案例5 中國社會保障籌資：稅與費的爭論

案例5中國社會保障籌資：稅與費的爭論一、引言中國關于“開征社會保障稅”提法早在1996年已經(jīng)出現(xiàn)。在當年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要中提出，要逐步開征社會保障稅。在這之后，財政部門相關負責人在不同場合也曾表示過，將研究開征社會保障稅。2010年4月1日，財政部長謝旭人在《求是》雜志發(fā)表署名文章提出，“完善社會保障籌資形式與提高統(tǒng)籌級次相配合，研究開征社會保障稅。”近十幾年來，開征社會保障稅是政府官員、學者和公眾討論的熱門話題。但作為具體主管財稅政策的部門高官，謝旭人是首位明確提出要開征社會保障稅者。通過社會保障稅籌集社保資金，意味著社會保障支出也要同步納入財政支出范疇。財政部一位專家說，因為擔心社會保障支出負擔比較重，此前幾任財政部長不愿過多提及社會保障稅?！岸技{入財政后，財政能不能‘兜得住’，還要經(jīng)過精細的測算?！蹦壳埃诎l(fā)達國家和大部分發(fā)展中國家，普遍設有社會保障稅這一稅種，以征收社會保障稅的方式籌集社保資金，并在全國范圍內統(tǒng)籌。而中國的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)等社會保障，主要是以收取社會保險費的形式構成社?；穑蠖嗍窃谑∫患壗y(tǒng)籌。因為各省自己分別在做，籌集和發(fā)放的標準也不一樣。如果按社會保障稅籌集資金，就要全國統(tǒng)籌。二、社會保障的籌資方式：費與稅之爭（一）社會保障籌資的三種模式建立規(guī)范和完善的社會保障體系，關鍵在于確立合理的社會保障籌資機制。因為充足的社會保障資金是社會保障制度得以正常運行的基本保證，關系到社會保障目標的實現(xiàn)和公民的切身利益以及國家的穩(wěn)定和社會發(fā)展的大局。目前世界各國的社會保障資金籌資方式主要有三種：一是征收社會保障稅，也叫社會保障繳款，即政府通過稅收形式籌集社會保障基金，直接構成政府的財政收入，并通過專門的社會保障預算進行管理的一種籌資方式。西方發(fā)達國家通常采取這種方式來籌集社會保障資金。二是繳納社會保險費，即政府職能部門依據(jù)有關法律規(guī)范，強制向企業(yè)和個人征收并用于特定社會保障項目，它一般不直接構成政府的財政收入，但是由政府專門部門進行管理和運營的一種籌資方式。我國目前采取的就是此種方式。三是強制儲蓄形式，也稱個人賬戶制，是政府通過立法規(guī)定統(tǒng)一費率，將企業(yè)和個人繳納的社會保障費統(tǒng)一存入個人帳戶，需要時從個人帳戶中支取的一種籌資方式。新加坡采取此種方式。<!--[if!supportFootnotes]-->[1]<!--[endif]-->那么目前我國社會保障費用籌集方式是否合理？是否需要進行改革？（二）明確稅與費的內涵討論這個問題之前，首先明確兩個概念：一是稅收的概念。稅收是國家為實現(xiàn)其職能，憑借其政治權力，并按照法律規(guī)定，強制地、無償?shù)厝〉秘斦杖氲囊环N形式<!--[if!supportFootnotes]-->[2]<!--[endif]-->。從其概念中我們不難發(fā)現(xiàn)，稅收具有強制性、無償性和固定性的特點；二是明確規(guī)費的含義。它是是行政事業(yè)單位對某種社會公益事業(yè)提供公共服務收取的費用。這種行政性規(guī)費帶有“準價格”的性質，特定的規(guī)費和特定的服務帶有對稱性。也就是說，稅收是公民享受公共物品付出的價格，由于這類物品不具有分割性，因而居民個人的納稅與其享受的公共物品之間不具有一一對應的等價交換關系。而政府提供的規(guī)費類物品雖然也不能完全實踐市場規(guī)則，但是在一定程度上具有排他性或競爭性，需要使用者負擔相應成本。（三）社會保障稅與費的爭論社會保障籌資方式的稅費之爭也正是源于對社會保障性質的不同認定。從稅派認為，社會保障制度是一種公共物品，具有外部性，不能以價格制度來調節(jié)其供應。它具有一般公共物品所共有的非排他性、非分割性和非競爭性。政府是這一產(chǎn)品的生產(chǎn)者和供給者。像其他公共產(chǎn)品一樣，人們在消費這一產(chǎn)品時具有“搭便車”的動機，同時也不具有顯示其個人偏好的激勵，因此需要通過稅收手段進行籌集。而從費派則認為，稅是對應公共物品的，而社會保障屬于個人物品，因為它體現(xiàn)的是受保人之間的風險分擔，不同于體現(xiàn)國家職能的福利機制。從權利與義務的對應關系來看，特別是我國采取的統(tǒng)賬結合的模式下，針對于個人賬戶來說，稅具有義務性的特點，費則更注重于權利，稅在性質上與個人賬戶不協(xié)調。<!--[if!supportFootnotes]-->[3]<!--[endif]-->下面通過列表說明社會保障稅與費之間的異同點：表社會保障費與社會保障稅的異同

