農(nóng)村被撤并學校資產(chǎn)處置的政策選擇

農(nóng)村被撤并學校財產(chǎn)辦理的政策選擇教育部人文社會科學重點研究基地東北師范大學農(nóng)村教育研究所所長教授??鄔志輝東北師范大學教育科學學院王存綱要：農(nóng)村被撤并學校財產(chǎn)的辦理問題頗多，致使相關財產(chǎn)的閑置、流失、被非法占用等現(xiàn)象日益突顯。原因在于相關規(guī)定過于抽象而無可操作性、產(chǎn)權歸屬不明確、缺少激勵與督查問責系統(tǒng)。要解決這些問題，需要明確產(chǎn)權，細化規(guī)定，建立健全激勵與督查問責系統(tǒng)。重點詞：農(nóng)村被撤并學校；財產(chǎn)辦理；政策建議學校財產(chǎn)簡稱校產(chǎn)，一般指學校占有和使用的流動財產(chǎn)和固定財產(chǎn)，既包括學校直接投資購置形成的財產(chǎn)，也包括利用學校資源開發(fā)所得的資本投資形成的財產(chǎn)，還包括學校接收捐贈的財產(chǎn)。固定財產(chǎn)（也稱有形財產(chǎn)）一般指派用限時在一年以上，設施單位價值在500元以上，專用設施單位價值在800元以上，校辦企業(yè)價值在1000元以上，以及單位價值在500元以下，但批量購置價值在5萬元以上，并在使用過程中保持原來實物形態(tài)的財產(chǎn)。流動財產(chǎn)是指能夠在一年內(nèi)變現(xiàn)也許耗用的財產(chǎn)。依照教育部1991年的相關規(guī)定，學校的流動財產(chǎn)主要包括：現(xiàn)金、銀行存款、應收票據(jù)、應收銷貨款、待攤花銷、資料和一些低值易耗品。一、農(nóng)村被撤并學校財產(chǎn)辦理的現(xiàn)狀與問題本文談論的學校財產(chǎn)辦理，是指農(nóng)村被撤并學校財產(chǎn)的全部權與使用權的歸屬與安排。為了全面反響當前農(nóng)村被撤并學校的財產(chǎn)去向及使用狀況，我們把“有明確安排”和“沒有明確安排”兩種狀況都列為學校財產(chǎn)辦理的范圍。東北師范大學農(nóng)村教育研究所課題組依照人均GDP、人口密度、人口集中程度、人口流動狀況、地理條件、交通狀況、民族與文化、學校數(shù)量、在校生人數(shù)等十余個指標，對全國2859個縣級區(qū)劃近五年來十余指標數(shù)據(jù)的變化走勢作了聚類解析，并以內(nèi)蒙古、甘肅、云南、湖北、河南、河北、浙江、遼寧等8個省（自治區(qū)）的8個縣（市）為樣本。2008年10月，我們先后向樣本縣（旗）內(nèi)全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放了檢查表，并實地走訪了60％以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。檢查發(fā)現(xiàn)，樣本縣共撤并中小學978所。從這些學校財產(chǎn)辦理看，有543所學校的財產(chǎn)劃歸教育部門，占55.52%；有229所學校的財產(chǎn)劃歸村委會，占23.42%；有206所學校的財產(chǎn)因產(chǎn)權不清或其他原因此閑置、荒棄或倒塌，占21.06%。其中，在劃歸村委會的校產(chǎn)中，有58.52%（134所）被看作村委會辦公室或會議室，有34.93%（80所）被銷售或出租，銷售或出租的資本全部歸村里全部，有6.55%（15所）被改作村里的福利院、老人活動室或宗教活動場所等。在劃歸教育部門的校產(chǎn)中，有53.96%（293所）被賣掉（或作民房或作工廠，形式不一），所獲資本絕大部分用于布局調(diào)整過程中寄宿制學校的新建宿舍、修整操場或圍墻等，還有一部分資本用于歸還學校在“普九”過程中所欠的債務，其他全部歸教育局統(tǒng)一使用。只有46.04%（250所）用于連續(xù)辦學校，其中絕大部分用于辦幼兒園或授課點，還有一部分用于辦農(nóng)民工子弟學?；蜃鞒扇私逃龍鏊?，極小部分被改建成學生社會實踐基地。