第5講城市治理理論課件

第5講城市治理理論第5講城市治理理論主要內(nèi)容5.1治理理論及其發(fā)展5.2西方城市治理5.3中國城市治理的現(xiàn)狀與發(fā)展主要內(nèi)容5.1治理理論及其發(fā)展5.1治理理論及其發(fā)展5.1.1治理的概念1989年世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí)，首次使用了“治理危機(jī)”（crisisingovernance），此后“治理”一詞便廣泛地被用于國際、國家、城市、社區(qū)等各個(gè)層次的各種需要進(jìn)行多種力量協(xié)調(diào)平衡的問題之中。

5.1治理理論及其發(fā)展5.1.1治理的概念例如，世界銀行1992年年度報(bào)告的標(biāo)題就是“治理與發(fā)展”

；經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在1996年發(fā)布一份名為“促進(jìn)參與式發(fā)展和善治的項(xiàng)目評(píng)估；聯(lián)合國開發(fā)署（UNDP）1996年的一份年度報(bào)告的題目是“人類可持續(xù)發(fā)展的治理、管理的發(fā)展和治理的分工；聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）在1997年也提出了一份名為“治理與聯(lián)合國教科文組織的文件;聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)還成立了一個(gè)“全球治理委員會(huì)”。例如，世界銀行1992年年度報(bào)告的標(biāo)題就是“治理與發(fā)展”；英語中的治理一詞（governance）源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱，長(zhǎng)期以來它與統(tǒng)治（government）一詞交叉使用。目前對(duì)其的理解，主要有如下幾種：英語中的治理一詞（governance）源于拉丁文和古希臘語治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅森瑙（Rosenau）在其代表作“沒有政府統(tǒng)治的治理”和“21世紀(jì)的治理”等文章中將治理定義為：

一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅森瑙（Rosenau）在其代表作“羅茨（Rhodes）認(rèn)為：

治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會(huì)”。接著,他還詳細(xì)列舉了六種關(guān)于治理的不同定義。這六種定義是：羅茨（Rhodes）認(rèn)為：1）作為最小國家的管理活動(dòng)的治理,它指的是國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益。2）作為公司管理的治理,它指的是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行的組織體制。3）作為新公共管理的治理,它指的是將市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)。4）作為善治的治理,它指的是強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系。5）作為社會(huì)--控制體系的治理,

它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動(dòng)。6）作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理,它指的是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。1）作為最小國家的管理活動(dòng)的治理,它指的是國家削減公共開支庫伊曼（Kooiman）和范·弗利埃特（VanVliet）指出：“治理的概念是，它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)”。研究治理理論的另一位權(quán)威格里·斯托克（GerryStoker）對(duì)目前流行的各種治理概念作了一番梳理后指出，到目前為止各國學(xué)者們對(duì)作為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要的觀點(diǎn)。這五種觀點(diǎn)分別是：庫伊曼（Kooiman）和范·弗利埃特（VanVliet）1）治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。它對(duì)傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，它認(rèn)為政府幷不是國家唯一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不層面上的權(quán)力中心。2）治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中，存在著界線和責(zé)任方面的模糊性。它表明在現(xiàn)代社會(huì)，國家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即各種私人部門和公民自愿性團(tuán)體，后者正在承擔(dān)越來越多的原先由國家承擔(dān)的責(zé)任。這樣，國家與社會(huì)之間、公共部門與私人部門之間的界限和責(zé)任便日益變得模糊不清。1）治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。進(jìn)一步說，致力于集體行動(dòng)的組織必須依靠其他組織；為達(dá)到目的，各個(gè)組織必須交換資源、談判共同的目標(biāo)；交換的結(jié)果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進(jìn)行交換的環(huán)境。4）治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。這一自主的網(wǎng)絡(luò)在某個(gè)特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號(hào)施令的權(quán)威，它與政府在特定的領(lǐng)域中進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任。5）治理意味著，辦好事情的能力幷不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，幷在該報(bào)告中對(duì)治理作出了如下界定：

治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和幷且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性

它有四個(gè)特征：

治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；

治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；

治理既涉及公共部門，或包括私人部門；

治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。它有四個(gè)特征：5.1.2治理與統(tǒng)治的區(qū)別

（ernment）

在不少學(xué)者眼中，區(qū)分治理與統(tǒng)治兩個(gè)概念甚至是正確理解治理的前提條件。正如讓－彼埃爾·戈丹（Jean-PierreGaudin）所說，“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”。5.1.2治理與統(tǒng)治的區(qū)別首先，治理與統(tǒng)治的最本質(zhì)性的區(qū)別就是，治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威幷非一定是政府機(jī)關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。統(tǒng)治的主體一定是社會(huì)的公共機(jī)構(gòu)，而治理的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。治理是政治國家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。首先，治理與統(tǒng)治的最本質(zhì)性的區(qū)別就是，治理雖然需要權(quán)威，但這其次，管理過程中權(quán)力運(yùn)行的向度不一樣。政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號(hào)施令、制定政策和實(shí)施政策，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。其次，管理過程中權(quán)力運(yùn)行的向度不一樣。政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向第三，管理手段不同。統(tǒng)治的手段和方法主要是依靠強(qiáng)制性的行政、法律手段，有時(shí)甚至是軍事控制。而治理的手段更多的是依靠各主體之間的自愿平等合作。第三，管理手段不同。統(tǒng)治的手段和方法主要是依靠強(qiáng)制性的行政、5.1.3網(wǎng)絡(luò)治理（Networkgovernance）

斯蒂芬·戈德史密斯等認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)治理是第三方政府、協(xié)同政府、數(shù)字化革命和公民選擇四種有影響力的發(fā)展趨勢(shì)的集合。公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理既包含高度的公私合作，又意味著政府強(qiáng)有力地對(duì)公私合作網(wǎng)絡(luò)的管理。

陳振明指出，網(wǎng)絡(luò)治理是指為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門（私營(yíng)部門、第三部門或公民個(gè)人）等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)利，共同管理公共事務(wù)的過程。5.1.3網(wǎng)絡(luò)治理（Networkgovernance）第5講城市治理理論課件網(wǎng)絡(luò)治理的特征：比較的視角比較內(nèi)容層級(jí)市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)治理基礎(chǔ)規(guī)章價(jià)格信任核心內(nèi)容命令競(jìng)爭(zhēng)合作治理特征高度僵化充滿競(jìng)爭(zhēng)充滿彈性網(wǎng)絡(luò)治理的特征：比較的視角比較內(nèi)容層級(jí)市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)治理基礎(chǔ)規(guī)章價(jià)金字塔or網(wǎng)絡(luò)型復(fù)雜問題