社會保障費社會保障稅目標為社會保障制度籌集專用資金服務對象勞動者專用性?？顚Ｓ谜魇辗绞揭婪◤娭普魇召Y金性質勞動者公共后備基金政府財政資金適應的制度模式部分積累或完全積累型現(xiàn)收現(xiàn)付制型個人的權利義務清晰對應模糊或非對應與財政的關系保持適當距離或分離與政府預算一體化與個人賬戶的關系兼容不兼容政府扮演的角色最后出場與責任分擔直接出場與完全責任籌集的資金可以積累或基金制不能積累或非基金制征收標準允許差別，有靈活性必須統(tǒng)一平等保險對象范圍可選擇性或階層性普遍性或全民性管理效率較低較高法律約束性較弱較強基金調劑范圍較小較大公平性待遇與地區(qū)經(jīng)濟水平相適應公平負擔，待遇平等，但可能導致地區(qū)間資金逆向流動注：資料來源鄭功成.社會保障學[M].商務印書館，2000年版，第341頁和賈康.實行費改稅開征社會保障稅的研究[J].財政研究，2001年第1期整理。其次是在操作層面上，從稅派認為，費相對于稅來說稍顯不規(guī)范，收取的強制力度不夠，容易在管理上產(chǎn)生漏洞，開征社會保障稅則可使社會保障資金在來源上和供給的穩(wěn)定上更為可靠；目前從費派則更多的主張“費的性質，稅的運作”，即由稅務部門代征社會保障費。<!--[if!supportFootnotes]-->[4]<!--[endif]-->對于社會保障籌資方式的稅費之爭問題，我國理論界展開了激烈的討論。中國社會科學院拉丁美洲研究所所長鄭秉文認為“費改稅不適合我們的基本國情”，“目前中國社保的根本問題是制度建設的問題”<!--[if!supportFootnotes]-->[5]<!--[endif]-->，一個制度的好壞，不在于強制力如何，而在于吸引力如何。“制度如果沒有吸引力，就是讓公安局來征都沒有用”。而目前，全國社保的覆蓋率只有不到20%?！百M改稅對中國社保制度的總體改革不是有利的”；而財政部科研所所長賈康則對開征社會保障稅持贊成意見，指出：“從完成中國經(jīng)濟社會現(xiàn)代化的全局高度看，應取向于政府主導的‘共濟型’社保管理體制和公共財政復式預算的資金管理形式，那么將籌資的具體形式作順理成章的考慮，就應當是在我國逐步創(chuàng)造條件，爭取推出規(guī)范、穩(wěn)定、低運行成本的社會保障稅，即爭取實現(xiàn)基本養(yǎng)老社保（‘社會統(tǒng)籌’部分）的‘費改稅’”<!--[if!supportFootnotes]-->[6]<!--[endif]-->；同時，針對目前我國社會保險費征收管理局面混亂的現(xiàn)狀，北京大學財經(jīng)法研究中心主任劉劍文認為“社會保障費應該由一個單獨的部門來征收”，從效率、公平、權力制衡等方面考慮，由稅務機關征收社會保障費，會比由勞動保障部門征收的優(yōu)勢多一些，而且更為重要的是，按照法律和法規(guī)規(guī)定，稅務機關是中國專司稅費征收的機關<!--[if!supportFootnotes]-->[7]<!--[endif]-->。而鄭功成則認為考慮到社會保障制度模式、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、國民經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)、國家的財政調控能力等對社會保障籌資模式的制約<!--[if!supportFootnotes]-->[8]<!--[endif]-->，以及納稅人的承受能力，社會保障費改稅應“緩行”、“慎行”。三、社會保障稅的三種模式現(xiàn)代各國的社會保障稅制是多種多樣的，根據(jù)承保對象和承保項目設置的方式不同，大體上可以將社會保障稅分為三類：一是單純按承保項目而分類設置的項目型社會保障稅模式，這種模式以德國為代表；二是以承保對象和承保項目相結合設置的混合型社會保障稅模式，這種模式以美國為代表；三是單純按承保對象而分類設置的對象型社會保障稅模式，這種模式以英國為代表。三種模式各有特點，也各有優(yōu)缺點。表社會保障稅的模式項目主要內容國家項目型社會保障稅模式按承保項目分項設置社會保障稅的模式，如養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷事事故、護理等。優(yōu)點:征收與承保項目建立起一一對應的關系，?？顚Ｓ茫颠€性非常明顯，而且可以根據(jù)不同項目支出數(shù)額的變化調整稅率。缺點:各個項目之間的財力調劑余地較小。德國對象型社會保障稅模式按承保對象分類設置的社會保障稅模式，如對一般雇員、個體經(jīng)營者、自愿投保者和利潤達到一定水平的自營者分別征收社會保障稅。優(yōu)點:針對不同就業(yè)人員或非就業(yè)人員的特點，采用不同的稅率制度，便于執(zhí)行。缺點:征收與承保項目沒有明確掛鉤，社會保險稅的返還性未能得到充分體現(xiàn)。英國混合型社會保障稅模式以承保對象和承保項目并存設置的社會保障稅模式。優(yōu)點:適應性較強，可在適應一般社會保險需要的基礎上針對某個或某幾個特定行業(yè)實行與行業(yè)工作特點相聯(lián)系的加強式社會保險，還能讓特定的承保項目在保險費收支上自成體系。