農村宅基地使用權流轉實踐與探索分析研究 法學專業(yè)

農村宅基地使用權流轉實踐與探索—基于遵義市地區(qū)調查Practiceandexplorationofruralhomesteadrightcirculation—BasedontheinvestigationofZunyiarea摘要在遵義市農村地區(qū)人口比例高、流動性大和人民生活水平有待于提高的情況下，遵義市政府嚴格控制農村宅基地總規(guī)模超出指標，大力鼓勵農民集中建設新村，遵義市政府并把農村宅基地占用農用地納入年度計劃。近年來，遵義市農村地區(qū)的宅基地存在一系列的問題：農民宅基地使用權資源不平均，違法違規(guī)使用宅基地現象嚴重，以及因宅基地轉讓等引起的非法流轉問題嚴重。針對這些問題，應當采取如下措施改正宅基地的管理亂象和進一步存進宅基地的流轉來適應社會的發(fā)展。應采取立法完善，創(chuàng)立宅基地流轉法，以保障宅基地的流轉，鼓勵宅基地因歷史問題發(fā)生的一戶多宅現象，鼓勵農民參與宅基地流轉退出機制。關鍵詞：農村宅基地，宅基地流轉，宅基地

AbstractWiththedevelopmentofmarketeconomy,andthechangeofsocialdevelopment,landuserighttherehasbeenaseriesofproblemsintheruralareas,takingZunyicityastheresearchobjecttoanalyze,theproportionofthepopulationintheruralareasofZunyiCity,highmobilityandpeople'slivingstandardsneedtoimprovethesituation,theZunyimunicipalgovernmenttostrictlycontrolthetotalthescaleofruralhomesteadbeyondindex,encouragefarmerstofocusonthebuildingofruralhomesteadvillage,theoccupationofagriculturallandincludedintheannualplan.However,inrecentyears,thereareaseriesofproblemsintheruralhomesteadinZunyi:therighttousehomesteadisnotbalanced,thephenomenonofillegallanduseisserious,andtheproblemofillegalcirculationisserious.Tosolvetheseproblems,thefollowingmeasuresshouldbetakentocorrectthechaosofthehomesteadmanagementandfurthersavethehomesteadcirculationtoadapttothedevelopmentofthesociety.Strictimplementationoftheregistrationsystem,topromotetheimplementationoflawsandregulations,improvelawsandregulations,toadapttosocialdevelopment,exploreavarietyofformsoflanduserighttransfer.Keywords：Ruralhomestead,homesteadcirculation,homestead目錄摘要 IAbstract II1.