第五講公共選擇理論

第五講公共選擇理論

對(duì)中國政府行政價(jià)值的沖擊與啟示主講人蘭德剛公共管理教研部內(nèi)容提要一、公共選擇理論的基本假設(shè)

二、政府的失敗及其根源三、公共選擇理論對(duì)中國傳統(tǒng)行政價(jià)值的沖擊布坎南（1919——）1948年獲芝加哥大學(xué)哲學(xué)博士。1986年因把經(jīng)濟(jì)方法運(yùn)用于政治過程的研究所取得的杰出成就，填補(bǔ)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究領(lǐng)域空缺所作出的重大貢獻(xiàn)而獲諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。布坎南把經(jīng)濟(jì)分析用于政治領(lǐng)域的成果表明，在社會(huì)科學(xué)研究人員目前所掌握的全部工具中，經(jīng)濟(jì)工具可能是最有效的工具。一、公共選擇理論的基本假設(shè)

1、選擇與公共選擇選擇：挑揀、擇取，對(duì)方案的一種選擇。公共選擇：就是決策，是從眾多方案中挑選大部分人能接受的方案。公共選擇就是研究公共物品的種類、數(shù)量、質(zhì)量、供給、規(guī)模等問題。研究公共物品、公共選擇是指非市場的集體選擇，實(shí)際上就是研究政府選擇。公共選擇是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來研究政府的管理活動(dòng)及各個(gè)領(lǐng)域公共政策的制定和執(zhí)行。2、基本假設(shè)基本特點(diǎn)：是以經(jīng)濟(jì)人的假定為分析武器，探討在政治領(lǐng)域中經(jīng)濟(jì)人行為是怎樣決定和支配集體行為，特別是對(duì)政府行為的集體選擇所起到的制約作用。經(jīng)濟(jì)人假定：作為一個(gè)人，無論他處于什么地位，其人的本性都是一樣的，都以追求個(gè)人利益，使個(gè)人的滿足程度極大化為基本動(dòng)機(jī)，即假定人都具有經(jīng)濟(jì)人的特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)人假設(shè)：人有兩個(gè)基本特點(diǎn)即自利和理性人的自利性表現(xiàn)為：

1、人是自私的——個(gè)人利益

2、人的目的是追求個(gè)人效用的最大化人的理性表現(xiàn)為：

1、人有行動(dòng)時(shí)必然進(jìn)行成本——收益分析

2、知識(shí)的完備性、個(gè)人偏好的穩(wěn)定性、個(gè)人擁有很強(qiáng)的計(jì)算能力。假設(shè)行為的局限性：

1、與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相比，政治活動(dòng)有更大的不確定性，很難做到理性化；

2、與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相比，人們在政治活動(dòng)中對(duì)活動(dòng)結(jié)果承擔(dān)的責(zé)任要輕的多，不會(huì)進(jìn)行理性的比較計(jì)算。對(duì)集體選擇結(jié)構(gòu)特征的基本預(yù)測：國家（政府）仍不是神的造物，它并沒有無所不在和正確無誤的天賦。建立在道德神話基礎(chǔ)之上的國家政治理論一遇上“經(jīng)濟(jì)人”這一現(xiàn)實(shí)問題便陷入了難以解決的困境。必須從一方面是利已主義和狹隘個(gè)人利益所驅(qū)使的經(jīng)濟(jì)人，另一方面是超凡入圣的國家這一邏輯虛構(gòu)中擺脫出來。將調(diào)查市場經(jīng)濟(jì)的缺陷和過失的方法應(yīng)用于國家和公共經(jīng)濟(jì)的一切部門。分析的出發(fā)點(diǎn)：經(jīng)濟(jì)人——當(dāng)人們必須在若干取舍面前進(jìn)行選擇時(shí)，他們將更愿意選擇那種能為自己帶來較多好處的方法。二、政府的失敗及其根源1、政府的失敗是公共選擇理論的研究重點(diǎn)。分析政府行為的效率以及尋找使政府最有效率工作的規(guī)則制約體系，是公共選擇理論的最高目標(biāo)。所謂政府失敗，是指國家或政府的活動(dòng)并不總是像應(yīng)該那樣有效或像理論上所說的那樣有效。在布坎南看來，政府作為公共利益的保證人，其作用是彌補(bǔ)市場的不足，并使各經(jīng)濟(jì)人員所做決定的社會(huì)效應(yīng)比政府干預(yù)以前更高。為什么有些公共行動(dòng)對(duì)社會(huì)作用是“負(fù)效應(yīng)”而不是“正效應(yīng)”？產(chǎn)生這類問題的原因是什么？哪些是有缺陷的部門？我們應(yīng)該怎樣在制度的確定上彌補(bǔ)這些缺陷？美國政府政策在理論上可分為三類：一類是由政府有關(guān)部門擬定方案，最后由選民投票確定的政策。像重大稅收政策的調(diào)整，對(duì)國家前途影響較大的對(duì)外政策的制定等。二類是由政府的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層擬定方案。如聯(lián)邦政府或地方政府州政府?dāng)M定的方案。三類是由政府部門全權(quán)獨(dú)立制定與實(shí)施的政策。這種政策的合理性通常是由憲法等法規(guī)來保障的，政府部門的職責(zé)是照章辦事。

政府機(jī)構(gòu)工作低效率的原因：（1）缺乏競爭機(jī)制。（2）缺乏降低成本的激勵(lì)機(jī)制。（3）政府機(jī)構(gòu)自我膨脹。（4）監(jiān)督信息不完備。（5）政府的尋租行為。

