第四章-行政組織職能-(《行政組織學(xué)通論》課件)

第四章行政組織職能

第四章行政組織職能1第四章行政組織職能本章知識題圖行政組織職能基本問題行政組織職能涵義行政組織職能理性預(yù)設(shè)行政組織職能意義行政組織運(yùn)行職能行政組織基本職能行政組織職能結(jié)構(gòu)構(gòu)成行政組織職能實(shí)現(xiàn)途徑行政組織職能轉(zhuǎn)變第四章行政組織職能本章知識題圖行政組織職能基本問題行政組織2第四章行政組織職能【學(xué)習(xí)目的】了解行政組織職能的理性預(yù)設(shè)。理解行政組織職能的涵義和意義。掌握行政組織職能結(jié)構(gòu)，以及行政組織基本職能和運(yùn)行職能的內(nèi)容。應(yīng)用行政組織職能轉(zhuǎn)變的理論研究成果分析行政組織職能轉(zhuǎn)變的指向要求。第四章行政組織職能【學(xué)習(xí)目的】3第四章行政組織職能【學(xué)習(xí)提示】以政府職能的理論演進(jìn)為切入點(diǎn)闡釋行政組織職能的功能和范圍，進(jìn)而以“行政組織職能涵義——行政組織職能結(jié)構(gòu)——行政組織職能轉(zhuǎn)變”為邏輯主線，形成行政組織職能研究的基本思路。結(jié)合生活實(shí)踐和案例分析理解并掌握相關(guān)知識點(diǎn)。以本章提供的知識體系為基礎(chǔ)，結(jié)合我國社會發(fā)展現(xiàn)狀分析行政組織職能轉(zhuǎn)變的趨勢及其影響。第四章行政組織職能【學(xué)習(xí)提示】4第四章行政組織職能主要內(nèi)容行政組織職能概述行政組織職能結(jié)構(gòu)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變第四章行政組織職能主要內(nèi)容行政組織職能概述行政組織職能結(jié)構(gòu)5第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述一、政府職能的理性預(yù)設(shè)二、行政組織職能的涵義三、行政組織職能的意義第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述6第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述一、政府職能的理性預(yù)設(shè)“職能”也稱為“功能”（function）。著名社會學(xué)家埃米爾·涂爾干（EmileDurkhem1858-1917，也譯為迪爾凱姆、杜爾凱姆）在《社會分工論》（1893）中使用此概念時指出：“功能一詞有兩種不同的用法。有時它指的是一種生命運(yùn)動系統(tǒng)，而不是運(yùn)動本身的后果。有時它指的是這些運(yùn)動與有機(jī)體的某種需要之間相應(yīng)的關(guān)系?！苯裉烊藗冎饕獜囊环N有機(jī)體的整體性角度，即存在著的主體的需要性活動及其行為狀態(tài)結(jié)果來運(yùn)用它，這就關(guān)系到有機(jī)體的性質(zhì)（是什么）、活動指向（做什么）、活動過程（怎樣做）和活動結(jié)果（做得怎么樣）等一系列基本方面。關(guān)于政府“是什么”、“做什么”、“怎樣做”和“做得什么樣”等問題的討論，本質(zhì)上就是對行政組織職能的價值認(rèn)定及其現(xiàn)實(shí)存在狀態(tài)的設(shè)計與安排。第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述7第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述一、政府職能的理性預(yù)設(shè)對政府組織職能的認(rèn)定涉及到政府權(quán)力基礎(chǔ)的基本假設(shè)：古希臘政治學(xué)研究立足于對國家政府“正義”精神的定位，因而將政府組織的職能界定為現(xiàn)實(shí)理性的善政，是關(guān)于“群體善”的社會公共活動。所以，亞里士多德強(qiáng)調(diào)人類選擇城邦生活不僅是以經(jīng)濟(jì)、商業(yè)、軍事等為目標(biāo)，更是為了能夠使個體過上優(yōu)良的集體生活即政治生活或公共生活。這種價值認(rèn)定與中國傳統(tǒng)的“仁政”思想相比，盡管其強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不同：一個主要以自然的法律規(guī)范為依托突出法治基礎(chǔ)，一個突出人倫關(guān)系的人治特征而把合道德性視為人的先驗(yàn)本能。而后關(guān)于國家政府（權(quán)力）性質(zhì)的多向度界定——君主的、民主的、階級合作的、階級專政的等，都多少與這種“正義”理念形成某種聯(lián)系。第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述8第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述一、政府職能的理性預(yù)設(shè)羅爾斯把正義問題上升到建構(gòu)政府與公民、公民與公民關(guān)系的一種普遍的行為規(guī)范，也即從個人正義轉(zhuǎn)向政府正義，從內(nèi)在的道德正義要求，轉(zhuǎn)向了外在的制度正義約束”，但是，這種“制度約束”所強(qiáng)調(diào)的卻同樣是關(guān)于政府組織“干預(yù)”職能的價值選擇，是對行政組織職能進(jìn)行重新設(shè)定的一種現(xiàn)實(shí)途徑的探索。馬克思主義經(jīng)典作家除了由于特殊的時代要求形成了以“暴力工具”作為國家或政府的核心職能，以求得作為社會主體力量的無產(chǎn)階級推翻資產(chǎn)階級壟斷統(tǒng)治來尋求自身乃至整個人類徹底解放外，其所強(qiáng)調(diào)的“自由人的聯(lián)合體”的形成以及國家政府凸顯的社會管理職能，及其“自行消亡”的人類歷史進(jìn)程的理性構(gòu)想，同樣包涵著對政府組織社會公共職能價值的某種預(yù)設(shè)。第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述9第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述一、政府職能的理性預(yù)設(shè)在經(jīng)濟(jì)人概念體系之下，政府組織主要是一種“功利”型的權(quán)力運(yùn)行過程，其目的在于保護(hù)“經(jīng)濟(jì)人”的利益實(shí)現(xiàn)。即政府為了保證個體財產(chǎn)或個人權(quán)利就應(yīng)該放棄積極的政策，擔(dān)當(dāng)起“守夜人”的角色。如亞當(dāng)·斯密說道，社會“用不著法律的干涉，個人的利害關(guān)系與情欲，自然會引導(dǎo)人們把社會的資本，盡可能按照最適合于全社會利害關(guān)系的比例，分配到國內(nèi)一切不同用途?！绷_伯特·諾齊克（RobertNozick，1938-2002）也認(rèn)為，犧牲個人最寶貴的權(quán)益以追求所謂更完美的社會利益是不道德的，也是無公平可言的，“個人擁有權(quán)利”，政府只有體現(xiàn)“最弱”意義才能夠體現(xiàn)出更多的功能而不違背“自由”原則。伴隨著“市場失靈”所產(chǎn)生的憂慮乃至恐慌，對傳統(tǒng)政府組織“公共善”的價值訴求在“制度正義”的旗幟下重又喚起人們對行政組織職能理性預(yù)設(shè)的熱情。第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述10第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述一、政府職能的理性預(yù)設(shè)