農村宅基地使用權概述 11.1農村宅基地的內涵 11.2農村宅基地使用權的內涵 11.3農村宅基地使用權的法律基本規(guī)定 12.貴州省遵義市地區(qū)農村人口和宅基地使用權流轉基本情況 22.1遵義市農村人口基本特征 22.2遵義市農村宅基地使用權流轉基本現狀 43.貴州省遵義市地區(qū)農村宅基地使用權轉讓存在的問題 53.1農民宅基地使用權不均衡 53.2違法違規(guī)用地現象嚴重 53.3宅基地違法流轉現象日趨嚴重 64.保障貴州省遵義市地區(qū)農村宅基地使用權流轉的幾點建議 64.1建立宅基地的退出機制 64.2完善法律法規(guī)，適應社會發(fā)展 64.3探索多種形式的宅基地使用權流轉形式 7參考文獻 8致謝 91.農村宅基地使用權概述1.1農村宅基地的內涵一般來說，作為農村戶口都具有申請宅基地的權利，但是未滿年齡未滿十八周歲的公民則不具有申請的權利，另外還有，因為出賣了已經申請或者其他原因取得的宅基地則不想又再次申請的權利。農村村民對宅基地只享有使用權，這種占用、利用的關系，在法律上被稱為占有權和使用權，村集體成員也可以通過農村宅基地來獲取收益，例如出租。但是如果低端處分也就是買賣，處分者一旦自愿處分了自己的宅基地，那么就終身失去了申請再次獲得權權利。農村宅基地的一般主流定定義都偏向于法律的定義，主要是《土地管理法》這部法律來予以規(guī)定。本文將其規(guī)定做一個簡要的概括和總結，農村宅基地是指村集體所有但分權于本村集體內部成員使用的土地權利。1.2農村宅基地使用權的內涵任何年滿十八周歲的屬于本村集體成員的公民尚未出租過自己的宅基地，并且尚未滿足生存、基本生存需要的的農民都可以申請宅基地，取得了宅基地就獲得相應的使用宅基地權利。上文已經論述過，該限制的處分權只能向本村集體內部成員轉讓，一次轉讓不得再次申請。從該權利的轉讓限制來看，我們可以看出國家對宅基地使用權的轉讓的限制是非常嚴格的，對內而不對外，只出不入。宅基地使用屬于農民的基本生存權利中的一項，任何人喪失了宅基地使用權可以根據喪失的原因不同而結果不同。上文說過資源出賣的后果，但是也有不同的情形，例如自然災害、國家的征收補償等，或者公民分戶的需要，以及外來本村的村民需要重新分配宅基地的，則另外處理，村民仍然可以重新申請宅基地并獲得宅基地使用權。1.3農村宅基地使用權的法律基本規(guī)定所有法律都是和憲法不得抵觸、一脈相承的?！稇椃ā肥悄阜ǎ湟?guī)定了宅基地所有權屬于集體。對于農民出讓給本村集體內部的成員宅基地，只要經過村集體成員同意，一般來說沒有別的效力瑕疵該合同是有效的。如果合同效力有所瑕疵，受害方可以去法院行使訴權來撤銷這個合同的效力，也就是說可以將這個宅基地轉讓合同從有效撤銷到無效，是一種從有效恢復到自始無效的狀態(tài)，所以宅基地轉讓的合同效力本身也是非常復雜的，更別提再參合進來《物權法》。而且即使經過村集體的同意，但是對于宅基地使用權利的轉讓沒有登記，那么也違反了公示公信原則，屬于無效的物權轉讓行為。另外，之所以僅僅轉讓宅基地或者房屋，往往關乎到地上的房屋或者房屋下的地，這是因為《物權法》規(guī)定了，房屋一體原則，轉讓其中一項，另一項自動跟隨其效力。由以上的法律規(guī)定，我們看到了一個很明顯的事實，那就是我國對于宅基地轉讓設置的限制很大，而且轉讓的手續(xù)繁多，物權效力十分掣肘，嚴重影響了宅基地使用權的流轉，這是擺在我們農民面前一個嚴峻的問題。