我國(guó)開展大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)工作的情況

我國(guó)開展大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)工作的情況隨著我國(guó)電力工業(yè)改革的不斷推進(jìn)，僅僅開放發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)的“廠網(wǎng)分開，競(jìng)爭(zhēng)上網(wǎng)”模式已經(jīng)無(wú)法滿足電力行業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的需要。為了使電力市場(chǎng)中的參與者能夠公平競(jìng)爭(zhēng)，打破電網(wǎng)公司在購(gòu)電和售電中的壟斷行為，需要繼續(xù)開放輸電和配電側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)。大用戶直購(gòu)電作為我國(guó)開放售電側(cè)的一種模式，已經(jīng)在國(guó)家相關(guān)政策的支持下陸續(xù)在全國(guó)展開［1］。2002年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《電力體制改革方案》首次提出了大用戶直購(gòu)電的概念，并指出可以在滿足條件的地區(qū)開展大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)工作，改變電網(wǎng)公司獨(dú)家進(jìn)行電力購(gòu)買的特權(quán)。但該文件僅針對(duì)直接供電執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的輸配電價(jià)這一方面做出了要求，沒(méi)有對(duì)直購(gòu)電的其他具體政策做出規(guī)定。原國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)于2004年3月聯(lián)合印發(fā)了《電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購(gòu)電試點(diǎn)暫行辦法》，對(duì)大用戶直購(gòu)電工作的指導(dǎo)思想、目的和原則進(jìn)行了說(shuō)明，并具體規(guī)定了直購(gòu)電試點(diǎn)的范圍和條件，為我國(guó)在2005年首次開展大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)奠定了基礎(chǔ)。國(guó)務(wù)院辦公廳于2007年4月轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革的實(shí)施意見》，意見提出要在“十一五”計(jì)劃中推進(jìn)大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)的建設(shè)工作，在輸配電價(jià)改革方面分別對(duì)輸配電業(yè)務(wù)在內(nèi)部核算，推進(jìn)電價(jià)改革，并開展輸配分開的研究。這表明大用戶直購(gòu)電工作的開展，能夠改善電網(wǎng)公司作為單一購(gòu)電方的壟斷格局，推進(jìn)輸電、配電分離工作。在2008年全球金融危機(jī)的影響下，我國(guó)電力需求量的增長(zhǎng)步伐放緩，發(fā)電量的增長(zhǎng)趨勢(shì)也開始下滑。為確保拉動(dòng)內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，開展大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)的工作重新受到重視。原國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、原國(guó)家能源局與2009年6月共同出臺(tái)了《關(guān)于完善電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，針對(duì)直購(gòu)電市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、試點(diǎn)主要內(nèi)容、購(gòu)電的計(jì)量與結(jié)算以及有關(guān)要求做出了詳細(xì)規(guī)定，完善了相關(guān)的政策和法規(guī)，為直購(gòu)電在全國(guó)的開展指明了方向。2013年5月，國(guó)家能源局發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》，公告取消了電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購(gòu)電試點(diǎn)的行政審批。同年7月，國(guó)家能源局下發(fā)了《關(guān)于當(dāng)前開展電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易有關(guān)事項(xiàng)的通知》，放寬了參與直購(gòu)電的大用戶在電壓等級(jí)上的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)于資源的優(yōu)化配置作用，減少行政干預(yù)。