PPP項(xiàng)目成功案例分享-水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目

PPP項(xiàng)目成功案例擇抄江蘇揚(yáng)中水環(huán)境綜合整治工程PPP項(xiàng)目案例分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)已為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重中之重，環(huán)保產(chǎn)業(yè)也成為國(guó)家大力提倡的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。江蘇省〃263〃專項(xiàng)行動(dòng)提出，到2020年，設(shè)區(qū)市建成區(qū)達(dá)到〃國(guó)考斷面水質(zhì)優(yōu)印比例達(dá)70.2%，劣于V類的水體基本消除〃、〃黑臭水體基本消除〃的治理目標(biāo)，進(jìn)行水環(huán)境治理已迫在眉睫。根據(jù)財(cái)政部、住建部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號(hào)）：〃各類污水、垃圾處理領(lǐng)域項(xiàng)目，全面實(shí)施PPP模式〃，各類水環(huán)境處理領(lǐng)域?qū)⒂瓉?lái)廣闊的發(fā)展空間。水環(huán)境治理屬于國(guó)家鼓勵(lì)采用PPP模式的項(xiàng)目，在國(guó)內(nèi)也有較多成功的案例。本文通過(guò)對(duì)揚(yáng)中市水環(huán)境綜合整治工程PPP項(xiàng)目進(jìn)行分析，簡(jiǎn)要介紹項(xiàng)目實(shí)施的基本情況，并對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行分析，以期為同類項(xiàng)目的運(yùn)作提供一定的參考。一、項(xiàng)目概況水體污染是當(dāng)前環(huán)境污染的突出問(wèn)題，水環(huán)境綜合治理是當(dāng)前環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)領(lǐng)域。為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院〃水十條〃，鞏固城市〃四城同創(chuàng)〃成果，揚(yáng)中市政府全力推進(jìn)水環(huán)境綜合整治，進(jìn)一步暢通水系、凈化水質(zhì)、營(yíng)造水景、提升水韻，積極助推〃強(qiáng)富美高〃最美揚(yáng)中建設(shè)的美好愿景。揚(yáng)中市政府于2016年成立〃五水聯(lián)治〃行動(dòng)指揮部，開(kāi)展以〃治污水、防洪水、排澇水、引活水、保潔水〃為主要內(nèi)容的〃五水聯(lián)治〃行動(dòng)。為加快推進(jìn)〃五水聯(lián)治〃行動(dòng)，同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，利用社會(huì)先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)為揚(yáng)中市水環(huán)境綜合整治工程服務(wù)，揚(yáng)中市政府決定采用PPP模式實(shí)施揚(yáng)中市水環(huán)境綜合整治工程。該項(xiàng)目2017年6月獲得政府立項(xiàng)批復(fù)，并于2017年9月進(jìn)入江蘇省PPP項(xiàng)目庫(kù)，同月完成了〃兩評(píng)一案〃的評(píng)審，并獲得政府對(duì)于實(shí)施方案的批復(fù)。2017年11月進(jìn)行了項(xiàng)目資格預(yù)審，2018年2月完成項(xiàng)目采購(gòu)，最終北京碧水源科技股份有限公司、北京久安建設(shè)投資集團(tuán)有限公司聯(lián)合體成為項(xiàng)目中標(biāo)社會(huì)資本。二、案例簡(jiǎn)述（一）項(xiàng)目運(yùn)作模式。項(xiàng)目屬于公益性水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目，項(xiàng)目資產(chǎn)本身無(wú)經(jīng)營(yíng)性收入，需通過(guò)政府付費(fèi)獲取合理的投資收益。根據(jù)項(xiàng)目基本情況以及類似項(xiàng)目建設(shè)及管理發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)結(jié)合國(guó)家關(guān)于PPP的政策及運(yùn)作實(shí)務(wù)，項(xiàng)目采用PPP模式中的DBOT（設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）運(yùn)作方式。具體運(yùn)作形式即由社會(huì)資本方與政府出資代表共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽訂《PPP項(xiàng)目合同》，約定在PPP合作期內(nèi)由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)；項(xiàng)目公司通過(guò)政府付費(fèi)形成的收入獲得合理的投資收益。