政府采購多集中在汽車、計算機、復印機、空調(diào)、醫(yī)療設(shè)備等大宗通用產(chǎn)品，一些技術(shù)含量高的非通用產(chǎn)品并未納入政府采購范圍。4.監(jiān)督機制不健全規(guī)范化的政府采購行為是政府采購政策功能得以充分發(fā)揮與持續(xù)的基礎(chǔ)與保證。當前我國政府采購工作的透明度比較低，''公開、公平、公正〃的原則尚未得到很好地落實。在政府采購過程中，還存在一些不規(guī)范的行為：一是政府采購程序不夠規(guī)范。如招標信息公布渠道不暢通、信息表述不明確，致使應標供應商過少，這不僅有失公平，也未能充分表達競爭機制；二是供應商資質(zhì)審核不規(guī)范。在實際運作中，一些地方資格審查程序過于簡單，虛假中標或者中標后違約現(xiàn)象嚴重，還有的地方搞地區(qū)封鎖與行業(yè)壟斷，達不到全面競爭的效果；三是具體評標、定標程序不規(guī)范。些地方人為因素過重，影響了政府采購的客觀公正性，致使評標標準執(zhí)行不嚴，影響了政府采購的信譽；四是供應商行為不規(guī)范，如存在暗箱操作、惡意競標等問題。一些商家為了打擊與排擠競爭對手而采取惡意傾銷價格或者是以其他商家根本就不可能達到的售后服務承諾，使其他商家知難而退，中標以后卻拒不履行義務或者是通過種種手段加價；五是地方保護主義嚴重。地方保護主義的存在是實現(xiàn)保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)、保護知識產(chǎn)權(quán)等政府采購公共政策目標的最大障礙之一。三、充分發(fā)揮我國政府采購政策功能的措施.提高對政府采購政策功能的認識政府采購具有多種政策功能，是市場經(jīng)濟國家普遍重視與使用的一種調(diào)控手段。實踐已經(jīng)證明，假如運用得好，能夠有效發(fā)揮政府采購在宏觀調(diào)控中的作用，實現(xiàn)其他工具一時還難以表達的政策目標。在當前市場經(jīng)濟條件下，我國政府作為經(jīng)濟活動的監(jiān)管者與調(diào)控者，面對經(jīng)濟社會進展中諸如中小企業(yè)進展、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護、地區(qū)進展差距與環(huán)境、就業(yè)等重大而緊迫的課題，務必更多地尋求市場手段去解決。各級政府、財政部門十分有必要對政府采購這一高效宏觀調(diào)控工具給以高度關(guān)注，并積極主動地加以運用。.制定相應措施，有步驟、有重點地發(fā)揮政府采購的政策效能政府采購務必貫徹保護環(huán)境、保護民族產(chǎn)業(yè)、照顧與扶持中小企業(yè)等一系列社會經(jīng)濟政策，實現(xiàn)多種社會公共口標。對民族產(chǎn)業(yè)的保護措施：第一，對我國政府采購市場實行嚴格的分級管理。對國內(nèi)已經(jīng)成熟的產(chǎn)品領(lǐng)域或者一定金額以上的采購項目應禁止采購進口產(chǎn)品，或者禁止將合同授予外國供應商，如電腦硬件與軟件；第二，規(guī)定某些政府采購項目的準入條件。假如外國供應商要參與一定限額以上的政府采購項目，就需要在中國國內(nèi)設(shè)廠同時達到一定的產(chǎn)值或者投資額，或者者解決了一定就業(yè)；第三，提高中國企業(yè)中標的優(yōu)惠標準。通過實施細則明確制定一個報價的優(yōu)惠標準，即在政府采購報價中，我國企業(yè)報價即使高于國外供應商，在限定幅度內(nèi)也務必優(yōu)先向本國企業(yè)采購。對自主創(chuàng)新產(chǎn)品的優(yōu)惠措施：目前，我國對通常自主創(chuàng)新產(chǎn)品要緊使用的是價格優(yōu)惠法，即明確規(guī)定一定的價格優(yōu)惠率；但是關(guān)于重要領(lǐng)域的自主創(chuàng)新產(chǎn)品或者一些特殊產(chǎn)品，如自主高科技產(chǎn)品等，則能夠通過制定強制性的規(guī)則購買，也能夠使用單一來源采購或者競爭性談判采購的方法。對政府綠色采購的優(yōu)惠措施：在政府綠色采購制度不完善或者者制度實施初期，有必要建立政府綠色采購的激勵機制，對政府綠色采購行為制定一些優(yōu)惠政策。使用的方式與手段有：第一，對在政府采購中優(yōu)先購買對環(huán)境有益產(chǎn)品的政府部門與非經(jīng)營性的政府機構(gòu)進行物質(zhì)獎勵；第二，對綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)給予一定的經(jīng)濟補貼，以彌補其在生產(chǎn)過程中技術(shù)與設(shè)備的投入；第三，在政府部門負責人的業(yè)績考核或者政績中適當納入政府綠色采購的指標與結(jié)果評定，以此達到調(diào)動政府綠色采購積極性、推廣與落實政府采購制度的目的。對中小企業(yè)的優(yōu)惠措施：第一，能夠通過在同等招標報價的基礎(chǔ)上，為中小企業(yè)規(guī)定一定的價格優(yōu)惠率，提高其產(chǎn)品的競爭力；第二，政府特別是地方政府能夠規(guī)定采購方在其所需采購的額度或者份額中預留出一定的比例，專門向中小企業(yè)供應商招標。.擴大政府采購的規(guī)模目前，能夠通過下列途徑進一步擴大政府采購的規(guī)模：一是將行政機關(guān)、事業(yè)單位與社會團體組織的所有辦公用品都納入政府采購范圍；二是繼續(xù)拓展政府采購領(lǐng)域，把更多的」二程項目與服務性項目納入政府采購范圍；三是在資金范圍上，將中央補助?？钆c年度追加預算資金納入政府采購范圍；四是在采購模