隨著行政審批的取消，我國(guó)多個(gè)省市重新啟動(dòng)了大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)工作，為電力改革的不斷深化創(chuàng)造了有利條件。我國(guó)在20世紀(jì)90年代電力需求放緩，發(fā)電行業(yè)進(jìn)入了電力過(guò)剩時(shí)期，導(dǎo)致了大用戶直購(gòu)電模式的產(chǎn)生。2005年3月，吉林炭素集團(tuán)有限責(zé)任公司、吉林電力公司和吉林龍華熱電公司共同簽訂了有關(guān)直購(gòu)電合同，標(biāo)志著我國(guó)大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)的正式啟動(dòng)。在我國(guó)推行大用戶直購(gòu)電工作的十年之中，直購(gòu)電試點(diǎn)在實(shí)際中一直伴隨著爭(zhēng)議。爭(zhēng)議的主要問(wèn)題在于滿足直購(gòu)電要求的用戶通常是能耗較高的重工業(yè)企業(yè)這些企業(yè)在大量消耗能源的同時(shí)依然能享受較為優(yōu)惠的電價(jià)，這與節(jié)能減排的政策背道而馳。此外，由于我國(guó)沒(méi)有對(duì)輸配電價(jià)單獨(dú)制定，電網(wǎng)公司在收取輸配電服務(wù)費(fèi)用時(shí)可能存在不透明的現(xiàn)象，因此我國(guó)的大用戶直購(gòu)電工作需要更加完善的政策和機(jī)制。總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)大用戶直購(gòu)電模式可以分為“大用戶優(yōu)惠電價(jià)”、“發(fā)電公司試點(diǎn)”和“大用戶試點(diǎn)”三個(gè)部分：1）大用戶優(yōu)惠電價(jià)：20世紀(jì)90年代我國(guó)電力需求放緩，發(fā)電行業(yè)進(jìn)入了電力過(guò)剩時(shí)期，發(fā)電機(jī)組的平均利用小時(shí)數(shù)開始下降，導(dǎo)致一些發(fā)電公司利益虧損。因此一些地方政府開始指導(dǎo)開展大用戶優(yōu)惠電價(jià)政策，對(duì)區(qū)域內(nèi)滿足條件的工業(yè)電力用戶執(zhí)行優(yōu)惠電價(jià)，鼓勵(lì)它們進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)，推動(dòng)電力需求的增長(zhǎng)。2）發(fā)電公司試點(diǎn)：2002年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《電力體制改革方案》，指出可以在滿足條件的地區(qū)開展大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)工作，改變電網(wǎng)公司獨(dú)家進(jìn)行電力購(gòu)買的特權(quán)。該文件規(guī)定直接供電執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的輸配電價(jià)。3）大用戶試點(diǎn)：原國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在2004年共同印發(fā)了《電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購(gòu)電試點(diǎn)暫行辦法》，對(duì)大用戶直購(gòu)電工作的指導(dǎo)思想、目的和原則進(jìn)行了說(shuō)明，并具體規(guī)定了直購(gòu)電試點(diǎn)的范圍和條件，為我國(guó)在2005年首次開展大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)奠定了基礎(chǔ)。從首次在吉林啟動(dòng)大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)工作開始，我國(guó)實(shí)際上已經(jīng)決定將開展大用戶直購(gòu)電作為售電側(cè)解除管制的標(biāo)志。但在改革初期由于缺乏經(jīng)驗(yàn)和研究工作，國(guó)家沒(méi)有針對(duì)大用戶直購(gòu)電出臺(tái)具體的政策和法規(guī)，導(dǎo)致大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)在實(shí)際開展中沒(méi)有相關(guān)的執(zhí)行規(guī)范，特別是在電網(wǎng)公司的輸配服務(wù)定價(jià)以及交叉補(bǔ)貼等問(wèn)題的處理上缺少依據(jù)，直購(gòu)電工作僅僅停留在“大用戶優(yōu)惠電價(jià)”階段。由于滿足直購(gòu)電要求的用戶通常是能耗較高的重工業(yè)企業(yè)，電價(jià)的優(yōu)惠可以對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生直接的推動(dòng)作用，因此可能導(dǎo)致一些地方政府為追求經(jīng)濟(jì)效益的增長(zhǎng)，借大用戶直購(gòu)電之名變相對(duì)大工業(yè)用戶執(zhí)行優(yōu)惠電價(jià)，促進(jìn)他們進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)，與此同時(shí)忽視了國(guó)家節(jié)能減排等相關(guān)政策的要求。