古德諾政治行政二分法

古德諾的政治——行政二分法1234古德諾的生平及著述行政思想的思想淵源和社會(huì)背景古德諾的政治思想概要古德諾行政思想簡(jiǎn)評(píng)生平及著述弗蘭克·J.古德諾(1859～1939）美國(guó)著名的政治學(xué)家、行政學(xué)家和法學(xué)家，美國(guó)政治學(xué)會(huì)的主要?jiǎng)?chuàng)建人。在美國(guó)阿默斯特學(xué)院獲得文學(xué)學(xué)士（1879）和文學(xué)碩士學(xué)位（1887），在哥倫比亞大學(xué)獲得法學(xué)學(xué)士學(xué)位（1882）主要經(jīng)歷：1883～1914：哥倫比亞大學(xué)任教1914～1929：霍普金斯大學(xué)校長(zhǎng)1900：起草了《紐約市憲章》1911～1912：W.H.塔夫脫總統(tǒng)的節(jié)約與效率委員會(huì)委員。1913年：北京任中國(guó)政府的法律顧問(wèn)，為袁世凱的復(fù)辟制造輿論。1《比較行政法》（1893）2《政治與行政》(1900)3《美國(guó)的市政府》4《美國(guó)的行政法原則》《共和國(guó)與君主論》（1914）等主要著作在該書(shū)中，古德諾系統(tǒng)而詳盡的闡述了其政治—行政二分的思想理論。古德諾通過(guò)對(duì)國(guó)家行政與政治、法律、政黨的相互關(guān)系；行政與立法、司法的相互關(guān)系；中央與地方的關(guān)系以及行政功能與體制的關(guān)系等一系列重大理論問(wèn)題的考察與分析，比較系統(tǒng)地闡述了他的行政學(xué)思想。該書(shū)奠定了他在行政學(xué)研究上的不朽地位，對(duì)后世的行政學(xué)研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響理論背景德國(guó)的斯坦因、布隆赤里、法國(guó)的狄克洛克對(duì)政治與行政做過(guò)探討威爾遜政治與行政二分的提出現(xiàn)實(shí)背景公民社會(huì)發(fā)展的相當(dāng)成熟資本主義由自由競(jìng)爭(zhēng)向壟斷過(guò)度社會(huì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變得日益復(fù)雜，沖突不斷增加，社會(huì)問(wèn)題增多政府干預(yù)社會(huì)事務(wù)增多，行政職能擴(kuò)大二、行政思想的理論淵源和歷史背景2、政治對(duì)行政的適度控制1、進(jìn)一步闡釋政治與行政4、法外調(diào)節(jié)（政黨）6、其他3、行政的適度集權(quán)5、政府體制的改革行政思想二、古德諾的主要行政思想（一）對(duì)政治一行政二分法的進(jìn)一步闡釋

強(qiáng)調(diào)的主線：政治與行政必須以某種方式取得協(xié)調(diào)提出所有政府體制中都存在著兩種主要或基本的政府功能：“政治”——國(guó)家意志的表達(dá)，也即政策的決定；“行政”——國(guó)家意志的執(zhí)行，也是政策的執(zhí)行。

（一）對(duì)政治一行政二分法的進(jìn)一步闡釋①

第一次澄清了這種“二分”的提法而容易造成的一種誤解?！?/p>

這種誤解認(rèn)為：一種政府功能只存在于一種政府機(jī)構(gòu)之中。②

第一次指明了這樣一個(gè)道理：“分權(quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)”“因?yàn)檫@一原則要求存在分立的政府，每個(gè)政府機(jī)構(gòu)只限于行使一種被分開(kāi)了的政府功能。然而，實(shí)際政治的需要卻要求國(guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致”。古德諾的第一個(gè)基本觀點(diǎn)：政治與行政是兩種不同的功能，但這種區(qū)分只是是純理論上的，而不可能是實(shí)踐性的。實(shí)踐中，這兩種功能不能被截然分開(kāi)并分別委以給不同機(jī)關(guān)；而且這兩種功能之間必須取得某種協(xié)調(diào)。

對(duì)政治與行政協(xié)調(diào)途徑的探討

古德諾表現(xiàn)出的真正興趣，主要不是“政治”與“行政”的分離，而是它們二者的協(xié)調(diào)。

他認(rèn)為，政治與行政二者之間必須以某種方式取得協(xié)調(diào)。這也就是他在《政治與行政》一書(shū)中所反復(fù)強(qiáng)調(diào)的主線。古德諾在指出政治與行政必須取得某種協(xié)調(diào)后，著重探討了如何取得這種協(xié)調(diào)。（1）政治必須取得對(duì)行政的某種程度的控制：