知識專欄——政府職能限閾：彌補(bǔ)市場失靈

一般而言，由國家公共部門提供的公共物品主要用于滿足人們的公共需求，諸如社會公共秩序的維護(hù)、防治水旱災(zāi)害、環(huán)境保護(hù)、國防建設(shè)等。通常，私人需求能夠通過市場上的自由交換和自由競爭獲得滿足，而公共需求則主要產(chǎn)生于社會運(yùn)行中的“市場失靈”。首先，“公共物品”、“有益物品”和“外部效應(yīng)”的廣泛存在往往使“免費(fèi)搭車”和“公地悲劇”

等由個人的理性選擇所導(dǎo)致的集體非理性結(jié)果頻頻出現(xiàn)。即對于具有外部正效益的有益物品，人們往往基于“搭便車”心理缺乏供給此類產(chǎn)品的積極性，進(jìn)而造成供給的不足或因過渡消費(fèi)而導(dǎo)致的“公地悲劇”；對于具有外部負(fù)效益的產(chǎn)品，由于產(chǎn)品的消費(fèi)成本低于社會真實(shí)成本，所以也容易出現(xiàn)過度消費(fèi)和“公地悲劇”的現(xiàn)象。其次，信息不對稱的兩種形式是隱瞞行為和隱瞞認(rèn)識，前者被稱為“道德風(fēng)險”，即交易的一方隱瞞關(guān)于其行為的信息；后者被稱為“逆向選擇”，即交易的一方隱瞞關(guān)于其特征的認(rèn)識。漢斯曼認(rèn)為，在提供復(fù)雜的個人服務(wù)、服務(wù)的購買者和消費(fèi)者分離、存在價格歧視和不完全貸款市場、提供公共物品等制度條件下，由于信息不對稱的存在，因而很難防止生產(chǎn)者坑害消費(fèi)者的機(jī)會主義行為。再次，“收益遞增”主要是因?yàn)樵S多物品表現(xiàn)出規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，即隨著產(chǎn)量的增加單位平均成本將下降。由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)下不存在競爭性均衡，為避免不穩(wěn)定性和自殺性價格戰(zhàn)，采取某些集體行動是必要的，這些行動可以是水平兼并、建立行業(yè)協(xié)會、分割地區(qū)市場以及政府管制等；如果直到整體行為（或服務(wù)領(lǐng)域）內(nèi)只有一家公司時才能達(dá)以規(guī)模經(jīng)濟(jì)，那么政府應(yīng)建立管制以防止壟斷定價。參見[英]薩拉·科諾里.公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].崔軍等譯，北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2003.40-42.第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述知識專欄——政11討論1、如何理解政府職能（或功能）？2、政府權(quán)力基礎(chǔ)的“正義”預(yù)設(shè)？3、政府權(quán)力基礎(chǔ)的“功利”預(yù)設(shè)？討論1、如何理解政府職能（或功能）？12第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述二、行政組織職能的涵義行政組織職能也習(xí)慣地稱為政府組織功能，它是政府組織在國家政治管理和社會協(xié)調(diào)發(fā)展中所應(yīng)承擔(dān)的基本職責(zé)和應(yīng)該發(fā)揮的作用，是政府組織存在的本質(zhì)規(guī)定性和組織機(jī)構(gòu)活動方向性的基本反映。這一概念界定至少反映出如下內(nèi)涵：1、行政組織職能是政府職能的組成部分，以完成政治任務(wù)和社會管理任務(wù)為核心主旨。2、行政組織職能內(nèi)在地規(guī)定著其基本活動內(nèi)容與作用方向，決定了其行為方式的特點(diǎn)。3、行政組織職能范圍主要是法律規(guī)范限定的，但它又依實(shí)踐發(fā)展而具有一定變化靈活性。4、行政組織職能是一個復(fù)雜體系，包含著諸多相互聯(lián)系的具體內(nèi)容或類別。第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述13第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述三、行政組織職能的意義（一）建立和變革組織結(jié)構(gòu)體系的基本依據(jù)（二）確定政府組織目標(biāo)和任務(wù)的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)（三）正確選擇行政組織活動方式的主要依據(jù)（四）衡量行政組織管理效能的客觀標(biāo)準(zhǔn)