2、補(bǔ)救“政府失敗”的政策建議（1）創(chuàng)立一種新政治技術(shù)，提高社會(huì)民主程度公共選擇理論對(duì)政府失敗的分析，其邏輯的結(jié)果是必須通過社會(huì)制度的改革，約束和限制政府權(quán)力。重要的是選擇生產(chǎn)結(jié)果的程序和規(guī)則，而不是結(jié)果本身。（2）在公共部門恢復(fù)自由競爭，改善官僚體制的運(yùn)轉(zhuǎn)效率在行政管理體制內(nèi)部重新建立競爭結(jié)構(gòu)。在最高行政級(jí)別恢復(fù)發(fā)揮個(gè)人積極性的激勵(lì)制度。（3）改革賦稅制度，約束政府權(quán)力政府活動(dòng)依賴于賦稅，賦稅制度是表明政治框架的永久性特點(diǎn)之一。

改革稅制的基本思路不是在某種效率和平等的倫理規(guī)范約束下選擇政府最優(yōu)的賦稅量，而是通過公民尋求施加于政府的某種制度性約束，把它的征稅數(shù)量限制在某個(gè)既定的水平上，即以稅基和稅率結(jié)構(gòu)為特征的稅賦制度的公共選擇先決地提供了對(duì)政府無限權(quán)力的憲法約束的可能性。

總之，布坎南等公共選擇理論家認(rèn)為，一旦發(fā)生公共生產(chǎn)低效率的問題，就應(yīng)該從現(xiàn)行體制上尋找原因，從制度創(chuàng)新上去尋找對(duì)策，以便從根本上減少政府的失敗。三、公共選擇理論對(duì)中國傳統(tǒng)行政價(jià)值的沖擊（一）中國政府公共管理面臨的難題1、滿足需求與成本約束2、動(dòng)力與危機(jī)3、政治民主與行政集權(quán)（二）公共選擇理論對(duì)中國傳統(tǒng)價(jià)值取向的沖擊1、“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)對(duì)政治家、官僚“大公無私”理想的沖擊2、“政府失敗論”對(duì)“一切靠政府”觀念的沖擊3、“有限政府”對(duì)“全能政府”的沖擊四、公共選擇理論對(duì)我國政府管理的啟示公共選擇理論的出現(xiàn)和被人們?nèi)找娼邮苁巧鐣?huì)自我調(diào)整的結(jié)果。一種理論能夠順應(yīng)產(chǎn)生它的社會(huì)環(huán)境，并且能夠推動(dòng)它的發(fā)展，就應(yīng)該被認(rèn)為是可以接受的作為凝結(jié)著人類共同智慧的結(jié)晶，公共選擇理論決非資本主義的專利品，它對(duì)于社會(huì)主義中國的政府管理無疑也具有重要的啟示作用。（1）在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府官員與其他社會(huì)成員一樣都是個(gè)人效用最大化的追逐者。承認(rèn)市場經(jīng)濟(jì)就是承認(rèn)人的個(gè)人目標(biāo)效用最大化的合理性，承認(rèn)個(gè)人具有充分的選擇權(quán)利的合理性。實(shí)際上這也是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生要求，因?yàn)閭€(gè)人充分的經(jīng)濟(jì)選擇自由是市場經(jīng)濟(jì)充滿生機(jī)活力的基本保證。（2）政府的認(rèn)知、行為能力是有限的。我們要清醒地認(rèn)識(shí)到選舉規(guī)則和個(gè)人的多元目標(biāo)追求決定政府行為不一定以社會(huì)公眾利益為行動(dòng)目標(biāo)，加上政府在行使其職能過程中必然存在的信息障礙、認(rèn)識(shí)局限、管理成本及政策時(shí)滯等一系列問題，都可使政府行為無效甚至產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。（3）“尋租行為”依然存在。特殊的利益集團(tuán)謀求政府保護(hù)，實(shí)現(xiàn)自己利益，往往進(jìn)行尋租活動(dòng)。它可能導(dǎo)致政府想方設(shè)法干預(yù)市場的自然運(yùn)行，結(jié)果降低了市場效率，造成了資源的浪費(fèi)，這是產(chǎn)生政府腐敗的重要原因。（一）從制度上約束政治過程中的“經(jīng)濟(jì)人”趨向。建立完善的制約監(jiān)督機(jī)制；推進(jìn)市場化改革，用市場的力量改造政府權(quán)力。（二）更新觀念，樹立全社會(huì)共同參與改革的信念。（三）正確定位政府職能，建立有限政府。全能政府的外在特征：1、全能政府下的社會(huì)萎縮；社會(huì)中介組織官僚化；社會(huì)自我約束力下降；社會(huì)對(duì)政府的約束力不足。2、政府職能過度膨脹，權(quán)力范圍的無限性和社會(huì)的消極服從。3、政府職能結(jié)構(gòu)不合理。經(jīng)濟(jì)職能過強(qiáng)，社會(huì)職能過弱，對(duì)社會(huì)的管理功能過強(qiáng)，服務(wù)職能過弱。

轉(zhuǎn)變政府職能的根本指導(dǎo)思想：（1）減少政府干預(yù)的范圍。凡是市場調(diào)節(jié)能較好發(fā)生作用的領(lǐng)域，政府不應(yīng)干預(yù)；凡是市場力所不及或力不從心的事，則以政府干預(yù)為補(bǔ)充。同時(shí)，應(yīng)對(duì)政府干預(yù)行為進(jìn)行收益—成本對(duì)比分析。（2）優(yōu)化政府的干預(yù)行為。市場經(jīng)濟(jì)要求某些必要的政府干預(yù)行為，而政策又可能失效，因而唯一的出路在于盡力改善決策行為，建立相應(yīng)的制度，約束政府的不合理行為。以布坎南為代表的公共選擇理