上半年中國PPP項(xiàng)目規(guī)模、PPP市場布局及示范項(xiàng)目落地率分析

上半年中國PPP項(xiàng)目規(guī)模、PPP市場布局及示范項(xiàng)目落地率分析

一、PPP項(xiàng)目規(guī)模保持穩(wěn)步增長

隨著中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的深化改革，我國在多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域引入了社會(huì)資金，為我國基礎(chǔ)建設(shè)提供了巨大助力。隨著政策的放開，我國PPP項(xiàng)目數(shù)量迅速增多，目前我國PPP項(xiàng)目入庫數(shù)量共計(jì)9036個(gè)，入庫項(xiàng)目總金額達(dá)到13.64萬億元，其中2019年第二季度凈增項(xiàng)目就已經(jīng)達(dá)到193個(gè)，投資額接近2200億元，未來隨著我國在公共服務(wù)領(lǐng)域投資的擴(kuò)大，我國PPP項(xiàng)目仍有保持增長態(tài)勢，行業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大。

改革開放以來，我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，形成市場主導(dǎo)，政府監(jiān)管的具有明顯中國特色的經(jīng)濟(jì)體制，但是受客觀條件限制，在眾多領(lǐng)域仍舊存在著政府占據(jù)主導(dǎo)，市場化受限的現(xiàn)象，投資建設(shè)以政府為主，社會(huì)資金進(jìn)入受到限制。2015年財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》正式開啟了社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的大門。

政策放開下，我國PPP項(xiàng)目得到了快速發(fā)展，項(xiàng)目數(shù)量穩(wěn)步增長。根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)庫顯示，2018年7月，我國PPP項(xiàng)目庫中共有7867個(gè)項(xiàng)目，其中準(zhǔn)備階段項(xiàng)目1692個(gè)，采購階段項(xiàng)目3812個(gè)；2019年6月末，我國PPP項(xiàng)目庫中，準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目1339個(gè)，采購階段項(xiàng)目1886個(gè)，均較2018年7月有明顯的下降，但是進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目數(shù)量快速擴(kuò)大。

而從項(xiàng)目金額來看，隨著我國PPP入庫項(xiàng)目的增多，項(xiàng)目投資總金額整體呈上升趨勢。2019年上半年，新入管理庫發(fā)布項(xiàng)目684個(gè)、投資額1.0萬億元；地方主動(dòng)清退項(xiàng)目302個(gè)、涉及投資額3657億元。我國PPP項(xiàng)目庫凈增項(xiàng)目382個(gè)、投資額4714億元，項(xiàng)目投資總額達(dá)到13.64萬億元（由于管理庫內(nèi)存量項(xiàng)目結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致投資額變化，因此新入庫項(xiàng)目投資額減去退庫項(xiàng)目投資額與凈增投資額不相等），其中處于準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目投資額為1.97萬億元，處于執(zhí)行階段項(xiàng)目投資額達(dá)到8.84萬億元，暫未有進(jìn)入移交階段的項(xiàng)目。

我國PPP項(xiàng)目主要用于投資規(guī)模較大，回報(bào)周期較長的公共服務(wù)領(lǐng)域，而市政建設(shè)和交通運(yùn)輸領(lǐng)域中，項(xiàng)目一般投資規(guī)模較大，但是收益較為穩(wěn)定，項(xiàng)目合同年限較長，在PPP中占比最大。

根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2019年上半年，全國管理庫凈增項(xiàng)目投資額前五位是交通運(yùn)輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、林業(yè)，分別是2996億元、648億元、646億元、409億元、282億元。

二、PPP市場布局：優(yōu)先布局江蘇、浙江、廣東等地區(qū)，適當(dāng)考慮山東、四川、河北、河南等地區(qū)

政府是PPP市場的主要“買單者”；那么銀行在評估PPP項(xiàng)目是否值得介入時(shí)，最重要的一環(huán)即是衡量地方政府是否具備充足的“買單能力”，即評估地方政府是否具備增加PPP項(xiàng)目的財(cái)承能力。