在2008年全球金融危機(jī)的影響下，我國(guó)電力需求量的增長(zhǎng)步伐放緩，在工業(yè)用電側(cè)出現(xiàn)了電量下滑的現(xiàn)象，尤其在湖南、山西、內(nèi)蒙古等重工業(yè)密集的省份的地區(qū)，負(fù)荷側(cè)需求量甚至出現(xiàn)了兩位數(shù)以上的下降。為確保拉動(dòng)內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，開展大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)的工作重新受到重視，許多地方政府出臺(tái)了與大用戶直購(gòu)電有關(guān)的電力市場(chǎng)交易暫行辦法，希望通過(guò)開展大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)工作，來(lái)提高用戶的生產(chǎn)積極性。但在實(shí)際操作中，這些直購(gòu)電試點(diǎn)卻在一些省份演變成了電價(jià)的“變相優(yōu)惠”現(xiàn)象。（2）國(guó)外開展大用戶直購(gòu)電的情況在國(guó)外電力工業(yè)逐步解除管制的進(jìn)程中，“大用戶直購(gòu)電”只是電力市場(chǎng)中的一個(gè)過(guò)渡階段。隨著電力市場(chǎng)的發(fā)展，“大用戶直購(gòu)電”在國(guó)外已經(jīng)演變?yōu)榘l(fā)電方和需求側(cè)自由商定合同的雙邊交易模式，其中合同內(nèi)容包括交易期限、容量和價(jià)格等。交易形式包括自定義長(zhǎng)期合同、期貨合同、場(chǎng)外交易和電子交易。1）美國(guó)：總的而言，美國(guó)電力市場(chǎng)包括批發(fā)和零售兩個(gè)部分。在批發(fā)市場(chǎng)中用戶不能參與市場(chǎng)定價(jià)過(guò)程，即用戶只能選擇零售供電方，不能直接進(jìn)行批發(fā)性質(zhì)的電力交易。實(shí)際上電力工業(yè)在美國(guó)各區(qū)域的發(fā)展程度不同，因此用戶選擇權(quán)只存在于美國(guó)的部分區(qū)域。以美國(guó)加州電力市場(chǎng)為例，從1998年1月1日開始，開放了針對(duì)8MW以上容量負(fù)荷的用戶選擇權(quán)，這些用戶可以自由選擇發(fā)電公司或中間代理商進(jìn)行交易，即“大用戶直購(gòu)電”模式。但從同年4月1日開始，加州就對(duì)所有用戶開放了選擇售電公司的權(quán)利，因此，“大用戶直購(gòu)電”在加州基本沒(méi)有存在。2）北歐：北歐四國(guó)電力市場(chǎng)包括瑞典、丹麥、挪威、芬蘭四個(gè)國(guó)家，進(jìn)行重組改革后包括市場(chǎng)交易機(jī)構(gòu)、輸電系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)參與者三個(gè)部分。電力市場(chǎng)參與者由發(fā)電商、電力交易公司、電網(wǎng)擁有者（GridOwner）、零售商和用戶組成。北歐電力市場(chǎng)對(duì)于各參與者的加入沒(méi)有設(shè)置特殊的門檻，用戶分為大工業(yè)用戶和一般用戶，其中大用戶通常在批發(fā)市場(chǎng)中進(jìn)行交易，而一般用戶則在零售市場(chǎng)中進(jìn)行交易。3）英國(guó)：英國(guó)電力市場(chǎng)改革初期以電力庫(kù)（Pool）模式為特稱，在發(fā)電側(cè)實(shí)行廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)機(jī)制，用戶側(cè)根據(jù)負(fù)荷容量的大小在選擇售點(diǎn)商時(shí)具有不同的權(quán)利。實(shí)行新電力交易協(xié)議（NETA）模式之后，發(fā)電商和售點(diǎn)商可簽訂雙邊合同，98%的電力交易通過(guò)雙邊交易模式進(jìn)行，2%的電力交易通過(guò)平衡交易機(jī)制進(jìn)行。4）澳大利亞：澳大利亞的電力市場(chǎng)改革開始于1998年，由聯(lián)營(yíng)體模式下的四個(gè)州組成。電力市場(chǎng)中80%的電量交易通過(guò)大用戶與發(fā)電商的雙邊交易進(jìn)行，剩余20%為電網(wǎng)擁有者購(gòu)買的競(jìng)價(jià)電量。澳洲電力市場(chǎng)與2007年起開始取消競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，全部的電量交易均通過(guò)用戶與發(fā)電商的雙邊交易完成，電網(wǎng)擁有者不再作為電量購(gòu)買方，從而最大程度上削弱電網(wǎng)的壟斷機(jī)制。5）日本：日本從1999年開始逐步在售點(diǎn)側(cè)開放用戶選擇權(quán)，2000年3月開始允許大用戶自由選擇供電公司，但是對(duì)大用戶的負(fù)荷容量和供電電壓均做出了嚴(yán)格的限制。隨著電力改革深入，大用戶的容量和電壓限制不斷放寬，具有用戶選擇權(quán)的用戶比例由最初的26%上升至60%以上。但大用戶只能選擇供電商，不能直接與發(fā)電商簽訂雙邊合同進(jìn)行雙邊交易。雖然國(guó)外電力市場(chǎng)解除管制的程度和方式不同，但其目的都基于“打破壟斷，開放用戶選擇權(quán)”，其中大部分