第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述14第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述三、行政組織職能的意義（一）建立和變革組織結(jié)構(gòu)體系的基本依據(jù)行政職能的確定和政府系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)的確定是同一個過程。政府組織結(jié)構(gòu)形成的過程就是把各項(xiàng)行政職能固定劃分給政府各部門、各層次的過程?！碑?dāng)環(huán)境變化足以要求對職能結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新認(rèn)識，一種職能體系的新的結(jié)構(gòu)組合方式便直接導(dǎo)致行政組織機(jī)構(gòu)體系的根本性變革，組織機(jī)構(gòu)的重組也就成為政府管理體制和行政組織結(jié)構(gòu)改革的直觀表征。（二）確定政府組織目標(biāo)和任務(wù)的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)作為行政組織目標(biāo)任務(wù)的界定標(biāo)準(zhǔn)，組織職能的大小意味著組織機(jī)構(gòu)工作范圍的邊界限制，也就決定了行政組織所面對并規(guī)定完成的社會公共事務(wù)在質(zhì)量和數(shù)量上的預(yù)設(shè)限度。第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述15第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述三、行政組織職能的意義（三）正確選擇行政組織活動方式的主要依據(jù)一般而言，職能主要確定的不僅是政府組織管理面臨的工作任務(wù)的數(shù)量大小問題，更重要的是其面對的環(huán)境性質(zhì)及其反映出的職能特點(diǎn)的差別，不同的職能性質(zhì)與特點(diǎn)對組織管理提出的要求各有不同。在這種情況下，理性的價值認(rèn)證應(yīng)該更多地反映環(huán)境規(guī)律的特點(diǎn)，這預(yù)示著實(shí)現(xiàn)某種組織職能會有滿足現(xiàn)實(shí)條件的“最佳”路徑或方式，它要求在職能與實(shí)現(xiàn)職能方式之間尋求理性整合。（四）衡量行政組織管理效能的客觀標(biāo)準(zhǔn)職能實(shí)現(xiàn)程度反映了人們界定組織職能的客觀程度——這本身就內(nèi)含著效率的意義；同時，組織職能實(shí)現(xiàn)的結(jié)果應(yīng)該比較直接地反映出組織結(jié)構(gòu)設(shè)計以及體制、制度、人員、關(guān)系等一系列要素配置和安排的合理性程度，只能通過這種事實(shí)判斷才能夠增強(qiáng)組織管理效率評價的可信程度。第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述16討論1、如何理解行政組織職能涵義？2、結(jié)合社會實(shí)踐，從行政組織結(jié)構(gòu)體系、目標(biāo)任務(wù)、活動方式以及管理效能評估等四方面理解行政組織職能意義？討論1、如何理解行政組織職能涵義？17第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)一、行政組織職能結(jié)構(gòu)的構(gòu)成二、行政組織的基本職能三、行政組織運(yùn)行職能

第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)18第四章行政組織職能第二節(jié)

行政組織職能結(jié)構(gòu)一、行政組織職能結(jié)構(gòu)的構(gòu)成亞當(dāng)·斯密論證了“社會安全”、“保護(hù)人民”和“建立并維護(hù)某些公共機(jī)關(guān)和公共工程”等三大職能。亨利·法約爾和盧瑟·古利克等人從一般管理的角度分別界定出“五職能說”（計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制）和“七職能說”（計劃、組織、人事、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、報告和預(yù)算，即POSDCORB）。布坎南等人指出了“執(zhí)行現(xiàn)行法律”（裁判）、“提供服務(wù)”（公共產(chǎn)品）和“改變法律本身和現(xiàn)行成套法律規(guī)定”（改變規(guī)則）等三大職能。中國（臺灣）著名行政學(xué)家張金鑒教授總結(jié)出六大職能，即維護(hù)（maintenance）、保衛(wèi)（protection）、扶助（assistance）、管制（regulation）、服務(wù)（directservice）和發(fā)展（development）?？傊?，行政組織職能的主要范圍，主要有從靜態(tài)角度看它應(yīng)該擁有的最基本的職能結(jié)構(gòu)，以及從動態(tài)角度看它應(yīng)該表達(dá)的管理運(yùn)行過程所必備的功能要素。正是這兩大方面的職能類型成為行政組織職能結(jié)構(gòu)的主體，也是其管理價值得到體現(xiàn)的主要形式。組織職能基本職能運(yùn)行職能政治職能經(jīng)濟(jì)職能文化職能社會職能生態(tài)職能計劃職能組織職能協(xié)調(diào)職能控制職能監(jiān)督職能行政組織職能：政府組織在國家政治管理和社會協(xié)調(diào)發(fā)展中所應(yīng)承擔(dān)的基本職責(zé)和應(yīng)該發(fā)揮的作用。第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)基本職能運(yùn)行職19第四章行政組織職能第二節(jié)

行政組織職能結(jié)構(gòu)二、行政組織的基本職能（一）政治職能（二）經(jīng)濟(jì)職能（三）文化職能（四）社會職能（五）生態(tài)職能

第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)20第四章行政組織職能第二節(jié)

行政組織職能結(jié)構(gòu)二、行政組織職能的基本職能這是從靜態(tài)角度來分析行政組織職能。行政組織基本職能是指任何國家體制下的政府組織都必須具有的政治統(tǒng)治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化建設(shè)、社會管理與生態(tài)治理的職能，它是行政組織對社會生活所承擔(dān)和發(fā)揮的最為基礎(chǔ)性的職責(zé)與作用。具體而言，這些職能主要包括：（一）政治職能

作為國家政權(quán)體系的一個組成部分，行政組織必須承擔(dān)政治責(zé)任，發(fā)揮階級統(tǒng)治的作用，以保證國家一定的政治方向和政治價值目標(biāo)的充分實(shí)現(xiàn)。行政組織的政治職能就是指政府組織在維護(hù)和實(shí)現(xiàn)階級統(tǒng)治、保衛(wèi)國家利益和社會安全穩(wěn)定等方面所具有的職責(zé)和作用。

一般而言，政治職能主要包括：階級統(tǒng)治職能；軍事安全職能；社會治安職能；政治文明建設(shè)職能；國際交往職能。第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)21第四章行政組織職能第二節(jié)

行政組織職能結(jié)構(gòu)二、行政組織職能的基本職能（二）經(jīng)濟(jì)職能行政組織經(jīng)濟(jì)職能是指政府行政組織在領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)、規(guī)劃計劃、組織協(xié)調(diào)和控制安排社會經(jīng)濟(jì)活動方面承擔(dān)的職責(zé)和發(fā)揮的作用。具體而言，政府的經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)該主要包括：宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能；市場機(jī)制健全職能；經(jīng)濟(jì)計劃指導(dǎo)職能；經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)職能；經(jīng)濟(jì)秩序監(jiān)督職能。（三）文化職能行政組織文化職能是指政府在領(lǐng)導(dǎo)和管理社會有關(guān)智力（智能）事業(yè)發(fā)展過程中所應(yīng)發(fā)揮的作用，具體講主要就是指其在發(fā)展科學(xué)技術(shù)事業(yè)、文化教育事業(yè)和衛(wèi)生體育事業(yè)等方面所承擔(dān)的職責(zé)和發(fā)揮的作用。第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)22第四章行政組織職能第二節(jié)