缺點:管理不夠便利，返還性的表現(xiàn)不夠具體。美國數(shù)據(jù)來源：根據(jù)王琳.關于我國開征社會保障稅的研究[D]和于團葉.我國社會保障資金籌集的財務模式研究[D]等資料整理而得。（一）項目型社會保障稅模式—以德國為例德國是世界上最早推行社會保障制度的國家，其社會保障稅體系由養(yǎng)老金保險、健康（醫(yī)療）保險、失業(yè)保險、工傷（意外事故）保險，以及護理保險五個獨立部分組成。其稅收負擔一般由雇主和雇員共同承擔，并按比例實行源泉扣繳，稅款專款專用。養(yǎng)老金保險。德國的養(yǎng)老金保險由法定養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人養(yǎng)老保險組成，其中法定養(yǎng)老保險是德國社會福利保障的主要支柱，它覆蓋了近90%的從業(yè)人員，包括在職職員、工人、學徒和部分自營者，公務員和法官是國家終身雇傭人員，不參加法定養(yǎng)老保險，有獨立的養(yǎng)老保險制度，自謀職業(yè)的農(nóng)業(yè)人員也有獨立的“農(nóng)民養(yǎng)老保險”。養(yǎng)老保險資金主要來源于雇主和雇員繳納的法定養(yǎng)老保險費、20%左右的聯(lián)邦政府補貼（政府對法定養(yǎng)老保險補貼額不是固定不變的，不同年份略有高低差別）和保險機關的少量其他收入。德國的養(yǎng)老金支出主要用于老年養(yǎng)老金、遺屬及殘疾人養(yǎng)老金的支付，由已繳納社會保障稅的年數(shù)及相當于工人的平均收入狀況決定的，并遵照量入為出的原則，德國的養(yǎng)老保險實行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制，即用現(xiàn)在征收的養(yǎng)老保險費來發(fā)放現(xiàn)在已經(jīng)開始領取的養(yǎng)老金。健康（醫(yī)療）保險。德國的醫(yī)療保險主要分為法定醫(yī)療保險和私人醫(yī)療保險，以“法定醫(yī)保為主，私人醫(yī)保為輔”。法定醫(yī)療保險的參保者主要有月稅前收入低于法定義務標準（現(xiàn)在是3500歐元）的雇員、無固定收入的雇員配偶、退休人員、失業(yè)者、大學生和就業(yè)前的實習生等等，由雇主和雇員各繳50%給醫(yī)療公司。繳費基數(shù)設有封頂線和保底線，并由國家每年進行調整。對符合條件參加法定醫(yī)療保險的雇員，其家庭成員（包括未成年子女）可一起享受醫(yī)療保險的各種待遇；而私人醫(yī)療保險則是繳一人保一人，且費用昂貴。充分體現(xiàn)了德國社會醫(yī)療保險“高收入幫助低收入，富人幫助窮人，團結互助、社會共濟、體現(xiàn)公平”的宗旨。德國沒有統(tǒng)一的醫(yī)療保險經(jīng)辦機構，采取的是統(tǒng)一制度、分散管理、鼓勵競爭的管理體制。在養(yǎng)老基金的管理上，是由按照行業(yè)和地域建立起來的養(yǎng)老保險機構負責的。失業(yè)保險。在德國，所有職工都必須參加失業(yè)保險。各種自由職業(yè)者，不屬于保險范圍內。失業(yè)保險的稅率為雇員工資總收入的6.5%，由雇員和雇主平均分擔，同時設有應稅工資上限，與養(yǎng)老保險相同。失業(yè)者所獲得的保險金額，有子女者相當于其最后工資凈額的67%，無子女者相當于其最后工資凈額的60%。失業(yè)保險由政府機構—聯(lián)邦勞工局承辦。工傷保險。受雇人員、多種類別的獨立勞動者、學徒、學生和幼兒園兒童以及家庭傭工都必須參加保險。對于公務員、能夠獲得國家救濟法所規(guī)定的災害保障的享受者、終生生活有保障的宗教團體成員、自由開業(yè)的醫(yī)務工作者等等，自愿參加保險。德國工傷保險基金實行雇主繳費、差別費率、周轉金和適當積累的原則。受保人不承擔工傷保險費，保險基金全部由雇主按保險類別交納，平均為工資總額的1.36%（1990年標準）。在德國，工傷年金只根據(jù)傷殘人員的殘疾等級發(fā)放，不與其就業(yè)狀況相聯(lián)系，不根據(jù)工傷人員再就業(yè)之后的工資進行調整。護理保險。該保險是從1995年1月1日開始實施的，但僅限于對國內的關懷保險提供資金，屬于這種保險的社會保障稅稅率(雇員部分)是適用于健康保險的高達工資總額可保上限的0.85%。由健康保險單位負責組織落實，經(jīng)費單獨籌集。2.對象型社會保障稅模式—以英國為例英國的社會保障稅又被稱作國民保險繳款（NationalSecurityContribution），因具有強制性，且與受益不完全掛鉤，因此在實質上是稅。按照承保對象的不同，主要分為以下四種類型：一是征收對象為一般雇員。這是英國最主要的社會保障稅。課稅對象是雇員的薪金或工資，納稅人為一般雇員和雇主，根據(jù)雇員的周工資額計算每周應繳納的稅款，由雇主和雇員各負擔一半，實行累進稅率，即針對不同的收入水平實行不同的稅率水平。二是對個體經(jīng)營者征收。課稅對象是個體經(jīng)營者的全部所得，采取定額征收方式并有免征稅額規(guī)定。