從各地被撤并學校財產(chǎn)的辦理上看，有55.52%財產(chǎn)劃歸教育部門，基本上吻合《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》中相關“調(diào)整后的校舍等財產(chǎn)要保證用于發(fā)展教育事業(yè)”的政策規(guī)定。但是，各地在詳盡辦理上尚存在一些問題。1．某些村委會搶先作為，致使被撤并學校財產(chǎn)被非法入侵、變賣或出租盡管好多村小是在“三級辦學，兩級管理”系統(tǒng)下、在“人民教育人民辦”運動中、在“再窮不能夠窮教育，再苦不能夠苦孩子”的激情里，由村組織或村民投資、獻地或集資興建的，村民們對把撤并校的桌椅、設施、圖書等可動產(chǎn)搬至新校沒有意見，但他們對校舍、校田等不動產(chǎn)的產(chǎn)權歸屬卻有自己的想法。特別是一些在建校時向村民借了錢，迫切需要經(jīng)過校產(chǎn)、校田的變賣或出租來還賬的地方，對不動校產(chǎn)的爭議相當激烈。由于無法在短時間內(nèi)解決爭議，一些村委會就以各種名義強行占用、變賣或出租校舍，私分或轉(zhuǎn)包校田，甚至因產(chǎn)權爭議把校田里已經(jīng)長出來的莊稼都給拔掉了。由于村財政一般都比較困難，再加上“以縣為主”系統(tǒng)下辦農(nóng)村教育的責任已經(jīng)上收到縣，所以鄉(xiāng)政府對此經(jīng)常是睜一只眼閉一只眼，有的地方還偏向村委會，致使被撤并學校財產(chǎn)無法用于發(fā)展教育事業(yè)。2．部分相關人員亂作為，致使被撤并學校財產(chǎn)流失在學校被撤并過程中，由于缺少科學謹慎的財產(chǎn)辦理程序，有部分相關負責人就利用職權之便，也許擅自吞占與切割學校財產(chǎn)，也許低價變賣、銷售與轉(zhuǎn)讓，個人從中漁利而致使國有財產(chǎn)流失。比方，一些管理人員抱著“做老好人”的思想，在學校被撤并前將圖書、電子設施、桌椅等授課設施“借給”一些老師，而且不作登記；一些立刻被撤并的學校領導在“校散人散、不撈白不撈、撈了也白撈”思想的支配下，濫用職權，為己為友為上級批條子、辦手續(xù)，大辦所謂的好心事，減少事業(yè)單位的債權、物質(zhì)，使公有財產(chǎn)慘遭不應有的損失；一些學校管理者為了暫停學校布局調(diào)整惹起的思想混亂，在學校被撤并前以各種名義、想方想法把學校積累的現(xiàn)金或存款分光、用光、花光；一些學校主管部門的領導為了自己利益，背后里與人交易，在對一些交通便利、占地面積大、房舍多、便于開發(fā)利用的被撤并學校的銷售、變賣、轉(zhuǎn)讓過程中，特地為某些當?shù)氐摹皬娬摺贝箝_方便之門，造成部分財產(chǎn)或被無償入侵，或被低價賣掉。3．部分相關部門不作為，致使被撤并學校財產(chǎn)閑置荒棄學校撤并后，由于原來的機構不復存在、人事關系又發(fā)生了變動，致使一些學校的財產(chǎn)基本處于“三無論”的狀態(tài)，即村無論、鄉(xiāng)無論、教育行政部門無論。村之所以無論是，由于一些地方?jīng)]有出臺明確的相關政策，特別是在村集體辦學時期欠債的學校，村干部不敢擅自“出租”或“出賣”，由于出租或銷售學校就會有人上門要錢。把學?？醋鲗W習或?qū)嵙暬兀謇镉譀]有特地的校舍運轉(zhuǎn)、維修和保護資本，只能閑置、荒棄。鄉(xiāng)之所以無論，是由于一方面推行“以縣為主”管理系統(tǒng)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有管理權了，另一方面被撤并學校多是由村民捐資興建的，村民和教育行政部門對校產(chǎn)辦理存在分歧，作為最基層的政府組織——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難管。教育行政部門作為學校的直接收理者，理對付被撤并學校的財產(chǎn)辦理有所作為，但由于對“調(diào)整后的校舍等財產(chǎn)要保證用于發(fā)展教育事業(yè)”的政策規(guī)定認識不清，或是對校產(chǎn)辦理問題沒有惹起足夠重視，抑或是由于校產(chǎn)辦理問題實在過于復雜，一些教育行政部門的同志有畏難情緒，放棄了管理責任，致使問題一拖再拖，致使于造成學校財產(chǎn)問題被擱置。