第1章 機(jī)關(guān)管理概述

機(jī)關(guān)管理的原理與方法（第三版）中國人民大學(xué)行政管理學(xué)系

組編趙國俊陳幽泓

編著21世紀(jì)公共行政系列教材

[本章要點(diǎn)]

本章概要介紹了機(jī)關(guān)管理的基本概念，以及我國機(jī)關(guān)管理的體制，闡釋了機(jī)關(guān)管理的基本原則。機(jī)關(guān)管理概述221世紀(jì)公共行政系列教材機(jī)關(guān)管理的原理與方法（第三版）第1章1.1機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)管理1.1.1機(jī)關(guān)

2011年11月2日，美國安全化妝品運(yùn)動聯(lián)盟表示，強(qiáng)生嬰兒洗發(fā)水中含有可致癌的二惡烷以及季銨鹽15。美國、中國、加拿大等5國市場所售產(chǎn)品中仍含有該物質(zhì)。＞機(jī)關(guān)所具備的三項基本功能：發(fā)動功能、控制功能、代表功能。發(fā)動功能——機(jī)關(guān)是作為組織肌體上的心臟而存在的，只有它可為組織提供動力來源，促使整個組織圍繞特定目標(biāo)運(yùn)動起來。321世紀(jì)公共行政系列教材機(jī)關(guān)管理的原理與方法（第三版）“機(jī)關(guān)”一詞的本來意義，指器械上能發(fā)動和控制全體的部分。引申到人類社會是指國家、政黨或其他社會組織為實(shí)現(xiàn)其職能而建立的固定機(jī)構(gòu)。1.1機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)管理1.1.1機(jī)關(guān)

2011年11月2日，美國安全化妝品運(yùn)動聯(lián)盟表示，強(qiáng)生嬰兒洗發(fā)水中含有可致癌的二惡烷以及季銨鹽15。美國、中國、加拿大等5國市場所售產(chǎn)品中仍含有該物質(zhì)。＞機(jī)關(guān)所具備的三項基本功能：發(fā)動功能、控制功能、代表功能?？刂乒δ堋鳛榻M織的中樞，機(jī)關(guān)可用多種方式指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督組織的各項活動，使其有序、有效地展開。代表功能——機(jī)關(guān)作為組織實(shí)體的存在形式，可在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，成為組織的代表，代表其對外承擔(dān)義務(wù)、行使權(quán)利。421世紀(jì)公共行政系列教材機(jī)關(guān)管理的原理與方法（第三版）1.1機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)管理1.1.1機(jī)關(guān)

2011年11月2日，美國安全化妝品運(yùn)動聯(lián)盟表示，強(qiáng)生嬰兒洗發(fā)水中含有可致癌的二惡烷以及季銨鹽15。美國、中國、加拿大等5國市場所售產(chǎn)品中仍含有該物質(zhì)。＞真正意義上的機(jī)關(guān)必須具備三個要素：按照法定的程序建立和組織；具有法定的權(quán)威；具有獨(dú)立活動的能力。按照法定的程序建立和組織——這是使機(jī)關(guān)獲得合法地位和權(quán)力的保障。國家以憲法、法律、法規(guī)的形式對各類機(jī)關(guān)設(shè)置的程序規(guī)則、組織和運(yùn)行規(guī)則進(jìn)行了規(guī)范，政黨和其他社會組織也大都以章程等規(guī)范性文件作出同類的規(guī)定。521世紀(jì)公共行政系列教材機(jī)關(guān)管理的原理與方法（第三版）1.1機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)管理1.1.1機(jī)關(guān)