目前，我國各級政府預(yù)算由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)資金預(yù)算構(gòu)成。其中最能直接衡量政府財(cái)承能力的，就是一般公共預(yù)算支出。近年來，我國開始加大了政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，將政府性基金預(yù)算中的相關(guān)項(xiàng)目收支轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算，并將政府性基金項(xiàng)目中結(jié)轉(zhuǎn)較多的資金調(diào)入一般公共預(yù)算；同時(shí)自2010年起，國有資本經(jīng)營預(yù)算逐步加大調(diào)入一般公共預(yù)算力度；因此在衡量政府財(cái)承能力的時(shí)候，除了考慮一般性公共預(yù)算收入水平，還應(yīng)適當(dāng)考慮地方政府性基金預(yù)算收入及國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的水平。

綜合考慮各省的存量PPP項(xiàng)目的累計(jì)規(guī)模與綜合財(cái)力表現(xiàn)，較適合參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的省份有廣東、江蘇、浙江省；次優(yōu)的省份有山東、四川、河北、河南?。惠^不適合參與新增PPP項(xiàng)目的省份有新疆、云南、貴州省等地區(qū)。

近年來，四川省相繼出臺多個(gè)PPP實(shí)施指導(dǎo)意見，出具PPP項(xiàng)目庫管理辦法，對PPP項(xiàng)目從識別入庫到落地執(zhí)行均進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)，四川省還與滬深證券交易所建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，開辟PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化綠色通道，持續(xù)推動(dòng)存量PPP項(xiàng)目成功發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目直接融資。

2019年上半年，全國凈增投資額前五位是四川1283億元、河南739億元、河北558億元、重慶474億元、天津391億元。其中，四川省位居全國首位，占全國凈增投資額比重為27.2%。

1、三條紅線衡量地方政府的財(cái)承能力

為控制地方政府的隱性負(fù)債規(guī)模，2015年財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%，也就是眾所周知的一般性公共預(yù)算支出紅線。這一條紅線是政府上新PPP項(xiàng)目時(shí)需要遵從的絕對紅線，當(dāng)政府存量PPP項(xiàng)目的支付責(zé)任已經(jīng)接近或超過這一紅線，原則上不允許該地方政府增加任何支付形式的PPP項(xiàng)目。

隨著“清庫”工作進(jìn)入尾聲，2019年3月7日財(cái)政部又發(fā)布了PPP最新政策《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》，即10號文，進(jìn)一步細(xì)化了PPP管理庫的入庫指標(biāo)。

10號文中，財(cái)政部要求地方政府建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對財(cái)政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，即預(yù)警紅線。另外對于財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，財(cái)政部要求其不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目，也就是政府付費(fèi)項(xiàng)目的增量紅線。

10號文新增的兩條警示紅線是在一般性公共預(yù)算支出紅線的基礎(chǔ)上細(xì)化新增的兩條警示指標(biāo)，對于部分預(yù)算支出額度較低的地方政府而言，10號文進(jìn)一步限制了其上馬新PPP項(xiàng)目的類型與額度，但相應(yīng)的也為存量項(xiàng)目的政府的支付能力提供了保障。

此處需要注意的是，如有少數(shù)地方為規(guī)避上述限制條件，將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目內(nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%，經(jīng)過這些操作的項(xiàng)目仍然將不被視為可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，同樣受到5%政府付費(fèi)增量紅線的限制。銀行在評估可行性缺口補(bǔ)助類PPP項(xiàng)目時(shí)，也應(yīng)對項(xiàng)目的政府付費(fèi)與使用者付費(fèi)比例及收入來源做充分調(diào)研，確認(rèn)在運(yùn)營周期內(nèi)的各項(xiàng)收款有穩(wěn)定保障的方可考慮介入。

2、建議優(yōu)先布局華東、廣東及四川地區(qū)的PPP市場，謹(jǐn)慎介入云南、貴州、新疆等地區(qū)項(xiàng)目

據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年9月我國各省級區(qū)域累計(jì)成交PPP項(xiàng)目的金額及數(shù)量。累計(jì)成交金額較高的省份有云貴川三省，山東、浙江、江蘇、河南等中東部地區(qū)，以及新疆維吾爾自治區(qū)。而從項(xiàng)目數(shù)量來看，山東、河南、新疆及四川的表現(xiàn)遙遙領(lǐng)先全國。

