2022年土地制度改革路徑指向四大領(lǐng)域分析

年土地制度改革路徑指向四大領(lǐng)域分析“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市潮寫入十八屆三中全會公報。上述表態(tài)雖然簡短，但意味深遠。消息人士表示，有關(guān)土地改革的相關(guān)部署已綻開，將來一段時間，制度改革將持續(xù)推動，其中四項制度將成為土地改革突破的重點：征地制度、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地節(jié)省集約利用、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

土地節(jié)省集約利用制度有望領(lǐng)先取得突破，農(nóng)地確權(quán)工作也有望加快推動，從而帶動農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度破局。由于涉及面較廣、面臨法律修訂等程序，征地制度、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等恐難短期內(nèi)實現(xiàn)突破。對于上述“硬骨頭”，連續(xù)以地方試點帶動制度破局，將是更為可行的改革路徑。

土地改革涉及的多個部門已開頭討論改革部署，地方更是已經(jīng)綻開詳細改革工作。近日，安徽發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導(dǎo)看法》明確，2022年底前實現(xiàn)農(nóng)村集體全部的建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地和農(nóng)村范圍內(nèi)的國有土地確權(quán)登記發(fā)證全掩蓋，同時強調(diào)建立宅基地退出補償激勵機制。分析人士認為，將來還將有更多省份出臺土改措施。

土改有望取得實質(zhì)性突破

三中全會公報涉及土地制度改革的表述為“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市潮，其蘊含新意，并引發(fā)市場劇烈反響。

這一表述與十七屆三中全會的“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市潮相比，有明顯的推動。華泰證券首席策略分析師徐彪認為，上述表態(tài)的變化顯示，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市有望進入實質(zhì)破冰階段。

公報提出，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，給予農(nóng)夫更多財產(chǎn)權(quán)利，推動城鄉(xiāng)要素公平交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康進展體制機制?！敖o予農(nóng)夫更多財產(chǎn)權(quán)利”的說法也屬首次提出。

“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市潮的提法，畢竟意味著什么？

中金公司首席經(jīng)濟學(xué)家彭文生表示，農(nóng)村是集體土地全部制，不能直接進入市場像國有用地一樣直接交易。該表述背后的含義在于，轉(zhuǎn)變集體土地先通過地方政府征地，然后進入市場的狀態(tài)，促成農(nóng)村集體土地直接入市。他表示，公報提出健全城鄉(xiāng)一體化進展體制機制，雖然未提新型城鎮(zhèn)化，但仍可使農(nóng)夫從生產(chǎn)要素方面獲得更大收益。

值得留意的是，農(nóng)地直接入市并不意味著農(nóng)夫可自行處置土地。上海易居房地產(chǎn)討論院副院長楊紅旭表示，出讓集體建設(shè)用地的主體為農(nóng)村集體組織，而非農(nóng)夫個人。集體組織賣地時，必需接受城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的約束。

楊紅旭表示，新土改并不是對農(nóng)村土地的再安排，而是將已安排的耕地、林地、宅基地等確權(quán)、發(fā)證，作為一種財產(chǎn)，通過法律形式讓農(nóng)夫放心、更好享用。

四項制度或成改革重點

當(dāng)前關(guān)于土地改革的嘗試，更多以地方試點、帶動制度破局的形式推動。到目前為止，各地的土改嘗試已經(jīng)鋪開，但制度上的突破進展緩慢。從國土資源管理部門近年來的調(diào)研路徑和改革嘗試，不難看出改革的重點領(lǐng)域。

消息人士表示，有關(guān)部門近期已就土地改革作出部署。將來土地制度層面的“攻堅戰(zhàn)”，將主要集中在四個領(lǐng)域：征地制度、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度、土地節(jié)省集約利用制度、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

