2022年我國環(huán)境經(jīng)濟政策現(xiàn)狀分析報告

年我國環(huán)境經(jīng)濟政策現(xiàn)狀分析報告據(jù)宇博智業(yè)市場討論中心了解，梳理十多年來我國環(huán)境經(jīng)濟政策的進展歷程，可見以下五大特征：

環(huán)境經(jīng)濟政策體系已經(jīng)基本建立

過去十年來，環(huán)保投融資、環(huán)境金融、環(huán)境稅費、生態(tài)補償、排污權(quán)交易等環(huán)境經(jīng)濟政策取得了樂觀進展，盡管各政策進展不一，但是整體上看，這些環(huán)境經(jīng)濟政策已經(jīng)掩蓋社會經(jīng)濟活動全鏈條，不同的政策單獨或者共同調(diào)整著開采、生產(chǎn)、流通或消費環(huán)節(jié)的社會經(jīng)濟行為，形成了較為系統(tǒng)協(xié)調(diào)的環(huán)境經(jīng)濟政策體系。當然，這個政策體系的有效性、完善性、制度化建設(shè)還存在多方面問題。

進入政策出臺密集期，環(huán)境財稅、價格政策是重點

過去十年出臺的環(huán)境經(jīng)濟政策數(shù)量之多，此前從未有過。依據(jù)環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院建立的環(huán)境經(jīng)濟政策數(shù)據(jù)庫平臺系統(tǒng)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從2022年到2022年這7年間，國家層面環(huán)境經(jīng)濟政策出臺尤為密集，達到383項。其中，環(huán)境財政政策占比最大，為28.5%;環(huán)境稅費政策次之，占比為17.5%。財政部、發(fā)改委和國務(wù)院為各類環(huán)境經(jīng)濟政策的主要制定部門。省級地區(qū)出臺的環(huán)境經(jīng)濟政策達到713項，也是以環(huán)境財政政策、環(huán)境稅費政策、環(huán)境資源定價政策為多，分別占比為30.1%、22.6%和14.2%。

各項政策實踐進程差異較大

在眾多環(huán)境經(jīng)濟政策中，環(huán)境財稅、環(huán)境價格、環(huán)境投融資政策的制度化進程相對較快，基本建立了制度框架。但是排污權(quán)交易、環(huán)境污染責(zé)任險、生態(tài)補償?shù)日叩闹贫然M程相對較為緩慢，多仍在試點探究進程中，詳細來說：環(huán)保投融資機制不斷進展完善。環(huán)保投融資機制建設(shè)呈現(xiàn)三方面典型特征，建立了面對階段性環(huán)保目標需求的投資機制，建立了環(huán)保預(yù)算支出框架，設(shè)立了大量環(huán)保專項資金并逐步開頭重視環(huán)保投資的績效管理。我國環(huán)保投入從“十五”開頭遞增趨勢明顯，“十一五”期間較“十五”增長157.4%，環(huán)保投資占GDP的比重達1.44%。每一個五年規(guī)劃時期，都依據(jù)規(guī)劃目標實現(xiàn)需求來設(shè)定環(huán)保投資目標，“十一五”超額完成了環(huán)保投入目標。2022年財政預(yù)算首次設(shè)立“211環(huán)境愛護”科目，對環(huán)保財政制度建設(shè)具有里程碑意義，這表明環(huán)保在財政預(yù)算支出賬戶中第一次有了“戶頭”，邁出了環(huán)境財政制度建設(shè)的關(guān)鍵一步。據(jù)發(fā)布的《2022-2022年中國環(huán)境愛護行業(yè)市場現(xiàn)狀與投資戰(zhàn)略分析報告》了解到環(huán)境愛護專項資金政策是近些年環(huán)保財政政策的一大特征，盡管對專項資金的設(shè)置存在較多爭議，但是應(yīng)當說在這個特定歷史階段，主要污染物減排專項資金、城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)以獎代補資金等環(huán)保專項資金對解決我國階段性、特定重點領(lǐng)域的環(huán)保問題起到了至關(guān)重要的作用。稅收綠色化進程在逐步推動。盡管特地面對環(huán)保的單獨的環(huán)境稅稅種尚未出臺，但是資源稅、所得稅、燃油稅等稅收的“綠色化”建設(shè)在穩(wěn)步推動，特殊是環(huán)境稅式支出政策在調(diào)控環(huán)境行為中發(fā)揮了重要作用。生態(tài)補償制度建設(shè)仍在摸索之中。盡管生態(tài)補償特地性立法尚未出臺，但是多領(lǐng)域的生態(tài)補償機制正在探究建立。生態(tài)公益林補償、流域水環(huán)境補償、礦產(chǎn)資源開發(fā)補償、自然愛護區(qū)、濕地生態(tài)補償均取得較大進展，目前為止已有30個?。▍^(qū)、市）建立了礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。特殊是流域、海洋生態(tài)補償取得突破性進展，全國已有17個省份開展了流域生態(tài)補償實踐。排污權(quán)交易政策試點正大范圍推開。全國已有20多個省份開展了排污權(quán)交易政策試點，其中，國家試點的省份有11個。碳排放權(quán)交易漸漸開頭進展，自2022年國家發(fā)改委批準了北京、天津、上海等7省市開展碳排放交易試點后，天津、廣東、上海等地已制定了碳排放權(quán)交易試點實施方案。很多地區(qū)為了便利本地排污交易工作的開展也紛紛成立了排污交易機構(gòu)，排污權(quán)交易探究正在進入“深水區(qū)”。環(huán)保融資政策發(fā)揮了越來越重要的作用。BOT、TOT融資對我國環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了越來越重要的作用。2022年全國建成投運的3022座污水處理廠中，實行BOT、BT、TOT等特許經(jīng)營模式的占42.28%。環(huán)境金融方面，綠色信貸正在逐步推開，許多商業(yè)銀行和政策性銀行在推動實施綠色信貸政策;環(huán)境污染責(zé)任險試點范圍也在不斷擴大，并開頭在重金屬等重點行業(yè)推動強制險;綠色債券政策探究比較緩慢，環(huán)保融資作用弱化，環(huán)保社會化融資中股票融資功能也還比較弱。

