關(guān)于村鎮(zhèn)銀行擔(dān)保法的思考

擔(dān)保法論文關(guān)于擔(dān)保法的論文：村鎮(zhèn)銀行的擔(dān)保法思考摘要：村鎮(zhèn)銀行目前發(fā)展迅速，然而擔(dān)保問題成為其發(fā)展的瓶頸。研究表明：創(chuàng)新?lián)７芍贫仁墙鉀Q信用擔(dān)保發(fā)展嚴重滯后的關(guān)鍵。具體來說，允許土地承包經(jīng)營權(quán)有條件地抵押，進一步完善農(nóng)戶聯(lián)保貸款，同時發(fā)展面向農(nóng)戶和中小企業(yè)的信用擔(dān)保機構(gòu)，跳出物權(quán)法的擔(dān)保思路，運用公私融合的經(jīng)濟法理念，才能重構(gòu)村鎮(zhèn)銀行擔(dān)保法律制度，使村鎮(zhèn)銀行得以健康發(fā)展。關(guān)鍵詞：村鎮(zhèn)銀行；土地承包權(quán)抵押；聯(lián)保貸款我國自2007年開始允許設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，經(jīng)過了兩年的發(fā)展，截至2009年3月，村鎮(zhèn)銀行的數(shù)量已達到97家。作為新生事物，在發(fā)展中必然存在一些問題，尤其是擔(dān)保制度已成為制約村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的瓶頸。農(nóng)民尤其是貧困地區(qū)的農(nóng)民可供擔(dān)保的財產(chǎn)很少，如果嚴格按照現(xiàn)行擔(dān)保法的規(guī)定，大量需要貸款的農(nóng)民將無法得到貸款。因此，擔(dān)保法律制度的創(chuàng)新勢在必行。在村鎮(zhèn)銀行擔(dān)保制度中，涉及到擔(dān)保物、擔(dān)保方式、擔(dān)保機構(gòu)等多方面問題，筆者只論述其中非常關(guān)鍵且爭議較多的三個問題。一、土地承包經(jīng)營權(quán)①的抵押目前主要有兩種觀點，一種觀點認為不宜提倡，如：中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文、國研中心農(nóng)村部部長韓俊等認為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押應(yīng)該慎行，抵押貸款并不是農(nóng)村資金供需矛盾的利劍，反而孕育了很多潛在的社會風(fēng)險，并且在抵押實踐中，過低的土地評估價值，對農(nóng)民而言是新的不公平。解決農(nóng)村金融問題的方向應(yīng)該是小額信用貸款和發(fā)展農(nóng)村信用擔(dān)保機制。②這些人的官員身份尤其是他們長期從事三農(nóng)研究的學(xué)者身份使得他們的觀點倍受矚目；另外一種觀點是鼓勵土地承包權(quán)的抵押。如：著名華裔學(xué)者黃宗智（其在中國農(nóng)村經(jīng)濟史研究方面有卓越貢獻）、法學(xué)學(xué)者陳小君、高圣平以及大量的經(jīng)濟學(xué)學(xué)者。土地承包經(jīng)營權(quán)能否抵押的核心問題是土地承包經(jīng)營權(quán)能否流轉(zhuǎn)，在人多地少的基本國情下，土地是根本，任何有關(guān)土地的改革都影響巨大，稍有不慎可能鑄成大錯，一方面要維持當(dāng)前的土地均分制度，保障農(nóng)民基本生活，以穩(wěn)定農(nóng)村；另一方面農(nóng)民不滿足現(xiàn)狀，有強烈的增收欲望，而且擴大內(nèi)需也需要農(nóng)村市場，這都要求充分發(fā)揮土地價值，促進其流轉(zhuǎn)，其中當(dāng)然包括抵押。我們認為，不要把9億農(nóng)民作為一個整體來研究，要對其進行不同的分類來分別研究。“農(nóng)村政策基礎(chǔ)研究的關(guān)鍵是要理解中國農(nóng)村是什么，其中的核心是理解中國農(nóng)村的非均衡狀況”③農(nóng)民內(nèi)部是有很大區(qū)別的，從經(jīng)濟情況來劃分，可以分為富裕型農(nóng)民、維持型農(nóng)民、貧困型農(nóng)民；從區(qū)域情況來劃分，可以分為東部農(nóng)民、中部農(nóng)民、西部農(nóng)民。要在充分認識農(nóng)村的非均衡性的基礎(chǔ)上，來分析問題。不同的農(nóng)民有不同的金融需求，那種企圖以某一種制度來解決全國的農(nóng)村金融問題的想法是片面的。如：小額信用貸款也許可以滿足中西部貧困地區(qū)的部分貸款需求，但無法滿足東部沿海地區(qū)農(nóng)民的資金需求。必須要構(gòu)建多層次、多渠道的農(nóng)村金融體系?；谏鲜隼碚?，筆者對土地承包權(quán)的抵押問題提出以下看法:1.從現(xiàn)有法律、政策看，目前的《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律和中央的文件對土地承包權(quán)的抵押問題既沒有完全禁止，也沒有明確允許?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出完善土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的要求，允許農(nóng)民“以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”。