主要考慮到歷朝歷代都是由于土地兼并最終導致王朝崩塌，中國共產黨要想走出這么一個王朝周期率，只能限制這一條，但是在封建時代一去不復返，依法治國、民主文明的新時代下，商品經濟的高度發(fā)達背景之下，這一做法真的還有意義嗎？值得反思。本文認為，這不符合市場經濟的規(guī)律，也是今后逐漸需要改變的制度，以此為出發(fā)點來，為慢慢改革這一制度做一些研究。2.貴州省遵義市地區(qū)農村人口和宅基地使用權流轉基本情況2.1遵義市農村人口基本特征遵義市是我國紅色革命之鄉(xiāng)，是共產黨轉危為安，在歷史發(fā)展的重要轉折點的發(fā)生地，遵義市的發(fā)展一直是深受我黨和國家重視，也一直走在全省經濟發(fā)展的前列，雖然地處西南之地，但是黨的政策一直都深入到此，紅色革命之鄉(xiāng)關于土地改革的思考也是很深的，筆者就以遵義市為例作為研究對象展開研究。2.1.1農村人口比例高據2015年的最新數據，遵義市農村人口占據全市總人口的84%左右。到了2016年，據統(tǒng)計全市戶籍人口797.5萬人，其中城鎮(zhèn)戶籍在冊人口304.9萬人。這說明了什么？這說明了，貴州省一直以來精準發(fā)力、無差別落戶城鎮(zhèn)的戶籍改革制度作為了發(fā)展的首要目標之一的貴州省遵義市，以省政府提出的口號和領導下，優(yōu)秀地完成了人口落戶城鎮(zhèn)的10000多人的巨大目標，實現了戶籍在冊人口城鎮(zhèn)化的比率是38.23%。戶籍改革制度和城鎮(zhèn)化建設的步伐一直是遵義市政府，在國務院和省政府有關政策力度的指引下的首要目標之一，在遵義市最近兩年的發(fā)展當中，尤其是2016年，成為了關鍵的一年，提前完成了省政府下達的人口城鎮(zhèn)化率到38%的年度目標的情況，遵義市政府于2016年8月16日，就已經提前的完成該巨大目標。但是我們也不難看出，直到2016年8月16日，遵義市農村人口，所占據的比例也還是巨大的。還剩下百分之將近62左右，在這么巨大的農村人口的壓力下，貴州省遵義市走向城鎮(zhèn)化的目標和戶籍改革制度的落實和完善還有很大的距離2.1.2農村人口流動性大據2015年政府公開的數據顯示，遵義市常住人口超過了620萬人，而不常住的人口有100多萬，這其中有大約有84%左右的農村人口屬于非常住人口。因為貴州省遵義市市農業(yè)大市，農村人口的收入主要靠農作物收入，但是在農閑之時，甚至在一般情況，年輕人都會選擇外出打工，留下年紀稍大的老人和兒童作為留守人員做農活。農村里的青壯年大多遠赴沿海城市打工發(fā)展，只有在年時才會返鄉(xiāng)與情人團聚，對于普通家庭而言，家里走了幾個年輕人，房屋就會馬上顯得冷清下來，年紀較小的兒童往往會選擇和爺爺奶奶生活在一起，吃、住都在同一個屋檐下。2.1.3農村人口生活水平有待提高貴州省遵義市政府曾在2008年對轄區(qū)內的十四個縣區(qū)市兩千三百三十五戶農村住戶進行了調查，發(fā)現平均收入水平在3300元左右，同比上一年比2007年增長了481元，也就是增長了17%個點左右?？鄢隽送甑奈飪r通貨膨脹率水平的8.2%，農民的人均收入還是增幅了9個點。遵義市地區(qū)年生產總值在2016年達到了2403.9億元，年增長為百分之十四。農村人均收入突破萬元大關。農民收入翻了三番，可以說發(fā)生了質的轉變，但是據全國的平均水平來說，仍然具有較大的差距。近兩年來，遵義市在黨中央和全國的政策幫扶和支持下，在黨中央的精準扶貧的政策號召下，已經完成了大量的貧困人口的脫貧，但是，從現有數據來看，人民生活水平還是有待改善才能達到全面的小康目標。