以“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的方式推動

由于生態(tài)補償、排污權(quán)交易、綠色信貸等環(huán)境經(jīng)濟政策不成熟、不完善，而在快速變化的社會環(huán)境及環(huán)保需求背景下，需要有關(guān)環(huán)境經(jīng)濟政策快速給出反應(yīng)，因此實行的是先試點摸索，在總結(jié)試點閱歷的基礎(chǔ)上，再考慮是否推開或者廢止某一政策探究的政策試誤法模式。許多時候，這種做法的關(guān)注點是某一環(huán)境經(jīng)濟政策是否有效，是否能夠解決面臨的環(huán)保問題。除了國家層面推動一些政策的試點外，很多地方結(jié)合自身的環(huán)保需求也在自發(fā)開展一些政策試點探究?！白陨隙隆迸c“自下而上”相結(jié)合、立體推動政策探究的模式，在我國當前階段是一種特別有效的方式，有利于快速識別政策實施短板因素和深化環(huán)境經(jīng)濟政策探究。

本土化特征愈創(chuàng)造顯，許多具有中國特色

由于我國的社會經(jīng)濟制度與許多國家，特殊是OECD成員國存在較大差異，我國的環(huán)境經(jīng)濟政策實踐與國外必定存在較大差異，國別特色尤其明顯，許多做法都有別于其他國家的一般性實踐。如排污權(quán)交易政策，美國在一級市場的初始配額安排主要采納的是無償安排方式，我國各地試點實踐的則主要是有償安排模式;美國的排污權(quán)二級市場主要是企業(yè)之間進行交易，我國基本上目前實行的是一種政府主導(dǎo)型模式。再如流域生態(tài)補償政策，國外主要是基于流域水權(quán)體系下的、利益相關(guān)方之間自發(fā)的貿(mào)易模式，我國則主要是政府主導(dǎo)性行為，實行的是基于流域上下游財政轉(zhuǎn)移支付的模式。類似的狀況還許多，主要緣由是我國市場經(jīng)濟體系還不完備，資源產(chǎn)權(quán)體系不完善，政府市場分工不清，環(huán)境資源定價機制沒有形成等。