三是自愿繳納社會保障稅的。這些自愿參加的人，包括沒有正式職業(yè)但又想保持其領取保險權利的人和前兩類中想增加保險金權益的雇主、雇員和個體經(jīng)營者，實行的也是定額征收。四是對營業(yè)利潤達到一定水平以上的個體經(jīng)營者進行征收。如在2002年，對年利潤在3800-12000英鎊之間的部分，按照6.3%的比例征繳社會保障稅。英國的社會保障部是管理社會福利事業(yè)的最高領導機構，國家社會保障部處理政策性問題并監(jiān)督各區(qū)級機構的業(yè)務，區(qū)級保險局負責處理本區(qū)保險金和津貼的支付業(yè)務并監(jiān)督各地方委員會的工作，全國地方保險經(jīng)辦處負責收繳保險稅和發(fā)放保險金。3.混合型社會保障稅模式—以美國為例美國的社會保障稅不是一個單一的稅種，而是由一個針對大多數(shù)承保對象和覆蓋大部分承保項目的一般社會保障稅（薪工稅）與針對失業(yè)這一特定承保項目的失業(yè)保障稅，以及針對特定部分承保對象而設置的鐵路員工退職稅和個體業(yè)主稅四個稅種所組成的稅收體系。薪給稅。主要針對大多數(shù)承保對象和覆蓋大部分承保項目的一般社會保障稅，如老年退休、遺屬撫恤、殘障人基本生活、醫(yī)療保險等項目。該稅的納稅人為雇主和雇員，課稅對象分別為雇主全年對每個雇員的薪俸、工資和雇員全年領取的薪俸、工資（包括獎金、手續(xù)費和實物工資）。實行統(tǒng)一的比例稅率，該稅沒有減免稅扣除，但規(guī)定了課稅上限，超過部分不再征稅。這意味著每個人繳納的薪給稅有最大限額。從發(fā)展趨勢來看，薪給稅的稅率各年度均不一樣，且有不斷提高之勢，在稅收征管方面實行源泉扣繳法，即雇員的薪給稅由雇主代扣代繳。每個季度終了后的下月最后一天前，由雇主把自己和雇員的薪給稅一并申報繳納；自雇人員自行申報繳納。失業(yè)保險稅。美國的失業(yè)保險稅由聯(lián)邦失業(yè)保險稅和州政府失業(yè)保險稅分別開征的，其中聯(lián)邦失業(yè)保險稅是聯(lián)邦政府為彌補各州政府失業(yè)保險財源不足而開征的，為臨時失業(yè)者提供基本生活費用。納稅人為雇主，只要雇員在一年內為雇主工作滿20天以上或者每個季度工資所得超過1500美元，雇主就必須為其繳納失業(yè)保險稅，并且稅額全部由雇主繳納。按比例稅率征收，設有抵免扣除。2004年聯(lián)邦失業(yè)稅稅率為6.2%，美國聯(lián)邦政府準許州政府以它自身的失業(yè)保險稅數(shù)額抵免聯(lián)邦政府繳納的失業(yè)保險稅，最高可抵免5.4%，所以聯(lián)邦失業(yè)保險稅的稅率實際上只有0.8%，應稅上限為7000美元。失業(yè)保險稅的繳納按歷年編制申報表，在次年的1月30日前繳納，也可實行分季繳納。鐵路員工退職稅。美國鐵路員工退職稅是專門為鐵路員工籌措退休養(yǎng)老金的，實行兩級保險。第一級保險納稅人為雇主和雇員，課稅對象為雇員領取的全部工資和雇主發(fā)放的工資，由雇主和雇員分別繳納，但雇主比雇員要負擔得多一些，1994年雇員的稅率為6.15%，雇主的稅率為9.5%。第二級保險為單獨的失業(yè)保險稅，應稅工薪收入設有每人每月600元的最高限額，稅率為8%，全部由雇主負擔。鐵路員工退職稅也實行源泉扣繳法。雇主在季度終了后兩個月最后一天前把自己和雇員的稅款一并繳納到稅務部門。個體業(yè)主稅。個體業(yè)主稅又稱自營人員保險稅，是為個體業(yè)主(除醫(yī)生外)的老年、遺屬、傷殘及醫(yī)療保險而課征的。納稅人為單獨從事經(jīng)營活動的個體業(yè)主，征稅對象是個體業(yè)主的純收入。起征點為400美元，最高限額為68400美元，實行比例稅率，由納稅人自行填報繳納。美國的社會保障稅由財政部國內稅務局負責征收，所形成的社會保障基金，由財政部在經(jīng)常性預算之外實行獨立的預算管理，并由財政部按照規(guī)定比例分別記入財政信托基金賬戶；而由一般性財稅收入安排支出的社會福利補助支出直接納入政府經(jīng)常性預算中管理。四、各國現(xiàn)行社會保障稅的基本內容（一）納稅主體及課征對象社會保障稅的納稅主體，也就是社會保障稅的納稅人，一般為雇員和雇主雙方以及不存在雇傭關系的自營者。在各國的社會保障體系中，多數(shù)項目是由雇主和雇員雙方共同負擔的，但是負擔的比例因各國具體情況不同而有所差異。一般來說，社會保障稅的課征對象是在職人員的工資收入以及自營者的純收入。工資一般指毛工資收入額，即不進行減免或費用扣除，并且包括實物福利所得。同時工資一般附有最高和最低應稅限額，即僅對最低與最高限額之間的工資征稅，其中最高限額的高低因國而異，一般在各國平均工資水平的1.2到2.7倍之間變動，并隨消費物價指數(shù)的變動而調整，如美國、法國、荷蘭、比利時等。（二）稅率確定合理的稅率是建立社會保障稅制的核心內容。首先在稅率形式的選擇上，目前許多國家采取的是比例稅率，如美國、英國等；有的采取的是累進稅率，如芬蘭等；有的采取的是累退稅率，如埃及。<!--[if!supportFootnotes]-->[9]<!