第02講 中國土地立法發(fā)展史

第二講中國土地立法發(fā)展史公元前1750年左右：古巴比倫王國，《漢莫拉比法典》：土地歸國王所有，由官吏、士兵、農戶耕作，占有土地收入，向國王納稅（所有、使用、收益）。一、土地法的法學基礎-國外公元前450年：羅馬王國：《十二表法》：房地產之時效取得權則以占有兩年為要件；相鄰兩塊土地之間5尺以內的土地所有權不因長期使用而獲得；如果不以石塊鋪路，有地役權者可隨處驅趕其牲畜；一株樹樹枝超過15尺高的部分可砍除，以免樹蔭對鄰地造成損害；如果鄰地樹木因風吹，彎向你的農地，你得采取合法行動移去該樹；人們得撿拾掉落他人田中的果實（處分權、地役權）。

公元528年至533年：羅馬王國：《查士丁尼法典》：從土地自然占有開始，通過理論探討，確立了土地所有權，從而創(chuàng)設了各種他物權，確立公有土地在讓與私人經(jīng)營時所產生的各項權利和義務（他物權）。二、奴隸社會的土地制度

“方里而井，井九百畝，其中為公田，八家皆私百畝，同養(yǎng)公田，公事畢，然后敢治私事，所以別野人也”。（《孟子?滕文公上》）1、井田制

“民不肯盡力于公田?！薄蹲髠鳌酚涊d：公元前594年，魯國實行“初稅畝”，正式廢除井田制，承認私田的合法性，而一律征稅。公元前361年，商鞅在秦國實施改革，主要內容有：“廢井田”、“開阡陌”、“民得買賣”、承認土地私有。從法律上廢除了井田制。井田制徹底瓦解。2、初稅畝

三、封建社會的土地制度1、秦漢時期

秦代賦稅分為田租、口賦和雜賦三種。田租是按土地征糧，租率約為十分之一?？谫x是按人頭征錢。雜賦一般是臨時性的征調。漢代的賦稅主要是人頭稅和田租，此外還有一定的徭役。田租按產量征收，一般三十稅一。徭役分為勞役和兵役。成年男子一生要服兩年兵役，每年服一個月勞役。三、封建社會的土地制度1、均田制（晉、北齊、北周、隋、唐）

公元485年，北魏政府頒布了均田制。均田制是由政府向農民分配一定數(shù)量的土地，種植谷物和桑麻，受田的農民每年必須繳納一定數(shù)量的租粟、調帛或麻，還必須服徭役和兵役。（用途管制、地類差異）2、兩稅制（唐中期）唐德宗時期，宰相楊炎創(chuàng)兩稅制，核心內容為：“凡百役之費，一錢之斂，先度其數(shù)而賦于人，量出以制入。戶無主客，以見居為簿；人無丁中，以貧富為差……居人之稅，秋夏兩征之，俗有不便者正之。其租庸雜徭悉省，而丁額不廢，申報出入如舊式”。兩稅制開啟了中國傳統(tǒng)社會賦稅制度的下半段，從此以后的中國政府，就只能將這一制度修修補補繼續(xù)使用，而再不能有大的變革。階級關系變化，地主與農民之間形成了較少人身依附的經(jīng)濟關系，較自由的租佃關系逐漸形成。在這種社會經(jīng)濟關系的基礎上，較充分的土地私有制在中國歷史上終于形成，并奠定了此后土地所有制關系的基本格局。

王安石變法：青苗法、方田均稅法

張居正：一條鞭法

雍正：攤丁入畝

3、土地租佃（宋、元、明、清）四、民國時期的土地制度（1）大革命時期的土地政策（1924-1927）

A、耕者有其田政策B、二五減租政策（2）十年內戰(zhàn)時期土地政策（1927--1937）

A、田還原主政策B、田賦整理政策（3）抗戰(zhàn)時期土地政策（1938--1945）

A.田賦征實政策B.農地自耕政策1、主要政策2、立法情況

抗戰(zhàn)前南京國民政府時期，法制建設頗有成績，制定了大量的法律，形成了系統(tǒng)的六法體系，土地立法就是其中的重要內容。（1）1928年，國民政府制定《土地征收法》，1934年修正；（2）1930年，公布《土地法》，全文分總則、土地登記、土地使用、土地稅、土地征收5篇，共397條；（3）1935年，國民政府公布《土地法施行法》。（4）1946年，國民政府公布施行《中華民國土地法》。