雖然沒有明確允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，但實際上應(yīng)包括在內(nèi)，因為抵押與“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作”等一樣，是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)形式之一，屬于上述“等形式”的范疇。否則，承認土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，卻禁止土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，是自相矛盾的。2.從經(jīng)濟上看，允許土地承包權(quán)抵押利大于弊。賦予農(nóng)民一個沒有多少效率卻有諸多限制的土地承包經(jīng)營權(quán)并不能構(gòu)成農(nóng)村社會保障。允許抵押將促進農(nóng)村土地與城市土地有同等的權(quán)利，使土地由原來的保障屬性向資源屬性和資本屬性轉(zhuǎn)化，并成為農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)資本，提高農(nóng)村土地的使用價值。3.從實踐看，土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)（包括）已成事實。農(nóng)業(yè)部長孫政才2009年9月在國新辦新聞發(fā)布會上介紹中國農(nóng)業(yè)60年發(fā)展成就時表示，現(xiàn)在全國的土地流轉(zhuǎn)大約能占到11%。④學(xué)者陳小君等通過對貴州、湖北、河南、四川、廣東、黑龍江等省的調(diào)研，指出農(nóng)地流轉(zhuǎn)已蔚然成風(fēng)，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的抵押已經(jīng)不是新鮮事，農(nóng)民的大膽創(chuàng)新令人震撼。⑤4.應(yīng)制定《農(nóng)地抵押貸款法》，將土地抵押納入法律軌道。為了減少土地承包經(jīng)營權(quán)因抵押而出現(xiàn)過度的土地轉(zhuǎn)讓，應(yīng)制定必要的限制措施。如：只允許生產(chǎn)性投資抵押貸款，用于消費或禮節(jié)性目的的，不允許抵押；只允許將非基本生活保障耕地納入抵押，農(nóng)地中有一部分是不能用于抵押的，以滿足維持農(nóng)民生計所需要的土地；設(shè)定農(nóng)地抵押品贖回權(quán)，借鑒傳統(tǒng)的典當(dāng)回贖制度，以確保作為弱者的農(nóng)民的利益最大化。通過法律規(guī)定，明確土地抵押的主體是農(nóng)民不是干部，防止縣鄉(xiāng)政府和村干部出于其他利益考慮而誘導(dǎo)或強制農(nóng)民抵押土地；重要的是，要堅持三個底線：即不得改變土地的集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民的承包權(quán)益。同時修改《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)條款，并根據(jù)需要補充。5.大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險。要求農(nóng)地抵押貸款要購買農(nóng)業(yè)保險，一旦出現(xiàn)自然災(zāi)害等原因?qū)е逻€款困難，可以由保險公司承擔(dān)，從而降低農(nóng)民失去土地的風(fēng)險。孟加拉格萊珉銀行的經(jīng)驗也表明了農(nóng)業(yè)保險的重要性。通過這些法律限制措施，我們認為農(nóng)地抵押既可以解決農(nóng)民的貸款需求，又不會導(dǎo)致大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)和耕地減少而影響社會穩(wěn)定。二、農(nóng)戶聯(lián)保貸款在農(nóng)村地區(qū)，發(fā)展金融真正需要利用的是農(nóng)村特有的誠信機制：農(nóng)民收入不高，但流動性低，博弈次數(shù)多，人與人之間有大量的宗族裙帶關(guān)系，在這種情況下，收入低影響償債信譽這一點可以被農(nóng)戶之間的信用合作所彌補。也就是說，熟人社會自有熟人社會的信用機制。孟加拉的格萊珉銀行就是通過農(nóng)民的信用合作保證了很高的還款率。在格萊珉銀行，每個貸款申請人都必須加入一個有連帶還款責(zé)任的“貸款支持小組”（由相同經(jīng)濟與社會背景、相似貸款目的的人組成），這改變了單個成員不穩(wěn)定的行為方式，極大地調(diào)動起借貸者們自我管理的積極性，最終降低了格萊珉銀行小額貸款的運營成本。實際上，這種擔(dān)保方式在我國古已有之，北宋時王安石變法，其中的青苗法實行的就是農(nóng)戶聯(lián)保小額貸款，主要規(guī)則有：“……請領(lǐng)五戶以上為一保，約錢數(shù)多少，量人戶物力，不愿請者，不得抑配?！