第六章公共決策

第六章公共決策管理科學(xué)學(xué)院王芳2007年11月第六章公共管理決策課程體系:一、公共政策的概念二、公共政策的性質(zhì)三、公共政策的流程環(huán)式民主模式1、民眾對他們的需求和愿望了如指掌。2、政治家提供各種可選擇的能以特定方式獲得滿足的需要和愿望。3、人民通過投票來選擇看來最能滿足他們的喜好的代表。4、獲勝的政治家聯(lián)盟頒布反映人們意愿的法律。環(huán)式民主模式5、較有覺悟的民眾會(huì)對選舉過程和結(jié)果加以關(guān)注，來判斷哪些候選人可能獲勝或是他們所需要的。6、民眾如果對結(jié)果滿意，會(huì)投在任者的票，如果對結(jié)果不滿意，會(huì)選擇新的候選人來滿足他們的愿望。環(huán)式民主的質(zhì)疑1、在很大程度上，人民的愿望和需要都被操縱。并沒有所謂的獨(dú)立形態(tài)的大眾意愿。新聞媒體，特別是電子媒體是廣大人民獲得信息的渠道，它們因受到操縱而更為關(guān)心娛樂、嬉戲以及兜售廣告時(shí)間，而政治上傳播信息的作用次之。環(huán)式民主的質(zhì)疑2、參加職位競選的候選人很少在提出一系列替代性政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行競爭。形象比實(shí)質(zhì)更重要，否定性的競爭以及對改革、旗幟和黑人種族主義等象征形式的利用，是其競選藝術(shù)。參加選舉班子、公共關(guān)系領(lǐng)袖、廣告顧問以及風(fēng)格設(shè)計(jì)師比政策分析家更重要。環(huán)式民主的質(zhì)疑3、理智地考慮，人們不會(huì)因?yàn)槟骋痪唧w政策而不投某一個(gè)候選人的票。大多數(shù)人根本不參加選舉，即使他們參加了，這種狹隘的、勝者為王式的兩黨選舉制在充分代表公民特殊的政策意愿方面，也只是一個(gè)極鈍的工具。環(huán)式民主的質(zhì)疑4、政治野心家聯(lián)盟更多地受到議會(huì)游說者和相關(guān)利益團(tuán)體的影響，隨時(shí)提出一些不連貫的政策以隨機(jī)應(yīng)變地吸引立法上的多數(shù)。模糊兩可、自相矛盾的指令會(huì)讓官僚們苦不堪言，他們要策略性地尋找出一種對策來不偏不倚地將其付諸實(shí)施。環(huán)式民主的質(zhì)疑5、如果自由的代價(jià)就是永遠(yuǎn)保持警戒，那就只有廣播節(jié)目的主持人愿意付出這種代價(jià)。通常，人們并不知道他們的代表的名字，更不要提他們的政治立場和政策上的得失了。6、即使公眾對于國會(huì)的表現(xiàn)普遍都不滿意，似乎也無關(guān)緊要，因?yàn)樗麄兛梢灾匦逻x舉代表，任期有限制在選民中間引起了共鳴。環(huán)式民主的質(zhì)疑古典的傳統(tǒng)治理模式為何受到青睞？傳統(tǒng)治理模式的魔力歸功于它邏輯上的嚴(yán)格一貫性，是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的系統(tǒng)。事實(shí)上，被選舉的官員在執(zhí)行人民意愿的借口下，對非選舉官員進(jìn)行嚴(yán)格控制，從而導(dǎo)致愚蠢的照章辦事。愚蠢的照章辦事1、規(guī)章只會(huì)引起更多的規(guī)章。2、語言的歧義性無法完全控制官僚的行為。3、規(guī)章越多，對官僚行為的控制力就越小。4、規(guī)章產(chǎn)生偷換目標(biāo)、敷衍了事的官僚弊病。弱勢（空頭）民主的替代憲政主義（制度主義）：以憲法替代每一次的選舉獲勝者；批判：過于保守，將結(jié)構(gòu)置于功能之上，將文字的書面條款置于非正式的實(shí)際行為之上，將表面的唯真理論置于潛在的現(xiàn)實(shí)之上。弱勢（空頭）民主的替代公民主義（社群主義）：繞過選舉，直接取道擁有主權(quán)的公民。觀點(diǎn)：推崇亞里士多德的關(guān)于人是社會(huì)/政治的動(dòng)物的觀點(diǎn)，個(gè)人的全面發(fā)展只有在秩序良好的健全社會(huì)中才能實(shí)現(xiàn)。批判：假定社會(huì)是至善的；為實(shí)現(xiàn)社會(huì)的完整、道德和一致性而剝奪私人性的權(quán)利；無法容忍未來的公民存在冷漠。一、公共政策的概念1、從公共政策制定過程看公共政策2、從公共政策的職能看公共政策3、從公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向看公共政策4、從公共政策的全過程看公共政策一、公共政策的概念1、從公共政策制定過程看公共政策公共政策是由政治家制定、公共管理者執(zhí)行的法律和法規(guī)。2、從公共政策的職能看公共政策公共政策是政府對社會(huì)價(jià)值所作的權(quán)威性的分配。一、公共政策的概念3、從公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向看公共政策公共政策是國家和政黨為某種特定目標(biāo)而制定和實(shí)施的一種計(jì)劃。4、從公共政策的全過程看公共政策公共政策是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，包括公共政策設(shè)計(jì)、制定、執(zhí)行、評估、調(diào)整和終結(jié)的整個(gè)過程。