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農(nóng)村土地糾紛調(diào)解情況調(diào)研分析目錄TOC\o"1-2"\h\u6078關(guān)鍵詞:基層派出所;農(nóng)村土地糾紛;鄉(xiāng)政府 18445一、相關(guān)理論概述 227339(一)基層的概念 210607(二)農(nóng)村土地糾紛的概念及特點 229513二、基層調(diào)解農(nóng)村土地糾紛調(diào)解的現(xiàn)狀分析 213975(一)基層調(diào)解農(nóng)村土地糾紛調(diào)解的現(xiàn)狀 213195(二)基層調(diào)解農(nóng)村土地糾紛調(diào)解存在的問題 311208三、基層調(diào)解農(nóng)村土地糾紛調(diào)解的對策 427318(一)充實派出所調(diào)解力量 46186(二)強化派出所調(diào)解的法律效力 528040(三)賦予辦案民警適當?shù)淖杂刹昧繖?quán) 516110(四)注重對農(nóng)村土地裁量證據(jù)的搜集和保留 522060四、結(jié)論 6摘要:農(nóng)村土地糾紛的調(diào)解是基層政府和派出所的職責(zé)所在,在農(nóng)村土地糾紛案件頻繁發(fā)生的當下,基層政府和派出所的調(diào)解任務(wù)不斷加重,但由于諸多問題的存在,基層在調(diào)解這些糾紛案件方面還存在效率低下、成功率不高等現(xiàn)象。對此,本文主要對基層調(diào)解農(nóng)村土地糾紛的現(xiàn)狀進行分析,并利用法律知識來提出相應(yīng)的改善對策,包括充實派出所調(diào)解力量、強化派出所調(diào)解的法律效力、賦予辦案民警適當?shù)淖杂刹昧繖?quán)、加強鄉(xiāng)政府的行政救濟、注重對農(nóng)村土地裁量證據(jù)的搜集和保留等。希望本文的研究可以保障農(nóng)村土地糾紛案件的合理解決。關(guān)鍵詞:基層派出所;農(nóng)村土地糾紛;鄉(xiāng)政府近年來,隨著新農(nóng)村建設(shè)進程的加快,農(nóng)村,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等也在逐步推進,但關(guān)于農(nóng)村土地的糾紛矛盾卻在不斷增加,比如違法占地用地、非法征地的案件多發(fā),土地承包糾紛、征地補償糾紛、土地流轉(zhuǎn)糾紛等,這些糾紛案件的數(shù)量在不斷增加,不僅傷害了農(nóng)民的合法權(quán)益,而且還導(dǎo)致群體性的增加,進一步影響到我國社會的和諧穩(wěn)定。為依法保護農(nóng)民土地權(quán)益,保持農(nóng)村社會穩(wěn)定,促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,我國各地的農(nóng)村需要加強對農(nóng)村土地的糾紛的解決,積極探索農(nóng)村土地糾紛發(fā)生的原因,讓派出所、鄉(xiāng)政府等基層機構(gòu)紛紛加入到糾紛的化解隊伍中,保障糾紛矛盾可以有效化解,防止鬧到司法部門,引發(fā)更為嚴重的法律糾紛。因此,本文將對基層調(diào)解農(nóng)村土地糾紛法律問題進行探討,找出基層在調(diào)解過程中存在的問題,并結(jié)合基層的實際,提出幾點針對性的改善對策。一、相關(guān)理論概述(一)基層的概念按照黨章規(guī)定,黨的基層組織是指在工廠、商店、學(xué)校、機關(guān)、街道、合作社、農(nóng)場、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、人民解放軍連隊和其他基層單位設(shè)立的黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會。(二)農(nóng)村土地糾紛的概念及特點顧名思義,農(nóng)村土地糾紛是指以農(nóng)村土地為客體而產(chǎn)生的利益沖突。根據(jù)農(nóng)村土地的內(nèi)涵,農(nóng)村土地糾紛是指農(nóng)村區(qū)域內(nèi)針對國家所有和集體所有的耕地等農(nóng)業(yè)用地、宅基地等建設(shè)用地以及未利用地的所有權(quán)或使用權(quán)的歸屬、流轉(zhuǎn)、利益分配等產(chǎn)生的沖突。農(nóng)村土地糾紛的特點如下:(1)主體利益的多樣性。