--[endif]-->一般情況下，全國實行統(tǒng)一稅率，但有的采用行業(yè)差別稅率，如比利時、冰島；有的采取地區(qū)差別稅率，如挪威、澳大利亞。<!--[if!supportFootnotes]-->[10]<!--[endif]-->其次關于社會保障稅率的高低，則是根據(jù)各國自身需要和經(jīng)濟特點的不同，由該國社會保障制度的覆蓋面和受益人的受益程度來決定的。<!--[if!supportFootnotes]-->[11]<!--[endif]-->（三）征收機構社會保障稅的征收機構一般分為兩種：一是國家稅務機關（多數(shù)國家采用），如美國、加拿大、瑞典等；二是社?；鸸芾聿块T，如德國、俄羅斯。由哪種機構征收社會保障稅，主要取決于各國的實際情況。如果該國的稅務機關的征收行為是有效的并且是高效時，由稅務機關集中征收社會保障稅可以降低管理成本和雇主的納稅負擔，并且可能促進稅款的順利征收；如果該國稅務機關的作用較弱時，由社會保障機構負責稅款的征收可能優(yōu)于稅務當局。（四）資金管理各國社會保障資金的管理機構與其社會保障稅的征收機構是對應的。由稅務當局征收社會保障稅的國家，其社會保障稅的資金管理部門往往是該國的政府資金管理系統(tǒng)，如美國、瑞典和加拿大；由社會保障機構征收社會保障稅的國家，其社會保障稅的資金管理部門通常是該國社會保障機構的資金管理系統(tǒng)，如德國和俄羅斯。五．中國現(xiàn)行的社會保障籌資方式及其存在的問題中國現(xiàn)行的社會保障籌資方式是社會保障統(tǒng)籌繳費制度<!--[if!supportFootnotes]-->[12]<!--[endif]-->，單位和個人的繳費按比例分別計入個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶。1994年，國務院發(fā)布的《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險三項社會保險基金實行集中統(tǒng)一征收，征收機構由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，可以由稅務機關征收，也可以由勞動保障行政部門按照國務院規(guī)定設立的社會保險經(jīng)辦機構征收。1998年開始，全國部分省市改革了社會保險資金的征繳體制，將由社會保障機構征繳改為稅務機關征收。截至2003年底，全國已有河北、內蒙古、遼寧、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、湖北、湖南、廣東、海南、重慶、云南、陜西、甘肅、青海等17個省、自治區(qū)、直轄市以及寧波、廈門2個計劃單列市由稅務機關征收各項或單項社會保險費。2007年以來，稅務機關組織的社保費收入繼續(xù)保持平穩(wěn)增長態(tài)勢，截至6月底，稅務機關累計征收社保費1484億元，比上年增長22.69%，同比增收275億元。但在資金籌集過程中，稅務機關只是代收機構。這種社會保障資金的籌集方式屬于規(guī)費范疇，在一定程度上具有一定的法律效應，但由于國家未頒布《社會保障法》，關于社會保障體系的基本制度、資金收支、公民權益、法律責任等都未用法律的形式明確的規(guī)定下來，資金使用也存在較大風險，很難解決保值增值的問題。地方政府的行政規(guī)章和規(guī)范性文件缺乏法律保障，在出現(xiàn)行政訴訟或司法訴訟，難以作為仲裁機構仲裁或法院進行判決的法律依據(jù)。由于社會保障資金的“費”式籌集，缺乏法律保障，進而引發(fā)了一系列問題。1.“費”式籌資收繳難一方面由于法制缺乏，剛性不足，社會保障資金籌集困難。據(jù)勞動與社會保障部的統(tǒng)計表明，截止到2003年底，全國欠繳基本養(yǎng)老保險費的企業(yè)有42萬多戶，累計費額達到430億元。由于欠繳嚴重而導致收繳率下降：1992年、1993年、1998年、1999年養(yǎng)老保險的全國收繳率分別是96.3%、92.4%、89%和90%。從清理欠費情況來看，由于各個方面的共同努力，1998年到2003年的5年間，全國共清理收回企業(yè)欠繳基本養(yǎng)老保險費700多億元。2004年全國主要險種如養(yǎng)老保險基金收不抵支，中央和地方財政分別補貼500億元和70億元。到目前為止，全國社保基金負債至少超過2.5億元。海南省18個市縣中，至少15個市縣的養(yǎng)老保險基金已多年收不抵支，當期社會保險費收入不能正常進入個人賬戶。另一方面，由于缺乏約束，對于統(tǒng)籌繳費，一部分企業(yè)拒繳、滯繳和逃繳。近年來一些大的國營、集體企業(yè)經(jīng)濟效益下降，部分企業(yè)瀕臨倒閉，無力繳費；有些企業(yè)雖然能維持生產(chǎn)，但是經(jīng)濟困難，資金緊張，造成嚴重欠費。一些經(jīng)營效益好的行業(yè)和企業(yè)將部門單位利益置于國家和社會利益之上，錯誤地認為社會統(tǒng)籌是搞“變相平調”，紛紛要求獨立“自保”，千方百計地逃避繳費的責任。