薄阿藿Y(jié)保請領(lǐng)青苗錢，每保須第三等以上有物力人充甲頭；在夏秋兩次收成之后，隨兩稅償還所借青苗錢時，須在原借數(shù)外加納三分或兩分息錢（合年利率40%-60%）。”⑦這些規(guī)則與當(dāng)今的全球農(nóng)戶小額信貸的基本原則非常相似，但其最后的失敗也給后人留下了寶貴的教訓(xùn)。后人總結(jié)出小額信貸應(yīng)以民辦為主、政府扶持，重在和鄉(xiāng)土文化體系對接。這對今天的小額信貸仍極具借鑒意義。我國很多地方采用了聯(lián)保貸款制度，取得了一定效果，但也出現(xiàn)了一些問題。如：風(fēng)險防范與農(nóng)戶“聯(lián)富不聯(lián)窮”之間的矛盾。為了防控風(fēng)險，有的農(nóng)村金融機構(gòu)要求農(nóng)戶實行強弱聯(lián)合（和王安石的青苗法分等法相似），而在實際執(zhí)行中農(nóng)戶普遍存在聯(lián)強不聯(lián)弱的心理，導(dǎo)致經(jīng)濟條件較差但實際上最需要資金支持的貧困農(nóng)戶被排除在聯(lián)保貸款支持的范圍外，弱勢農(nóng)戶群體通過聯(lián)保難以獲取貸款難。實際上，20世紀近百年的反傳統(tǒng)運動，從組織和制度層面徹底瓦解了農(nóng)村傳統(tǒng)組織，農(nóng)村原始化現(xiàn)象嚴重。曹錦清教授對河南進行了詳細調(diào)查后得出了“農(nóng)民善分不善合”的結(jié)論。⑧更有學(xué)者認為，中國農(nóng)民當(dāng)前“不善合”或“不能合”，可能已經(jīng)到了歷史上做嚴重的地步。⑨農(nóng)村經(jīng)歷了千年來未有之大變革，熟人社會的各種機制已經(jīng)衰落，這都使聯(lián)保貸款的推行變得困難。目前，有關(guān)農(nóng)戶聯(lián)保貸款的規(guī)定主要是人民銀行于2000年頒布的《農(nóng)村信用社農(nóng)戶聯(lián)保貸款管理指導(dǎo)意見》，但該意見適用主體有限、條文簡單，已明顯落后，因此，應(yīng)制定全面的《農(nóng)戶聯(lián)保貸款管理辦法》，進一步簡化程序、增加靈活性。當(dāng)然，歷史經(jīng)驗已經(jīng)表明，關(guān)鍵是小額貸款公司應(yīng)民辦官助，保持獨立性，如果完全由政府控制，則聯(lián)保貸款的效果和可持續(xù)性都令人擔(dān)心。綜上所述，我們認為，農(nóng)戶聯(lián)保貸款是農(nóng)村金融中一種有效的擔(dān)保措施，但是由于其貸款金額不大、對村莊文化有較強依賴，決定了其適用范圍有限（更多適用于中西部貧困地區(qū)）。格萊珉銀行的聯(lián)保貸款就是針對極其貧困的農(nóng)民，而我國除了一少部分貧困農(nóng)民外，還有大量的溫飽型、富裕型農(nóng)民，他們的貸款需求更大、更強烈，靠聯(lián)保小額貸款無法滿足。國情不同，照搬孟加拉的經(jīng)驗是不行的，小額聯(lián)保貸款并不能成為農(nóng)村金融的救命稻草，那種認為通過聯(lián)保貸款就可解決農(nóng)村金融擔(dān)保問題的想法是不符合實際的，我們必須尋找更多的擔(dān)保方式，如土地承包權(quán)抵押、林權(quán)抵押、大牲畜質(zhì)押、宅基地使用權(quán)抵押等。三、發(fā)展面向農(nóng)戶和中小企業(yè)的信用擔(dān)保機構(gòu)我國農(nóng)村金融發(fā)展滯后的另一個表現(xiàn)是信用擔(dān)保發(fā)展嚴重滯后，由于沒有擔(dān)保，正規(guī)金融機構(gòu)不愿意放貸。因此，建立政府扶植、多方參與，市場運作的農(nóng)村信貸擔(dān)保機制，通過發(fā)展信用擔(dān)保體系這種金融杠桿工具轉(zhuǎn)嫁、降低一部分金融機構(gòu)的風(fēng)險，從而提高金融機構(gòu)給農(nóng)戶和中小企業(yè)融資的積極性。農(nóng)村擔(dān)保發(fā)展滯后的主要原因是發(fā)展的外部條件不完善。為此，建議落實對中小企業(yè)融資擔(dān)保、貼息等扶持政策，鼓勵地方政府通過資本注入、風(fēng)險補償?shù)榷喾N方式增加對信用擔(dān)保公司的支持。設(shè)立包括中央、地方財政出資和企業(yè)聯(lián)合組建在內(nèi)的多層次中小企業(yè)貸款擔(dān)?；鸷蛽?dān)保機構(gòu)，提高金融機構(gòu)中小企業(yè)貸款比重。在稅收方面，對符合條件的中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)可免征營業(yè)稅?？傊?，擔(dān)保法律制度的創(chuàng)新勢在必行，要跳出物權(quán)法的擔(dān)保思路，運用公私融合的經(jīng)濟法理念，重構(gòu)村鎮(zhèn)銀行擔(dān)保法律制度。注釋：①因荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)法律明確可以抵押，所以不包括在本部分的討論范圍之內(nèi)。②陳錫文：“土地承包權(quán)和宅基地抵押應(yīng)該慎行”，《21世紀經(jīng)濟報道》2009年5月12日。③賀雪峰著：《什么農(nóng)村，什