2011年11月2日，美國安全化妝品運(yùn)動聯(lián)盟表示，強(qiáng)生嬰兒洗發(fā)水中含有可致癌的二惡烷以及季銨鹽15。美國、中國、加拿大等5國市場所售產(chǎn)品中仍含有該物質(zhì)。＞真正意義上的機(jī)關(guān)必須具備三個要素：按照法定的程序建立和組織；具有法定的權(quán)威；具有獨(dú)立活動的能力。具有法定的權(quán)威——機(jī)關(guān)在取得合法地位的同時，也就有了為法律所規(guī)定、所承認(rèn)的職權(quán)范圍，機(jī)關(guān)能夠而且只能在這樣的范圍內(nèi)行使權(quán)利。具有合法地位的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立地?fù)碛腥缦禄緳?quán)利：獨(dú)立的機(jī)構(gòu)編制，獨(dú)立的預(yù)算權(quán)、決算權(quán)、人事任免和調(diào)配權(quán)、對外正式行文權(quán)、組織規(guī)則編制權(quán)等。有無這些權(quán)利是機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的重要區(qū)別，機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置的機(jī)構(gòu)均沒有這些方面的權(quán)利。621世紀(jì)公共行政系列教材機(jī)關(guān)管理的原理與方法（第三版）1.1機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)管理1.1.1機(jī)關(guān)

2011年11月2日，美國安全化妝品運(yùn)動聯(lián)盟表示，強(qiáng)生嬰兒洗發(fā)水中含有可致癌的二惡烷以及季銨鹽15。美國、中國、加拿大等5國市場所售產(chǎn)品中仍含有該物質(zhì)。＞真正意義上的機(jī)關(guān)必須具備三個要素：按照法定的程序建立和組織；具有法定的權(quán)威；具有獨(dú)立活動的能力。具有獨(dú)立活動的能力——這里的獨(dú)立活動的能力，主要是指在可獨(dú)立支配的人力、物力、財力、權(quán)力保障下，獨(dú)立自主地處置、解決一定范圍內(nèi)社會事務(wù)的條件。不具備，或者不完全具備這種條件的機(jī)構(gòu)，仍然不是真正意義上的機(jī)關(guān)。721世紀(jì)公共行政系列教材機(jī)關(guān)管理的原理與方法（第三版）首先，這里的“機(jī)關(guān)管理”只是對機(jī)關(guān)自身事務(wù)活動的管理，而并不針對機(jī)關(guān)的職能活動。其次，“機(jī)關(guān)管理”也不是針對機(jī)關(guān)自身所有事務(wù)活動的管理，而只涉及一部分辦公事務(wù)和后勤事務(wù)活動。最后，對“機(jī)關(guān)管理”進(jìn)行簡單的概括：以為全面提高組織效能提供必要保障為目的，而對機(jī)關(guān)內(nèi)部部分辦公事務(wù)、后勤事務(wù)活動的構(gòu)成要素及其流通過程所作的規(guī)劃、組織、監(jiān)督、控制、協(xié)調(diào)。

2011年11月2日，美國安全化妝品運(yùn)動聯(lián)盟表示，強(qiáng)生嬰兒洗發(fā)水中含有可致癌的二惡烷以及季銨鹽15。美國、中國、加拿大等5國市場所售產(chǎn)品中仍含有該物質(zhì)。>>>如果從字面的意義上去理解，“機(jī)關(guān)管理”應(yīng)當(dāng)是以機(jī)關(guān)為對象的管理，而實(shí)際上，作為公共管理類專業(yè)教育課程的“機(jī)關(guān)管理”所針對的對象范圍卻要小得多。

10月份，奢侈品品牌Gucci被指在華用工雙重標(biāo)準(zhǔn)，并爆發(fā)“虐工門”，讓這個一向在中國口碑不錯的奢侈品企業(yè)，一夜之間成了千夫所指的“血汗工廠”。81.1.2機(jī)關(guān)管理1.1機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)管理21世紀(jì)公共行政系列教材機(jī)關(guān)管理的原理與方法（第三版）系統(tǒng)理論認(rèn)為，大系統(tǒng)的功能相對于各子系統(tǒng)功能的總和是不守恒的，因此，將子系統(tǒng)聯(lián)系起來，組合為新的整體，構(gòu)成大系統(tǒng)，大系統(tǒng)的能力就有可能超過子系統(tǒng)能力的總和，這就是“整體大于部分之和”定理。我們可以說，機(jī)關(guān)管理的功能就在于：它可以使機(jī)關(guān)內(nèi)部的辦公事務(wù)、后勤事務(wù)的功效得到放大和充分發(fā)揮。之所以如此，就在于它能使這些事務(wù)的要素構(gòu)成及流通過程達(dá)到最佳狀態(tài)。