而從2018年各省一般公共預(yù)算支出情況來看，廣東省以絕對優(yōu)勢領(lǐng)先全國，其他預(yù)算充足的省份有山東、河南、江蘇、四川等。充足的預(yù)算支出額度為這些省份新增PPP項(xiàng)目提供了足夠的財(cái)承能力的支持。

而進(jìn)一步分析預(yù)算支出較高各省財(cái)力構(gòu)成，廣東、江蘇、浙江與山東省的預(yù)算收入水平較高，說明這些省份的稅收水平較高，財(cái)政水平相對健康；而四川、河南與河北省的預(yù)算支出中有較高比例依賴于中央政府補(bǔ)助，財(cái)政獨(dú)立性相對較弱。此外，江蘇與浙江省的政府性基金收入也領(lǐng)先全國，也能說明這些省份地方政府的財(cái)政實(shí)力相對較強(qiáng)。

此外，四大直轄市中上海與北京的一般公共預(yù)算支出規(guī)模分別位列全國第8與第11，而兩地的PPP市場規(guī)模很小，也屬于比較適合新增PPP項(xiàng)目的地區(qū)；重慶與天津的一般公共預(yù)算支出額度相對較少，但兩者累計(jì)成交PPP市場規(guī)模也不大，如需介入當(dāng)?shù)厥袌觯枰鶕?jù)項(xiàng)目情況做進(jìn)一步具體分析。

綜上，從地方政府財(cái)承能力角度出發(fā)，最適合開展PPP項(xiàng)目的地區(qū)有廣東、江蘇、浙江等，較適合的地區(qū)有山東、四川、河北、河南等，需要謹(jǐn)慎規(guī)避的地區(qū)有貴州、云南、新疆等地區(qū)。在具體評估工作中，除地方財(cái)力外，各地方政府的施政特點(diǎn)、過往信譽(yù)表現(xiàn)等較難量化的指標(biāo)也應(yīng)該及時(shí)考慮，最終的評估的結(jié)論應(yīng)當(dāng)建立在各項(xiàng)因素均已被充分論證的基礎(chǔ)上。

三、優(yōu)先考慮頭部央企/國企，謹(jǐn)慎評估平臺公司，適當(dāng)規(guī)避民營企業(yè)

綜合考慮企業(yè)規(guī)模、融資能力、與地方政府的話語權(quán)等因素，大型央企與地方國企龍頭是銀行介入PPP市場的最佳入口，而相比傳統(tǒng)的建筑承包商，更具有專業(yè)優(yōu)勢的專業(yè)投資公司也應(yīng)該被重點(diǎn)關(guān)注。

在具體項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評估中，央企/國企能否為PPP項(xiàng)目公司提供擔(dān)保是需要被考慮的重點(diǎn)要素。由于長運(yùn)營周期是PPP項(xiàng)目不可回避的三大要素之一；因此，銀行在評估社會(huì)資本方時(shí)，還要重點(diǎn)關(guān)注其在后期運(yùn)營階段是否具備專業(yè)的運(yùn)營能力。

在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境欠佳的背景下，為防止市場信用環(huán)境進(jìn)一步收緊，地方政府通常不會(huì)容忍旗下的平臺公司出現(xiàn)違約行為，對經(jīng)營不善的平臺公司的運(yùn)營進(jìn)行行政干預(yù)的可能性也較高。但隨著市場環(huán)境的轉(zhuǎn)暖，平臺公司違約對整體市場環(huán)境的負(fù)向邊際影響也會(huì)降低，政府對平臺公司經(jīng)營進(jìn)行行政干預(yù)的動(dòng)力也會(huì)隨之減弱，那么經(jīng)營不善的平臺公司就有可能會(huì)出現(xiàn)破產(chǎn)違約的現(xiàn)象。由于政府平臺公司的違約會(huì)在一定程度上抹黑當(dāng)?shù)卣恼儽憩F(xiàn)，一般認(rèn)為地方政府平臺公司的違約可能性不高，但是當(dāng)銀行需要通過平臺公司介入當(dāng)?shù)氐腜PP市場時(shí)，仍然需要充分考量當(dāng)?shù)卣木C合財(cái)力、財(cái)政信譽(yù)及過往施政風(fēng)格等因素。推薦優(yōu)先考慮綜合財(cái)力較強(qiáng)的區(qū)域，如江蘇、浙江、廣東省等。

