我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的困境與對策

我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的困境與對策——基于社會法理念的分析饒艾張俊黨的十六大提出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)?！秉h的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，第一次正式提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的思想，并把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在五個統(tǒng)籌之首。黨的十七大進一步提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)?！苯y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是黨和國家在新時期提出的解決城鄉(xiāng)發(fā)展問題的重大戰(zhàn)略舉措。然而，任何戰(zhàn)略的實施都需要在明確內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，依靠配套制度的支撐。因此，我們在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，必須首先明晰統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵及目標。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵，是在科學發(fā)展觀的指導下，堅持以人為本，把城市和農(nóng)村的經(jīng)濟、社會發(fā)展作為整體統(tǒng)一規(guī)劃，通盤考慮；把城市和農(nóng)村存在的問題及相互關(guān)系綜合起來研究，重點解決農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出問題，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。統(tǒng)籌發(fā)展不是平均用力，而是根據(jù)不同時期和不同情況，抓住主要矛盾，選擇重點，加以傾斜和解決。在促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，統(tǒng)籌是關(guān)鍵，發(fā)展是目的，重點是農(nóng)村。在具體實踐中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實質(zhì)就是充分發(fā)揮工業(yè)對農(nóng)業(yè)的支持和反哺作用、城市對農(nóng)村的輻射和帶動作用，把挖掘農(nóng)業(yè)自身潛力與工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)結(jié)合起來，把擴大農(nóng)村就業(yè)與引導農(nóng)村富余勞動力有序轉(zhuǎn)移結(jié)合起來，把建設(shè)社會主義新農(nóng)村與穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化結(jié)合起來，建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的政策體系和體制機制，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)一謀劃，建立制度統(tǒng)一、地位平等、關(guān)系協(xié)調(diào)、良性互動、互補互促、共同進步的城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、生態(tài)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展新格局。根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的目標應(yīng)當是城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一、地位平等和關(guān)系協(xié)調(diào)。（1）城鄉(xiāng)制度的統(tǒng)一。多年來，我國在城鄉(xiāng)設(shè)計了兩套不同的制度，也可稱二元結(jié)構(gòu)制度，如城鄉(xiāng)不同的財政、金融、就業(yè)、公共服務(wù)等制度，這種二元結(jié)構(gòu)制度固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，擴大了城鄉(xiāng)差異，嚴重抑制我國整個經(jīng)濟社會發(fā)展，成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最大障礙。要做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，二元結(jié)構(gòu)制度非改不可。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、促進城鄉(xiāng)融合、協(xié)調(diào)發(fā)展的一元制度勢在必行。唯有在統(tǒng)一制度的指引下，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)才能和諧相處、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。（2）城鄉(xiāng)地位的平等。城市和鄉(xiāng)村在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中都處于重要地位。要平等地對待城市和鄉(xiāng)村，市民和農(nóng)民。以往我們在處理城鄉(xiāng)關(guān)系上，基本傾向和基本格局是向城市傾斜，過分側(cè)重和保護城市、工業(yè)和市民?？紤]到目前我國城鄉(xiāng)發(fā)展中存在的巨大差距，以及解決“三農(nóng)”問題對實現(xiàn)我國小康社會目標的緊迫性、重要性，黨和政府無論是政策制度的設(shè)計，還是具體實施推進，必須由過去的對農(nóng)村發(fā)展的歧視轉(zhuǎn)變?yōu)橐欢〞r期的適度傾斜。這種傾斜是城鄉(xiāng)走向平等，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的重要前提，既是合理的又是必要的。（3）城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)調(diào)。