臨時(shí)用地占用永久基本農(nóng)田做法與思考

摘要：在社會不斷發(fā)展和進(jìn)步的背景下，我國經(jīng)濟(jì)體系取得了階段性的突破，在以政治體系為基礎(chǔ)的法治建設(shè)方面也取得了不錯的成績，現(xiàn)代城市建設(shè)中，不可避免要進(jìn)行臨時(shí)工程建設(shè)和使用臨時(shí)用地，且部分臨時(shí)用地?zé)o法避讓確需占用永久基本農(nóng)田。本文從確保臨時(shí)用地合理合法、永久基本農(nóng)田數(shù)量質(zhì)量不減的角度，介紹臨時(shí)用地占用永久基本農(nóng)田及到期復(fù)墾做法，并提出相關(guān)思考。關(guān)鍵詞：臨時(shí)用地；永久基本農(nóng)田；整理復(fù)墾引言臨時(shí)用地管理制度是《土地管理法》確定的一項(xiàng)土地管理制度。近年來，各地結(jié)合地方實(shí)際加強(qiáng)臨時(shí)用地管理，取得一定成效，但也存在用地范圍不明確，重審批、輕監(jiān)管，重使用、輕恢復(fù)等問題。筆者在分析臨時(shí)用地管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了對策建議。1臨時(shí)用地的管理要求臨時(shí)用地指建設(shè)項(xiàng)目施工、地質(zhì)勘查等臨時(shí)使用且不修建永久性建構(gòu)筑物、使用后恢復(fù)原狀并交還土地所有權(quán)人或使用權(quán)人，經(jīng)自然資源主管部門依法批準(zhǔn)使用的土地。結(jié)合工作實(shí)際，將臨時(shí)用地區(qū)分為四類，主要包括：建設(shè)項(xiàng)目施工臨時(shí)用地；地質(zhì)勘查臨時(shí)用地；搶險(xiǎn)救災(zāi)臨時(shí)用地；法律、法規(guī)規(guī)定的其他需要使用的臨時(shí)用地。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第五十七條規(guī)定，臨時(shí)用地的種類主要包括建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查;根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十七條、第二十八條規(guī)定，搶險(xiǎn)救災(zāi)等急需使用土地的，也可以先行使用土地。臨時(shí)用地土地使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會簽訂臨時(shí)使用土地合同，約定臨時(shí)用地的地類和面積、臨時(shí)使用土地用途、恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償費(fèi)用及支付方式、違約責(zé)任等。另外，根據(jù)《土地復(fù)墾條例》規(guī)定，使用臨時(shí)用地應(yīng)編制復(fù)墾方案，負(fù)責(zé)恢復(fù)土地的原用途，并及時(shí)交還土地所有者或者原土地使用者使用。充分發(fā)揮用地預(yù)審源頭把關(guān)作用，全面落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的要求。重大建設(shè)項(xiàng)目必須首先依據(jù)規(guī)劃優(yōu)化選址，避讓永久基本農(nóng)田；確實(shí)難以避讓的，建設(shè)單位在可行性研究階段，必須對占用永久基本農(nóng)田的必要性和占用規(guī)模的合理性進(jìn)行充分論證。市縣級自然資源主管部門要按照法定程序，依據(jù)規(guī)劃修改和永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃的要求，認(rèn)真組織編制規(guī)劃修改方案暨永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案，確保永久基本農(nóng)田補(bǔ)足補(bǔ)優(yōu)；省級自然資源主管部門負(fù)責(zé)組織對占用永久基本農(nóng)田的必要性、合理性和補(bǔ)劃方案的可行性進(jìn)行踏勘論證，并在用地預(yù)審初審中進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，對占用和補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和合理性負(fù)責(zé)。3我國臨時(shí)用地管理現(xiàn)狀3.1產(chǎn)權(quán)制度的界限不明晰全民性土地所有制和集體化土地所有制這兩種土地所有形式共同構(gòu)成了我國的整體土地所有制。而隨著我國改革開放工作的深入，國家的土地使用權(quán)被逐漸下放到部分企業(yè)手中以及大部分公民手中，進(jìn)而使相關(guān)的市場經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展，同時(shí)也使國家的土地資源能夠得到進(jìn)一步優(yōu)化。這對于我國的土地事業(yè)來說是十分有利的。并且這種權(quán)力的分配只是針對使用權(quán)的分配，所有權(quán)依舊歸國家所有，而這就大大保證了國家對土地的實(shí)際掌控力。國家所有的土地應(yīng)該從領(lǐng)土的角度進(jìn)行理解，如果按照國家和集體進(jìn)行所有權(quán)設(shè)定，則存在邏輯上的不合理。我國法律偏于土地權(quán)能的限定與設(shè)計(jì)，缺乏利他性權(quán)利的詳細(xì)描述。3.2審批管理缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性一是審批缺乏科學(xué)性。臨時(shí)用地項(xiàng)目一般不做可行性研究分析，選址帶有一定的隨意性。二是審批時(shí)限與項(xiàng)目建設(shè)周期不一致。