二、農(nóng)村被撤并學校財產(chǎn)辦理問題的原因1．相關規(guī)定過于抽象，缺少可操作性在政策層面，國家對學校布局調(diào)整后的校產(chǎn)辦理狀況是有規(guī)定的。如2001年宣告的《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》規(guī)定，要“就地取材調(diào)整農(nóng)村義務教育學校布局”，“調(diào)整后的校舍等財產(chǎn)要保證用于發(fā)展教育事業(yè)?！盵1]2006年，教育部宣告的《關于腳扎實地地做好農(nóng)村中小學布局調(diào)整工作的通知》規(guī)定，關于“確需調(diào)整的學校，調(diào)整后的教育資源應主要用于舉辦學前教育、成人教育等機構；確實閑置的校園校舍，應由縣級教育行政部門一致處置，辦理所得應用于當?shù)匕l(fā)展義務教育?！盵2]以上文件對被撤并學校應該由誰來辦理、撤并后的用途都作了明確規(guī)定。但是，這些規(guī)定都是原則性的，對可能發(fā)生的問題估計不足、對有爭議的問題的辦理沒有及時恩賜總結和細化，這是致使部分地區(qū)被撤并學校財產(chǎn)辦理出現(xiàn)問題重要的原因。2．產(chǎn)權歸屬不明確，影響校產(chǎn)辦理當前校產(chǎn)辦理問題得不到解決的最重要原因就是產(chǎn)權不清楚。農(nóng)村部分學校的產(chǎn)權歸屬問題是一個法律難題，由于在歷史上我國教育管理系統(tǒng)、辦學系統(tǒng)和投入系統(tǒng)素來處在變化中間，現(xiàn)在的好多農(nóng)村中小學是由鄉(xiāng)辦學?；虼遛k學校發(fā)展而來的。即使素來是公辦的農(nóng)村中小學，在很長一段時期內(nèi)采用的也是采用多元籌資策略來保持學校的正常運轉(zhuǎn)。學校財產(chǎn)本源多樣化，使得產(chǎn)權歸屬隨之成為一個問題。在辦理農(nóng)村撤并學校財產(chǎn)時，一旦有益可圖，相關利益方就會保護自己的利益，要求參加被撤并學校財產(chǎn)的分配；一旦出現(xiàn)問題與瓜葛，特別是與普九欠債等歷史問題瓜葛在一起時，相關利益方又會放手無論，致使被撤并學校財產(chǎn)辦理問題的擱置。所以，解決學校財產(chǎn)辦理問題的重點是厘清被撤并學校財產(chǎn)的產(chǎn)權，以此為基礎進行財產(chǎn)辦理。但是，由于自建國以來我國農(nóng)村土地政策素來處于變化之中，即使清楚了學校財產(chǎn)的產(chǎn)權，關于要把財產(chǎn)移交到誰手中，依舊是個難題，所以我們要在保證財產(chǎn)辦理合法合理的基礎上，盡量使被撤并學校的財產(chǎn)用于教育事業(yè)發(fā)展，這是原則。3．激勵與督查問責系統(tǒng)不健全，相關部門缺少對校產(chǎn)辦理的動力與壓力依照委托代理的激勵理論模型，在缺少有效督查問責系統(tǒng)和激勵系統(tǒng)的條件下，地方政府及其教育行政部門未必會依照中央擬訂的政策去履行，更何況我們的政策規(guī)定尚不健全或缺失。每個理性的個體包括政府部門，在缺少有效的督查問責系統(tǒng)和激勵系統(tǒng)的條件下，很有可能會按自利的規(guī)則進行行動而損害公共利益。事實上，個人利益與社會利益不一致是一種常態(tài)，所以，一套完滿的制度設計需要有優(yōu)異的激勵和問責系統(tǒng)。激勵系統(tǒng)從內(nèi)部激刊行動者從事某項活動的積極性，使他們愿意這樣做；而督查問責系統(tǒng)則主要從外面給政策履行者以壓力，使他們不得不這樣做。若是某一項制度設計缺少激勵與問責系統(tǒng)，那么政策就不能夠有效履行。當前我國農(nóng)村被撤并學校財產(chǎn)辦理所產(chǎn)生的問題與激勵和問責系統(tǒng)的缺失不沒關系。由于在被撤并學校財產(chǎn)辦理的過程中，關系千頭萬緒、利益主體多元，其中又與歷史、宗教等問題交錯在一起，當出現(xiàn)棘手問題時，政府及教育行政部門就不作為，而一旦有益可圖，他們又會亂作為，進而直接致使有些地方的學校財產(chǎn)被入侵、流失、閑置和荒棄。