2011年11月2日，美國安全化妝品運(yùn)動聯(lián)盟表示，強(qiáng)生嬰兒洗發(fā)水中含有可致癌的二惡烷以及季銨鹽15。美國、中國、加拿大等5國市場所售產(chǎn)品中仍含有該物質(zhì)。>>>功能是指事物有利的作用。>>>那么管理究竟有哪些有利的作用呢？

10月份，奢侈品品牌Gucci被指在華用工雙重標(biāo)準(zhǔn)，并爆發(fā)“虐工門”，讓這個一向在中國口碑不錯的奢侈品企業(yè)，一夜之間成了千夫所指的“血汗工廠”。91.1.3機(jī)關(guān)管理的功能1.1機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)管理21世紀(jì)公共行政系列教材機(jī)關(guān)管理的原理與方法（第三版）“人盡其才”“物盡其力”“財盡其用”“時盡其能”“文暢其流”

2011年11月2日，美國安全化妝品運(yùn)動聯(lián)盟表示，強(qiáng)生嬰兒洗發(fā)水中含有可致癌的二惡烷以及季銨鹽15。美國、中國、加拿大等5國市場所售產(chǎn)品中仍含有該物質(zhì)。>>>機(jī)關(guān)管理的基本任務(wù)就是通過對事務(wù)活動的構(gòu)成要素及其流通過程實(shí)施科學(xué)有效的規(guī)劃、組織、監(jiān)督、控制、協(xié)調(diào)，為機(jī)關(guān)職能活動的高效展開創(chuàng)造條件、奠定基礎(chǔ)、提供保障。

10月份，奢侈品品牌Gucci被指在華用工雙重標(biāo)準(zhǔn)，并爆發(fā)“虐工門”，讓這個一向在中國口碑不錯的奢侈品企業(yè)，一夜之間成了千夫所指的“血汗工廠”。101.1.4機(jī)關(guān)管理的基本任務(wù)1.1機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)管理21世紀(jì)公共行政系列教材機(jī)關(guān)管理的原理與方法（第三版）>>>1事務(wù)性如前面所說，所謂事務(wù)是針對職能而言的，指職能之外但卻為實(shí)現(xiàn)職能所必需的例行的、程序性的、輔助性的事情的總體。>>>2綜合性機(jī)關(guān)管理的綜合性一是指其管理對象廣泛，管理活動內(nèi)容龐雜；二是指其居于機(jī)關(guān)工作活動的中樞地位，需要綜合處理多種關(guān)系，綜合解決多種問題。>>>3技術(shù)性相比較而言，機(jī)關(guān)管理是行政管理中自然屬性較強(qiáng)的部分，突出的表現(xiàn)是它具有較強(qiáng)的技術(shù)性。

2011年11月2日，美國安全化妝品運(yùn)動聯(lián)盟表示，強(qiáng)生嬰兒洗發(fā)水中含有可致癌的二惡烷以及季銨鹽15。美國、中國、加拿大等5國市場所售產(chǎn)品中仍含有該物質(zhì)。>>>作為公共管理，特別是行政管理活動的一個組成部分，機(jī)關(guān)管理具有行政管理的一般屬性，同時，它也具有一般行政管理活動所不具備的特殊屬性。