項(xiàng)目PPP合作期結(jié)束后，項(xiàng)目公司將所有資產(chǎn)無(wú)償移交給項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或其指定的相關(guān)部門(mén)。根據(jù)項(xiàng)目基本情況及綜合考慮多項(xiàng)因素，項(xiàng)目PPP合作期限為30年（含建設(shè)期）。段資名苣維加投冊(cè)設(shè)立PPP合作資產(chǎn)移史可用性伸蚌十運(yùn)堆繼凝件里，新中市旅年地萼合整治工程項(xiàng)目公司（SPV）項(xiàng)目我施機(jī)構(gòu)段資名苣維加投冊(cè)設(shè)立PPP合作資產(chǎn)移史可用性伸蚌十運(yùn)堆繼凝件里，新中市旅年地萼合整治工程項(xiàng)目公司（SPV）項(xiàng)目我施機(jī)構(gòu)政府出黃代基揚(yáng)中市政府社會(huì)資本方項(xiàng)目PPP運(yùn)作方式（二）項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)1、投融資結(jié)構(gòu)。項(xiàng)目PPP運(yùn)作模式下將設(shè)立有限責(zé)任項(xiàng)目公司，由政府出資代表與中標(biāo)社會(huì)資本方共同出資設(shè)立。項(xiàng)目資本金約占項(xiàng)目總投資的80%。根據(jù)《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》的說(shuō)明，為了充分發(fā)揮社會(huì)資本方的積極性，政府及其所屬機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目公司的股權(quán)比例應(yīng)低于50%，且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。結(jié)合類似PPP項(xiàng)目的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)及以往案例，項(xiàng)目政府出資代表在項(xiàng)目公司的股權(quán)占比為30%，社會(huì)資本方出資占比為70%。項(xiàng)目外部融資占項(xiàng)目總投資的80%，項(xiàng)目公司可以通過(guò)銀行或其他金融機(jī)構(gòu)籌集。社會(huì)資本方共同由$項(xiàng)目公司外部融資投疔梟其他金骷機(jī)構(gòu)2明80%政府出奇我表1 指查、設(shè)計(jì)，1建談、運(yùn)維F場(chǎng)中簾犬環(huán)描徐春磐浴工MPPP項(xiàng)目項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)2、回報(bào)機(jī)制。項(xiàng)目為公益性項(xiàng)目，資產(chǎn)本身不具有經(jīng)營(yíng)收益，因而項(xiàng)目回報(bào)方式是政府付費(fèi)。政府時(shí)除（水鄭域治理時(shí)費(fèi)）期中市政府股雙敝益+施工利潤(rùn)社會(huì)資本方股權(quán)投資政府出資代表股權(quán)收益■政府時(shí)除（水鄭域治理時(shí)費(fèi)）期中市政府股雙敝益+施工利潤(rùn)社會(huì)資本方股權(quán)投資政府出資代表股權(quán)收益■實(shí)線希■頭表示資金流出方向?虛線鉆頭表示資金流入方向項(xiàng)目投資回報(bào)示意圖（三）合同體系。項(xiàng)目合同體系主要包括投資合作合同、股東協(xié)議、PPP項(xiàng)目合同、融資合同、設(shè)計(jì)合同、工程承包合同、設(shè)備采購(gòu)合同和保險(xiǎn)合同等，PPP項(xiàng)目合同是其中最核心的法律文件。項(xiàng)目關(guān)鍵在于《投資合作合同》、《股東協(xié)議》、《PPP項(xiàng)目合同》及附屬合同的擬定、審批及簽訂。項(xiàng)目合同協(xié)議體系（四）項(xiàng)目采購(gòu)。項(xiàng)目屬于水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目，項(xiàng)目邊界條件清晰，中標(biāo)社會(huì)資本直接與項(xiàng)目公司簽署施工總承包合同，根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第三款〃已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供〃可以不進(jìn)行招標(biāo)。故而項(xiàng)目采用對(duì)投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)維一次性公開(kāi)招標(biāo)的采購(gòu)方式，采購(gòu)具備承包資質(zhì)和類似項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本。項(xiàng)目采購(gòu)采用綜合評(píng)分法，其中商務(wù)部分報(bào)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)點(diǎn)為：政府付費(fèi)總額、工程費(fèi)用下浮率、資本金回報(bào)率、融資利率和運(yùn)維成本利潤(rùn)率，其中政府付費(fèi)總額根據(jù)工程費(fèi)用下浮率、資本金回報(bào)率、融資利率和運(yùn)維成本利潤(rùn)率計(jì)算得到。