二、公共政策的性質(zhì)利益傾向性：煙草立法在煙霧繚繞中上升目標(biāo)導(dǎo)向性：道路交通安全法、公務(wù)員法合法強(qiáng)制性：自上而下的政策制定穩(wěn)定時(shí)效性綜合多樣性三、公共政策的流程（一）公共政策設(shè)計(jì)1、公共政策問題2、公共政策議程3、公共政策制定（二）公共政策執(zhí)行研究途徑：自上而下：重視制定者，強(qiáng)調(diào)分工；忽視執(zhí)行者，忽視作用對象的影響自下而上：關(guān)注執(zhí)行者，強(qiáng)調(diào)共識；夸大執(zhí)行權(quán)，忽視制定者的權(quán)威（三）公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)：效果、效率、公正、政策回應(yīng)度、生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)（四）公共政策終結(jié)政策調(diào)整、政策持續(xù)、政策終止、政策重組實(shí)例：中國縣級政府的決策過程一、決策主體1、參與者：縣委、縣政府、縣人大、縣政協(xié)、縣紀(jì)委。2、決策模式：以黨為主，黨、政、人大三位一體。表現(xiàn)為“縣委決策、政協(xié)協(xié)商、人大審議、政府執(zhí)行”。3、特色：共產(chǎn)黨組織參與政府決策，并且是最重要的決策者。共產(chǎn)黨不是權(quán)力機(jī)關(guān)，也非國家機(jī)構(gòu)，作為政府決策最重要的參與者，合法性來自其在中華人民共和國建國過程中形成的核心地位。4、黨對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)在建國后曾經(jīng)歷過三個(gè)不同的階段第一階段是在80年代之前實(shí)行的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。毛澤東在1953年全國財(cái)政工作會(huì)議上的講話指出：“一切主要的和重要的問題都要先由黨委討論決定，再由政府執(zhí)行。比如，在天安門建立人民英雄紀(jì)念碑、拆除北京城墻這些大問題，就是中央決定，由政府執(zhí)行的?！边@就為中國政府的決策奠定了框架。這里涉及的兩個(gè)問題對后來產(chǎn)生了重要影響，第二階段自80年代初至80年代末和90年代初。改革初期，鄧小平對當(dāng)時(shí)黨政不分、黨的權(quán)力過分集中以及由此導(dǎo)致的許多負(fù)面現(xiàn)象進(jìn)行了猛烈的抨擊，認(rèn)為黨管了不該管和管不好的事，并提出黨政分開。這一點(diǎn)首先在1982年的憲法中得到了體現(xiàn)，該法確定中國的行政系統(tǒng)實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。這一點(diǎn)在后來的黨的十三大上得到了進(jìn)一步的體現(xiàn)。第三階段自80年代末期始，它表現(xiàn)為黨的作用的進(jìn)一步加強(qiáng)。一個(gè)顯著的轉(zhuǎn)變是中共十四大報(bào)告放棄了黨政分開的提法。黨的十五大也未提及黨政分開。黨對其他部門(包括政府部門)的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過三種途徑得以實(shí)現(xiàn)的。一是設(shè)立黨組。中共自八大起把黨組作為中共對政府進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的三大措施之一：“在國家機(jī)關(guān)中工作的黨員，首先是由擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的黨員所組成的黨組，必須服從黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。”二是通過黨的紀(jì)律。事實(shí)上，縣級政府中的領(lǐng)導(dǎo)成員絕大多數(shù)為中共黨員，中共的紀(jì)律是“個(gè)人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級服從上級，全黨服從中央”。三是對重要政府成員的推薦，并通過人大中的黨組的作用，使黨推薦的人選得以在人大獲得通過，因而完成法律規(guī)定的程序。二、決策過程的分析管理的主體結(jié)構(gòu)。這種黨政一體、以黨為主的模式導(dǎo)致了決策主體的法定結(jié)構(gòu)和非嚴(yán)格意義上的法定結(jié)構(gòu)互存的狀況。就法定結(jié)構(gòu)而言，憲法規(guī)定，地方各級人民代表大會(huì)是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)。人大閉會(huì)期間，由其設(shè)立的常務(wù)委員會(huì)代行權(quán)力職能。地方政府是地方國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，向人大及其常