據(jù)勞動和社會保障部統(tǒng)計，截至2003年6月，全國企業(yè)累計欠繳基本養(yǎng)老保險費436億元。對80萬戶企業(yè)養(yǎng)老保險費繳納情況稽核顯示，少報、漏報繳費人數(shù)320.6萬人，金額達23億元。這就使本來緊缺的社保資金更顯不足，社會保障的總體水平降低。在此情況下，財政不得不常年加大對其補貼，2003年，各級財政僅補助基本養(yǎng)老保險基金就達544億元，其中中央財政補助474億元。<!--[if!supportFootnotes]-->[13]<!--[endif]-->由于對企業(yè)逃避社會保障費的收繳行為，在法律上沒有相對的處罰依據(jù)，這在一定程度上縱容了企業(yè)的逃費行為，從而導致社會保障收入不足。而為了支付日益攀升的社會保障支出需要，社保部門只好被迫提高收費率。高的收費率與低的逃費成本使更多企業(yè)逃費，繳費收入進一步降低，只好再一次提高收費率，從而進入一個不可逆轉的惡性循環(huán)中。所以，單純從征收技術的層面看，收費較收稅遵從度低也是我們難以用收費取代收稅的重要原因之一。無論是約束能力，還是征收效率，收費都不及收稅。2.“費”式籌資不規(guī)范中國現(xiàn)行社保資金的籌集方法政出多門，主要采用由各地區(qū)、各部門、各行業(yè)自行制定具體籌資辦法和籌資比率的方式。這種分散的多元籌資方式必然導致制度間的不協(xié)調，無法形成全國規(guī)范、統(tǒng)一的制度。以基本養(yǎng)老保險為例，2001年，企業(yè)承擔的基本養(yǎng)老保險繳費率在新興工業(yè)城市的深圳僅為6%，在持續(xù)發(fā)展中的北京為19%，而在老工業(yè)基地的武漢卻高達24%，高低之間相差18個百分點。僅此一項即對當?shù)氐某杀窘Y構產(chǎn)生重大影響，不僅不利于公平競爭環(huán)境的形成，而且阻礙了勞動力的合理流動，客觀上不利于人力資源的有效配置。目前，籌資辦法多以部門規(guī)章、行業(yè)規(guī)章的形式出現(xiàn)，明顯缺乏法律依據(jù)。由于制度分割，各部門、各地區(qū)、各行業(yè)的繳費標準各異，費率差別懸殊，負擔不均，不利于公平競爭環(huán)境的形成。這種狀況嚴重影響政策的執(zhí)行效果，也無法為社會保障制度的正常運行提供及時、足額的資金，影響社會保障目標的實現(xiàn)。3.“費”式籌資管理亂目前，中國實際參與社會保障管理的機構，除了勞動和社會保障部之外，還有人事、民政、金融、衛(wèi)生、計生、財政、全國總工會等部門。具體來講，勞動部門負責城鎮(zhèn)國有企業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險和失業(yè)保險；民政部門負責農(nóng)村社會救濟；人事部門負責行政事業(yè)單位干部職工的養(yǎng)老保險；衛(wèi)生部門負責醫(yī)療保險；保險公司負責城鎮(zhèn)集體職工養(yǎng)老保險；各級工會特別是基層工會，承擔了相當一部分職工福利的事務性管理和服務工作。多元化的管理體制形成了部門分割，職能相互交叉的局面，嚴重影響了資金統(tǒng)籌能力，極大地增加了管理成本。而社會保險費繳費基數(shù)是按企業(yè)工資總額的一定比例，由不同管理部門分別核定。在企業(yè)工資分配渠道多樣化的情況下，各個部門對企業(yè)工資總額的口徑掌握不一，采取不同的標準核定繳費基數(shù)，導致負擔不均，往往因此而不按時申報繳納社會保險費，增加了征收社會保險費工作的難度。在現(xiàn)行社會保障費征收管理體制下，社會保障的參保登記、繳費基數(shù)與繳費人員的核定、繳費申報、參保檢查和征收任務的下達、政策調研等日常管理職能是由勞動保障部門負責行使的，而稅務部門只能根據(jù)勞動保障部門提供的應征資料組織征收，沒有行政處罰權、政策管理權和解釋權，導致征收工作十分被動。這種征管相互脫節(jié)的分工狀況造成了稅務部門無法真實地掌握費源情況，并采取有效措施防止繳費單位少報、虛報和漏報等隱瞞參保人數(shù)和繳費基數(shù)現(xiàn)象的發(fā)生，容易導致漏征漏管。社會保障基金運營未引入市場機制，存在挪用、擠占甚至浪費現(xiàn)象，社保基金的行政管理、投資營運與監(jiān)管三位一體，難以形成高效的營運機制和有效的監(jiān)督制約機制，各種違規(guī)問題屢屢發(fā)生，基金無法做到?？顚Ｓ?。據(jù)統(tǒng)計，在1986年至1997年間，由于缺乏監(jiān)管，全國有上百億元社會保險基金被違規(guī)動用。截至2003年底，全國各地共追回社保基金170多億元，目前尚有20多億元未能追回。有關社會保障基金被侵占、挪用的事件對繳費人產(chǎn)生負面影響，一些個體戶、社會自由人因而對社保基金的安全性產(chǎn)生懷疑，對退休時能否按時足額領到這份保障金沒有信心，不愿參保繳費。由于參保范圍縮小，使社會保障的“社會性”和“共濟性”大受限制，社會保障調劑平衡和分散風險的能力大為削弱，難以發(fā)揮社會保障應有的作用，特別是一些經(jīng)濟不發(fā)達、財政困難、退休人員較多的城市，其面臨的支付壓力更大，當支付高峰期到來時，很容易誘發(fā)“支付風險”。

