日本地方自治

日本政治制度第九章地方自治東北師范大學(xué)日本研究所地方自治日本地方自治是日本政治比較受到肯定的一部分地方自治被認(rèn)為是「三成自治」，中央政府掌控地方政府權(quán)限（利用經(jīng)濟(jì)預(yù)算）。地方分權(quán)化中央集權(quán)制度一、地方自治制度的演變二、地方公共團(tuán)體三、地方分權(quán)體制四、地方自治的變形地方自治地方自治制度的演變明治時(shí)期中央集權(quán)制，中央政府掌控一切。1872年「廢藩置縣」，日本近代地方制度的基礎(chǔ)，但是是為了配合中央「集權(quán)國家」需求，地方活動接受內(nèi)務(wù)大臣的指揮與監(jiān)督，地方團(tuán)體活動受到極大的壓抑，中央利用財(cái)政手段（補(bǔ)助金、財(cái)政調(diào)整交付金）來統(tǒng)治地方。二次大戰(zhàn)后GHQ主導(dǎo)下，仿效美國式的民主化改革，新憲法設(shè)立「地方自治」一章。「內(nèi)務(wù)省」被解體（1947年12月），地方財(cái)政委員會改組為地方自治廳（1949年），后改組為自制廳（1952年），后又將自制廳合并為國家消防本部而成立自治?。?960年）。1954年6月全民修訂警察法，廢除自治體警察，將其收編為中央政府管轄、派駐地方的警察。1956年4月中央政府廢除地方教育委員會遴選制度，教育權(quán)限中央集權(quán)化。1960年成立自治省，使中央集權(quán)體制更加鞏固。地方自制的法律基礎(chǔ)第九十四條「保障地方自治權(quán)」：「地方公共團(tuán)體有管理其財(cái)產(chǎn)、處理事物及執(zhí)行行政之權(quán)限，并得在法律范圍內(nèi)，制定條例?！沟诰攀鍡l：「僅適用于一地方公共團(tuán)體之特別法，依法律之規(guī)定，并經(jīng)該地方團(tuán)體住民之投票，并獲得半數(shù)之同意，國會不得制定之?！沟诰攀l「地方自治宗旨」：「關(guān)于地方公共團(tuán)體之組織及其營運(yùn)事項(xiàng)，基于地方自治之宗旨，依法律定之。」第九十三條：「地方公共團(tuán)體依法律之規(guī)定，設(shè)置議會，為其議事機(jī)關(guān)。地方公共團(tuán)體之首長、議會議員及法律所定之其他官吏，由該地方公共團(tuán)體之住民，直接選舉之?！沟胤焦矆F(tuán)體「地方公共團(tuán)體」（LocalSelf-government）與「自治體」（LocalGovernment）實(shí)際上是同義詞，指的都是我們所謂的「地方政府」。內(nèi)涵上有差異，「地方公共團(tuán)體」的說法更具有中央集權(quán)的內(nèi)涵，「自治體」具有地方政府積極自主意義。（1990年代日本進(jìn)行地方分權(quán)改革后才被廣為使用。）指令權(quán)地方公共團(tuán)體

成立條件政令指定都市《地方自治法》中雖然規(guī)定其成立條件為城市人口達(dá)到50萬以上，但實(shí)際執(zhí)行中掌握的標(biāo)準(zhǔn)有三條:一、人口在100萬以上,暫時(shí)未到100萬人口的,要考慮其在近幾年內(nèi)是否可以達(dá)到這一要求。二、城市的綜合經(jīng)濟(jì)規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施水平及在區(qū)域中的地位、作用。三、城市政府在擔(dān)負(fù)道府縣政府的部分職權(quán)時(shí)有無這方面的管理能力。（日本“政令指定都市制度”鄭定銓；朱利民，《經(jīng)濟(jì)研究參考》<1992-01-30。）中核市城市人口達(dá)到30萬，面積達(dá)到100平方公里以上，且夜間人口比例達(dá)100%以上，此外，必須獲得所在都道府縣政府之同意，將都市開發(fā)、住宅規(guī)劃、空氣污染、設(shè)置衛(wèi)生所等300至600多項(xiàng)事務(wù)，移交委讓給該市。一般市1947年《地方自治法》：人口3萬人以上，并且擁有“城市形態(tài)”——毗鄰的住宅占60%以上，城市性職業(yè)人口占60%以上，并符合所在都道府縣的條例中對城市形態(tài)的定義。1954年《地方自治法》：人口5萬以上，并保留其地標(biāo)。2004年《市町村合并特立法》：如果2010年3月31日之前合并成市，只要人口到達(dá)3萬就可以，其他條件可以不考慮。