如：高鐵、高速公路、橋梁工程建設(shè)時(shí)，沿線設(shè)置的大量臨時(shí)制梁場、混凝土攪拌站等，由于場地經(jīng)過重型機(jī)械長期碾壓，土質(zhì)變硬甚至無法復(fù)墾；對于超過2年的臨時(shí)用地，延期1年后仍需繼續(xù)使用的臨時(shí)用地，目前還缺乏有效的法律界定；有的施工期限長達(dá)四五年，原本應(yīng)修建的簡易施工用房設(shè)施也提高了標(biāo)準(zhǔn)，變成了永久性建筑物，目前還沒明確的處理規(guī)定。3.1整理復(fù)墾方案編制整理復(fù)墾方案，為臨時(shí)用地申請和今后土地復(fù)墾義務(wù)的監(jiān)督檢查提供依據(jù)。根據(jù)土地復(fù)墾適宜性評價(jià)，確認(rèn)臨時(shí)用地的復(fù)墾方向?yàn)楦?，采用的工程技術(shù)措施包括土地平整工程、農(nóng)田水利工程、田間道路工程、農(nóng)田防護(hù)工程等。3.2完善土地市場化建設(shè)土地市場的具體建設(shè)活動要以土地的產(chǎn)權(quán)制度為前提，并以此為參考和指導(dǎo)體系，即在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目，從而也使得相應(yīng)的建設(shè)活動具備一定的法律保障。因此在對這一制度內(nèi)涵的實(shí)際應(yīng)用過程中，要跳出固有的國有性土地和集體性土地的產(chǎn)權(quán)共有性壁壘，使土地之間的交易能夠不受這些屬性的束縛，依照土地使用控制法等法規(guī)的要求進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)性土地轉(zhuǎn)讓活動。依據(jù)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能分離的特性，充分挖掘和分解土地產(chǎn)權(quán)包含的占有、使用、收益和處分權(quán)能，通過排列組合土地產(chǎn)權(quán)的各個(gè)權(quán)能，以及測度經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益在不同用地類型之間的跨越或轉(zhuǎn)變，促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)市場的多元化發(fā)展、動態(tài)價(jià)值的交易及效益形態(tài)轉(zhuǎn)化。3.3嚴(yán)格界定臨時(shí)用地范圍范圍包括：①建設(shè)項(xiàng)目施工過程中建設(shè)的直接服務(wù)于施工人員的辦公和生活用房，包括臨時(shí)辦公用房、生活用房、臨時(shí)工棚等使用的土地；直接服務(wù)于工程施工的輔助工程，包括農(nóng)用地表土剝離堆放場、材料堆場、攪拌站、鋼筋加工廠、施工及運(yùn)輸便道、地下管線施工、地上線路架設(shè)等使用的土地；②建設(shè)項(xiàng)目選址實(shí)施的工程地質(zhì)勘查、水文地質(zhì)勘查，以及礦產(chǎn)資源勘查等，在勘查期間臨時(shí)生活用房、臨時(shí)工棚、地質(zhì)勘查作業(yè)及其輔助工程、運(yùn)輸便道等使用的土地；③搶險(xiǎn)救災(zāi)等使用的土地；④服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)村居民用地，如農(nóng)民大舞臺、農(nóng)作物季節(jié)性晾曬場、糧食收購點(diǎn)、農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)交易場所等。針對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)村居民在承包地上開發(fā)建設(shè)，極易破壞土地耕作層，形成固化硬化的地面，造成耕地向建設(shè)用地不可逆的轉(zhuǎn)化，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，按農(nóng)村集體建設(shè)用地相關(guān)政策和規(guī)定予以規(guī)范和管理。3.4引入動態(tài)保護(hù)機(jī)制要解決永久基本農(nóng)田保護(hù)制度與各項(xiàng)影響因素間的矛盾關(guān)系，就應(yīng)該完善農(nóng)田調(diào)整計(jì)劃機(jī)制，這可以增強(qiáng)保護(hù)彈性。選擇定量肥沃耕地，以之當(dāng)作永久基本農(nóng)田待補(bǔ)區(qū)域，并且充分確定補(bǔ)化順序，給不可避免的永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項(xiàng)目提出補(bǔ)化范圍。與此同時(shí)，要對永久基本農(nóng)田補(bǔ)化條件及調(diào)整條件、技術(shù)及要求等進(jìn)行全面規(guī)劃，對永久基本農(nóng)田數(shù)量調(diào)整進(jìn)行嚴(yán)格并有效的控制，將永久基本農(nóng)田實(shí)際布局進(jìn)行不斷優(yōu)化。結(jié)語為確保臨時(shí)用地全過程使用合理合法，到期后及時(shí)復(fù)墾，今后工作中還需在以下方面完善加強(qiáng)。臨時(shí)用地的審批必須在確保永久基本農(nóng)田數(shù)量質(zhì)量不減的前提下進(jìn)行;嚴(yán)格按照表土剝離技術(shù)規(guī)范進(jìn)行表土剝離，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)土壤保護(hù)與科學(xué)再利用;加快新工藝新設(shè)備的研發(fā)，從源頭減少占用永久基本農(nóng)田；開展臨時(shí)用地批后利用專項(xiàng)巡查，納入國土資源一張圖管理;加強(qiáng)驗(yàn)收監(jiān)督管理，真正做到耕地?cái)?shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”保護(hù)。參考文獻(xiàn)周兵.當(dāng)前我國土地管理法制建設(shè)若干問題研究[J].城市地理,2015(8):99.李樂，薛劍，