Pyramid（egocentric）ornetwork?金字塔or網(wǎng)絡(luò)型復(fù)雜問題

Pyramid（egocentr5.2西方城市治理5.2.1西方城市新特點(diǎn)及其管理內(nèi)容的變化20世紀(jì)80年代以來（新公共管理運(yùn)動(dòng)），西方城市層級(jí)分明的行政體系、縱向協(xié)作的工業(yè)企業(yè)進(jìn)行了轉(zhuǎn)變，西方城市進(jìn)行重新定位，促進(jìn)和鼓勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展外向型政策，需要一系列新的代理及機(jī)構(gòu)支持，公共部門開始與私營(yíng)部門建立伙伴關(guān)系，使得城市管理內(nèi)容發(fā)生如下特征：5.2西方城市治理5.2.1西方城市新特點(diǎn)及其管理內(nèi)容的變特征一：地方政府成為制定發(fā)展戰(zhàn)略的焦點(diǎn)。

由于經(jīng)濟(jì)全球化，使得資本轉(zhuǎn)移和流動(dòng)迅速，中央政府無力組織生產(chǎn)和分配，使得地方政府的指揮和協(xié)調(diào)權(quán)力增加，因而地方城市政府的能力成為塑造城市形象和確立其在國際城市體系中的地位至關(guān)重要。特征一：地方政府成為制定發(fā)展戰(zhàn)略的焦點(diǎn)。特征二：多中心治理。主體：政府、私營(yíng)企業(yè)、NGO/NPO等多個(gè)中心。結(jié)構(gòu)：網(wǎng)絡(luò)型，每個(gè)中心都是一個(gè)節(jié)點(diǎn)，相互連接。目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)公民利益，滿足多元需求。治理方式：合作與競(jìng)爭(zhēng)。特征二：多中心治理。5.2.2城市治理的概念早在1942年，V.Jones出版了《MetropolitanGovernment》，探討大都市區(qū)政府管理模型，隨著20世紀(jì)90年代治理理論的興起，城市管理也逐漸轉(zhuǎn)向城市治理，對(duì)于城市治理的理解，常見的有三類：（1）城市治理=好政府。常見于國際援助組織的報(bào)告、文件，認(rèn)為城市治理是管理第三世界城市的關(guān)鍵，認(rèn)為這是提供援助的先決條件，如城市治理的指標(biāo)包括民主、透明、人權(quán)等。5.2.2城市治理的概念（2）城市治理是向市民和社會(huì)賦予權(quán)力的過程。此種理解常見于迄今尚未開放的國家的民主化過程。（3）城市治理是政府與市民社會(huì)的關(guān)系。但可以明確的是：城市治理≠城市管理二者根本區(qū)別是：市民社會(huì)的加入，即城市治理是政府與市民社會(huì)、公共部門與私人部門的互動(dòng)過程，地方政府只是主角之一。城市治理注重的是過程，即地方政府協(xié)同私人組織力求實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)的過程，因而城市治理的焦點(diǎn)是各個(gè)利益集團(tuán)之間的權(quán)力與責(zé)任的調(diào)整。（2）城市治理是向市民和社會(huì)賦予權(quán)力的過程。此種理解常見于迄5.2.3西方城市治理的模式治理，核心是權(quán)力再分配和向非公共機(jī)構(gòu)讓渡。而不同國家、同一國家的不同城市，由于存在差異化的價(jià)值觀、規(guī)則，帶來不同的城市治理模式，即地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色（如中西方地方政府的權(quán)力不同）、分配形式以及地方政府與市民社會(huì)的關(guān)系。5.2.3西方城市治理的模式比較精煉的分類，是美國學(xué)者Pierre的四類：1）管理模式（Managerial）：強(qiáng)調(diào)專業(yè)參與而非政治精英的滲入，“讓管理者管理”是其口號(hào)，主要參與者是組織生產(chǎn)和分配公共服務(wù)的管理者，例如將公共服務(wù)承包給贏利組織、建立內(nèi)部市場(chǎng)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)等。2）社團(tuán)模式（Corporatist）：直接參與的是各利益集團(tuán)的高層領(lǐng)導(dǎo)，間接參與的是利益集團(tuán)的基層。其主要目標(biāo)是分配環(huán)節(jié)，確保以集團(tuán)成員的利益塑造城市的服務(wù)和政策。比較精煉的分類，是美國學(xué)者Pierre的四類：3）支持增長(zhǎng)模式（pro-growth）：主要參與者是商業(yè)精英與當(dāng)選的地方官員，在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)問題上利益共享。目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此模式是最常見的治理模式，隨著近幾十年來區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)變以及城市國際化趨勢(shì)的興起，城市經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)越來越依賴于技術(shù)的引進(jìn)與投資的增加，因此該模式的參與者將城市作為吸引技術(shù)與投資的工具，在此過程中，二者緊密合作，共享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果。此模式的弊端在于其參與者的狹隘性，一般大眾很難參與無法調(diào)動(dòng)最廣泛的群體尤其是市民社會(huì)的參與到城市治理的積極性，公眾分享程度低，而且極有可能造成他們與利益即得者的沖突。3）支持增長(zhǎng)模式（pro-growth）：主要參與者是商業(yè)精4）福利模式（welfare）：城市政府通過國家預(yù)算資金的劃撥維持地方的福利水平、復(fù)興地方經(jīng)濟(jì)，因此地方政府與較高層政府的關(guān)系顯得尤為重要。

該模式具有明顯的短視性，其治理的行為必然是短期行為，且不愿與私營(yíng)資本結(jié)成伙伴關(guān)系，不大可能維持很長(zhǎng)時(shí)間，因?yàn)楦邔诱豢赡軐?duì)所轄的所有區(qū)域給予同等的重視，而不平衡發(fā)展又會(huì)引起爭(zhēng)議，并且如果恰逢中央政府出現(xiàn)財(cái)政赤字，情況將會(huì)更糟。該模式主要應(yīng)用于福利國家，因?yàn)檫@些國家有較為發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作為保障，對(duì)于發(fā)展中國家而言，其適應(yīng)性是相當(dāng)?shù)汀?）福利模式（welfare）：城市政府通過國家預(yù)算資金的劃5.3中國城市治理的現(xiàn)狀與發(fā)展5.3.1中國城市治理的變遷

現(xiàn)代公共行政的理論發(fā)展中，政府的定位經(jīng)歷了三個(gè)階段，即官僚政府、企業(yè)化政府和服務(wù)型政府三個(gè)階段，與此相應(yīng)的是，我國城市治理的模式也經(jīng)歷了三個(gè)階段，即城市管制模式、城市經(jīng)營(yíng)模式和城市治理模式。5.3中國城市治理的現(xiàn)狀與發(fā)展5.3.1中國城市治理的變遷(1)官僚制政府與城市管制模式