10月份，奢侈品品牌Gucci被指在華用工雙重標(biāo)準(zhǔn)，并爆發(fā)“虐工門”，讓這個一向在中國口碑不錯的奢侈品企業(yè)，一夜之間成了千夫所指的“血汗工廠”。111.1.4機(jī)關(guān)管理的特性1.1機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)管理21世紀(jì)公共行政系列教材機(jī)關(guān)管理的原理與方法（第三版）我國現(xiàn)行的機(jī)關(guān)管理體制有兩個特點(diǎn)：1總體上“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)”。國家從總體上以統(tǒng)一制度、統(tǒng)一業(yè)務(wù)指導(dǎo)的形式管理有關(guān)方面的事務(wù)活動。2機(jī)關(guān)內(nèi)部“直接領(lǐng)導(dǎo)，集中管理，分工負(fù)責(zé)”。(1)“直接領(lǐng)導(dǎo)”就是機(jī)關(guān)首長中有人分工領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)管理工作。(2)“集中管理”就是在機(jī)關(guān)中設(shè)置專門機(jī)構(gòu)以多種方式集中管理各類事務(wù)。(3)“分工負(fù)責(zé)”就是根據(jù)事務(wù)性質(zhì)或其他標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)分工，各有關(guān)機(jī)構(gòu)和工作人員在特定范圍內(nèi)專司其職、專負(fù)其責(zé)。

2011年11月2日，美國安全化妝品運(yùn)動聯(lián)盟表示，強(qiáng)生嬰兒洗發(fā)水中含有可致癌的二惡烷以及季銨鹽15。美國、中國、加拿大等5國市場所售產(chǎn)品中仍含有該物質(zhì)。>>>機(jī)關(guān)管理體制是指在機(jī)關(guān)管理過程中制度化的關(guān)系模式，它對機(jī)關(guān)管理有很強(qiáng)的規(guī)定性，對包括從機(jī)關(guān)管理的基本制度規(guī)范到具體管理方法措施在內(nèi)的各個方面都有重要影響。

10月份，奢侈品品牌Gucci被指在華用工雙重標(biāo)準(zhǔn)，并爆發(fā)“虐工門”，讓這個一向在中國口碑不錯的奢侈品企業(yè)，一夜之間成了千夫所指的“血汗工廠”。121.2.1機(jī)關(guān)管理體制1.2我國機(jī)關(guān)管理體制與管理機(jī)構(gòu)21世紀(jì)公共行政系列教材機(jī)關(guān)管理的原理與方法（第三版）1.機(jī)關(guān)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置（1）在公共管理機(jī)關(guān)分別以分理制和綜理制設(shè)置機(jī)關(guān)管理機(jī)構(gòu)。（2）在一般基層企事業(yè)單位參照黨政機(jī)關(guān)設(shè)置機(jī)關(guān)管理機(jī)構(gòu)或配置專門人員。（3）在工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)組織，一般根據(jù)組織級別及人員規(guī)模分別以分理制和綜理制設(shè)置機(jī)關(guān)管理機(jī)構(gòu)。（4）在民主黨派、學(xué)術(shù)團(tuán)體一般按綜理制設(shè)置機(jī)關(guān)管理機(jī)構(gòu)。

2011年11月2日，美國安全化妝品運(yùn)動聯(lián)盟表示，強(qiáng)生嬰兒洗發(fā)水中含有可致癌的二惡烷以及季銨鹽15。美國、中國、加拿大等5國市場所售產(chǎn)品中仍含有該物質(zhì)。>>>按照我國機(jī)關(guān)管理體制的要求，機(jī)關(guān)管理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任在機(jī)關(guān)首長，但日常的機(jī)關(guān)管理活動的實(shí)際承擔(dān)者卻是機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的綜合辦公部門和機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門。我們將這些部門稱之為機(jī)關(guān)管理機(jī)構(gòu)。

10月份，奢侈品品牌Gucci被指在華用工雙重標(biāo)準(zhǔn)，并爆發(fā)“虐工門”，讓這個一向在中國口碑不錯的奢侈品企業(yè)，一夜之間成了千夫所指的“血汗工廠”。131.2.2機(jī)關(guān)管理機(jī)構(gòu)1.2我國機(jī)關(guān)管理體制與管理機(jī)構(gòu)21世紀(jì)公共行政系列教材機(jī)關(guān)管理的原理與方法（第三版）2.機(jī)關(guān)管理機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)3.機(jī)關(guān)管理機(jī)構(gòu)的主要管理方式