A.扶植自耕農，開墾荒地

B.征收土地增值稅

C.保障佃權

D.限制地租五、新民主主義時期的土地制度

名稱時間發(fā)布/通過機關特點沒收范圍分配方法/原則其它規(guī)定《井岡山土地法》1928井岡山革命根據(jù)地基本符合實際，缺乏經(jīng)驗，存在不足一切土地以人口為標準平均分配禁止土地買賣，土地所有權屬于政府《興國縣蘇維埃土地法》1929興國革命根據(jù)地糾正了“沒收一切土地”的錯誤公共土地和地主階級的土地以人口為標準平均分配

《土地暫行法》1930全國蘇維埃區(qū)域代表大會一定程度糾正了此前土地立法的左傾錯誤地主及參加反革命活動者的土地分配給無地、少地的農民禁止土地買賣、租佃、典押《蘇維埃土地法》1930中國革命軍事委員會

一切私人、團體的土地平均分配給農民；抽多補少，抽肥補瘦政府發(fā)給耕種證，廢除債務，征收土地稅《中華蘇維埃共和國土地法》1931中華工農兵蘇維埃第一次代表大會肉體上消滅地主，經(jīng)濟上消滅富農，擴大了打擊面地主、富農、反革命及農村公共土地以最有利于貧農、中農利益的方法，按人口或按勞力平均分配；地主不分田，富農分壞田

解放戰(zhàn)爭時期，為了調動廣大農民群眾的革命和生產積極性，不失時機地制定了具有重要意義的《五四指示》，主持召開了全國土地會議和起草了《中國土地法大綱》等一系列有關土地問題的政策。

（1）廢除封建剝削土地制度（2）實行耕者有其田的制度（3）建立執(zhí)行土地改革的合法機關（4）保護工商業(yè)六、新中國成立以后的土地制度（1）農民土地所有制建立階段（1949～1953）（2）農業(yè)合作化階段（1953～1957）（3）人民公社化階段（1958～1966）人民公社農村土地施行“三級所有、隊為基礎”體制，即人民公社、生產大隊、生產隊所有。1962年9月《農村人民公社工作條例（修正案）》的公布，標志著農村土地集體所有制度的完全確立。1、土地立法初期階段（1949～1966）2、土地立法停滯階段（1966～1978）家庭聯(lián)產承包責任制：“集體所有、分戶經(jīng)營”，將土地的所有權與經(jīng)營權分離開來。交完國家的；

留足集體的；

剩下自己的。

3、土地立法發(fā)展完善階段（1978～1987）（1）1986年6月25日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議審議通過現(xiàn)行《土地管理法》，并于1987年1月1日起施行。（2）1988年12月29日第七屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議根據(jù)《憲法修正案》和國務院《關于修改<中華人民共和國土地管理法>的決定》，對《土地管理法》進行修正，這次修正主要增加了土地使用權可以依法轉讓和依法實行國有土地有償使用制度的條款。A.規(guī)定“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是我國的基本國策；（第3條）

B.確立了耕地占補平衡制度，明確了省級政府保護耕地的責任；（第31條）

C.確立了以土地用途管制為核心的新型土地管理制度；（第4條）

（3）1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議再次對《土地管理法》進行修訂。D.將土地利用總體規(guī)劃的審批權、農用地轉用和土地征用的審批權、耕地開墾的監(jiān)督權、土地供應總量的控制權等集中在中央和省兩級政府；（第21、45條）

E.規(guī)定了農民土地承包經(jīng)營權期限為30年，以法律的形式明確農民的耕作權；（第14條）

F.明確規(guī)定國務院是國有土地所有權的代表，調整了土地收益分配比例；（第5條）

G.強化了國務院土地行政主管部門的執(zhí)法監(jiān)督權。（第66、第67條）（4）2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議決定對《土地管理法》作如下修改：

A.第二條第四款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”

B.將“征用”修改為“征收”。

土地征收是指國家為了公共利益的需要，依據(jù)法定程序，強制性地取得他人的土地并給與相應補償?shù)囊环N法律制度。

土地征用是指國家因公共利益的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權以外的土地他項權利為利用，待特定的公共事業(yè)目的完成時，仍將土地歸還原土地所有人。