傳統(tǒng)官僚型模式形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初,作為一種公共部門管理模式,它代表著一種傳統(tǒng),這種傳統(tǒng)在大多數(shù)國家公共部門管理中,一直牢牢占據(jù)著統(tǒng)治地位。在這種管理模式下,政府的構(gòu)造基本上是按照科層制的模式進(jìn)行構(gòu)建,城市政府單獨(dú)承擔(dān)了城市公共服務(wù)的供應(yīng),所有城市事務(wù)都由城市政府按照指令式的方式進(jìn)行管理。(1)官僚制政府與城市管制模式

中國處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的城市管理,一開始就表現(xiàn)為中央高度集權(quán)的、以審批制度為主的城市管制模式。社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)力都集中在政府,地方政府管理權(quán)集中在中央。

這種模式呈垂直型結(jié)構(gòu),通過審批制度,城市發(fā)展目標(biāo)和策略的決策權(quán)掌握在中央政府手中,城市政府缺乏自主權(quán),只是機(jī)械地執(zhí)行中央的計(jì)劃和政策。

就城市政府的結(jié)構(gòu)來說,政府管制是家長(zhǎng)包辦型體制,觸角涉及到城市的各個(gè)方面,幾乎壟斷了城市事務(wù)的各項(xiàng)領(lǐng)域,龐大的職能和計(jì)劃分配的單一手段決定了管理的鞭長(zhǎng)莫及和力不從心。中國處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的城市管理,一開始就表現(xiàn)為中央高(2)企業(yè)化政府與城市經(jīng)營(yíng)模式

自20世紀(jì)80年代以來，推行行政體制改革和行政革新已成為時(shí)代風(fēng)潮，所采用的手段也各有差異，新公共管理就成為這錯(cuò)綜復(fù)雜的改革運(yùn)動(dòng)的一個(gè)標(biāo)簽，市場(chǎng)化的手段方法被用于城市社會(huì)的各個(gè)方面，打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府包辦式的管理方式，再造政府和經(jīng)營(yíng)城市的理念得到了廣泛的傳播和應(yīng)用。(2)企業(yè)化政府與城市經(jīng)營(yíng)模式

經(jīng)營(yíng)城市,總的來說是用市場(chǎng)化的方法對(duì)城市公共物品進(jìn)行改造,達(dá)到增加其經(jīng)濟(jì)價(jià)值或改善其自身活力等目的。就經(jīng)營(yíng)城市的具體內(nèi)容來說,中國城市在實(shí)際中主要集中在三個(gè)方面：盤活土地存量,實(shí)現(xiàn)自然資本的增值；引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)多元化經(jīng)營(yíng)；做好城市延伸資本的開發(fā),樹立城市良好形象。

經(jīng)營(yíng)城市,其手段是對(duì)作為公共資產(chǎn)的土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng),按照資本運(yùn)營(yíng)的方式來實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值。經(jīng)營(yíng)城市,總的來說是用市場(chǎng)化的方法對(duì)城市公(3)服務(wù)型政府與城市治理模式1）

一種替代新公共管理理論的新的理論范式——新公共服務(wù)理論。2）西方城市治理的借鑒(多中心治理)。(3)服務(wù)型政府與城市治理模式城市經(jīng)營(yíng)VS.城市治理城市經(jīng)營(yíng)理念自90年代出現(xiàn)以來，就迅速被各地政府采納和支持，源于其能優(yōu)化土地資源配置來增加經(jīng)濟(jì)效益。城市治理，仍處于學(xué)術(shù)討論之中，很少聽到官員對(duì)此發(fā)表意見，源于政府向公民社會(huì)授權(quán)。城市經(jīng)營(yíng)VS.城市治理城市經(jīng)營(yíng)理念自90年代出現(xiàn)以來，就迅速Case:杭州與深圳（一）杭州：經(jīng)營(yíng)城市與戰(zhàn)略管理型樣本“上有天堂，下有蘇杭”，杭州是一座歷史文化名城。最新一輪的杭州城市建設(shè)一般認(rèn)為是從2001年開始的。2001年3月12日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，蕭山、余杭撤市建區(qū)，杭州市面積從683平方公里擴(kuò)大到3068平方公里，面積擴(kuò)大了近四倍，成為長(zhǎng)江三角洲僅次于上海的第二大區(qū)域城市。面積的擴(kuò)大給杭州市帶來了巨大的城市建設(shè)資源，同時(shí)也提升了杭州的城市首位度和影響力。