土地糾紛涉及到農(nóng)民、集體與企業(yè)等利益主體,在農(nóng)民、集體與國家的涉地糾紛中,基于土地獲得的農(nóng)民身份和社會保障利益與國家的公共利益發(fā)生價值沖突。(2)解決難度的多層次性。農(nóng)地糾紛具備復(fù)雜性、群體性,農(nóng)地糾紛的多層次性,將其按照糾紛解決的難易程度分為容易、較容易、較難、困難甚至更多的等級,解決難度高的農(nóng)地征收糾紛、待地糾紛等是最不好解決的。(3)糾紛解決依據(jù)的沖突性。不同的政策文件關(guān)于糾紛解決方面規(guī)定不同,這些規(guī)定主要體現(xiàn)在訴訟、仲裁、行政處理等方便,不同的部門,不如派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等,在糾紛解決方面也會采取不同的方式,這些方式之間難免存在沖突或矛盾。(4)農(nóng)地糾紛產(chǎn)生原因的復(fù)雜性。通過對農(nóng)村土地糾紛產(chǎn)生的原因進行歸納總結(jié),可以發(fā)現(xiàn)這些原因包括多個方面,比如土地歷史制度、土地實際狀況、法律制度狀況、經(jīng)濟發(fā)展狀況等。二、基層調(diào)解農(nóng)村土地糾紛調(diào)解的現(xiàn)狀分析(一)基層調(diào)解農(nóng)村土地糾紛調(diào)解的現(xiàn)狀當前我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢迅猛,根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,截至2020年,我國農(nóng)村人口達99406.63萬人、26802.32萬戶。我國農(nóng)村人口數(shù)量在不斷增加,但隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快,很多農(nóng)民紛紛進入城市生活,農(nóng)村土地被荒廢或轉(zhuǎn)讓的情況較為普遍,但土地作為農(nóng)民賴以生存的重要物資基礎(chǔ),其關(guān)系到農(nóng)民的生存和發(fā)展,但因為土地的特殊性,農(nóng)民非常重視土地的使用、交易、轉(zhuǎn)讓等,但如果在這些過程中土地利益受損,就會引發(fā)一系列土地糾紛案件??v觀我國目前的農(nóng)村土地糾紛案件,數(shù)量呈現(xiàn)不斷上升的態(tài)勢。就拿靈丘縣來說,近兩年來,全縣共受理了土地糾紛來信來訪33件,其中:涉及經(jīng)營權(quán)爭議糾紛的巧件,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的7件,征地補償費分配糾紛的9件,申請違約賠償仲裁的2件。在全部受理案件中,符合仲裁立案的6件,調(diào)解解決的27件,糾紛案件受結(jié)率達到了100%。實踐表明:靈丘縣縣、鄉(xiāng)、村三級土地糾紛調(diào)解仲裁機構(gòu)在化解農(nóng)村土地糾紛矛盾、維護農(nóng)民群眾合法權(quán)益、促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定方面確實起到了重要作用,并且得到了基層干部群眾的普遍認可。但實際上,并不是所有的農(nóng)村土地糾紛都能像靈丘縣那樣得到有效解決,通過對部分區(qū)縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn),基層農(nóng)村土地糾紛案件的處理情況并不樂觀,很多地區(qū)都沒有像靈丘縣這樣成立專門的縣級農(nóng)村上地承包糾紛調(diào)解與仲裁委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農(nóng)村上地承包糾紛調(diào)解仲裁庭和村級土地糾紛調(diào)解小組為主的農(nóng)村上地承包糾紛三級調(diào)處機構(gòu),大部分農(nóng)村及農(nóng)村土地糾紛案件主要由鄉(xiāng)政府、村委會以及當?shù)氐幕鶎优沙鏊葋碚{(diào)解,但是總的來說,調(diào)解情況并不僅僅如人意。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計,2020年全國市、縣農(nóng)經(jīng)部門和縣仲裁委員會受理土地承包經(jīng)營糾紛2680余萬件,比2019年增加2.1%。其中:土地承包糾紛占62.3%;土地流轉(zhuǎn)糾紛占36.5%;其他糾紛占2.2%。