除此之外，項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)方案、建設(shè)方案、財(cái)務(wù)方案等也納入項(xiàng)目評(píng)審范圍，從全方位對(duì)社會(huì)資本的履約能力進(jìn)行評(píng)價(jià)。三、項(xiàng)目關(guān)鍵問(wèn)題分析（一）設(shè)置項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制確保項(xiàng)目順利實(shí)施項(xiàng)目范圍內(nèi)集鎮(zhèn)污水治理工程和排水（雨水）管道敷設(shè)涉及市政道路的破拆與修復(fù)，會(huì)對(duì)居民生活造成一定影響，建設(shè)過(guò)程中會(huì)存在阻力較大，易出現(xiàn)住戶關(guān)系較難協(xié)調(diào)的現(xiàn)象?；谝陨犀F(xiàn)象，在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中需要社會(huì)資本方具有類似項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)成功實(shí)施過(guò)水環(huán)境治理工程；其次，在項(xiàng)目實(shí)施前，由行業(yè)主管部門(mén)，集鎮(zhèn)街道辦，項(xiàng)目公司等共同建立項(xiàng)目協(xié)調(diào)支持機(jī)制，并且編制項(xiàng)目協(xié)調(diào)支持方案、矛盾協(xié)調(diào)預(yù)案等，力爭(zhēng)在推進(jìn)項(xiàng)目過(guò)程中，快速有效地協(xié)調(diào)住戶矛盾，避免發(fā)生矛盾激化的群體性事件。（二）實(shí)施分部門(mén)監(jiān)管強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)管效率項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括城鎮(zhèn)污水收集系統(tǒng)建設(shè)、排水（雨水）收集系統(tǒng)建設(shè)，和河道綜合整治，不同建設(shè)內(nèi)容分管部門(mén)也不一樣。根據(jù)揚(yáng)中市實(shí)際情況，對(duì)此項(xiàng)目設(shè)計(jì)了分部門(mén)監(jiān)管、統(tǒng)一考核的監(jiān)管方式。即由揚(yáng)中市水利農(nóng)機(jī)局負(fù)責(zé)城區(qū)雨水管網(wǎng)和泵站的監(jiān)管與考核，揚(yáng)中市市政園林工程處負(fù)責(zé)城區(qū)污水管網(wǎng)和泵站的監(jiān)管與考核，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或其指定部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目整體的監(jiān)管協(xié)調(diào)與考核結(jié)果匯總。通過(guò)監(jiān)管內(nèi)容的職責(zé)分工，強(qiáng)化項(xiàng)目的監(jiān)管效率，保障項(xiàng)目的順利實(shí)施。（三）合理設(shè)置資格條件強(qiáng)調(diào)供應(yīng)商運(yùn)營(yíng)能力對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，很多供應(yīng)商只注重項(xiàng)目的建設(shè)，而忽視了項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)。項(xiàng)目合作期限較長(zhǎng)，運(yùn)營(yíng)維護(hù)內(nèi)容較為繁復(fù)，水環(huán)境治理項(xiàng)目對(duì)于運(yùn)營(yíng)維護(hù)的要求也較高。為了確保在長(zhǎng)達(dá)三十年的合作期內(nèi)，保持項(xiàng)目主體工程的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，需要對(duì)供應(yīng)商的運(yùn)營(yíng)能力提出更高的要求。為此，項(xiàng)目在資格預(yù)審階段，對(duì)運(yùn)營(yíng)商資質(zhì)條件設(shè)置了〃申請(qǐng)人至少有一個(gè)市政污水管網(wǎng)建設(shè)工程或河道治理工程或水環(huán)境綜合整治或污水處理類的PPP項(xiàng)目，申請(qǐng)人至少承擔(dān)該項(xiàng)目的投資和運(yùn)營(yíng)〃。確保供應(yīng)商具備類似項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)能力和經(jīng)驗(yàn)，為揚(yáng)中市水環(huán)境治理工程提供更好的運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)。（四）多方溝通采購(gòu)需求合理確定采購(gòu)條件項(xiàng)目為揚(yáng)中市首個(gè)PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目投資額較大，合作期限較長(zhǎng)，同時(shí)項(xiàng)目所在地周邊地區(qū)類似項(xiàng)目案例較少。