Case:杭州與深圳（一）杭州：經(jīng)營(yíng)城市與戰(zhàn)略管理型樣本在城市戰(zhàn)略定位上，杭州分別從國際、全國、區(qū)域以及浙江省域進(jìn)行定位，確定為“國際風(fēng)景旅游城市、國家歷史文化名城、長(zhǎng)江三角洲的重要中心城市、浙江省的政治經(jīng)濟(jì)文化中心”。2001年，杭州市政府將城市發(fā)展的目標(biāo)濃縮成“打造國際休閑大都市”。2007年1月8日，杭州市重新定義城市品牌為“生活品質(zhì)之城”。在空間結(jié)構(gòu)上，杭州確立了“一主三副、雙心雙軸、六大組團(tuán)、六條生態(tài)帶”的空間結(jié)構(gòu)模式。從產(chǎn)業(yè)布局上，杭州致力于發(fā)展動(dòng)漫、會(huì)展、電子商務(wù)等新興文化產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。在城市戰(zhàn)略定位上，杭州分別從國際、全國、區(qū)域以及浙江省域進(jìn)行在城市建設(shè)運(yùn)行機(jī)制方面，杭州是“經(jīng)營(yíng)城市”的典型樣本?！捌湓缙诓僮髂Ｊ綖檎瞥鲆粋€(gè)概念，然后整理出一塊土地拍賣，賣地所得再用于搞當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)。該區(qū)塊經(jīng)過建設(shè)后升值，帶動(dòng)周邊地價(jià)上漲，政府又可以通過賣地獲得更多的財(cái)政收入，由此形成‘良性循環(huán)’。但這種依靠賣地生財(cái)?shù)摹?jīng)營(yíng)城市’模式存在巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)。”或許正是基于這些挑戰(zhàn)，杭州主動(dòng)改變了“經(jīng)營(yíng)城市”的策略，從強(qiáng)調(diào)“住在杭州”轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)“創(chuàng)業(yè)杭州”，從主要是經(jīng)營(yíng)土地等公共性偏低的有形資產(chǎn)逐漸向經(jīng)營(yíng)城市品牌、營(yíng)造優(yōu)質(zhì)人居和營(yíng)商環(huán)境等公共性較強(qiáng)的無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)變。在城市建設(shè)運(yùn)行機(jī)制方面，杭州是“經(jīng)營(yíng)城市”的典型樣本。“其早（二）深圳：制度創(chuàng)新與協(xié)同治理型樣本與杭州不同，深圳是一個(gè)典型的新興城市。1980年，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立直接改變了深圳的發(fā)展命運(yùn)。深圳在改革開放中的先發(fā)地位，使深圳獲得驚人的發(fā)展。然而，深圳過去的快速發(fā)展是建立在以土地?fù)Q效益、空間迅猛拓展基礎(chǔ)上的。這種發(fā)展模式，讓深圳很快就面臨城市發(fā)展無地可用的窘境。（二）深圳：制度創(chuàng)新與協(xié)同治理型樣本在城市規(guī)劃戰(zhàn)略定位上，深圳基于其特殊的歷史和發(fā)展現(xiàn)狀，提出了未來25年的發(fā)展目標(biāo)是“建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的全球先鋒城市”。功能定位上，建設(shè)“國家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、區(qū)域性物流中心城市、與香港共同發(fā)展的國際都會(huì)”。在區(qū)域規(guī)劃上，提出“差異化”的戰(zhàn)略分工，即在11個(gè)城市組團(tuán)的基礎(chǔ)上，通過組團(tuán)的融合，逐漸演化為城市核心區(qū)、西部濱海區(qū)、中部地區(qū)、東部地區(qū)、東部濱海地區(qū)5個(gè)城市功能地區(qū)。在城市規(guī)劃戰(zhàn)略定位上，深圳基于其特殊的歷史和發(fā)展現(xiàn)狀，提出了深圳城市治理的突出特色是其城市規(guī)劃的法定圖則。法定圖則體現(xiàn)了規(guī)劃過程的公眾參與程序，規(guī)劃決策權(quán)力從規(guī)劃行政部門向社會(huì)人士占多數(shù)的規(guī)劃委員會(huì)和圖則委員會(huì)轉(zhuǎn)移，從而提升規(guī)劃決策的民主化程度。法定圖則打破了規(guī)劃決策的封閉性，增強(qiáng)了透明性和公眾的參與性，特別是半數(shù)以上的非公務(wù)員委員使城市規(guī)劃中的長(zhǎng)官意志得到了一定程度的制衡。不過在具體的實(shí)施過程中，成效并不如預(yù)期，主要是規(guī)委會(huì)和圖則委員會(huì)的問責(zé)機(jī)制不健全，法律依據(jù)不充分，公眾冷漠對(duì)待和參與受阻，公共物品被忽視，運(yùn)行效率偏低以及人員配套制度不健全等。

深圳城市治理的突出特色是其城市規(guī)劃的法定圖則。深圳城市治理的另一個(gè)制度創(chuàng)新是2003年2月在全國率先設(shè)立市城管監(jiān)督指揮中心，2006年6月升格為正處級(jí)行政事務(wù)機(jī)構(gòu)。該中心是集數(shù)字化城市管理、市容監(jiān)控、群眾投訴、指揮調(diào)度、檢查督辦、號(hào)碼追呼、信息處理及分析、效果評(píng)價(jià)為一體，實(shí)施城市管理為職責(zé)的業(yè)務(wù)職能部。法定圖則推動(dòng)了深圳城市決策的民主化進(jìn)程，而指揮中心的建立則致力于解決多頭管理、缺乏協(xié)作的問題，推動(dòng)城市管理的高效化進(jìn)程深圳城市治理的另一個(gè)制度創(chuàng)新是2003年2月在全國率先設(shè)立市深圳城市治理的第三個(gè)制度創(chuàng)新是城市管理市場(chǎng)化試點(diǎn)——城管業(yè)務(wù)外包的實(shí)踐。這個(gè)試點(diǎn)工作起源于深圳寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道，初衷是為了解決人手不足這個(gè)綜合執(zhí)法最突出問題。為此，通過簽約外包的方式，培育民營(yíng)企業(yè)當(dāng)“城市保姆”，購買社會(huì)服務(wù)，整合資源，借用院校實(shí)習(xí)生資源，利用社區(qū)資源協(xié)助執(zhí)法，逐步形成了“政府主導(dǎo)、企業(yè)協(xié)同、公眾參與”的格局。由于物業(yè)保安、院校學(xué)生、社區(qū)志愿者均不是公職人員，不能依法采用罰款、沒收等強(qiáng)制手段，因而只能是口頭勸導(dǎo)等柔性管理方式，這是對(duì)傳統(tǒng)剛性城市管理方式的必要補(bǔ)充和新的有益探索。

深圳城市治理的第三個(gè)制度創(chuàng)新是城市管理市場(chǎng)化試點(diǎn)——城管業(yè)務(wù)（三）杭州和深圳的啟示深圳、杭州都屬于快速增長(zhǎng)的特大城市，而且分別屬于中國城市發(fā)展最為快速的長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)核心地帶。

深圳和杭州的發(fā)展環(huán)境中具有一些其他城市難以復(fù)制的因素：深圳與香港毗鄰，杭州與上海靠近，深圳和杭州分別借勢(shì)于香港和上海的快速發(fā)展，而國內(nèi)多數(shù)城市卻無法獲得這樣的地緣優(yōu)勢(shì)。

不過，這兩座城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中蘊(yùn)含著當(dāng)前中國城市治理改革的一些普遍趨勢(shì)，值得其他城市學(xué)習(xí)和借鑒。各城市可以將這些規(guī)律與各自的地方特色充分結(jié)合起來，提升城市發(fā)展的品質(zhì)。（三）杭州和深圳的啟示杭州和深圳的城市規(guī)劃各有其閃光點(diǎn)，杭州的成功之處在于其概念（戰(zhàn)略）規(guī)劃；而深圳的創(chuàng)新之處在于法定圖則，其過程雖然步履艱難，但其改革思路值得借鑒。杭州的概念規(guī)劃著眼于從區(qū)域、歷史、機(jī)遇、挑戰(zhàn)、優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)等角度動(dòng)態(tài)而準(zhǔn)確地定位城市，打造城市品牌，增強(qiáng)城市的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力。深圳的法定圖則著力于從體制的創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)規(guī)劃功能的優(yōu)化，試圖在規(guī)劃中將技術(shù)力量、市場(chǎng)力量、社會(huì)力量和政府力量有機(jī)整合。杭州和深圳的城市規(guī)劃各有其閃光點(diǎn)，杭州的成功之處在于其概念（5.3.2中國城市治理模式的現(xiàn)狀西方城市治理為中國城市發(fā)展提供了新思路，使決策者開始重視政府與非政府的關(guān)系，留意市民社會(huì)的力量。一是在大部分以政府為導(dǎo)向的城市，城市治理普遍以福利模式和支持增長(zhǎng)模式為主。城市政府一方面利用政府的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系獲得國家的財(cái)政支持及對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，以促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)復(fù)興；另一方面積極的推銷自己，通過城市規(guī)劃、資源開發(fā)及優(yōu)化城市環(huán)境等一系列手段吸引投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