2011年11月2日，美國安全化妝品運(yùn)動聯(lián)盟表示，強(qiáng)生嬰兒洗發(fā)水中含有可致癌的二惡烷以及季銨鹽15。美國、中國、加拿大等5國市場所售產(chǎn)品中仍含有該物質(zhì)。>>>按照我國機(jī)關(guān)管理體制的要求，機(jī)關(guān)管理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任在機(jī)關(guān)首長，但日常的機(jī)關(guān)管理活動的實(shí)際承擔(dān)者卻是機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的綜合辦公部門和機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門。我們將這些部門稱之為機(jī)關(guān)管理機(jī)構(gòu)。

10月份，奢侈品品牌Gucci被指在華用工雙重標(biāo)準(zhǔn)，并爆發(fā)“虐工門”，讓這個一向在中國口碑不錯的奢侈品企業(yè)，一夜之間成了千夫所指的“血汗工廠”。141.2.2機(jī)關(guān)管理機(jī)構(gòu)1.2我國機(jī)關(guān)管理體制與管理機(jī)構(gòu)21世紀(jì)公共行政系列教材機(jī)關(guān)管理的原理與方法（第三版）

2011年11月2日，美國安全化妝品運(yùn)動聯(lián)盟表示，強(qiáng)生嬰兒洗發(fā)水中含有可致癌的二惡烷以及季銨鹽15。美國、中國、加拿大等5國市場所售產(chǎn)品中仍含有該物質(zhì)。>>>系統(tǒng)>>>服務(wù)第一>>>全面質(zhì)量管理>>>時效性

10月份，奢侈品品牌Gucci被指在華用工雙重標(biāo)準(zhǔn)，并爆發(fā)“虐工門”，讓這個一向在中國口碑不錯的奢侈品企業(yè)，一夜之間成了千夫所指的“血汗工廠”。15機(jī)關(guān)管理是具有特定內(nèi)容、特定性質(zhì)的特殊行政管理活動，需要遵循一些特殊的規(guī)律，遵行一些特殊的原則。1.3機(jī)關(guān)管理的基本原則21世紀(jì)公共行政系列教材機(jī)關(guān)管理的原理與方法（第三版）>>>經(jīng)濟(jì)性>>>集中化>>>規(guī)范化>>>簡化1.3機(jī)關(guān)管理的基本原則1.3.1系統(tǒng)

2011年11月2日，美國安全化妝品運(yùn)動聯(lián)盟表示，強(qiáng)生嬰兒洗發(fā)水中含有可致癌的二惡烷以及季銨鹽15。美國、中國、加拿大等5國市場所售產(chǎn)品中仍含有該物質(zhì)。系統(tǒng)原則的內(nèi)涵是：將整個機(jī)關(guān)的全部事務(wù)活動視為一個整體，注意以系統(tǒng)的思想、系統(tǒng)工程的方法認(rèn)識和分析解決實(shí)際問題。1621世紀(jì)公共行政系列教材機(jī)關(guān)管理的原理與方法（第三版）1.3.2服務(wù)第一服務(wù)第一原則的基本內(nèi)涵是：始終將為公民、為領(lǐng)導(dǎo)、為基層、為其他各級各類工作人員，為實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)的各項職能提供服務(wù)放在首位。1.3機(jī)關(guān)管理的基本原則1.3.3全面質(zhì)量管理

2011年11月2日，美國安全化妝品運(yùn)動聯(lián)盟表示，強(qiáng)生嬰兒洗發(fā)水中含有可致癌的二惡烷以及季銨鹽15。美國、中國、加拿大等5國市場所售產(chǎn)品中仍含有該物質(zhì)。機(jī)關(guān)管理全面質(zhì)量原則的內(nèi)涵就是：強(qiáng)化質(zhì)量意識，強(qiáng)化全面質(zhì)量管理，追求事務(wù)活動的全面優(yōu)化。1721世紀(jì)公共行政系列教材機(jī)關(guān)管理的原理與方法（第三版）1.3.4時效性機(jī)關(guān)管理時效性原則的內(nèi)涵是：處處事事、時時刻刻講究時效，