行政組織職能結(jié)構(gòu)二、行政組織職能的基本職能（三）文化職能知識專欄：文化過渡的三種途徑文化可以看做是經(jīng)歷與情感、理智相互作用的產(chǎn)物。這些經(jīng)歷產(chǎn)生了一整套難以言傳的、通常意識不到的情感承諾：期望、恐懼、希望和夢想等。這些經(jīng)歷和情感體驗(yàn)一起又形成了一整套的思維、假設(shè)和態(tài)度（對現(xiàn)實(shí)的心智模式）。這三種因素支配著文化范式的轉(zhuǎn)變，因而如能改變?nèi)藗兊慕?jīng)歷、情感承諾及心智模式就可以改變文化?？梢姡兏镂幕倪^程就是通過使人們面對新經(jīng)歷、新情感和新思維而引發(fā)不協(xié)調(diào)的過程。即變革組織文化的三種途徑分別是：改變習(xí)慣、撼動心靈以及贏得心智。改變習(xí)慣、創(chuàng)造新經(jīng)歷：該途徑是將雇員置于挑戰(zhàn)工作習(xí)慣的新經(jīng)歷之中，以促使產(chǎn)生新的行為方式。這是一種變革組織文化最有力的方式。改變習(xí)慣的工具有：知遇顧客、在顧客的位置上體驗(yàn)、職位輪換、實(shí)習(xí)期和見習(xí)期、交叉行動和交叉對話、制度的主持者、競賽、大規(guī)模實(shí)時戰(zhàn)略規(guī)劃、問題排解、交流組織經(jīng)歷、重新設(shè)計工作。撼動心靈、締結(jié)新盟約：撼動心靈的過程具有強(qiáng)烈的個體性，因而要求領(lǐng)導(dǎo)者承認(rèn)并滿足人們的需要（認(rèn)同、安全和歸屬的需要等），并要求其做出小小的表示并施以小小的禮贈。撼動心靈的工具：新符號、頌揚(yáng)成功、珍視失敗、儀式、投資工作場所建設(shè)、重新設(shè)計工作場所、在雇員身上投資、聯(lián)結(jié)活動、“瓦倫丁節(jié)（即雇員告訴別的工作單位并希望其采取其他行動方式的團(tuán)體活動）”。贏得心智、開發(fā)新的心智模式：該途徑幫助雇員重新理解組織的目的、作用、目標(biāo)、價值、原則和戰(zhàn)略。贏得心智的工具：對假設(shè)進(jìn)行表面處理、設(shè)定績效標(biāo)桿、現(xiàn)場參觀、學(xué)習(xí)型團(tuán)體、產(chǎn)生使命感、建立共同愿景、明確表達(dá)組織的價值信仰和原則、使用新語言、機(jī)構(gòu)內(nèi)部學(xué)校、給新成員導(dǎo)航。

參見[美]戴維·奧斯本等.摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略[M].譚功榮等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.266-274.第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)知識專欄：文化23第四章行政組織職能第二節(jié)

行政組織職能結(jié)構(gòu)二、行政組織職能的基本職能（四）社會職能行政組織的社會職能是政府組織為保持社會穩(wěn)定、維持社會正常秩序所承擔(dān)的社會服務(wù)、基本保障、環(huán)境保護(hù)、人口控制與管理等項(xiàng)職責(zé)。大體上主要包括：公共設(shè)施維護(hù)職能；社會生活保障職能；環(huán)境保護(hù)開發(fā)職能；人口發(fā)展控制職能；公益事業(yè)發(fā)展職能；社會專項(xiàng)服務(wù)職能。（五）生態(tài)職能行政組織生態(tài)職能主要包括生態(tài)環(huán)境意識與戰(zhàn)略、有關(guān)法律政策建設(shè)、環(huán)境監(jiān)測與評價、災(zāi)害預(yù)防與治理、環(huán)境質(zhì)量整治、區(qū)域與國際生態(tài)協(xié)同治理等內(nèi)容。第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)24討論1、行政組織職能結(jié)構(gòu)的構(gòu)成？2、行政組織基本職能的定義與構(gòu)成？3、結(jié)合社會實(shí)踐理解行政組織的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)職能？討論1、行政組織職能結(jié)構(gòu)的構(gòu)成？25第四章行政組織職能第二節(jié)

行政組織職能結(jié)構(gòu)三、行政組織運(yùn)行職能（一）決策職能（二）信息職能（三）咨詢職能（四）執(zhí)行職能（五）監(jiān)督職能

第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)26第四章行政組織職能第二節(jié)

行政組織職能結(jié)構(gòu)三、行政組織運(yùn)行職能從一般管理過程的角度來看，行政組織職能是一個動態(tài)運(yùn)行的機(jī)制，它主要是指政府公共組織在管理社會公共事務(wù)過程中所應(yīng)該具有的各項(xiàng)相互關(guān)聯(lián)的主要職責(zé)和作用。厄威克提出過“三職能說”，即管理主要是計劃、組織和控制三種職能構(gòu)成的。中國學(xué)者對此也有不同看法，有人認(rèn)為政府組織的管理運(yùn)行職能應(yīng)該主要包括計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督五種職能。也有人認(rèn)為應(yīng)該是決策、信息、咨詢、執(zhí)行、監(jiān)督五種職能。臺灣學(xué)者張金鑒做了更為細(xì)致的分析，提出過“十五M”的觀點(diǎn)，即政府組織管理過程主要包括目標(biāo)（Aim）、計劃（Program）、人員（Men）、經(jīng)費(fèi)（Money）、物資（Materials）、組織（Machinary）、方法（Method）、指揮（Command）、激勵（Motivation）、溝通（Communication）、士氣（Morale）、和諧（Harmony）、時間（Time）、空間（Room）和改進(jìn)（Improvement）。本章主要選擇決策、信息、咨詢、執(zhí)行和監(jiān)督五職能來簡單介紹。第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)27第四章行政組織職能第二節(jié)

行政組織職能結(jié)構(gòu)二、行政組織運(yùn)行職能（一）決策職能行政組織決策職能是指行政組織以環(huán)境狀況提出的基本職能所確定的根本目標(biāo)要求為依據(jù)，為實(shí)現(xiàn)職能目標(biāo)來決定選擇的行動計劃與具體實(shí)施方案的活動。它表現(xiàn)為政府組織的活動方針、相關(guān)政策和基本原則的貫徹，以及行動計劃和具體詳細(xì)方案的確定。（二）信息職能信息職能是指行政組織在管理過程中充分運(yùn)用行政信息進(jìn)行決策和執(zhí)行的活動，它主要包括信息的采集、加工處理、傳播等一系列相互關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)。從現(xiàn)代信息社會發(fā)展的趨勢看，信息的基礎(chǔ)性地位越來越突出，它已經(jīng)成為社會組織基本功能得以發(fā)揮的基礎(chǔ)保障，也是實(shí)現(xiàn)組織管理目標(biāo)的依據(jù)。第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)28第四章行政組織職能第二節(jié)