三、農(nóng)村被撤并學校財產(chǎn)辦理的政策建議1.明確產(chǎn)權歸屬是重點農(nóng)村被撤并學校財產(chǎn)產(chǎn)權不清是當前校產(chǎn)辦理問題得不到很好解決的最重要原因。所以，厘清被撤并學校財產(chǎn)的產(chǎn)權，就成為解決被撤并學校財產(chǎn)問題的重點。關于被撤并學校來說，其產(chǎn)權辦理又能夠分為兩類來談論：第一類是完好由國家建立的學校，包括土地、校舍、設施等全部是屬于國家出資建立，在今后的辦學中國家素來完好支付學校的教育支出。這類學校的全部財產(chǎn)（包括校園用地、校舍和可動財產(chǎn)）毫無疑問應該屬于國家全部。另一類學校為歷史上從前是鄉(xiāng)辦初中、鄉(xiāng)辦小學、村辦小學的那部分學校。當前，這類學校的授課設施等可動財產(chǎn)基本能用到新學校中去，而關于學校用地、校田、校舍等不動財產(chǎn)的歸屬則爭議較大。從各地方政府或教育行政部門所出臺的政策文件來看，對被撤并農(nóng)村校校相關財產(chǎn)辦理的規(guī)定差別也很大。有的地方規(guī)定這部分學校所占用的土地和校舍等固定財產(chǎn)回鄉(xiāng)、村（組）集體全部，如吉林省《關于撤并農(nóng)村中小學校后相關財產(chǎn)辦理的建議》[3]就是這樣。而更多的地方則規(guī)定這部分學校的財產(chǎn)屬于國有，所得應由教育部門一致辦理。那么，被撤并農(nóng)村校校的財產(chǎn)終究歸誰全部呢？依照校產(chǎn)的不同樣性質(zhì)，能夠分三各種類來詳盡說明：1）學校用地的產(chǎn)權歸屬中小學用地主要指校園內(nèi)空地、體育場所、道路、操場、農(nóng)（林）場、池塘溝渠、周圍對外通道和植物園地等。農(nóng)村被撤并學校的校園用地歸屬當前爭議比較大，這是由于我國農(nóng)村中小學校的建立有多個投入主體，在不同樣時期各方投入資本也在不斷地發(fā)生變化，有人認為學校用地屬于國有，有人認為屬于鄉(xiāng)、村集體全部。我們認為，農(nóng)村被撤并學校用地本源須由農(nóng)村校校的建立來確定。從學校用地的最初本源看，一般都為集體全部的土地。但是，由于我國的農(nóng)村教育投入與管理系統(tǒng)素來是變化的，所以對這部分土地的產(chǎn)權確定比較困難。我們建議參照相關法律條則確定產(chǎn)權歸屬。1995年5月1日推行的《確定土地全部權和使用權的若干規(guī)定》第十六條對全民全部制單位、城市集體全部制單位使用原農(nóng)民集體全部的土地全部權進行了規(guī)定，即“《六十條》（指一九六二年宣告的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，簡稱《六十條》）宣告時起至一九八二年五月《國家建設征用土地條例》宣告時止，全民全部制單位、城市集體全部制單位使用的原農(nóng)民集體全部的土地，有以下狀況之一的，屬于國家全部：①簽訂過土地轉(zhuǎn)移等相關協(xié)議的；②經(jīng)縣級以上人民政府贊同使用的；③進行過必然補償或部署勞動力的；④接受農(nóng)民集體饋送的；⑤已購置原集體全部的建筑物的；⑥農(nóng)民集體全部制企事業(yè)單位轉(zhuǎn)為全民全部制也許城市集體全部制單位的?！薄胺矊偕鲜鰻顩r以外未辦理征地手續(xù)使用的農(nóng)民集體土地，由縣級以上地方人民政府依照詳盡狀況，按當時規(guī)定補辦征地手續(xù)，或退還農(nóng)民集體。”[4]凡吻合屬于國家全部六種狀況之一的，應歸國家全部。由于我國農(nóng)村校校幾乎都沒有與縣級相關部門簽訂過土地轉(zhuǎn)移協(xié)議，所以縣級以上人民政府應按當時規(guī)定補辦征地手續(xù)，無法補辦的，則鄉(xiāng)辦學校用地應回鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織全部，村辦學校用地應歸村集體經(jīng)濟組織全部。2）校舍的產(chǎn)權歸屬所謂校舍，泛指學校使用的房屋及其隸屬設施、附著于地面的固定設施，以及其他建筑物、修筑物、林木、校辦工廠等。