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思考題1.國內有關社會保障籌資方式爭論的觀點，你贊成哪一個？說明你的理由。2.結合國際先進經(jīng)驗及我國現(xiàn)行社會保障籌資方式，說明我國是否有必要開征社會保障稅，若是，你認為最適合哪種模式？若否，請你說明如何對現(xiàn)行方式進行改革？附錄“一龍治水、三費統(tǒng)管”的縣域社保費征繳模式運行評價<!--[if!supportFootnotes]-->[14]<!--[endif]-->

一、“一龍治水、三費統(tǒng)管”征繳模式的開征背景及內容遵化縣（縣級市）隸屬河北省唐山市，上世紀80年代曾是全國聞名的“五小工業(yè)”縣，全縣自然參保人數(shù)多達27600人，而當時享受退養(yǎng)保險的人員不足2000人。但隨著市場經(jīng)濟體制的建立，大部分“五小企業(yè)”進行了改組改制，負債企業(yè)多達119家，企業(yè)離退職工和下崗失業(yè)人員猛增到8300多人，社保費費源不足與需求不斷增長之間的矛盾日益突出，因養(yǎng)老金發(fā)放不足，引發(fā)多起集體上訪事件，影響了社會穩(wěn)定和退休職工的生活保障。針對社保費源出現(xiàn)的問題，該縣（地稅部門）自2000年8月接受社會保險費征收任務以來，在上級領導的正確領導以及有關部門的積極配合下，初步建立起“一龍治水、三費統(tǒng)管”的縣域社會保險費征繳模式。在社保費征繳實踐中，充分發(fā)揮了地稅機關組織嚴密、管理科學、協(xié)調有力的職能優(yōu)勢，不斷更新管理理念，完善管理手段，創(chuàng)新管理體制，連年超額完成社保費征收任務。（一）“一龍治水、三費統(tǒng)管”征繳模式的主要內容：1、確立稅務機關主體地位，確保基數(shù)核定準確。2002年12月遵化縣政府下發(fā)了《關于加強社保費征繳工作的通知》，確定了地稅機關為繳費管理主體，統(tǒng)一負責“征、管、查”，負責社保費計費依據(jù)的核定、繳費登記、費款征收、費源擴面、欠費清理、上解國庫、稽查檢查和違規(guī)處罰等工作。地稅機關按企業(yè)實際發(fā)生工資總額核定繳費基數(shù)、編制計費工資審批表、個人繳費明細表，這對于社保費基數(shù)核定準確性提供了有力保障。2、理清關系，明確相關部門職責。在《通知》中，除確立了稅務機關的主體地位外，還確定了人事勞動部門和社保局負責征繳監(jiān)督、個人賬戶登記及社會保險費發(fā)放等日常管理工作。進一步明晰了責、權、利，統(tǒng)一了征收、管理、稽查程序，理順了部門間的關系，真正構建起地稅機關“一龍治水”的格局，遵化市形成了“地稅征收、財政管理、勞動發(fā)放”的社保管理新模式。3、健全機構，規(guī)范運作，建立“一站式”服務征管體系。新格局形成后，為加大社保費征繳力度，成立了“遵化社會保險費征收管理服務中心”（以下簡稱社保中心），其主要職責是“三費統(tǒng)管、一站式征收”。即在征收基本養(yǎng)老保險和失業(yè)保險的基礎上，同時開征基本醫(yī)療保險。社保中心負責“三費”的繳費基數(shù)核定、繳費登記、費款征收、上解國庫、欠費清理、稽查檢查、違規(guī)處罰以及費源擴面等項工作。為確保社保中心的正常運作，先后投資5萬多元配置了微機、打印機等辦公設備，抽調精干人員進行社保費業(yè)務培訓，精心設置征收底冊類、普查資料類和報表分析類三大基礎資料，將所有數(shù)據(jù)錄入微機，實現(xiàn)系統(tǒng)內信息共享，為社保費的科學管理和規(guī)范征收奠定了基礎。在健全機構的基礎上，為給繳費企業(yè)和個人提供便捷的繳費程序，對過去那種在幾個部門間往返進行登記、申報、基數(shù)核定的繁冗程序，全部改由“地稅機關核定，社保中心登記，企業(yè)自行繳納”的“一站式征收”征管體系。4、加強法制進程建設，依法保障社保費征收。2003年以來，先后制定了《遵化地稅局關于貫徹落實社保費征繳規(guī)定的通知》、《遵化地稅局社保費征繳考核辦法》等一系列相關文件，將申報、征收、繳費、檢查、費源管理等全部征收管理過程納入制度化管理的軌道，規(guī)范統(tǒng)一了征收工作的各個環(huán)節(jié)。5、建立征繳責任制、獎懲機制。建立“社保費三員征繳責任制”，由“一把手”負總責，主管副局長具體抓，征管人員實施征繳的層級征管機制，逐級明確崗位職責。并就責任目標進行細化，嚴格執(zhí)行獎懲制度。曾先后兩次修訂崗位目標責任、過錯責任追究和崗酬掛鉤獎懲等制度，把社保費列入單項目標考核，設立社保費征收、擴面、稽查等單項獎，使社保費征收工作與經(jīng)濟利益掛鉤，調動了征管人員的積極性。6、社保費、稅一體系化。