仍有四大挑戰(zhàn)尚需破解

雖然成效是可觀的，但是我國在環(huán)境經(jīng)濟政策體系的建立過程中，仍有需要破解的挑戰(zhàn)——系統(tǒng)完備的環(huán)境經(jīng)濟政策體系尚未真正建立。目前我國僅初步搭建了一個環(huán)境經(jīng)濟政策體系框架，包括環(huán)境財政、環(huán)境稅、排污權(quán)交易、生態(tài)補償、環(huán)境信貸、環(huán)境責(zé)任險等政策在內(nèi)的政策體系仍只是一個初步框架。除了環(huán)境財政、環(huán)境稅費和環(huán)境資源定價政策進展相對完善外，排污權(quán)交易、流域生態(tài)補償、環(huán)境稅、環(huán)境污染責(zé)任險、環(huán)境債券等其他多種環(huán)境經(jīng)濟政策尚處于試點起步探究或者深化探究階段，這些類別的政策效用如何，還需要在試點、實踐過程中進一步明晰。環(huán)境經(jīng)濟政策體系中的政策結(jié)構(gòu)支配與功能分工，哪些是核心政策，哪些是從政策或幫助政策，核心政策或主政策畢竟是一類還是幾類等等環(huán)境經(jīng)濟政策體系建設(shè)必需回答的問題，也需要在環(huán)境經(jīng)濟政策體系的不斷進展中逐步明晰。一些環(huán)境經(jīng)濟政策究竟能否勝利大范圍推廣，往往需要經(jīng)過試點檢驗才能確定。環(huán)境經(jīng)濟政策法制化水平不夠，法律地位比較弱化，多采納指導(dǎo)看法或暫行方法以及試行條例的形式，僅有2022年全國人大通過的《中華人民共和國水污染防治法》等個別法律對環(huán)境經(jīng)濟政策有所考慮。地方上出臺的環(huán)境經(jīng)濟政策形式較為多樣，但多數(shù)政策也是以暫行方法、看法等文件形式出臺，也有一些政策僅僅通過部門通知進行發(fā)布，政策的約束力、權(quán)威性、法律位階稍顯不足。環(huán)境經(jīng)濟政策評估機制沒有形成，決策科學(xué)化水平有待提高。開展政策評估是環(huán)境經(jīng)濟決策的重要環(huán)節(jié)，在政策設(shè)計之初，開展社會經(jīng)濟和環(huán)境影響預(yù)評估，可發(fā)覺政策的成本收益、近期或者中長期的影響，對公正或效率的影響等，從而對某一政策是否出臺實施做出判定。在政策實施過程中或者實施一個階段后，開展跟蹤評估，有助于發(fā)覺政策的效用、問題及改進方向，從而為政策的適時調(diào)整、改進和完善或者取締一些政策供應(yīng)科學(xué)依據(jù)。很圓滿的是，雖然過去十年環(huán)境經(jīng)濟政策取得突破性進展，但是環(huán)境經(jīng)濟政策評估機制仍未建立起來。甚至許多國家有關(guān)部委批復(fù)的環(huán)境經(jīng)濟政策試點，也缺乏評估環(huán)節(jié)，沒有形成評估機制，也在很大程度上阻礙了政策試點的深化探究。這與當前環(huán)境經(jīng)濟政策實踐中的粗放管理、過于重視政策出臺而輕政策實施監(jiān)管、還停留在慣于采納的“拍腦袋式”決策方式等均有關(guān)系。過于重視單一政策設(shè)計，對政策協(xié)調(diào)性、政策配套建設(shè)不夠，導(dǎo)致許多政策大打折扣，甚至阻礙了政策深化推動。由于環(huán)境經(jīng)濟政策的多部門特征，既涉及到環(huán)保部門，也往往涉及到經(jīng)濟部門以及資源管理部門。政策的出臺實施需要與有關(guān)政策協(xié)調(diào)，或者有關(guān)政策需要依據(jù)政策推動實施要求進行適用性調(diào)整。但是，往往由于過于輕視政策協(xié)調(diào)，以及部門之間協(xié)作聯(lián)動不足，導(dǎo)致該問題難以有效解決。最為典型的是排污權(quán)交易政策。排污權(quán)交易需要總量管理政策、稅收政策、產(chǎn)權(quán)政策等有關(guān)政策與之協(xié)調(diào)，但是這些政策協(xié)調(diào)不到位，已經(jīng)成為推動排污權(quán)交易政策的關(guān)鍵障礙。此外，任何一項政策實施需要配套措施到位，否則會影響操作性，一項環(huán)境經(jīng)濟政策能否產(chǎn)生效用往往取決于一系列的配套支撐，包括力量建設(shè)、保障措施、合作平臺等是否到位，有時政策的實施也涉及到不同政府職能部門之間職責(zé)的轉(zhuǎn)換，這也要求配套的體制機制改革到位，才能確保該項政策貫徹落實下去。如環(huán)境稅改革就涉及到環(huán)保部門、財政部門和稅務(wù)部門之間事權(quán)的分工和職責(zé)的重新界定，不僅需要環(huán)保部門強化監(jiān)測力量建設(shè)，稅務(wù)部門建立環(huán)境稅納稅評估力量、構(gòu)建稅收征管平臺、推動試點探究等，而且由于征收環(huán)境稅涉及到不同政府職能部門事權(quán)的變化，體制機制也需要相應(yīng)轉(zhuǎn)變。湖北省排污費征管模式改革試點進展不大的緣由，就與試點的配套政策措施和體制機制改革配套不到位有直接關(guān)系。回顧過去十年，我們可以看到環(huán)境經(jīng)濟政策取得了很大進展，環(huán)境經(jīng)濟政策體系基本建立。在將來十年，還需要在已取得成就的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合我國政府職能轉(zhuǎn)型改革以及