作為公益征收的主要形式，土地征收具有如下法律特征：（1）強制性

土地征收行為不是以市場上雙方合意的方式取得財產所有權，而是以國家行政權力為依托，不問所有者是否同意，依照法定程序強制取得土地所有權。（2）移轉性

土地征收是由土地所有權人之外的其他人或機構取得土地的所有權，具有權屬的移轉性。土地征收實際上就是對非國家所有的集體所有土地的征收，征收后的土地權屬由農民集體所有轉變?yōu)閲宜小?/p>

（3）公益性土地征收雖具有強制性，但這并不意味著可以任意為之。符合公共利益的目的是征收行為合法化的前提。

（4）程序合法性

依法行政是法治社會對政府提出的基本要求。土地征收作為國家行使公權力的方式，必須嚴格按法定程序進行，防止權力濫用。（5）補償性無補償即無征收。這是現(xiàn)代法治國對國家的土地征收權提出的要求。補償成為征收的合法要件。

土地征收和土地征用的區(qū)別在于：1、土地征收的客體是所征土地及其地上附著物的所有權還有所有權以外的他項物權：土地征用的客體只有土地及其地上附著物的使用權；2、土地征收是事先補償，而土地征用既可以事先補償也可以事后補償；而且土地征收與土地征用補償?shù)臉藴室膊幌嗤?、土地征收所征收土地及其地上附著物是永久性的，不再返還；而土地征用后，在相關公共事業(yè)結束后要將土地及其地上附著物及時返還給所有權人或使用權人?！捌剿?、劃九州、辨土質、定田等、制賦則”官員“太常”------負責繪制人文地理圖、丈量劃分田地

《周禮》《禹貢》------關于土地分類和土地評價思想的記載

黃帝、大禹七、各時期土地制度的記載周朝西周共王時期的五祀衛(wèi)鼎及其拓本“職方氏”“掌天下之圖，以掌天下之地”負責管理土地的官員鑄鼎書銘勘定田界“契約”魯國：初稅畝、“履畝而稅”---田畝齊國：相地衰征、履畝取稅-------管仲孟軻：經(jīng)界論、恒產論、田制論春秋秦朝使黔首自實田商鞅--------算地、定分“經(jīng)土地”、“以土地之圖經(jīng)田野，漢代漢簡中關于土地登記的記錄隋朝籍帳之設，令百姓自通手實狀，以兩稅原畝，均配於田均田制

籍帳、田賦。唐代唐代西州地畝文書殘片租調役——租庸調晉代武周時期的地牒文書殘片北宋：方田均稅法。南宋：經(jīng)界法措置經(jīng)界圖帳法宋朝量田之事：

“方田”

“首實”

經(jīng)理之法：在全國開展普查

通過張榜，作到家喻戶曉。限40天內，各家將所有田產及應納田賦自行向官府呈報。并規(guī)定若有隱瞞，許人告發(fā)，告發(fā)屬實，或杖或流，所隱田產沒收歸官。

田法：專門清查隱漏土地。元朝元代維吾爾文賣地契約令民自實田，匯為圖籍，掌握了全國土地田畝的占有和利用狀況，舉行了大規(guī)模土地丈量和人口普查。魚鱗圖冊、賦役黃冊萬歷清丈

------第二次大規(guī)模的全國性清丈清丈田糧，均平賦役，推行一條鞭法。明朝明代崇禎年間的契尾經(jīng)過官方認可的田契，在交割契稅后，官府要頒發(fā)契尾一紙，作為依據(jù)。明代萬歷九年丈量的魚鱗清冊開始進行了大量的地形測量和地圖編繪工作大規(guī)模的清丈。歷時五年，填造魚鱗圖冊，歸戶辦糧。在全國推行地丁合一、攤丁入畝。（參見《雍正王朝》）

《皇輿全覽圖》（參見《康熙帝國》）清朝清代康熙年間的地契和契尾乾隆28年臺灣高山族賣地契約清代光緒年間的土地執(zhí)照清代光緒年間的地契官紙清代光緒年間的土地執(zhí)照孫中山------平均地權。北洋“經(jīng)界局”

“全國耕地和農業(yè)調查”1929年曾有舉辦全國性大地測量之令，發(fā)起了全國耕地和農業(yè)的調查。1930.6.30《土地法》土地登記。內容包括：所有權、地上權、永佃權、地役權、典權和抵押權。規(guī)定要進行土地及其定著物的登記