當前,我國市縣都設(shè)立了農(nóng)村土地承包仲裁委員會,78%的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建立了調(diào)解仲裁調(diào)處體系,建立了仲裁委員會日常辦事機構(gòu),選拔農(nóng)民代表參與調(diào)解仲裁工作,每縣配備仲裁員3-5人,每鄉(xiāng)(鎮(zhèn))配備調(diào)解員1-2人。但是這些基層部門調(diào)調(diào)解不成功后,案件就會讓公安機關(guān)處理,總的來說,鄉(xiāng)政府和基層派出所是解決農(nóng)村土地糾紛的主要機關(guān)。(二)基層調(diào)解農(nóng)村土地糾紛調(diào)解存在的問題1、派出所調(diào)解力量不夠從立法角度來講,派出所并不是一個解決民事糾紛的專門機構(gòu),也不是法定的糾紛調(diào)解機構(gòu)。但很多地區(qū)的鄉(xiāng)政府在處理農(nóng)村土地糾紛案件方面還存在一些問題,加上農(nóng)村土地糾紛案件較為復(fù)雜,這類案件調(diào)解不成功的情況較為普遍,隨后,糾紛主體就會報警,使得這類案件開始流入基層派出所。據(jù)統(tǒng)計結(jié)果顯示,2020年某地基層派出所共接處警2000余次,平均每月200余次,最多一天就達20多次,很多都是非警務(wù)事宜,除去公民求助外,其中當事人堅持要求派出所調(diào)解的農(nóng)村土地糾紛案件占到了處警總量的50%,相當于治安案件的數(shù)量。另外由于派出所調(diào)解是無償調(diào)解,故今后人們選擇到派出所調(diào)解解決農(nóng)村土地糾紛的情況將會越來越多。并且一個糾紛從發(fā)案受理、調(diào)查取證到最后達成調(diào)解協(xié)議往往要耗費大量的時間和精力,導(dǎo)致最直接的問題就是派出所的警力明顯不足,精力也極為有限。2、派出所調(diào)解法律效力較弱2006年施行的《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百五十八條規(guī)定:“調(diào)解達成協(xié)議并履行的,公安機關(guān)不再處罰;對調(diào)解未達成協(xié)議或者達成協(xié)議后不履行的,公安機關(guān)應(yīng)當對違反治安管理行為人依法予以處罰?!笨梢姡挥羞_成協(xié)議并自覺履行的調(diào)解才有效力,如果不履行,調(diào)解協(xié)議也不具有強制執(zhí)行力。當事人違反已經(jīng)達成的調(diào)解協(xié)議并不需要負法律上的不利責(zé)任,這就使得遵守調(diào)解協(xié)議一方當事人的權(quán)益得不到有效保障,這極大地降低了其參與調(diào)解的積極性。而且這種對調(diào)解協(xié)議的隨意反悔也使得派出所民警的積極努力化為泡影,導(dǎo)致派出所民警對調(diào)解處理農(nóng)村土地糾紛等民事糾紛案件方面的積極性大大減弱,最終直接制約了調(diào)解機制作用的有效發(fā)揮。從另一方面來講,治安調(diào)解是對治安處罰的取代,調(diào)解協(xié)議若因一方或者雙方當事人的反悔,再經(jīng)其他程序推翻,勢必造成公安機關(guān)和當事人人力、物力以及執(zhí)法資源的浪費。3、自由裁量權(quán)行使不規(guī)范自由裁量權(quán)是指派出所在面對紛紜復(fù)雜的社會糾紛時可以相對自由地選擇解決方式,以及對于治安處罰的適用可以靈活處置。筆者在跟蹤個案時,發(fā)現(xiàn)在實踐中民警在行使自由裁量權(quán)時會出現(xiàn)以下兩種情況:一是堅持將違反治安管理行為當作一般普通民事糾紛調(diào)解。為避免程序繁瑣的麻煩,或者為了片面追求“零投訴”,很多民警往往將農(nóng)村土地糾紛案件作為簡單的民事糾紛案件來調(diào)解,這樣就可以避免受理、立案、查證等程序。這樣經(jīng)過調(diào)解雙方達成協(xié)議后,制作的不是規(guī)范意義上的治安調(diào)解協(xié)議書(需要參與調(diào)解的民警簽名),而是一份普通的民事和解協(xié)議書,如果事后不履行,則不再與派出所有關(guān),可直接告知當事人向法院針對農(nóng)村土地糾紛進行起訴,派出所民警不求無功但求無過。二是堅持將可以調(diào)解的農(nóng)村土地糾紛案件進行行政處罰。調(diào)查中,很多民警抱怨調(diào)解程序較為繁瑣,農(nóng)村土地糾紛案件過于復(fù)雜等,在缺乏相關(guān)法律法規(guī)指導(dǎo)的基礎(chǔ)上,很難保障糾紛案件的公平解決。