上述人士表示，征地制度改革涉及范圍較廣，面臨的阻力也最大。當(dāng)前征地制度改革主要指向四個方面：縮小征地范圍，提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，拓寬安置渠道，規(guī)范征地程序。分析人士認為，短期內(nèi)要想從根本上轉(zhuǎn)變征地制度頗有難度，從現(xiàn)有嘗試來看，將來有可能在界定征地范圍和轉(zhuǎn)變征地補償方式方面取得突破。

當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的嘗試主要局限在農(nóng)村集體土地內(nèi)部，短期內(nèi)尚難實現(xiàn)與國有用地之間的自由交易。但從政策層面來看，隨著農(nóng)地確權(quán)工作的推動，將來將漸漸放開轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等多種方式進入市場流轉(zhuǎn)的路徑。與之相配套的，宅基地退出制度可能在短期內(nèi)逐步明確。

分析人士認為，當(dāng)前一些較成熟的嘗試，如浙江等地推動的“土地換股權(quán)”、安徽的“土地流轉(zhuǎn)信托”、重慶的“地票”等嘗試，將來可能得到更多政策支持，由于各地經(jīng)濟進展水平和土地資源稟賦不同，短期內(nèi)恐難形成統(tǒng)一制度。

在土地節(jié)省集約利用方面，國土部已部署開展多項試點，許多地方的嘗試已較成熟，將對“存量建設(shè)用地管理制度”的建立供應(yīng)支撐。而土地產(chǎn)權(quán)制度的確立，則取決于農(nóng)地確權(quán)發(fā)證工作的進展程度。根據(jù)今年中央一號文件，全部完成農(nóng)地確權(quán)，還需5年左右時間。

此外，土地差別化利用制度、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度、閑置土地處置制度、低效土地再開發(fā)制度等，也有可能在這一輪土改中逐步確立和完善。

改革路徑漸明

據(jù)悉，隨著三中全會對各項領(lǐng)域改革遠期目標(biāo)的明確，有關(guān)土改的相關(guān)部署業(yè)已綻開。將來一段時間，中央有關(guān)部門和地方政府都將實行相關(guān)動作，逐步推動土改進程，土改推動的時間表和路徑也將進一步明朗。

詳細而言，有關(guān)土地改革的總體行動方案和實施細則，可能在近期內(nèi)下發(fā)，從而對土改作出指導(dǎo)性要求。從地方政府的角度，類似安徽的嘗試將越來越多消失，地方試點將呈現(xiàn)“多點開花”的局面。

從實施層面來看，楊紅旭認為，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場需要三個階段：當(dāng)前正在進行的土地確權(quán)、宅基地發(fā)證等工作持續(xù)推動；土地作為財產(chǎn)實現(xiàn)可轉(zhuǎn)售、抵押等；最終實現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同權(quán)同價。土地制度改革需由易到難，將來要經(jīng)受一個長期過程。從中短期來看，或難有實質(zhì)性進展，但從長期來看，需要關(guān)注制度推動的節(jié)奏。

短期來看，由于試點漸漸成熟，部分制度存在取得突破的可能。業(yè)內(nèi)人士普遍認為，作為今年國土部力推的重點，節(jié)省集約用地方案有可能在短期內(nèi)領(lǐng)先形成制度，并長期化運作。此外，土地差別化利用制度、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度、閑置土地處置制度等，也有可能盡快得到完善。

分析人士認為，正在進行的農(nóng)地確權(quán)工作，或借助此次土地制度改革的“東風(fēng)”加速推動。在今年內(nèi)完成農(nóng)村集體土地全部權(quán)確權(quán)之后，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的確權(quán)工作也可能快于預(yù)期。

作為土改的“硬骨頭”，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和征地制度改革，或因面臨諸多制度障礙，需要較長時間來推動。消息人士認為，更可行的改革路徑在于連續(xù)以地方試點的形式推動改革，待時機成熟時，結(jié)合各地閱歷，再以文件形式予以明確。

由于涉及到《土地管理法》、《集體土地征