5.3.2中國城市治理模式的現(xiàn)狀

二是在部分以市場(chǎng)為導(dǎo)向的城市，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了許多代表不同利益的群體，隨著自身實(shí)力的壯大，他們強(qiáng)烈要求進(jìn)入城市政策的決策過程以維護(hù)其自身的利益。這些利益集團(tuán)對(duì)城市治理的參與促使了城市治理管理模式和社團(tuán)模式的萌芽。

二是在部分以市場(chǎng)為導(dǎo)向的城市，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)5.3.3中國城市治理存在的問題（1）垂直的治理體系中的問題行政體系內(nèi)分工不明確、權(quán)責(zé)不明。行政體系在區(qū)域管理上缺乏應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制。（2）水平的治理體系（行政組織與非行政組織的合作）缺乏公眾參與意識(shí)，沒有形成良好的公眾參與機(jī)制。缺乏行政、司法和社會(huì)的公開監(jiān)督。5.3.3中國城市治理存在的問題5.3.4探索適合中國國情的城市治理途徑（1）推進(jìn)有限政府建設(shè)由全能政府轉(zhuǎn)型為有限政府，政府與市場(chǎng)分工明確，政府職能定位在負(fù)責(zé)公共事務(wù)管理上。（2）發(fā)展公私合作伙伴關(guān)系PPP政府資源有限，為了提高城市治理的效率與效益，應(yīng)該采用PPP模式供給公共服務(wù)。5.3.4探索適合中國國情的城市治理途徑（3）完善多中心治理結(jié)構(gòu)

各治理主體既保持一定的獨(dú)立性，各自承擔(dān)特定領(lǐng)域的治理責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)又具有制度化的協(xié)調(diào)和合作機(jī)制，構(gòu)建多元利益互動(dòng)和互惠機(jī)制。只有共同利益，才會(huì)互相配合。（4）擴(kuò)大公眾參與和民主治理

公眾參與城市治理，能夠及時(shí)反映市民的實(shí)際需求，提高政府決策科學(xué)性。

公眾參與的組織形式，包括社區(qū)組織、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)等非營(yíng)利組織。

公共參與的途徑，包括政府信息公開、重大決策聽證制度、價(jià)格聽證制度、熱線電話等。（3）完善多中心治理結(jié)構(gòu)（5）推進(jìn)城市治理信息網(wǎng)絡(luò)化第一，政府信息的電子化和網(wǎng)絡(luò)化，有利于提高信息利用的共享性，加快信息傳播的時(shí)效性，方便市民及時(shí)獲取有效信息。第二，整合不同部門的信息資源，實(shí)現(xiàn)信息共享，有利于提高城市政府從整體上、宏觀上駕馭和治理城市的能力。第三，信息傳輸?shù)募皶r(shí)性和信息資源共享，有利于減少行政層級(jí)，促進(jìn)行政機(jī)構(gòu)扁平化。（5）推進(jìn)城市治理信息網(wǎng)絡(luò)化討論如何理解和建設(shè)智慧城市如何理解和建設(shè)公交都市討論如何理解和建設(shè)智慧城市第5講城市治理理論第5講城市治理理論主要內(nèi)容5.1治理理論及其發(fā)展5.2西方城市治理5.3中國城市治理的現(xiàn)狀與發(fā)展主要內(nèi)容5.1治理理論及其發(fā)展5.1治理理論及其發(fā)展5.1.1治理的概念1989年世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí)，首次使用了“治理危機(jī)”（crisisingovernance），此后“治理”一詞便廣泛地被用于國際、國家、城市、社區(qū)等各個(gè)層次的各種需要進(jìn)行多種力量協(xié)調(diào)平衡的問題之中。

5.1治理理論及其發(fā)展5.1.1治理的概念例如，世界銀行1992年年度報(bào)告的標(biāo)題就是“治理與發(fā)展”

；經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在1996年發(fā)布一份名為“促進(jìn)參與式發(fā)展和善治的項(xiàng)目評(píng)估；聯(lián)合國開發(fā)署（UNDP）1996年的一份年度報(bào)告的題目是“人類可持續(xù)發(fā)展的治理、管理的發(fā)展和治理的分工；聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）在1997年也提出了一份名為“治理與聯(lián)合國教科文組織的文件;聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)還成立了一個(gè)“全球治理委員會(huì)”。例如，世界銀行1992年年度報(bào)告的標(biāo)題就是“治理與發(fā)展”；英語中的治理一詞（governance）源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱，長(zhǎng)期以來它與統(tǒng)治（government）一詞交叉使用。目前對(duì)其的理解，主要有如下幾種：英語中的治理一詞（governance）源于拉丁文和古希臘語治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅森瑙（Rosenau）在其代表作“沒有政府統(tǒng)治的治理”和“21世紀(jì)的治理”等文章中將治理定義為：

一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅森瑙（Rosenau）在其代表作“羅茨（Rhodes）認(rèn)為：

治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會(huì)”。接著,他還詳細(xì)列舉了六種關(guān)于治理的不同定義。這六種定義是：羅茨（Rhodes）認(rèn)為：1）作為最小國家的管理活動(dòng)的治理,它指的是國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益。2）作為公司管理的治理,它指的是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行的組織體制。3）作為新公共管理的治理,它指的是將市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)。4）作為善治的治理,它指的是強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系。5）作為社會(huì)--控制體系的治理,