特別地方公共團(tuán)體「特別區(qū)」只適用于東京都。原則上具有相當(dāng)于「市」的法人格（法人格：即權(quán)利能力，據(jù)以充當(dāng)法律關(guān)系主體，享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的法律地位或法律資格）。在行政，財(cái)政面的自治權(quán)受到上級地方公共團(tuán)體較大的制約（東京都由東京都政府征收后分配給各特區(qū)）?！傅胤焦矆F(tuán)體組合」、「地方開發(fā)事業(yè)團(tuán)」。由于人民生活范圍的擴(kuò)大，許多公共事務(wù)不能由個(gè)別市町村單獨(dú)處理以獲得解決，因此，朝向跨越單一地方自治體區(qū)域的「廣域行政」產(chǎn)生，便有了「地方公共團(tuán)體組合」、「地方開發(fā)事業(yè)團(tuán)」的設(shè)計(jì)地方分權(quán)體制都道府縣分成了兩個(gè)獨(dú)立自治體。直選的知事、民選議會代表所組成之議會。獨(dú)立處理事務(wù)的自治體。然而，由于諸多原因（經(jīng)濟(jì)、政治等），中央將大半的事務(wù)仍歸為國政事物，并將知事、市町村長及各種行政委員會，定為國家「機(jī)關(guān)」而委任執(zhí)行，也就是現(xiàn)在所稱的「機(jī)關(guān)委任事務(wù)」。地方自治事務(wù)公共事務(wù)——以非權(quán)力的方式，以增進(jìn)住民福祉為目的的事務(wù)。行政事務(wù)——以公權(quán)力去除社會惡害的警察作用的事務(wù)。團(tuán)體委任事務(wù)——包含公共事務(wù)與行政事務(wù)的性質(zhì)。機(jī)關(guān)委任事務(wù)——除包含公共事務(wù)與行政事務(wù)的性質(zhì)以外，專指原屬中央而依據(jù)法律或政令委任給知事或市町村長的事務(wù)。日本各級政府機(jī)關(guān)的事物分工（三級政府）基礎(chǔ)設(shè)施教育福利其它中央高速公路國道（指定區(qū)間）一級河川大學(xué)私立學(xué)校補(bǔ)助（大學(xué)）社會保險(xiǎn)醫(yī)師執(zhí)照等醫(yī)藥品許可執(zhí)照國防外交貨幣地方都道府縣國道（其他區(qū)間）都道府縣道路一級河川（指定區(qū)間）二級河川港灣公營住宅城市化促進(jìn)區(qū)域和城市化控制區(qū)域的決定高中、殘疾人學(xué)校中小學(xué)教師的工資和人事私立學(xué)校補(bǔ)助（幼兒園至高中）公立大學(xué)（一部分的縣）生活保護(hù)（町村地區(qū)）兒童福利保健所警察職業(yè)訓(xùn)練市町村城市規(guī)劃等（功能分區(qū)、城市設(shè)施）市町村道路等級外河川港灣公營住宅中小學(xué)幼兒園生活保護(hù)（市域）兒童福利國民健康保險(xiǎn)看護(hù)保險(xiǎn)垃圾、屎尿處理保健所（特定的市）戶籍居民戶口簿消防根據(jù)《地方自治法規(guī)定》國家（即中央），主要處理國際性和全國性事物?！岸嫉栏h”主要承擔(dān)“市町村”不能單獨(dú)解決、區(qū)域性或需要區(qū)域聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)的事務(wù)，以及從規(guī)模和性質(zhì)上來看不適合“市町村”承當(dāng)?shù)氖聞?wù)。“市町村”作為基礎(chǔ)自治體只要處理與所有居民有關(guān)的事務(wù)。法律

「機(jī)關(guān)委任事務(wù)」原本不屬于受委任機(jī)關(guān)的事物。但實(shí)際上很難明確劃分地方委任事務(wù)和固有委任事務(wù)的界限