行政組織職能結(jié)構(gòu)二、行政組織運(yùn)行職能（三）咨詢職能也稱為參謀咨詢職能。它是指行政組織在管理實(shí)踐中通過不斷征詢建議或意見的方式保證組織決策及其執(zhí)行的正確性和有效性，以順利實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動。（四）執(zhí)行職能執(zhí)行職能是指行政組織貫徹落實(shí)組織決策、計劃及其具體行動方案以實(shí)現(xiàn)組織根本目標(biāo)的活動過程。它常常被具體化為一系列的組織溝通工作、協(xié)調(diào)工作、指揮工作和控制工作，成為組織決策落實(shí)的最具實(shí)質(zhì)性的活動。第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)29第四章行政組織職能第二節(jié)

行政組織職能結(jié)構(gòu)二、行政組織運(yùn)行職能（五）監(jiān)督職能監(jiān)督職能是指行政組織依據(jù)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)主要通過檢查督導(dǎo)等方式，來保證行政系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)以準(zhǔn)確、快捷而有效實(shí)現(xiàn)組織決策目標(biāo)的活動。作為一種以保證“糾偏”的正當(dāng)性為主要行為特征的管理活動，在行政實(shí)踐中它與控制活動是緊密相聯(lián)的，從某種意義上講，監(jiān)督成為有效控制以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的保證條件：監(jiān)督活動更主要在于發(fā)現(xiàn)問題，控制活動則主要在于具體實(shí)施糾正偏差?？傊姓M織管理過程的職能化分析顯然只是一種理解方式，不管把它分為幾種類型，其所體現(xiàn)的就是組織管理實(shí)踐通過決策的制定以及作為實(shí)際體現(xiàn)的計劃與方案的形成，到計劃、方案的執(zhí)行或落實(shí)，再經(jīng)過不斷的檢查反思以更好地保證組織計劃目標(biāo)的正確方向的實(shí)現(xiàn)這一系統(tǒng)過程。這一過程既表現(xiàn)為一種程序性的邏輯秩序，也會因各種各樣的環(huán)境變化——內(nèi)部的和外部的——約束著程序執(zhí)行的一定程度的靈活性。第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)30討論1、行政組織運(yùn)行職能的構(gòu)成？2、結(jié)合社會實(shí)踐理解行政組織的決策職能、信息職能、咨詢職能、執(zhí)行職能和監(jiān)督職能？討論1、行政組織運(yùn)行職能的構(gòu)成？31第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變一、行政組織職能的實(shí)現(xiàn)途徑二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變32第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變一、行政組織職能的實(shí)現(xiàn)途徑（一）行政手段或途徑（二）經(jīng)濟(jì)手段或途徑（三）法律手段或途徑（四）宣傳（信息傳播）手段或途徑第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變33第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變（一）行政手段或途徑行政手段或途徑主要體現(xiàn)為一系列依賴于行政權(quán)力的命令、指示、指導(dǎo)、決議等形式，直接促使組織職能目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的過程。其中主要可從兩個層面加以理解：其一是行政命令或指令，即以命令、決議、決定、指示或紀(jì)律等規(guī)范形式，沿著行政組織層級把政府組織的決策、計劃貫徹下去的方式；其二是行政指導(dǎo)，即主要以意見、建議或通知等形式引導(dǎo)組織職能目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的方式，這是一種帶有明顯服務(wù)性和幫助性意義的職能體現(xiàn)途徑。第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變34第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變（二）經(jīng)濟(jì)手段或途徑它主要體現(xiàn)為政府組織依靠一系列經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)整各種經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系，以達(dá)到組織職能目標(biāo)預(yù)期要求的方式。這一手段是當(dāng)今各國行政組織職能目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最重要途徑之一，是政府貫徹平等性和利益性原則來間接地實(shí)現(xiàn)組織職能目標(biāo)的有效方式。一般情況下，它主要運(yùn)用價格、預(yù)算、金融、信貸、工資、獎懲等形式來表達(dá)職能目標(biāo)所追求的價值意義。第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變35第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變（三）法律手段或途徑它是指行政組織運(yùn)用各種立法、執(zhí)法活動和法律監(jiān)督等形式，調(diào)節(jié)社會行為與社會關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)組織職能目標(biāo)所規(guī)定的最低保證條件。法律手段是現(xiàn)代組織行為方式選擇的發(fā)展方向和趨勢，各國政府不斷加強(qiáng)和完善各自的法制體制，追求依法行政，便是法律手段日益重要的充分體現(xiàn)。第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變36第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變（四）宣傳（信息傳播）手段或途徑這是指行政組織通過宣傳、教育、說服、精神鼓勵等信息溝通方式，引導(dǎo)行政人員自覺地為實(shí)現(xiàn)組織職能目標(biāo)而努力工作的管理方法。其實(shí)質(zhì)是通過溝通思想，啟發(fā)并調(diào)動組織成員的積極性和主動性，使組織成員自覺地與組織目標(biāo)保持一致。其主要的表現(xiàn)形式有灌輸、激勵、典型示范等。行政組織職能的有效實(shí)現(xiàn)途徑選擇是一個復(fù)雜的系統(tǒng)過程。在具體運(yùn)用中顯然不能單獨(dú)使用某一種手段，究竟如何綜合運(yùn)用哪些方式才會使組織職能目標(biāo)價值得到更好的體現(xiàn)，既要根據(jù)組織管理本身的職能性質(zhì)特點(diǎn)來決定，也要充分考慮組織職能目標(biāo)所指向的客觀環(huán)境的具體要求。第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變37討論1、結(jié)合社會實(shí)踐，比較分析行政手段和途徑與經(jīng)濟(jì)手段和途徑的適用條件和范圍？1、結(jié)合社會實(shí)踐，比較分析法律手段和途徑與宣傳手段和途徑的適用條件和范圍？討論1、結(jié)合社會實(shí)踐，比較分析行政手段和途徑與經(jīng)濟(jì)手段和途徑38第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變（一）理論研究成果概覽（二）政府職能轉(zhuǎn)變的指向要求第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變39第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變（一）理論研究成果概覽行政生態(tài)理論起步于20世紀(jì)30年代，形成于20世紀(jì)60年代初，以美國夏威夷大學(xué)教授弗雷德·里格斯（FredW.Riggs）為主要代表。他在1957年發(fā)表了《比較公共行政模式》一文，1961年又出版了《行政生態(tài)學(xué)》一書。在這些論著中，他比較系統(tǒng)地運(yùn)用生態(tài)學(xué)理論和方法重點(diǎn)研究了發(fā)展中國家政府行政問題，提出了著名的三種行政模式――融合型（FusedModel）、衍射型（DiffractedModel）和棱柱型（PrismaticModel）的理論。第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變40第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變（一）理論研究成果概覽公共選擇理論使用經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)、原理和方法來研究公共決策問題。它主要使用兩個分析原則：“交換和經(jīng)濟(jì)人”進(jìn)行闡釋，其中交換原則強(qiáng)調(diào)規(guī)則的價值，主張通過建立完備的制度來避免市場經(jīng)濟(jì)可能帶來的一系列失控現(xiàn)象；而“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)突出的是利益最大化原則，理想官僚制中的官僚即追求個人利益和個人效用的最大化，這成為“政府?dāng)U張”和政治權(quán)力直接介入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而產(chǎn)生所謂“權(quán)力尋租”現(xiàn)象的主要原因。為此，布坎南將政府組織模式劃分為三類：一是慈善的專制政府（絕對權(quán)威和社會利益最大化共存），一是權(quán)力膨脹的政府（政府利益最大化），一是西方民主政府（政府經(jīng)濟(jì)行為的投票選擇機(jī)制）。這樣，公共選擇理論所推崇的政府組織角色就主要是一種有限權(quán)力的政府和法制化的政府，其經(jīng)濟(jì)行為的限定是依據(jù)法律規(guī)范來實(shí)現(xiàn)的。