它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動(dòng)。6）作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理,它指的是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。1）作為最小國家的管理活動(dòng)的治理,它指的是國家削減公共開支庫伊曼（Kooiman）和范·弗利埃特（VanVliet）指出：“治理的概念是，它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)”。研究治理理論的另一位權(quán)威格里·斯托克（GerryStoker）對(duì)目前流行的各種治理概念作了一番梳理后指出，到目前為止各國學(xué)者們對(duì)作為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要的觀點(diǎn)。這五種觀點(diǎn)分別是：庫伊曼（Kooiman）和范·弗利埃特（VanVliet）1）治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。它對(duì)傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，它認(rèn)為政府幷不是國家唯一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不層面上的權(quán)力中心。2）治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中，存在著界線和責(zé)任方面的模糊性。它表明在現(xiàn)代社會(huì)，國家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即各種私人部門和公民自愿性團(tuán)體，后者正在承擔(dān)越來越多的原先由國家承擔(dān)的責(zé)任。這樣，國家與社會(huì)之間、公共部門與私人部門之間的界限和責(zé)任便日益變得模糊不清。1）治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。進(jìn)一步說，致力于集體行動(dòng)的組織必須依靠其他組織；為達(dá)到目的，各個(gè)組織必須交換資源、談判共同的目標(biāo)；交換的結(jié)果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進(jìn)行交換的環(huán)境。4）治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。這一自主的網(wǎng)絡(luò)在某個(gè)特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號(hào)施令的權(quán)威，它與政府在特定的領(lǐng)域中進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任。5）治理意味著，辦好事情的能力幷不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，幷在該報(bào)告中對(duì)治理作出了如下界定：

治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和幷且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性

它有四個(gè)特征：

治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；

治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；

治理既涉及公共部門，或包括私人部門；

治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。它有四個(gè)特征：5.1.2治理與統(tǒng)治的區(qū)別

（ernment）

在不少學(xué)者眼中，區(qū)分治理與統(tǒng)治兩個(gè)概念甚至是正確理解治理的前提條件。正如讓－彼埃爾·戈丹（Jean-PierreGaudin）所說，“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”。5.1.2治理與統(tǒng)治的區(qū)別首先，治理與統(tǒng)治的最本質(zhì)性的區(qū)別就是，治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威幷非一定是政府機(jī)關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。統(tǒng)治的主體一定是社會(huì)的公共機(jī)構(gòu)，而治理的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。治理是政治國家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。首先，治理與統(tǒng)治的最本質(zhì)性的區(qū)別就是，治理雖然需要權(quán)威，但這其次，管理過程中權(quán)力運(yùn)行的向度不一樣。政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號(hào)施令、制定政策和實(shí)施政策，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。其次，管理過程中權(quán)力運(yùn)行的向度不一樣。政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向第三，管理手段不同。統(tǒng)治的手段和方法主要是依靠強(qiáng)制性的行政、法律手段，有時(shí)甚至是軍事控制。而治理的手段更多的是依靠各主體之間的自愿平等合作。第三，管理手段不同。統(tǒng)治的手段和方法主要是依靠強(qiáng)制性的行政、5.1.3網(wǎng)絡(luò)治理（Networkgovernance）

斯蒂芬·戈德史密斯等認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)治理是第三方政府、協(xié)同政府、數(shù)字化革命和公民選擇四種有影響力的發(fā)展趨勢(shì)的集合。公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理既包含高度的公私合作，又意味著政府強(qiáng)有力地對(duì)公私合作網(wǎng)絡(luò)的管理。

陳振明指出，網(wǎng)絡(luò)治理是指為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門（私營(yíng)部門、第三部門或公民個(gè)人）等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)利，共同管理公共事務(wù)的過程。5.1.3網(wǎng)絡(luò)治理（Networkgovernance）第5講城市治理理論課件網(wǎng)絡(luò)治理的特征：比較的視角比較內(nèi)容層級(jí)市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)治理基礎(chǔ)規(guī)章價(jià)格信任核心內(nèi)容命令競(jìng)爭(zhēng)合作治理特征高度僵化充滿競(jìng)爭(zhēng)充滿彈性網(wǎng)絡(luò)治理的特征：比較的視角比較內(nèi)容層級(jí)市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)治理基礎(chǔ)規(guī)章價(jià)金字塔or網(wǎng)絡(luò)型復(fù)雜問題

Pyramid（egocentric）ornetwork?金字塔or網(wǎng)絡(luò)型復(fù)雜問題

Pyramid（egocentr5.2西方城市治理5.2.1西方城市新特點(diǎn)及其管理內(nèi)容的變化20世紀(jì)80年代以來（新公共管理運(yùn)動(dòng)），西方城市層級(jí)分明的行政體系、縱向協(xié)作的工業(yè)企業(yè)進(jìn)行了轉(zhuǎn)變，西方城市進(jìn)行重新定位，促進(jìn)和鼓勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展外向型政策，需要一系列新的代理及機(jī)構(gòu)支持，公共部門開始與私營(yíng)部門建立伙伴關(guān)系，使得城市管理內(nèi)容發(fā)生如下特征：5.2西方城市治理5.2.1西方城市新特點(diǎn)及其管理內(nèi)容的變特征一：地方政府成為制定發(fā)展戰(zhàn)略的焦點(diǎn)。