這些財產(chǎn)的產(chǎn)權歸屬應該依照“誰投資、誰全部”的原則。在現(xiàn)實經(jīng)濟活動中，一般經(jīng)過投資形成財產(chǎn)，進而獲取財產(chǎn)的全部權。如集體經(jīng)濟組織直接投資形成的財產(chǎn)，必定歸集體經(jīng)濟組織全部，并由集體經(jīng)濟組織收益，在法學上被稱為“原始獲取”。在界定財產(chǎn)全部權時，必定充分考慮這一原則，即從財產(chǎn)的原始本源下手，界定全部權。“誰投資、誰全部”的原則不但是辦理不同樣經(jīng)濟成份之間財產(chǎn)關系的原則，在辦理不同樣集體經(jīng)濟組織之間的財產(chǎn)關系時，也同樣適用。據(jù)此我們建議：歷年村集體興建的校舍或主要由村集體集資所建的校舍，其產(chǎn)權應該屬于村集體全部，學校可是享有長遠使用權。而關于原出處村集體出資興建的校舍，今后被國家出資翻修也許重新興建的校舍，依照《民法公則》規(guī)定應該屬于國家全部。而關于由村集體投資興建也許捐建，今后國家可是是小修小補的校舍，依照民法公則，應該屬于村集體全部。3）教育設施、資本等產(chǎn)權歸屬除掉學校用地和校舍外，其他財產(chǎn)都屬于可搬動財產(chǎn)，包括各種授課設備、圖書資料、桌椅、現(xiàn)金、學校各種收益等。這些財產(chǎn)的產(chǎn)權歸屬依舊應該依照“誰投資、誰全部”的原則。即若是這些搬動財產(chǎn)是國家出資購得，最后的全部權自然屬于國有；若是是由村集體出資購置的設施等財產(chǎn)，那么這些財產(chǎn)的產(chǎn)權自然應該歸屬于村集體全部。而關于由學校資本獲取的各種收益，應屬于學校自己全部，學校一旦撤并，這些收益應收歸縣教育行政部門全部。當前這部分校產(chǎn)的爭議最小，原因可能是這部分校產(chǎn)能利用上的基本也都連續(xù)用于教育，村民們對此也無話可說。以上可是從法律關系上談論了農(nóng)村被撤并學校的產(chǎn)權歸屬問題。要保證學校財產(chǎn)連續(xù)為教育所用，我們建議各地在撤并學校的過程中，應想方法保證被撤并學校連續(xù)用作張開教育活動，如創(chuàng)立幼兒園、成人教育機構等，以保證對這些學校財產(chǎn)享有永久使用權。只要學校財產(chǎn)能連續(xù)用于對農(nóng)民或農(nóng)村有益的教育事業(yè)，對學校財產(chǎn)歸屬的爭議就會減少。2.細化相關規(guī)定是基礎1）明確管理責任主體針對相關單位和個人胡亂作為的現(xiàn)況，為了防范被撤并學校無人管理、防止教育財產(chǎn)損失而無人負責等現(xiàn)象的發(fā)生，必定明確被撤并學校財產(chǎn)管理的責任主體。詳盡做法是，由省或市、區(qū)（縣）人民政府發(fā)文，依照各地實質(zhì)狀況明確規(guī)定農(nóng)村中小學場所、校舍等的產(chǎn)權歸屬，以縣教育局為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關部門配合進行管理；因?qū)W校布局調(diào)整而撤并學校的財產(chǎn)辦理，應由縣級教育行政部門一致推行，其他組織和個人無權擅自辦理。2）加強對被撤并學校的財產(chǎn)管理針對大量學校財產(chǎn)被入侵、流失、閑置、荒棄的狀況，在明確管理責任主體的基礎上，必定加強對被撤并學校的財產(chǎn)管理。第一，縣教育局要安排責任心強的人員對被撤并學校財產(chǎn)進行看守，注意防火、防盜、防倒塌，對危房要及時拆掉，除掉安全隱患；其次，要建立農(nóng)村校校財產(chǎn)評估制度，對農(nóng)村校校財產(chǎn)進行完好的盤點核對，堵住財產(chǎn)流失的漏洞；第三，區(qū)（縣）村夫民政府要將被撤并學校的安全管理納入工作議事日程，加強檢查與督辦；第四，對盜竊、侵占被撤并學校財產(chǎn)的單位和個人，要依法嚴肅查處，保護教育部門的合法權益，防范教育財產(chǎn)流失；第五，對未經(jīng)贊同擅自改作他用的被撤并學校財產(chǎn)，區(qū)（縣）教育局要全部回收。3）要就地取材地辦理閑置校產(chǎn)被撤并學校財產(chǎn)的辦理，首要原則