目前，城鄉(xiāng)關(guān)系仍存在諸多不協(xié)調(diào)即失衡之處，表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)發(fā)展跟不上工業(yè)，農(nóng)村面貌大大落后于城市，農(nóng)民生活遠遠不如市民。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標之一就是要達到城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展，包括：協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)工業(yè)和農(nóng)業(yè)的關(guān)系，使工農(nóng)業(yè)發(fā)展總體協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)資源流動和配置關(guān)系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟互利雙贏。協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展關(guān)系，使高度的物質(zhì)文明與精神文明達到城鄉(xiāng)共享。協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)環(huán)境關(guān)系，實現(xiàn)人類與自然生態(tài)和諧相處。第二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展面臨的困境。（1）城鄉(xiāng)就業(yè)不平等。傳統(tǒng)農(nóng)民是就業(yè)競爭中的弱勢群體，在就業(yè)機會和勞動報酬等許多方面，與城鎮(zhèn)居民之間存在著明顯差異。由于戶籍制度的籬笆，國家行政事業(yè)單位一般要求非農(nóng)業(yè)戶口，一些服務(wù)性行業(yè)要求具有“本市非農(nóng)業(yè)戶口”。在提供勞動服務(wù)方面，國家負擔了城市居民的就業(yè)安排，包括下崗再就業(yè)安置、培訓、失業(yè)救濟和最低生活保障，而基本不負責農(nóng)民的就業(yè)安排。進城農(nóng)民工一般不納入城市勞動就業(yè)管理體系，不能享受與城市職工相同的勞動保障等待遇。與城市工人相比，農(nóng)民工勞動報酬低廉、勞動環(huán)境惡劣、生活窘迫、政治地位和社會地位缺失。（2）城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異。首先，社會保障方面的差距。在扶貧救助方面，2002年，農(nóng)村僅有404萬人得到了最低生活保障，占應(yīng)保人數(shù)的25%，城鎮(zhèn)享受最低生活保障人數(shù)達到了2054萬人，基本實現(xiàn)了應(yīng)保盡保。［2］在養(yǎng)老保障方面，雖然已有近6000萬農(nóng)民投保，但效果很差。［3］2004年，全國城市合作醫(yī)療的覆蓋率為42%，而農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋率卻只有10%左右，且標準很低，絕大部分農(nóng)民屬于自費醫(yī)療群體。［4］2005年醫(yī)保覆蓋的城鎮(zhèn)職工數(shù)為1.3億，還有5000萬享受公費醫(yī)療的公務(wù)員和事業(yè)單位職工，而80%以上的農(nóng)民沒有任何醫(yī)療保障，在農(nóng)村因為看不起病而放棄治療的比例高達25%。目前我國城鄉(xiāng)社會救助體系基本建立，2007年農(nóng)村最低生活保障及合作醫(yī)療保障覆蓋了全國縣的80%。其次，醫(yī)療衛(wèi)生方面的差距。2000年農(nóng)村人均衛(wèi)生事業(yè)費12元，僅為城市人均衛(wèi)生事業(yè)費的27.6%。2001年，全國平均每千人擁有的病床數(shù)為2.4張，而農(nóng)村只有0.79張，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院比上半年減少1139個。［5］我國占全國總?cè)丝诮?0%的農(nóng)村居民僅享用了20%左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源，占全國人口20%的城市居民卻占到80%。最后，教育方面的差距。一直以來，我國廣大農(nóng)村地區(qū)的教育水平低，條件差，師資力量薄弱，教育結(jié)構(gòu)單一，教育經(jīng)費投入不足，農(nóng)民的教育觀念差，農(nóng)村人口人均受教育程度明顯低于城市人口。（3）城鄉(xiāng)環(huán)境失衡。20世紀90年代以來，隨著國家重點流域、區(qū)域環(huán)境綜合整治工作的深入開展，城市環(huán)保事業(yè)呈現(xiàn)嶄新面貌：建成國家環(huán)境保護模范城市48個，國家生態(tài)示范區(qū)116個，以及日益增多的園林城市、衛(wèi)生城市、最佳人居環(huán)境城市等等，城市環(huán)境質(zhì)量在經(jīng)濟高速增長的同時普遍呈現(xiàn)恢復(fù)轉(zhuǎn)好的態(tài)勢，但居住著總?cè)丝?/4的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境并沒有根本性的改善。隨著農(nóng)村城市化、農(nóng)業(yè)工業(yè)化、農(nóng)民居民化進程的加速，環(huán)境污染和生態(tài)破壞已呈現(xiàn)由城市、工業(yè)、居民向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民快速轉(zhuǎn)移的態(tài)勢，呈現(xiàn)出日益加劇的“逐漸改善的城市環(huán)境與逐步惡化的農(nóng)村生態(tài)”的城鄉(xiāng)二元環(huán)境結(jié)構(gòu)。從社會法的具體法律部門看，經(jīng)濟法、勞動法、社會保障法等都為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實施提供了制度支撐。規(guī)范和協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟活動的經(jīng)濟法是社會法的基本法律部門之一。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須依靠經(jīng)濟法保障。經(jīng)濟法中的宏觀調(diào)控法，通過制定宏觀管理規(guī)則，為國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展規(guī)范經(jīng)濟秩序和營造經(jīng)濟環(huán)境。經(jīng)濟法中的市場規(guī)制法，通過確認公平的競爭規(guī)則來維護競爭秩序和建立統(tǒng)一的市場，實現(xiàn)總供給與總需求的平衡。