由于經(jīng)濟(jì)全球化，使得資本轉(zhuǎn)移和流動(dòng)迅速，中央政府無力組織生產(chǎn)和分配，使得地方政府的指揮和協(xié)調(diào)權(quán)力增加，因而地方城市政府的能力成為塑造城市形象和確立其在國際城市體系中的地位至關(guān)重要。特征一：地方政府成為制定發(fā)展戰(zhàn)略的焦點(diǎn)。特征二：多中心治理。主體：政府、私營(yíng)企業(yè)、NGO/NPO等多個(gè)中心。結(jié)構(gòu)：網(wǎng)絡(luò)型，每個(gè)中心都是一個(gè)節(jié)點(diǎn)，相互連接。目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)公民利益，滿足多元需求。治理方式：合作與競(jìng)爭(zhēng)。特征二：多中心治理。5.2.2城市治理的概念早在1942年，V.Jones出版了《MetropolitanGovernment》，探討大都市區(qū)政府管理模型，隨著20世紀(jì)90年代治理理論的興起，城市管理也逐漸轉(zhuǎn)向城市治理，對(duì)于城市治理的理解，常見的有三類：（1）城市治理=好政府。常見于國際援助組織的報(bào)告、文件，認(rèn)為城市治理是管理第三世界城市的關(guān)鍵，認(rèn)為這是提供援助的先決條件，如城市治理的指標(biāo)包括民主、透明、人權(quán)等。5.2.2城市治理的概念（2）城市治理是向市民和社會(huì)賦予權(quán)力的過程。此種理解常見于迄今尚未開放的國家的民主化過程。（3）城市治理是政府與市民社會(huì)的關(guān)系。但可以明確的是：城市治理≠城市管理二者根本區(qū)別是：市民社會(huì)的加入，即城市治理是政府與市民社會(huì)、公共部門與私人部門的互動(dòng)過程，地方政府只是主角之一。城市治理注重的是過程，即地方政府協(xié)同私人組織力求實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)的過程，因而城市治理的焦點(diǎn)是各個(gè)利益集團(tuán)之間的權(quán)力與責(zé)任的調(diào)整。（2）城市治理是向市民和社會(huì)賦予權(quán)力的過程。此種理解常見于迄5.2.3西方城市治理的模式治理，核心是權(quán)力再分配和向非公共機(jī)構(gòu)讓渡。而不同國家、同一國家的不同城市，由于存在差異化的價(jià)值觀、規(guī)則，帶來不同的城市治理模式，即地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色（如中西方地方政府的權(quán)力不同）、分配形式以及地方政府與市民社會(huì)的關(guān)系。5.2.3西方城市治理的模式比較精煉的分類，是美國學(xué)者Pierre的四類：1）管理模式（Managerial）：強(qiáng)調(diào)專業(yè)參與而非政治精英的滲入，“讓管理者管理”是其口號(hào)，主要參與者是組織生產(chǎn)和分配公共服務(wù)的管理者，例如將公共服務(wù)承包給贏利組織、建立內(nèi)部市場(chǎng)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)等。2）社團(tuán)模式（Corporatist）：直接參與的是各利益集團(tuán)的高層領(lǐng)導(dǎo)，間接參與的是利益集團(tuán)的基層。其主要目標(biāo)是分配環(huán)節(jié)，確保以集團(tuán)成員的利益塑造城市的服務(wù)和政策。比較精煉的分類，是美國學(xué)者Pierre的四類：3）支持增長(zhǎng)模式（pro-growth）：主要參與者是商業(yè)精英與當(dāng)選的地方官員，在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)問題上利益共享。目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此模式是最常見的治理模式，隨著近幾十年來區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)變以及城市國際化趨勢(shì)的興起，城市經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)越來越依賴于技術(shù)的引進(jìn)與投資的增加，因此該模式的參與者將城市作為吸引技術(shù)與投資的工具，在此過程中，二者緊密合作，共享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果。此模式的弊端在于其參與者的狹隘性，一般大眾很難參與無法調(diào)動(dòng)最廣泛的群體尤其是市民社會(huì)的參與到城市治理的積極性，公眾分享程度低，而且極有可能造成他們與利益即得者的沖突。3）支持增長(zhǎng)模式（pro-growth）：主要參與者是商業(yè)精4）福利模式（welfare）：城市政府通過國家預(yù)算資金的劃撥維持地方的福利水平、復(fù)興地方經(jīng)濟(jì)，因此地方政府與較高層政府的關(guān)系顯得尤為重要。

該模式具有明顯的短視性，其治理的行為必然是短期行為，且不愿與私營(yíng)資本結(jié)成伙伴關(guān)系，不大可能維持很長(zhǎng)時(shí)間，因?yàn)楦邔诱豢赡軐?duì)所轄的所有區(qū)域給予同等的重視，而不平衡發(fā)展又會(huì)引起爭(zhēng)議，并且如果恰逢中央政府出現(xiàn)財(cái)政赤字，情況將會(huì)更糟。該模式主要應(yīng)用于福利國家，因?yàn)檫@些國家有較為發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作為保障，對(duì)于發(fā)展中國家而言，其適應(yīng)性是相當(dāng)?shù)汀?）福利模式（welfare）：城市政府通過國家預(yù)算資金的劃5.3中國城市治理的現(xiàn)狀與發(fā)展5.3.1中國城市治理的變遷

現(xiàn)代公共行政的理論發(fā)展中，政府的定位經(jīng)歷了三個(gè)階段，即官僚政府、企業(yè)化政府和服務(wù)型政府三個(gè)階段，與此相應(yīng)的是，我國城市治理的模式也經(jīng)歷了三個(gè)階段，即城市管制模式、城市經(jīng)營(yíng)模式和城市治理模式。5.3中國城市治理的現(xiàn)狀與發(fā)展5.3.1中國城市治理的變遷(1)官僚制政府與城市管制模式

傳統(tǒng)官僚型模式形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初,作為一種公共部門管理模式,它代表著一種傳統(tǒng),這種傳統(tǒng)在大多數(shù)國家公共部門管理中,一直牢牢占據(jù)著統(tǒng)治地位。在這種管理模式下,政府的構(gòu)造基本上是按照科層制的模式進(jìn)行構(gòu)建,城市政府單獨(dú)承擔(dān)了城市公共服務(wù)的供應(yīng),所有城市事務(wù)都由城市政府按照指令式的方式進(jìn)行管理。(1)官僚制政府與城市管制模式

中國處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的城市管理,一開始就表現(xiàn)為中央高度集權(quán)的、以審批制度為主的城市管制模式。社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)力都集中在政府,地方政府管理權(quán)集中在中央。

這種模式呈垂直型結(jié)構(gòu),通過審批制度,城市發(fā)展目標(biāo)和策略的決策權(quán)掌握在中央政府手中,城市政府缺乏自主權(quán),只是機(jī)械地執(zhí)行中央的計(jì)劃和政策。

就城市政府的結(jié)構(gòu)來說,政府管制是家長(zhǎng)包辦型體制,觸角涉及到城市的各個(gè)方面,幾乎壟斷了城市事務(wù)的各項(xiàng)領(lǐng)域,龐大的職能和計(jì)劃分配的單一手段決定了管理的鞭長(zhǎng)莫及和力不從心。中國處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的城市管理,一開始就表現(xiàn)為中央高(2)企業(yè)化政府與城市經(jīng)營(yíng)模式

自20世紀(jì)80年代以來，推行行政體制改革和行政革新已成為時(shí)代風(fēng)潮，所采用的手段也各有差異，新公共管理就成為這錯(cuò)綜復(fù)雜的改革運(yùn)動(dòng)的一個(gè)標(biāo)簽，市場(chǎng)化的手段方法被用于城市社會(huì)的各個(gè)方面，打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府包辦式的管理方式，再造政府和經(jīng)營(yíng)城市的理念得到了廣泛的傳播和應(yīng)用。(2)企業(yè)化政府與城市經(jīng)營(yíng)模式

經(jīng)營(yíng)城市,總的來說是用市場(chǎng)化的方法對(duì)城市公共物品進(jìn)行改造,達(dá)到增加其經(jīng)濟(jì)價(jià)值或改善其自身活力等目的。就經(jīng)營(yíng)城市的具體內(nèi)容來說,中國城市在實(shí)際中主要集中在三個(gè)方面：盤活土地存量,實(shí)現(xiàn)自然資本的增值；引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)多元化經(jīng)營(yíng)；做好城市延伸資本的開發(fā),樹立城市良好形象。

經(jīng)營(yíng)城市,其手段是對(duì)作為公共資產(chǎn)的土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng),按照資本運(yùn)營(yíng)的方式來實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值。經(jīng)營(yíng)城市,總的來說是用市場(chǎng)化的方法對(duì)城市公(3)服務(wù)型政府與城市治理模式1）