確立了地稅機關在社會保障征管中主體地位之后，實行企業(yè)自行申報、地稅機關按企業(yè)實際工資總額依率計征，實現(xiàn)社保費日常征收規(guī)范。真正實現(xiàn)了把社保費納入稅收一體化管理，向社保費改稅進程邁進了一大步。二、“一龍治水、三費統(tǒng)管”征繳模式的問題（一）征繳模式改革前存在的問題1、社保費基數(shù)核定不準接管社保費之初，該縣社保費的征收基數(shù)是由勞動、社保部門根據(jù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況以“估數(shù)”、“躉數(shù)”的方式來核定，繳費登記、申報、擴面、稽核等工作也全部由社保部門負責。地稅局只能根據(jù)社保部門核定的征收基數(shù)，進行簡單的催報催繳，沒有管理權、解釋權和檢查權，成了單純的一個收費經(jīng)辦機構，被動地工作，在征繳上顯得無能為力，在職能上顯得力不從心。這就造成了社保費征繳基數(shù)的核定與實際嚴重脫節(jié)，特別是社保部門根據(jù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況進行“估數(shù)”沒有統(tǒng)一的標準，這必然導致在“估數(shù)”方式下企業(yè)采取一些違法違紀手段盡量少給單位職工繳納社保費，進而導致了我市參保人數(shù)眾多，但是社保費源嚴重不足的怪現(xiàn)狀。這也是在今后改革中應首要解決的問題。2、部門權責不清社保費征收環(huán)節(jié)，存在多頭管理，職責不清的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在管理不到位、征收不到位、執(zhí)法不到位，部門之間責、權、利不明晰，“征、管、查”不統(tǒng)一，部門間推諉、扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重阻滯社保費征收工作的開展。3、征收缺乏剛性原有的社保費征繳主要依靠行政手段，缺乏強制性，對于惡意少繳、欠繳，甚至不繳的行為沒有法律保障，相應的懲罰機制不夠嚴厲。即使發(fā)生了違規(guī)行為，也僅僅是處罰為數(shù)不多的金額，不足以對違規(guī)行為起到警示的作用；此外，處罰中對于拒不接受的也沒有更為有效的方法對其進一步處罰，特別是體現(xiàn)在法律層面上的處罰。這嚴重阻礙了社保費的征繳工作，造成了應繳的未繳，社保費源的足額難以保證。（二）征繳模式改革后的解決對策針對以上存在的問題，該縣接手之初曾經(jīng)嘗試過與勞動、社保等部門聯(lián)合辦公的模式，騰出專門的辦公場地，抽調部分精干的稅務人員與社保人員，設置專門的辦費窗口，配備專用的微機等辦公設備。但由于責、權、利不明晰，征、管、查不統(tǒng)一，工作性質和管理機制不一致，聯(lián)合辦公并沒有真正統(tǒng)一地稅和勞動、社保部門人員的思想，在征繳過程中沒能很好地發(fā)揮優(yōu)勢互補的作用，社保費的征繳與財政發(fā)放需求差距不斷加大，地稅工作十分被動。針對這一情況，地稅機關多次召開會議，分析研究病癥所在，一致認為如果想實現(xiàn)征繳規(guī)范，增加收入，就必須轉變征繳觀念，改變上述不合理的征繳模式，在考察了遼寧、葫蘆島等地社保費征管工作后，及時向遵化縣委、縣政府專題匯報了確立地稅機關為社保費征繳管理主體地位的設想，在取得縣政府支持和認可后，又多次與勞動、社保部門進行溝通。并就此開展了相應的工作。1、摸清費源底數(shù)，科學分類，實現(xiàn)社保費管理規(guī)范化一是定期開展費源調查，摸清費源底數(shù)。結合社保費政策宣傳、所得稅匯算清繳等工作，組織費源調查，逐戶建立繳費檔案，詳細掌握企業(yè)參保人數(shù)、工資總額、當年利潤、繳費、欠費等基礎數(shù)據(jù)，為社保費實現(xiàn)按工資總額據(jù)實核定、依率計征提供科學的依據(jù)。二是科學分類，規(guī)范管理。針對企業(yè)的實際繳費能力，把企業(yè)劃分為A、B、C、D四類管理。對現(xiàn)有繳費單位全部實行了一戶一檔和一月一帳管理，詳細記錄繳費單位的底數(shù)、征收和欠費數(shù)據(jù)。三是突出“兩個重點”，不斷加大擴面力度。一方面突出“依法參?！保凑铡逗颖笔∩鐣ｋU費征繳暫行辦法》中規(guī)定的征繳范圍直接開展社會保險擴征工作。凡轄區(qū)內城鎮(zhèn)私營以上企業(yè)都必須依法參加社會保險，實行統(tǒng)一征收、統(tǒng)一入庫。另一方面突出“自愿參保”，把破產(chǎn)企業(yè)買斷工齡后續(xù)保的人員、城鎮(zhèn)個體工商戶和自由職業(yè)者作為拓展參保范圍，增加社保收入的增長點，加大參保受益的宣傳力度，使城鎮(zhèn)個體工商戶和自由職業(yè)者自覺自愿參保。截止6月底全局共擴面企業(yè)86戶，1253人，個體戶和自由職業(yè)者780戶，新增參保人員2033人，新增社保費281萬元。2、社保費稽查與稅收稽查同步，實現(xiàn)稽查規(guī)范化稽查系列將社保費稽查列入年度計劃