第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變41第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變（一）理論研究成果概覽企業(yè)家政府理論以美國兩黨高級官員的智囊成員、“進(jìn)步政策研究所”的戴維·奧斯本（DavidOsborne）和擔(dān)任過市經(jīng)理的特德·蓋布勒（TedGaebler）兩人合著的《改革政府——―企業(yè)家精神如何改革著公營部門》為典型代表。這部著作的核心主題就是對現(xiàn)存官僚制政府所造成的種種弊端進(jìn)行全面批判，提出了“改革政府”或“重塑政府”（ReinventingGovernment）的命題，并對政府組織角色的調(diào)整提出了10項(xiàng)方向性的主張。企業(yè)家政府理論強(qiáng)調(diào)的是政府不是什么大與小的問題，而是好與壞的問題，即政府是一種工具，“我們問題的根本之處在于我們政府的類型錯了。我們不需要什么大政府或小政府，我們需要一個更好的政府。企業(yè)家政府理論對政府與企業(yè)之間的差別并不非常感興趣，似乎更愿意在兩者之間尋找到某種一致性或模糊性的聯(lián)系，通過對企業(yè)家精神的弘揚(yáng)來重塑政府組織的社會角色，使政府真正成為充滿活力和創(chuàng)新精神的有效公共服務(wù)系統(tǒng)。第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變42第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變（一）理論研究成果概覽委托－代理理論和知識管理理論也同樣是從政府組織所面對環(huán)境的變化來界定其社會價值和意義的。前者借用了經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中普遍應(yīng)用的管理形式來分析公共責(zé)任問題，雖然它并未能夠形成一個完整的模式來解決這一重要問題，卻也引發(fā)了人們對政府公共組織責(zé)任化的廣泛思考，對于進(jìn)一步理解和把握行政組織的角色具有啟發(fā)意義。后者是對知識或信息經(jīng)濟(jì)形態(tài)到來引起政府組織經(jīng)濟(jì)職能變化對其角色地位產(chǎn)生的影響進(jìn)行的闡述，在肯定知識的經(jīng)濟(jì)核心價值的同時，它同樣承認(rèn)政府組織對知識資源、知識資本、知識產(chǎn)業(yè)、知識財富和知識產(chǎn)權(quán)等進(jìn)行系統(tǒng)管理的重要作用，并就政府組織管理面對知識經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)所應(yīng)進(jìn)行的改革的方向性選擇做出了判斷，如長期計劃的重要性、全球化政府地位、項(xiàng)目管理、應(yīng)變能力等。第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變43第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變（一）理論研究成果概覽“政府失靈”的現(xiàn)實(shí)存在已是不爭的事實(shí)。對政府失靈進(jìn)行理性分析主要指的是對其發(fā)生原因的分析，這些分析包涵著對存在問題的主體、依據(jù)、過程等方面的分析，指出了政府失靈的根源所在。對于主體原因的分析，主要集中在政府決策者自身的內(nèi)在素質(zhì)和外在影響上，比如決策者的智慧、知識和能力限度或受到實(shí)際利益驅(qū)使而導(dǎo)致決策指向的偏離，使政府組織職能目標(biāo)難以真正實(shí)現(xiàn)。政府組織管理失靈的另一個重要原因是行政過程設(shè)計與具體實(shí)施中經(jīng)常出現(xiàn)的問題，這些問題有時是不可避免的，有主觀理解的問題，也有客觀條件限制的因素，其結(jié)果導(dǎo)致政府管理目標(biāo)出現(xiàn)經(jīng)?；▌?，職能目標(biāo)的規(guī)范性價值受到置疑，其效力也便大大降低。除此而外，政府組織權(quán)力分配及運(yùn)用不當(dāng)也會造成政府失靈，而且從某種意義上講，這種主要體現(xiàn)為政府組織體制的權(quán)力劃分的不科學(xué)、不合理，往往成為政府組織效力失靈的最重要和最根本的原因。第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變44第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變（一）理論研究成果概覽行政組織職能的演進(jìn)亞當(dāng)·斯密認(rèn)為政府的職能主要體現(xiàn)在三方面：保護(hù)社會、使其不受其他獨(dú)立社會的侵犯；盡可能保護(hù)社會上每個人，使其不受社會上任何他人的侵害或壓迫；建設(shè)并維護(hù)某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施等。瓦格納認(rèn)為，“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中隨著人均收入的提高，人們對包括法律、警察、金融、教育、文化和醫(yī)療等公共產(chǎn)品的需求將不斷增長，并且超過人均收入的增長，因此使得政府支出的規(guī)模也相應(yīng)增長”。凱恩斯進(jìn)一步指出，“為了緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)、解決有效需求不足的矛盾，國家應(yīng)采取改變租稅體系、限制利率，以及通過積極的公共投資以彌補(bǔ)民間投資的不足等舉措以刺激居民消費(fèi)”。但他亦指出，政府最重要的任務(wù)在于控制市場的負(fù)面作用，因此，其職責(zé)與那些個人已經(jīng)著手處理的事務(wù)無關(guān)，而與那些如果不由政府做出決定就無人過問的事務(wù)相關(guān)。羅斯托的研究認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的早期階段，需要公共部門提供社會基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、交通系統(tǒng)、環(huán)境衛(wèi)生系統(tǒng)、法律、秩序、教育和在人力資本上的其他投資；在經(jīng)濟(jì)增長的中期階段私人投資的份額將會上升，公共投資的份額可以適當(dāng)下降；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成熟階段，公共支出將主要集中到教育、醫(yī)療和福利服務(wù)方面的支出。參見：1.[英]亞當(dāng)斯密.國富論(下)[M].郭大力譯，上海三聯(lián)書店,2009.309-310.2.Musgrave,RichardA.&PeggyB.Musgrave.PublicFinanceinTheoryandPractice[M].McGrawHill,1989:114.3.