一種替代新公共管理理論的新的理論范式——新公共服務(wù)理論。2）西方城市治理的借鑒(多中心治理)。(3)服務(wù)型政府與城市治理模式城市經(jīng)營(yíng)VS.城市治理城市經(jīng)營(yíng)理念自90年代出現(xiàn)以來，就迅速被各地政府采納和支持，源于其能優(yōu)化土地資源配置來增加經(jīng)濟(jì)效益。城市治理，仍處于學(xué)術(shù)討論之中，很少聽到官員對(duì)此發(fā)表意見，源于政府向公民社會(huì)授權(quán)。城市經(jīng)營(yíng)VS.城市治理城市經(jīng)營(yíng)理念自90年代出現(xiàn)以來，就迅速Case:杭州與深圳（一）杭州：經(jīng)營(yíng)城市與戰(zhàn)略管理型樣本“上有天堂，下有蘇杭”，杭州是一座歷史文化名城。最新一輪的杭州城市建設(shè)一般認(rèn)為是從2001年開始的。2001年3月12日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，蕭山、余杭撤市建區(qū)，杭州市面積從683平方公里擴(kuò)大到3068平方公里，面積擴(kuò)大了近四倍，成為長(zhǎng)江三角洲僅次于上海的第二大區(qū)域城市。面積的擴(kuò)大給杭州市帶來了巨大的城市建設(shè)資源，同時(shí)也提升了杭州的城市首位度和影響力。

Case:杭州與深圳（一）杭州：經(jīng)營(yíng)城市與戰(zhàn)略管理型樣本在城市戰(zhàn)略定位上，杭州分別從國際、全國、區(qū)域以及浙江省域進(jìn)行定位，確定為“國際風(fēng)景旅游城市、國家歷史文化名城、長(zhǎng)江三角洲的重要中心城市、浙江省的政治經(jīng)濟(jì)文化中心”。2001年，杭州市政府將城市發(fā)展的目標(biāo)濃縮成“打造國際休閑大都市”。2007年1月8日，杭州市重新定義城市品牌為“生活品質(zhì)之城”。在空間結(jié)構(gòu)上，杭州確立了“一主三副、雙心雙軸、六大組團(tuán)、六條生態(tài)帶”的空間結(jié)構(gòu)模式。從產(chǎn)業(yè)布局上，杭州致力于發(fā)展動(dòng)漫、會(huì)展、電子商務(wù)等新興文化產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。在城市戰(zhàn)略定位上，杭州分別從國際、全國、區(qū)域以及浙江省域進(jìn)行在城市建設(shè)運(yùn)行機(jī)制方面，杭州是“經(jīng)營(yíng)城市”的典型樣本?！捌湓缙诓僮髂Ｊ綖檎瞥鲆粋€(gè)概念，然后整理出一塊土地拍賣，賣地所得再用于搞當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)。該區(qū)塊經(jīng)過建設(shè)后升值，帶動(dòng)周邊地價(jià)上漲，政府又可以通過賣地獲得更多的財(cái)政收入，由此形成‘良性循環(huán)’。但這種依靠賣地生財(cái)?shù)摹?jīng)營(yíng)城市’模式存在巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)?！被蛟S正是基于這些挑戰(zhàn)，杭州主動(dòng)改變了“經(jīng)營(yíng)城市”的策略，從強(qiáng)調(diào)“住在杭州”轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)“創(chuàng)業(yè)杭州”，從主要是經(jīng)營(yíng)土地等公共性偏低的有形資產(chǎn)逐漸向經(jīng)營(yíng)城市品牌、營(yíng)造優(yōu)質(zhì)人居和營(yíng)商環(huán)境等公共性較強(qiáng)的無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)變。在城市建設(shè)運(yùn)行機(jī)制方面，杭州是“經(jīng)營(yíng)城市”的典型樣本?！捌湓纾ǘ┥钲冢褐贫葎?chuàng)新與協(xié)同治理型樣本與杭州不同，深圳是一個(gè)典型的新興城市。1980年，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立直接改變了深圳的發(fā)展命運(yùn)。深圳在改革開放中的先發(fā)地位，使深圳獲得驚人的發(fā)展。然而，深圳過去的快速發(fā)展是建立在以土地?fù)Q效益、空間迅猛拓展基礎(chǔ)上的。這種發(fā)展模式，讓深圳很快就面臨城市發(fā)展無地可用的窘境。（二）深圳：制度創(chuàng)新與協(xié)同治理型樣本在城市規(guī)劃戰(zhàn)略定位上，深圳基于其特殊的歷史和發(fā)展現(xiàn)狀，提出了未來25年的發(fā)展目標(biāo)是“建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的全球先鋒城市”。功能定位上，建設(shè)“國家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、區(qū)域性物流中心城市、與香港共同發(fā)展的國際都會(huì)”。在區(qū)域規(guī)劃上，提出“差異化”的戰(zhàn)略分工，即在11個(gè)城市組團(tuán)的基礎(chǔ)上，通過組團(tuán)的融合，逐漸演化為城市核心區(qū)、西部濱海區(qū)、中部地區(qū)、東部地區(qū)、東部濱海地區(qū)5個(gè)城市功能地區(qū)。在城市規(guī)劃戰(zhàn)略定位上，深圳基于其特殊的歷史和發(fā)展現(xiàn)狀，提出了深圳城市治理的突出特色是其城市規(guī)劃的法定圖則。法定圖則體現(xiàn)了規(guī)劃過程的公眾參與程序，規(guī)劃決策權(quán)力從規(guī)劃行政部門向社會(huì)人士占多數(shù)的規(guī)劃委員會(huì)和圖則委員會(huì)轉(zhuǎn)移，從而提升規(guī)劃決策的民主化程度。法定圖則打破了規(guī)劃決策的封閉性，增強(qiáng)了透明性和公眾的參與性，特別是半數(shù)以上的非公務(wù)員委員使城市規(guī)劃中的長(zhǎng)官意志得到了一定程度的制衡。不過在具體的實(shí)施過程中，成效并不如預(yù)期，主要是規(guī)委會(huì)和圖則委員會(huì)的問責(zé)機(jī)制不健全，法律依據(jù)不充分，公眾冷漠對(duì)待和參與受阻，公共物品被忽視，運(yùn)行效率偏低以及人員配套制度不健全等。

深圳城市治理的突出特色是其城市規(guī)劃的法定圖則。深圳城市治理的另一個(gè)制度創(chuàng)新是2003年2月在全國率先設(shè)立市城管監(jiān)督指揮中心，2006年6月升格為正處級(jí)行政事務(wù)機(jī)構(gòu)。該中心是集數(shù)字化城市管理、市容監(jiān)控、