他認(rèn)為，政治對(duì)行政的某種形式的控制是政治與行政協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。（2）政治對(duì)行政的控制必須有一定的限度。古德諾認(rèn)識(shí)到，“政治”對(duì)“行政”的控制必須有一定的限度。因?yàn)檫@種控制一旦超過(guò)某種限度，就不僅會(huì)妨礙有效的行政執(zhí)行功能，而且還會(huì)損害建立這一控制的目的。

古德諾的第二個(gè)基本觀點(diǎn)：為取得政治與行政之間的協(xié)調(diào)，政治必須對(duì)行政擁有某種“適度”的控制，即控制行政功能中之狹義的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)——通過(guò)控制這種機(jī)構(gòu)的高層高官即可（政治性任命官員）。

（二）協(xié)調(diào)道路一：政治對(duì)行政的適度控制（三）協(xié)調(diào)道路二：行政的適度集權(quán)化分權(quán)，特別是中央和地方的分權(quán)，造成了行政力量統(tǒng)一性的破壞，從而使國(guó)家意志的執(zhí)行出現(xiàn)了問(wèn)題。要改變這種狀況，便只有通過(guò)行政權(quán)的集中這個(gè)惟一的途徑。中央徒有國(guó)家意志表達(dá)的權(quán)力，但這種意志的執(zhí)行則在相當(dāng)程度上仰賴(lài)于地方，而地方如果不受中央的控制，在執(zhí)行時(shí)則可能歪曲這種國(guó)家意志，使之屈從于地方利益的需要。

古德諾認(rèn)為，地方不受控制，它就會(huì)脫離國(guó)家（或州）從而使整體走向分裂。古德諾的第三個(gè)基本觀點(diǎn)：為取得行政的效率以及保證民主，行政集權(quán)都是必要的。（四）美國(guó)走向政治與行政協(xié)調(diào)的獨(dú)特道路——法外調(diào)節(jié)（政黨）

美國(guó)憲法所提供的法定政府體制使這種“適度控制”和“必要集中”得不到賴(lài)以成長(zhǎng)和發(fā)展的任何基礎(chǔ)（美國(guó)憲法使得國(guó)家意志的主要體現(xiàn)者即立法機(jī)構(gòu)不可能直接控制行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)袖；使得聯(lián)邦行政權(quán)力和地方行政割裂開(kāi)來(lái)而失去統(tǒng)一性）

提問(wèn)：美國(guó)的政府體制仍然基本上保持了穩(wěn)定和協(xié)調(diào)，它們依靠的是什么呢？正是由于政黨本身的統(tǒng)一性和黨員對(duì)黨的忠誠(chéng)，美國(guó)政治體制的設(shè)計(jì)者給后人的巨大難題才得以順利解決。古德諾的第四個(gè)基本觀點(diǎn)：美國(guó)的政黨制度對(duì)于保證美國(guó)政府體制的順利運(yùn)轉(zhuǎn)是必不可少、至關(guān)重要的。（五）美國(guó)加強(qiáng)民主和效率協(xié)調(diào)的主攻方向：政府體制的改革古德諾認(rèn)為，由于政黨在美國(guó)政府體制中具有如此重大的作用，因此必須使美國(guó)的政府體制作出某種調(diào)整以正式容納政黨這個(gè)現(xiàn)實(shí)，發(fā)揮它已有的協(xié)調(diào)功能，制定出政黨的行為規(guī)范，減輕和消除政黨有可能給社會(huì)帶來(lái)的消極因素。古德諾的第五個(gè)基本觀點(diǎn)：美國(guó)政府體制改革的方向在于：將政黨制度納入法制化軌道，使之成為法內(nèi)制度，對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)范和約束，以使其更加負(fù)起責(zé)任。同時(shí)，美國(guó)應(yīng)更多地采用公民投票之方法。簡(jiǎn)評(píng)積極意義對(duì)政治與行政的協(xié)調(diào)關(guān)系以及如何實(shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)提出了自己的獨(dú)到見(jiàn)解，其思想、觀點(diǎn)不乏深刻之處。對(duì)政治與行政的關(guān)系，特別是政治對(duì)行政的適度控制做了系統(tǒng)的闡述，為文官制度改革確立行政中立的原則奠定了比較科學(xué)的理論基礎(chǔ)。不足之處古德諾的研究也明顯地帶有某種批判精神，他把注意點(diǎn)放在影響行政變革的政府制度上，而沒(méi)有真正地深入到行政管理內(nèi)部的那