1、民企玩家乏力，央企/國企已是PPP市場主導(dǎo)核心

央企與地方國企仍然是目前我國PPP市場的最主要玩家，民企參與者數(shù)量雖多，但所參與項(xiàng)目的平均金額僅為央企項(xiàng)目的1/4。

從社會(huì)資本合作方類型來看，全國執(zhí)行階段5811個(gè)項(xiàng)目中社會(huì)資本所有制信息完善的項(xiàng)目共5747個(gè)，涉及社會(huì)資本共10187家，包括民營3543家、港澳臺144家、外商76家、國有5249家，另有類型不易辨別的其他1175家，民營企業(yè)占比35%。

從執(zhí)行項(xiàng)目分布情況來看，2019年上半年，民營的非聯(lián)合體和聯(lián)合體兩類（即民資背景）落地項(xiàng)目數(shù)合計(jì)2502個(gè)、投資額2.9萬億元，占社會(huì)資本所有制信息完善落地項(xiàng)目的43.5%和33.1%。其中，民資背景落地項(xiàng)目數(shù)前三位是市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸，分別為1073個(gè)、249個(gè)、206個(gè)；民資背景落地項(xiàng)目投資額前三位是城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、市政工程、交通運(yùn)輸，分別為7898億元、7024億元、5390億元。

截至2019年7月，PPP市場中的央企數(shù)量約占比21%，完成了全市場40%的投資規(guī)模；地方國企占比約33%，投資額占比全市場為35%；而民營企業(yè)數(shù)量占比高達(dá)42%，卻僅僅完成了全市場22%的投資額度。央企、地方國企與民企所參與的項(xiàng)目平均金額分別為28.67億元、15.41億元與7.76億元；也就是說，央企、地方國企與民企所參與的PPP項(xiàng)目，單項(xiàng)平均金額比約為4:2:1。

盡管民營企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目規(guī)模小于央企與國企，但在實(shí)際項(xiàng)目參與過程中仍顯得十分乏力；此前東方園林爆發(fā)的“發(fā)債門”事件，充分暴露了民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的弱勢。相比央企/國企，民營企業(yè)的規(guī)模通常較小，即便是東方園林這類民營PPP企業(yè)的龍頭相比許多基建行業(yè)的央企與地方國企也是渺小的。同時(shí)受信用評級影響，民營企業(yè)通常會(huì)擁有比央企/國企更高的融資成本。這兩項(xiàng)條件都極不利于參與PPP這類規(guī)模大、周期長、對流動(dòng)性要求較高的項(xiàng)目。

這也就解釋了民營企業(yè)對使用者付費(fèi)類PPP項(xiàng)目的偏愛：出于對流動(dòng)性的擔(dān)憂，相比央企/國企，民營企業(yè)更懼怕政府的拖延支付行為。與民企不同，央企/國企天然擁有更強(qiáng)的政府話語權(quán)與更低的融資成本，同時(shí)這些行業(yè)巨人也可以依靠其規(guī)模優(yōu)勢，對沖掉單一項(xiàng)目的對企業(yè)的不利影響。在項(xiàng)目回款周期可控的前提下，相比使用者付費(fèi)項(xiàng)目，政府付費(fèi)占主體的項(xiàng)目可以降低由于前期可研分析誤差導(dǎo)致的后期經(jīng)營不確定性。