由于政府方與社會(huì)資本方在行業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等方面存在信息不對(duì)稱，使得雙方在采購(gòu)需求等方面存在一定的差距。為此，項(xiàng)目通過(guò)多次的市場(chǎng)測(cè)試，充分了解潛在社會(huì)資本的采購(gòu)需求；同時(shí)通過(guò)與政府方對(duì)接以及揚(yáng)中市政府常務(wù)會(huì)議匯報(bào)，征求政府方對(duì)于項(xiàng)目采購(gòu)的合理意見(jiàn)。最終確定項(xiàng)目資格預(yù)審要求、競(jìng)價(jià)條件和項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。（五）結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況創(chuàng)新運(yùn)維競(jìng)價(jià)機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)內(nèi)容包含城鎮(zhèn)污水收集系統(tǒng)、排水（雨水）收集系統(tǒng)，由于不同內(nèi)容主管部門(mén)不同，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)的范圍需要經(jīng)過(guò)政府方及主管部門(mén)確認(rèn)，故在項(xiàng)目建設(shè)完成之前難以準(zhǔn)確計(jì)量項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)內(nèi)容。若采用對(duì)運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用進(jìn)行報(bào)價(jià)，則由于運(yùn)營(yíng)維護(hù)范圍不能準(zhǔn)確計(jì)量而存在一定難度。對(duì)此，項(xiàng)目對(duì)于運(yùn)維績(jī)效付費(fèi)部分采用對(duì)運(yùn)維成本利潤(rùn)率進(jìn)行報(bào)價(jià)的方式，即由政府方估算項(xiàng)目運(yùn)維成本，由社會(huì)資本方對(duì)運(yùn)維成本利潤(rùn)率進(jìn)行報(bào)價(jià)。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，實(shí)際運(yùn)維成本采用〃年初審核、年末核算〃的方式，即由項(xiàng)目公司在年初向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)提交本年度運(yùn)維成本預(yù)算，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)會(huì)同市財(cái)政局共同委托第三方審核；當(dāng)年運(yùn)維成本由項(xiàng)目公司在年末根據(jù)實(shí)際支出情況申請(qǐng)，經(jīng)實(shí)施機(jī)構(gòu)及財(cái)政局審核通過(guò)后，結(jié)合中標(biāo)成本利潤(rùn)率及考核情況進(jìn)行支付。通過(guò)對(duì)運(yùn)維成本利潤(rùn)率進(jìn)行報(bào)價(jià)，同時(shí)運(yùn)維成本進(jìn)行〃年初審核、年末核算〃，使得政府運(yùn)維績(jī)效付費(fèi)透明化，同時(shí)方便政府方根據(jù)公眾利益和監(jiān)管要求合理調(diào)整運(yùn)營(yíng)維護(hù)范圍。（六）深入征求各方意見(jiàn)完善項(xiàng)目合同條款為了確保項(xiàng)目招標(biāo)文件及項(xiàng)目合同條款的合理性，項(xiàng)目會(huì)同通過(guò)市場(chǎng)測(cè)試、政府工作匯報(bào)、專題討論等形式與潛在社會(huì)資本、政府方法律顧問(wèn)、政府法制辦等進(jìn)行了深入的探討。針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)范圍、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、已建工程費(fèi)用返還、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、項(xiàng)目管理費(fèi)、績(jī)效考核辦法等關(guān)鍵問(wèn)題展開(kāi)論證。并通過(guò)多次政府常務(wù)會(huì)議匯報(bào)，最終確定了項(xiàng)目招標(biāo)文件及項(xiàng)目合同中的關(guān)鍵條款，保障項(xiàng)目順利的采購(gòu)并落地。（七）設(shè)置合理調(diào)價(jià)機(jī)制保障項(xiàng)目順利推進(jìn)項(xiàng)目合作期限較長(zhǎng)，為保證項(xiàng)目順利實(shí)施推進(jìn)，需要對(duì)政府付費(fèi)設(shè)置一定的調(diào)價(jià)機(jī)制，保障各方利益。項(xiàng)目為公益性水環(huán)境治理項(xiàng)目，其回報(bào)機(jī)制主要為政府付費(fèi)，其中政府付費(fèi)分為可用性付費(fèi)和運(yùn)維績(jī)效付費(fèi)。為此，項(xiàng)目