統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實質(zhì)是在發(fā)展中統(tǒng)籌考慮城市和鄉(xiāng)村兩方面因素，在宏觀上把城市和鄉(xiāng)村一起列入經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，綜合制定決策，合理分配資源；在微觀上根據(jù)城鄉(xiāng)不同特點和現(xiàn)狀針對具體問題制定不同的解決辦法。所以將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略納入宏觀調(diào)控法之中是其宏觀上得以實現(xiàn)的重要途徑，將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略納入到市場規(guī)制法之中也是其微觀上得以實現(xiàn)的重要途徑。勞動法和社會保障法是社會法的核心法律部門，前者規(guī)范勞動關(guān)系及與其有密切聯(lián)系的其他社會關(guān)系，后者調(diào)整的是為了保證社會成員基本生活水平，以及解決特殊社會群體的生活困難而發(fā)生的經(jīng)濟扶助關(guān)系。改善城鄉(xiāng)的社會公共服務(wù)失衡是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要的一個重要方面。為此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須依靠勞動法和社會保障法中的制度創(chuàng)新，建立起城鄉(xiāng)一體的就業(yè)管理制度，健全勞動用工管理制度，切實維護城鄉(xiāng)勞動者權(quán)益，改革農(nóng)村社會保障體系。勞動法作為以勞動關(guān)系為主要調(diào)整對象，以保護勞動者為主要宗旨的法律部門，自產(chǎn)生以來，對社會、經(jīng)濟的發(fā)展，一直起著巨大作用。首先，勞動法對生產(chǎn)力發(fā)展具有促進作用。其次，勞動法能夠維護勞動力市場的運行秩序，保障勞動力市場配置機制，從而發(fā)展市場經(jīng)濟。再次，勞動立法在一定意義上還是對人權(quán)理論的落實。勞動法賦予勞動者的主體地位，規(guī)定勞動者享有就業(yè)、休息、獲得報酬等多項權(quán)利。最后，勞動法對社會安定具有保障作用。勞動關(guān)系的和諧穩(wěn)定，對社會安定有著特別重要的意義。加強勞動立法和勞動執(zhí)法，促進就業(yè)，維護勞動者的合法權(quán)益，從而為改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造社會安定局面。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須重視勞動法的積極的作用，認識到勞動法的價值?！秳趧臃ā返日{(diào)整勞動關(guān)系的法律制度，已經(jīng)滯后于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的需要。2007年8月頒布的《就業(yè)促進法》、2008年頒布實施的《勞動合同法》相對于《勞動法》做了很大的制度調(diào)整?！毒蜆I(yè)促進法》中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)政策，為今后就業(yè)工作指明了方向。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略的指導下，應(yīng)當探索建立全國統(tǒng)一、開放、競爭、有序的勞動力市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力市場一體化。要逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力市場一體化，就必須進一步改革城鄉(xiāng)分割的就業(yè)制度，清理各地對農(nóng)民進城就業(yè)的種種制度限制，逐步改革農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的市場準入、政府投入、勞動保護、社會保障、運行機制、管理體制等，深入進行勞動就業(yè)制度改革和創(chuàng)新，建立城鄉(xiāng)勞動者自主擇業(yè)、平等就業(yè)、公平競爭的就業(yè)制度，使城鄉(xiāng)就業(yè)準入平等，就業(yè)后享受的權(quán)利和義務(wù)平等，以便更好地解決農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題，促進城鄉(xiāng)人力資源的互動。環(huán)境保護法是調(diào)整因保護環(huán)境和自然資源、防治污染和其他公害而產(chǎn)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，人們往往忽略了城鄉(xiāng)二元環(huán)境結(jié)構(gòu)的巨大差異。目前，城市與農(nóng)村環(huán)境保護的對比差距越來越大，“逐漸改善的城市環(huán)境與逐步惡化的農(nóng)村生態(tài)”的二元環(huán)境結(jié)構(gòu)，已嚴重影響到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)環(huán)境改善和農(nóng)民身體健康。因此，我們在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，必須依靠環(huán)境保護法律制度，采取向農(nóng)村環(huán)境保護傾斜的宏觀政策，實現(xiàn)城市與農(nóng)村、環(huán)境與經(jīng)濟的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。在治理城市環(huán)境污染的同時，要把農(nóng)村作為環(huán)境保護的主戰(zhàn)場，積極關(guān)注農(nóng)村、支持農(nóng)業(yè)、關(guān)心農(nóng)民，重視農(nóng)村環(huán)境的治理、修復(fù)和重建，盡力消弭城鄉(xiāng)環(huán)境二元結(jié)構(gòu)。實施向農(nóng)村環(huán)境保護傾斜甚至優(yōu)先的管理政策。要加強農(nóng)村環(huán)境立法和監(jiān)督，改革農(nóng)村環(huán)境行政管理體制。要從農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的特殊性出發(fā)，構(gòu)筑一個比較完善、獨立的農(nóng)村環(huán)保法律體系。在環(huán)保法中應(yīng)增加綜合性的農(nóng)村環(huán)境管理法律，補充農(nóng)村環(huán)境與資源保護法中欠缺的單行法。加緊對農(nóng)村環(huán)境保護條例、農(nóng)業(yè)污染物排放標準、農(nóng)產(chǎn)品