在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境欠佳的背景下，為防止市場信用環(huán)境進(jìn)一步收緊，地方政府通常不會(huì)容忍旗下的平臺公司出現(xiàn)違約行為，對經(jīng)營不善的平臺公司的運(yùn)營進(jìn)行行政干預(yù)的可能性也較高。但隨著市場環(huán)境的轉(zhuǎn)暖，平臺公司違約對整體市場環(huán)境的負(fù)向邊際影響也會(huì)降低，政府對平臺公司經(jīng)營進(jìn)行行政干預(yù)的動(dòng)力也會(huì)隨之減弱，那么經(jīng)營不善的平臺公司就有可能會(huì)出現(xiàn)破產(chǎn)違約的現(xiàn)象。由于政府平臺公司的違約會(huì)在一定程度上抹黑當(dāng)?shù)卣恼儽憩F(xiàn)，一般認(rèn)為地方政府平臺公司的違約可能性不高，但是當(dāng)銀行需要通過平臺公司介入當(dāng)?shù)氐腜PP市場時(shí)，仍然需要充分考量當(dāng)?shù)卣木C合財(cái)力、財(cái)政信譽(yù)及過往施政風(fēng)格等因素。推薦優(yōu)先考慮綜合財(cái)力較強(qiáng)的區(qū)域，如江蘇、浙江、廣東省等。

2、專業(yè)投資機(jī)構(gòu)加速進(jìn)場，資金管理與融資能力優(yōu)勢多

從行業(yè)角度來看，建筑承包商仍是PPP市場的主要墊資人。由前文可知，PPP項(xiàng)目的主要內(nèi)容為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，運(yùn)營模式主要為BOT形式，那么就不難理解建筑承包商在PPP項(xiàng)目參與中的主體地位了。

同時(shí)值得注意的是，2019年，投資機(jī)構(gòu)在PPP參與者中的占比出現(xiàn)了顯著上升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年10月我國PPP市場投資人的構(gòu)成中，投資機(jī)構(gòu)僅有988家，所投額度為17385.4億元，占比僅為14%。時(shí)至2019年7月，PPP市場中的投資機(jī)構(gòu)數(shù)量上漲至1714家，投資額上漲至40822.6億元。在短短10個(gè)月時(shí)間內(nèi)，數(shù)量上漲高達(dá)74.48%，投資額上漲高達(dá)134.81%，在全市場中，專業(yè)投資機(jī)構(gòu)的占比也達(dá)到了27%；相比之下建筑承包商的數(shù)量反而下降了近5%，投資額也下降了1%，占比則從此前的70%大幅下降為當(dāng)前的56%。

參與PPP建設(shè)的投資機(jī)構(gòu)有一部分為大型基建類企業(yè)內(nèi)生出的子公司，如最早一批參與國內(nèi)PPP項(xiàng)目建設(shè)的中建國際投資（中國）有限公司，其母公司是歸屬于中國建筑股份有限公司旗下的中國建筑國際集團(tuán)（HK.3311）。相比中建旗下的傳統(tǒng)工程局，這類專業(yè)投資子公司具有更多資金管理方面的優(yōu)勢，如更低的融資成本、更多元化的融資渠道（包括外資渠道）、以及更加高效的自有資金管理能力。

綜上所述，大型央企與頭部地方國企無疑是銀行介入PPP市場的最佳入口，而相比傳統(tǒng)的建筑承包商，更具有專業(yè)優(yōu)勢的專業(yè)投資公司也應(yīng)該被重點(diǎn)關(guān)注。在具體項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評估中，央企/國企能否為PPP項(xiàng)目公司提供擔(dān)保是需要被考慮的重點(diǎn)要素。

長運(yùn)營周期是PPP項(xiàng)目不可回避的三大要素之一；因此，銀行在評估社會(huì)資本方時(shí)，還要重點(diǎn)關(guān)注其在后期運(yùn)營階段是否具備專業(yè)的運(yùn)營能力。

3、示范項(xiàng)目落地率持續(xù)上升

從落地示范項(xiàng)目來看，自2018年6月以來，示范項(xiàng)目均已處于采購或執(zhí)行階段。截至2019年6月末，采購、執(zhí)行階段示范項(xiàng)目數(shù)分別為70個(gè)、912個(gè)，投資額分別為1140億元、20352億