[英]約翰·梅納德·凱恩斯.就業(yè)利息和貨幣通論[M].徐毓彤譯，北京：商務(wù)印書館，1963.317-324.4.[美]W·W·羅斯托。經(jīng)濟(jì)增長的階段非共產(chǎn)黨宣言[M].郭熙保等譯,中國社會科學(xué)出版社，2001.10.第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變行政組45討論1、行政生態(tài)理論？2、公共選擇理論？3、企業(yè)家政府理論？4、委托－代理理論和知識管理理論？5、政府失靈的表現(xiàn)與原因？討論1、行政生態(tài)理論？46第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變（二）職能轉(zhuǎn)變的指向要求1、政府職能性質(zhì)政府職能的性質(zhì)主要在于說明政府組織應(yīng)該是什么，職能性質(zhì)指向決定了政府組織設(shè)置的規(guī)模、對社會公共事務(wù)管理的體制、管理的范圍等方面內(nèi)容。奴隸制政權(quán)和封建制政權(quán)所突出的主要是其對社會強(qiáng)力控制的政治職能的實(shí)現(xiàn)。資本主義制度的發(fā)展顯得復(fù)雜一些：在自由競爭階段，它主要以市場競爭為導(dǎo)向，政府組織僅保持著最低的維護(hù)功能；當(dāng)這種競爭的過度自由化導(dǎo)致社會生活秩序的混亂以至于威脅政府組織合法性的置疑，并擾亂國家或民族經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的格局，一種積極干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)、文化生活的政府組織職能目標(biāo)趨向就成為一種必然。在這種條件下，它又陷入過度干預(yù)所導(dǎo)致的普遍低效化、擴(kuò)張性官僚化的尷尬境地，致使政府組織公共價值實(shí)現(xiàn)的嚴(yán)重阻滯，新的政府改革理論與運(yùn)動便應(yīng)運(yùn)而生。這種職能性質(zhì)指向的變化顯示出一個基本問題：我們籠統(tǒng)地界定政府組織職能是為社會提供公共服務(wù)，并為此必須提高管理社會公共資源的效率，這還主要是一種理念問題，而問題的關(guān)鍵在于現(xiàn)實(shí)表達(dá)的秩序或制度化安排的合理性。第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變47第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變（二）職能轉(zhuǎn)變的指向要求2、政府職能范圍政府組織職能范圍變化的指向也只是在強(qiáng)調(diào)政府組織職能范圍必須得到合理限定以及其主要職能在于公共政策的宏觀控制這一點(diǎn)上明確達(dá)成共識，即政府只是通過規(guī)制的制定來發(fā)揮對社會生活的服務(wù)性引導(dǎo)和裁判作用，以保持社會生活的穩(wěn)定秩序，從而實(shí)現(xiàn)社會公共價值。職能范圍指向的變化只能依據(jù)各國政府所面對的環(huán)境系統(tǒng)的特質(zhì)來做出相對客觀的理性選擇，而選擇本身就意味著創(chuàng)新可能帶來的巨大風(fēng)險，我們要做或能做的就是盡力減少這種風(fēng)險的成本。第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變48第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變（二）職能轉(zhuǎn)變的指向要求3、政府職能實(shí)現(xiàn)方式所有的政府職能實(shí)現(xiàn)方式都是人類社會發(fā)展進(jìn)程中的一種自覺選擇，這種選擇中主要體現(xiàn)的就是人類理性精神的功能。這樣看來，政府組織職能實(shí)現(xiàn)方式的指向盡管從政府職能性質(zhì)上應(yīng)該主要是一種公共服務(wù)的走勢，從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理理解自然應(yīng)該強(qiáng)調(diào)公共產(chǎn)品的有效提供、公共秩序的有效維護(hù)和公共生活的有效保障，凸顯公共管理的效率理性。但是，其所崇尚的“有效性”不僅依賴于人類理性認(rèn)識成果（如法律和科學(xué)技術(shù)等）的價值判斷，同樣需要人類通過理性精神來構(gòu)建的可能包涵著非人性化的制度加以控制。所以，政府組織職能及其實(shí)現(xiàn)方式指向的轉(zhuǎn)變就難以完全超越人類理性的限度而徑直選擇“完全理性”的途徑，相反，非常正常的選擇應(yīng)該是一種包容性的模式，是多種方式的有機(jī)整合。第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變49討論1、政府職能性質(zhì)的概念與歷史演進(jìn)？2、政府職能范圍轉(zhuǎn)向的依據(jù)與風(fēng)險？3、政府職能實(shí)現(xiàn)方式的特性與趨勢？討論1、政府職能性質(zhì)的概念與歷史演進(jìn)？50結(jié)語經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的研究成果表明，政府機(jī)構(gòu)正越來越多地通過分散化和多樣化的組織形式來確保公共利益的實(shí)現(xiàn)。通常，政府職能與特定的組織形式并非完全對應(yīng)，選擇不同組織形式的基本原則：“一是中央政府的主權(quán)職能通常由中央各部門行使；二是松散型實(shí)體可以行使一致、集中和可衡量的職能；三是執(zhí)行商業(yè)性職能的實(shí)體應(yīng)當(dāng)在與私法相近或相同的法律、人員錄用與預(yù)算規(guī)定下行使職能；四是一個實(shí)體擔(dān)負(fù)的公共服務(wù)任務(wù)越多就必須更加遵守公法規(guī)定”。其中，德雷克·吉爾先生根據(jù)各國的治理實(shí)踐，提出了一套將體制特點(diǎn)和法律特點(diǎn)與財務(wù)、管理和人事制度特征結(jié)合在一起的分類體系（詳見下表）。參見.經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織.分散化的公共治理[M].國家發(fā)展和改革委員會事業(yè)單位改革研究課題組譯，北京：中信出版社，2004.16-17.與國家不可分從法律上部分或完全獨(dú)立法律上的獨(dú)立實(shí)體公法實(shí)體私法實(shí)體公共與私人客戶相結(jié)合部長大多數(shù)是私人客戶部分公務(wù)員私法雇傭公務(wù)員銷售收入資金支持稅收資金支持用戶繳費(fèi)、銷售收入和稅收支持相結(jié)合政府部門私法實(shí)體公法行政實(shí)體部門代理機(jī)構(gòu)結(jié)語經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的研究成果表明，政府機(jī)構(gòu)正越來越多地通51第四章行政組織職能