。財(cái)政為了爭取中央更多的輔助金，地方接受中央對地方的人事任命「官員空降」。機(jī)關(guān)委任事務(wù)財(cái)源地方財(cái)政地方地方稅由地方政府自行征收，屬自主財(cái)源。主要稅目為住民稅（個(gè)人所得稅與企業(yè)營利稅）、固定資產(chǎn)稅（如土地等）等。中央輔助金一般輔助金（地方交付稅）為了平衡地方稅收差距過大而造成行政品質(zhì)良莠不齊的一種財(cái)政設(shè)計(jì)。對于經(jīng)濟(jì)力弱、地方稅少的地方而言，是相當(dāng)重要的財(cái)源。特定輔助金（國庫支出金）國庫委托金對原本屬中央所管事務(wù)，為求行政效率，必須交付給地方政府執(zhí)行者，由中央全額補(bǔ)助。例如國會調(diào)查與國會議員選舉之輔助。國庫負(fù)擔(dān)金對屬中央與地方的共同事務(wù)，由中央負(fù)擔(dān)一定金額。例如對義務(wù)教育教師薪資與交通建設(shè)之輔助。國庫輔助金地方自治體事業(yè)中，被認(rèn)為有必要全國性地推動者，基于減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的考量，由中央斟酌輔助。例如對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)構(gòu)造之加強(qiáng)與地方道路之改善等事業(yè)之輔助。地方債在中央政府的嚴(yán)格監(jiān)管下按照中央政府策定的地方債計(jì)劃發(fā)行。地方政府在發(fā)行地方債時(shí)，要得到總務(wù)大臣或都道府縣知事的批準(zhǔn)；日本地方財(cái)政法第五條規(guī)定：地方政府的支出必須以地方債以外的財(cái)源來滿足，即不能發(fā)行赤字地方債（地方債發(fā)行的基本原則）。日本住民自治住民自治地方社會中，關(guān)于公共的問題由地方居民自己來進(jìn)行決定、處理并負(fù)其責(zé)任的一種自治、分權(quán)的理念。住民是地方自治的主體除憲法中所規(guī)定的地方行政首長與議會議員之外，地方自治法，還規(guī)定了許多體現(xiàn)住民自治精神的直接民主制度。住民投票直接請求住民監(jiān)察請求與傾訴體現(xiàn)住民自治精神的直接民主制度名稱內(nèi)容住民投票彌補(bǔ)地方代議政治的不足，也將難以解決的爭議點(diǎn)交由住民決定。依據(jù)憲法第九十五條，地方政府可以在住民投票過半數(shù)的同意下，實(shí)行僅限于該地方自治體內(nèi)的特別法。直接請求條例的制定存廢請求、事務(wù)的監(jiān)察請求、議會的解散請求、以及地方政府要員的解職請求。請求需要該自治體內(nèi)有選舉權(quán)者五十分之一以上的連署。住民監(jiān)察請求與訴訟地方自治法第七十五條：事務(wù)監(jiān)察請求需要該自治體內(nèi)有選舉權(quán)者五十分之一以上的連署。范圍包括所有事務(wù)類項(xiàng)目。依據(jù)地方自治法二四二條，提出申請的住民不論其選舉權(quán)之有無，皆有請求權(quán)，且一人即可發(fā)動請求權(quán)。請求之事務(wù)以財(cái)政、會計(jì)上的不公行為為限。地方自治的變形落實(shí)憲法中地方自治的精神1960年代所謂的由公害污染所引發(fā)的「居民運(yùn)動」及「革新自治體」出現(xiàn)。1980年代進(jìn)入安定成長期，并加快國際化，而逐漸成為朝野的共識。1990年代年代之初由于選民強(qiáng)烈要求政治改革的力量，新興政黨，例如日本新黨等，紛紛提出了「地方分權(quán)化」的主張來區(qū)隔其與自民黨或社會黨的不同。1993日本新黨的細(xì)川護(hù)熙成立聯(lián)合政府，并取代自民黨的長期一黨執(zhí)政。1994細(xì)川政府除積極推行政治改革外，1月設(shè)置「行政改革推進(jìn)本部」，討論地方分權(quán)等議題。自民黨重新執(zhí)政后，盡管對于地方分權(quán)化有不同的意見，但是在選民的壓力下，自民黨還是持續(xù)推動地方分權(quán)化的改革。12月日本政府決定「地方分權(quán)大綱」。19955月15日，日本國會決議通過「地方宣言推進(jìn)法」，正式將地方分權(quán)運(yùn)動條文化。（此法案僅具「宣言」性質(zhì)。）1999地方分權(quán)及相關(guān)法案成立，日本中央政府與地方政府之間的關(guān)系從過去的「上下、主從」改為「對等、伙伴」關(guān)系。（2000年4月1日施行）地方分權(quán)改革地方分權(quán)改革「廢除機(jī)關(guān)委任事務(wù)」，確定中央政府作為地方政府之上級機(jī)關(guān)。設(shè)立「國地方系爭處理委員會」（日文原文），設(shè)立第三者機(jī)關(guān)來處理中央政府與地方公共團(tuán)體之間的法律紛爭。尊重地方公共團(tuán)體的行政組織自主權(quán)以及課稅自主權(quán)。地方分權(quán)法之內(nèi)容與特征角色上的分配中央國際社會中為維持國家一貫性之必要事務(wù)。