2.2遵義市農村宅基地使用權流轉基本現狀我國現代以來的土地改革制度主要分為四個階段。最后一個階段是改革開放以后，我國正式確定了一戶一宅的宅基地制度，限制了城市來農村買進宅基地的。因此農民也不能夠將其宅基地轉讓于本村集體之外的城市戶口。我國學術界對宅基地的轉讓有兩種觀點，一種觀點比較謹慎認為，宅基地轉讓還不具備成熟的市場背景和制度環(huán)境。而另一些學者則持非常樂觀的態(tài)度，堅持認為應當積極地改進土地制度，幫助社會主義資源的合理配置。我國還有將宅基地作為抵押物進行抵押市場發(fā)展趨勢。這樣的一些改革試點已經在我國的一些地區(qū)實施。但是也受到了不少的爭議，有些學者認為農村保障體系不完善，失地農民如果沒有很好的安保障制度則很容易引發(fā)社會矛盾，另外一個方面，宅基地允許抵押土地的性質必然發(fā)生變化，最終將加劇政府的管理難度。本文認為，不管政府允不允許宅基地的進一步流轉，農村宅基地廣泛流轉趨勢已經非常盛行，形成龐大的隱形市場。因此，不如通過政府介入的方式加以有序的調整，進行宏觀調控。另外，對于宅基地抵押權容易導致土地性質變更的問題，筆者認為應當允許部分城市予以進行改革試點，而不能因為農村保障體系的薄弱而否定這一個改革的制度試點問題，因為在目前我國土地的征收也是非常廣泛的，現在已經形成了大量的失地農民的問題，失地農民的問題日趨加劇。這是社會保障的問題，而不是土地資源管理的問題，資源管理上應當盡量地促進物盡其用，資源的合理分配，至于在社會保障體系上面，政府完全都可以通過農村宅基地流轉的一些中間環(huán)節(jié)來增加稅收或者其他費率的辦法來保障喪失農村宅基地的失地農民的生活問題。加快農村宅基地的流轉速度是進一步幫助城鎮(zhèn)化建設的關鍵一環(huán)，應當予以高度重視。2.2.1嚴格控制農村宅基地規(guī)?！蹲窳x市農村村民建房管理辦法（試行）》（以下簡稱辦法），該辦法首先就要求對農村宅基地用地規(guī)模加以控制，遵義市設定了1000畝以上的農田的基本紅線，禁止因為宅基地選址超過這個紅線。宅基地的使用，對于遵義地區(qū)來說，絕不能以犧牲耕地為需要。2.2.2鼓勵集中建設農民新村原則上，在2014年4月15日以后，村民申請宅基地不會再被安排單獨建房了，根據《辦法》，遵義市全體村民以后就要實行向中心村和市區(qū)靠近的辦法，這對于遵義市政府而言，市一個長久規(guī)劃，為了避免以后二次拆遷和城中村現象的發(fā)生。在一些撤并的農村地區(qū)的村莊，已經不允許再改建、新建和擴建，如果是情非得已的危房需要改造，那么則例外允許，這些做法都是鼓勵農民建設新村的措施。2.2.3農用地納入年度計劃遵義市國土分局每年都會農用地進行核定范圍，如果在農村地區(qū)沒有增加農用地面積，今后的農村宅基地面積將有減無增。只有當耕地面積增大時，根據農用地和宅基地、建設用地相掛鉤原理，才允許增加農村地區(qū)宅基地總指標，這些總指標數量都會被納入到遵義市政府的年紀計劃之中，統(tǒng)一規(guī)劃和審批?？梢哉f這個辦法是在嚴格控制宅基地使用總量的基礎上提出的具體辦法，但是也應當看到其有靈活的一面，允許在死的辦法之下，鼓勵村民以增加農用地的方式換取宅基地。3.貴州省遵義市地區(qū)農村宅基地使用權轉讓存在的問題3.1農民宅基地使用權不均衡根據我們的《土地管理法》規(guī)定，農村宅基地實行一戶一宅制度，但是對于戶這個概念，現有法律存在漏洞，包括現在連刑法到底什么是“戶”也沒有說清楚，以至于入戶搶劫的加重刑在實踐中存在爭議。對于保護公民免受犯罪迫害的《刑法》都對“戶”的概念沒有明確，更何況一般的小法律。所以法律中對于滬沒有一個統(tǒng)一而明確的概念。