4、農(nóng)村土地裁量證據(jù)收集困難農(nóng)村土地糾紛案件調(diào)解難的一大原因還與糾紛案件本身因素有關(guān),因為大部分農(nóng)地糾紛回溯時間甚至高達上十年,如果一旦出現(xiàn)糾紛,調(diào)解人員會讓當事人搜集對自己有利的證據(jù)。但因為時間過長,很多證據(jù)出現(xiàn)遺失,這就給當事人帶來了很大的舉證困難。在這種情況下,就很容易出現(xiàn)明明處于受害的一方會因為證據(jù)搜集困難而無法在糾紛案件中保障自己的權(quán)益。這會進一步引發(fā)更多不公平的問題出現(xiàn)。三、基層調(diào)解農(nóng)村土地糾紛調(diào)解的對策(一)充實派出所調(diào)解力量依法調(diào)處糾紛、化解矛盾,是維護穩(wěn)定、構(gòu)建和諧的基礎(chǔ)。針對派出所調(diào)解能力有待提升,調(diào)解人員隊伍有待充實的情況,需要加強對基層派出所人才的隊伍建設(shè),對現(xiàn)有的民警進行農(nóng)村土地糾紛調(diào)解的培訓(xùn),提升其治安管理的能力。在具體的工作中,應(yīng)首先在民警招錄時,指標應(yīng)向基層派出所傾斜,充實基層派出所警力。同時每個派出所應(yīng)當至少配備一名法律專業(yè)的警員,他們可以利用專業(yè)知識將因農(nóng)地等引發(fā)的糾紛及時進行規(guī)范的處理。其次,派出所要注重與德高望重的老干部、老黨員、老教師、老工人建立起良好的信任關(guān)系,充分利用和發(fā)揮他們在群眾中的威望、優(yōu)勢,配合開展糾紛調(diào)解工作。同時要在農(nóng)村治安積極分子中培養(yǎng)治安信息員,廣泛收集深層次、預(yù)警性信息,深入排查農(nóng)村土地糾紛的原因,擴大糾紛案件線索來源,方便采取針對有效的糾紛化解機制。(二)強化派出所調(diào)解的法律效力基層派出所在調(diào)解農(nóng)村土地糾紛的過程中,會適當放縱當事人處分權(quán),從而讓當事人可以自愿行事,但這種做法很容易破壞的現(xiàn)有調(diào)解和處罰程序的選擇性。既然雙方當事人都自愿做出接受調(diào)解結(jié)果的承諾,就應(yīng)該受到相應(yīng)約束,以避免公安機關(guān)制作的調(diào)解書與法院判決之間出現(xiàn)矛盾,因為這會加劇矛盾沖突的發(fā)生。對此,當派出所接到農(nóng)村土地糾紛案件時,采取調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議的,可以由派出所或者當事人雙方送交法院審核,經(jīng)法院核準后調(diào)解書即具有強制執(zhí)行力。經(jīng)法院審核認為調(diào)解違背自愿原則或國家強行法規(guī)定的,由法院裁定撤銷,當事人可直接起訴或重新到派出所進行行政裁決。此外,對于派出所做出的裁決或調(diào)解,法院仍可在執(zhí)行程序中依職權(quán)進行審查,對方當事人也可以申請法院裁定不予執(zhí)行。(三)賦予辦案民警適當?shù)淖杂刹昧繖?quán)派出所是公安機關(guān)的最基層,處在社會矛盾和糾紛的第一線,其需要接受部分鄉(xiāng)政府沒有調(diào)解成功的糾紛案件,農(nóng)村土地糾紛案件就是這類案件的主體。派出所在處理這些糾紛案件的過程中存在及時性和被動性。再加上法律的滯后性,我國有關(guān)農(nóng)村土地糾紛案件處理的《調(diào)查辦法》、《土地調(diào)解仲裁法》、《行政復(fù)議法》等法律可還不是很完善,無法為派出所處理這類案件提供參考指導(dǎo)作用,導(dǎo)致民警在處理的過程中只能根據(jù)自己的想法和經(jīng)驗進行,不利于公平公正目的的實現(xiàn)。因為農(nóng)村土地糾紛案件不同于刑事案件,其社會危害性顯然較輕。對于農(nóng)村土地糾紛案件,應(yīng)本著教育為主,處罰為輔的原則,對于大多數(shù)的農(nóng)村土地糾紛案件不宜以國家公權(quán)力的形式強行介入。派出所在處理這類案件時,通過一定的自由裁量,對那些認識到自己的錯誤,情節(jié)輕微的行政違法人,通過調(diào)解的方式,使其向受害人賠禮道歉,并賠償一定的經(jīng)濟損失,既可以教育違法當事人,又可以取得受害人的諒解和心理平衡,未嘗不是一件兩全齊美的好事。如同法院自由裁量權(quán)一樣,賦予派出所在處置治安案件和普通民事糾紛中一定的自由裁量權(quán),既是實際操作中早已存在的事物
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