國民的各種活動?地方自治的基本準(zhǔn)則等相關(guān)事務(wù)由全國統(tǒng)一訂定。從全國的觀點(diǎn)來看必須由國家實(shí)施的政策?事業(yè)。地方地方上居民行政事務(wù)交由地方公共團(tuán)體處理。權(quán)限的委任依照中央與地方間角色分配的原則，將權(quán)限委讓給地方。國家對地方的干涉行為及必置規(guī)制中央對地方的干涉行為及必置規(guī)制應(yīng)調(diào)整。機(jī)關(guān)委任事務(wù)中央委任給地方政府機(jī)關(guān)執(zhí)行事務(wù)應(yīng)調(diào)整。稅制財(cái)政為確保地方能夠自主且自立地處理各種事務(wù)，應(yīng)配合中央與地方問權(quán)責(zé)分配的比例，分配裁員，以確保地方財(cái)源的充足。中央交付給地方的負(fù)擔(dān)金、輔助金等支出金應(yīng)調(diào)整。委員會總理府設(shè)置「地方分權(quán)推進(jìn)委員會」。向內(nèi)閣總理大臣提出關(guān)于實(shí)施狀況，并將結(jié)果連同建議事項(xiàng)向內(nèi)閣總理大臣提出勸告。委員會由七位委員組成。委員從學(xué)者專家中遴選，經(jīng)參眾兩院同意由內(nèi)閣總理大臣任命。法律公布之日開始，四個(gè)月內(nèi)施行。從施行日開始五年后失效?！溉灰惑w改革」為了推動地方分權(quán)、促進(jìn)國家與地方的行政效率化、財(cái)政健全化的改革。實(shí)際上是指「中央對地方的輔助金」、「中央給的地方交付稅」、「中央稅源移轉(zhuǎn)給地方」等三個(gè)方面的財(cái)政改革。阻礙改革的三個(gè)勢力「審議會」、「中央省廳官僚與族議員」、「地方首長與基層民代」「三成自治」（過去日本的地方自治名稱）地方財(cái)源不足，有七成的財(cái)源都是中央補(bǔ)助。市町村合并理由——為了增進(jìn)行政效率、減少財(cái)政支出、促進(jìn)地方分權(quán)、完善地方服務(wù)等。名稱內(nèi)容明治大合并政府為了推動近代地方自治制度「市制町村制」而實(shí)施的，消除了自江戶時(shí)代以來就存在的自然集落，并能夠更加方便中央政府進(jìn)行對教育、征稅、土木建設(shè)、救濟(jì)、戶口等行政事務(wù)的處理。昭和大合并新制中學(xué)的設(shè)置管理，市町村消防和警察的創(chuàng)辦事務(wù)、社會福利、保健衛(wèi)生等新事物，都被規(guī)定為市町村的事務(wù)。在提升行政效率的考量下，也認(rèn)為有必要將地方政府的規(guī)模合理化。平成大合并為了促進(jìn)地方分權(quán)，而成立了地方分權(quán)推進(jìn)法，此外地方自治法也做出修改，再次進(jìn)行了地方政府市町村的一波合并，日本政府為了加速合并的推動，設(shè)定合并的市町村目標(biāo)數(shù)為1000個(gè)并以財(cái)政為誘餌獎(jiǎng)勵(lì)合并。東京首都功能轉(zhuǎn)移等問題首都設(shè)定因素政治、經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略等首度設(shè)定后（特殊政治意味）國土綜合開發(fā)計(jì)劃中央與地方關(guān)系的調(diào)整「東京一極化」東京一極化后遺癥大量的人口集中東京，大量的資源也因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展之需求而集中于東京，東京地區(qū)負(fù)擔(dān)相當(dāng)繁重的壓力，如交通、居住品質(zhì)、環(huán)境保護(hù)等。造成日本其他鄉(xiāng)村地區(qū)逐漸出現(xiàn)人口外移、欠缺足夠的就業(yè)機(jī)會等后遺癥，城鄉(xiāng)差距越來越明顯。中央部會地區(qū)駐扎在東京，又進(jìn)一步促使東京必須負(fù)責(zé)大多數(shù)的政治與行政交換機(jī)能，更強(qiáng)化人口與資源向東京集中的趨勢。討論首都機(jī)能分散原因1977第三次全國綜合開發(fā)計(jì)劃提出「首都機(jī)能分散」1978伊豆地區(qū)連續(xù)發(fā)生地震1995年，阪神·淡路地區(qū)發(fā)生大地震單一城市無法有效形式大規(guī)模災(zāi)害的危機(jī)管理