由于農村宅基地的繼承和贈與的發(fā)生，宅基地使用權原本一戶一宅的制度已經形同虛設。很多人超出了一戶多宅的基本法律規(guī)定，變成了一戶多宅的現象。據遵義市地區(qū)的調查數據，遵義市存在一戶多宅的現象已經達到了已經達到了上千戶戶。這將是一個不小的宅基地使用權浪費現象發(fā)生的根源。隨著二胎政策的放開，未來20年內的農村宅基地的使用權會變得更加不均衡。3.2違法違規(guī)用地現象嚴重在遵義市農村地區(qū)，農民主要靠農作物的收入作為農民的主要來源，遵義市是農業(yè)大市，農村地區(qū)的人口普遍存在養(yǎng)殖家禽的情況，很多農村農民因為宅基地的使用面積不足而違法搭建違章建筑來圈養(yǎng)家禽家畜的，有甚至規(guī)模很大，達到了小型養(yǎng)殖場的用地規(guī)模。不僅形成了嚴重了生活污染和垃圾，而且擾亂了宅基地的使用秩序，違反了土地管理法的規(guī)定。雖然根據國土分局的測量，某些村還存在大量的宅基地使用指標，但是已經被部分村民通過種植農作物和圈養(yǎng)家禽等形式予以霸占，法院一般也不會受理這種案件，認為這是農村集體內部可以自己通過調解來解決的事情。農村是熟人社會，講究先占為主，村民之間又不想發(fā)生矛盾，這樣大量的違法建筑形成了一股風氣互相蔓延。3.3宅基地違法流轉現象日趨嚴重隨著遵義市房地產業(yè)的發(fā)展，遵義市商品房價格的持續(xù)上漲，很多市民在城里已經買不起房，而把目光轉向了土地價格非常低廉的農村地區(qū)，由于遵義市部分農村地區(qū)比較靠近城市，很多城市戶口，尤其是年齡較大的城市人口開始愿望逆城市化生活，想要在農村落戶安家，而把騰出來的城市空房給年輕人上班使用。對于他們而言，農村生活更愜意，相比城市的消費水平也更低，交通問題完全可以通過汽車的辦法來實現，遵義市農村地區(qū)成了養(yǎng)老的好去處。用低廉的價格買了一塊宅基地，而花費較低的成本就可以修建一套寬敞的房子，甚至別墅成了很多遵義市城市戶口的追求，老年人可以養(yǎng)老，年輕人可以度假。由于本人上文說的一戶多宅的現象廣泛存在，很多村民將自己多出來的宅基地直接出賣。這種宅基地違法流轉現象在遵義市地區(qū)又越來越嚴重的趨勢。4.促進宅基地使用權流轉的幾點思考4.1建立宅基地的退出機制隨著近來遵義市農村宅基地一戶多宅的現象大量存在，以及其他隱性的宅基地非法買賣現象嚴重存在的問題，應當首先通過嚴格落實登記制度來制約農村地區(qū)宅基地買賣的隱形市場。通過明確的登記制度之后，然后再實行農村宅基地的退出機制。筆者上文已經說過，很多農村大量存在一戶多宅現象，對于這種一戶多宅的現象必須要建立宅基地退出機制來解決這些歷史問題，宅基地的退出可以通過有償方式進行，對于需要在村集體申請宅基地的分戶或者新遷村民，過去和現在都會向村集體繳納一定的款項，這筆款項如果用于申請本村集體內部有一戶多宅的農民的宅基地，則可以直接將錢款轉讓給農民個人。這種村集體為主導，鼓勵一戶多宅農民向無宅基地符合申請條件的農民轉讓的制度就是宅基地退出機制，這有利于解決宅基地的歷史遺留問題和人口隨著時間的發(fā)展與宅基地不匹配的問題。過去宅基地申請條件較松，現在則較嚴格，實行該制度還有利于公平正義的發(fā)揮。4.2完善法律法規(guī)，適應社會發(fā)展《土地管理法》以及《物權法》等所規(guī)定的具體情況已經隨著時代的發(fā)展應有所變化，法律是社會、政治、文化、經濟等發(fā)展的產物，應當隨著社會的發(fā)展而變化，而不能一直保持僵硬和滯后。沒有法律法規(guī)的保障，宅基地流轉的退出機制將