第四章行政組織職能52第四章行政組織職能本章知識題圖行政組織職能基本問題行政組織職能涵義行政組織職能理性預(yù)設(shè)行政組織職能意義行政組織運(yùn)行職能行政組織基本職能行政組織職能結(jié)構(gòu)構(gòu)成行政組織職能實(shí)現(xiàn)途徑行政組織職能轉(zhuǎn)變第四章行政組織職能本章知識題圖行政組織職能基本問題行政組織53第四章行政組織職能【學(xué)習(xí)目的】了解行政組織職能的理性預(yù)設(shè)。理解行政組織職能的涵義和意義。掌握行政組織職能結(jié)構(gòu)，以及行政組織基本職能和運(yùn)行職能的內(nèi)容。應(yīng)用行政組織職能轉(zhuǎn)變的理論研究成果分析行政組織職能轉(zhuǎn)變的指向要求。第四章行政組織職能【學(xué)習(xí)目的】54第四章行政組織職能【學(xué)習(xí)提示】以政府職能的理論演進(jìn)為切入點(diǎn)闡釋行政組織職能的功能和范圍，進(jìn)而以“行政組織職能涵義——行政組織職能結(jié)構(gòu)——行政組織職能轉(zhuǎn)變”為邏輯主線，形成行政組織職能研究的基本思路。結(jié)合生活實(shí)踐和案例分析理解并掌握相關(guān)知識點(diǎn)。以本章提供的知識體系為基礎(chǔ)，結(jié)合我國社會發(fā)展現(xiàn)狀分析行政組織職能轉(zhuǎn)變的趨勢及其影響。第四章行政組織職能【學(xué)習(xí)提示】55第四章行政組織職能主要內(nèi)容行政組織職能概述行政組織職能結(jié)構(gòu)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變第四章行政組織職能主要內(nèi)容行政組織職能概述行政組織職能結(jié)構(gòu)56第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述一、政府職能的理性預(yù)設(shè)二、行政組織職能的涵義三、行政組織職能的意義第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述57第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述一、政府職能的理性預(yù)設(shè)“職能”也稱為“功能”（function）。著名社會學(xué)家埃米爾·涂爾干（EmileDurkhem1858-1917，也譯為迪爾凱姆、杜爾凱姆）在《社會分工論》（1893）中使用此概念時指出：“功能一詞有兩種不同的用法。有時它指的是一種生命運(yùn)動系統(tǒng)，而不是運(yùn)動本身的后果。有時它指的是這些運(yùn)動與有機(jī)體的某種需要之間相應(yīng)的關(guān)系?！苯裉烊藗冎饕獜囊环N有機(jī)體的整體性角度，即存在著的主體的需要性活動及其行為狀態(tài)結(jié)果來運(yùn)用它，這就關(guān)系到有機(jī)體的性質(zhì)（是什么）、活動指向（做什么）、活動過程（怎樣做）和活動結(jié)果（做得怎么樣）等一系列基本方面。關(guān)于政府“是什么”、“做什么”、“怎樣做”和“做得什么樣”等問題的討論，本質(zhì)上就是對行政組織職能的價值認(rèn)定及其現(xiàn)實(shí)存在狀態(tài)的設(shè)計與安排。第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述58第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述一、政府職能的理性預(yù)設(shè)對政府組織職能的認(rèn)定涉及到政府權(quán)力基礎(chǔ)的基本假設(shè)：古希臘政治學(xué)研究立足于對國家政府“正義”精神的定位，因而將政府組織的職能界定為現(xiàn)實(shí)理性的善政，是關(guān)于“群體善”的社會公共活動。所以，亞里士多德強(qiáng)調(diào)人類選擇城邦生活不僅是以經(jīng)濟(jì)、商業(yè)、軍事等為目標(biāo)，更是為了能夠使個體過上優(yōu)良的集體生活即政治生活或公共生活。這種價值認(rèn)定與中國傳統(tǒng)的“仁政”思想相比，盡管其強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不同：一個主要以自然的法律規(guī)范為依托突出法治基礎(chǔ)，一個突出人倫關(guān)系的人治特征而把合道德性視為人的先驗(yàn)本能。而后關(guān)于國家政府（權(quán)力）性質(zhì)的多向度界定——君主的、民主的、階級合作的、階級專政的等，都多少與這種“正義”理念形成某種聯(lián)系。第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述59第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述一、政府職能的理性預(yù)設(shè)羅爾斯把正義問題上升到建構(gòu)政府與公民、公民與公民關(guān)系的一種普遍的行為規(guī)范，也即從個人正義轉(zhuǎn)向政府正義，從內(nèi)在的道德正義要求，轉(zhuǎn)向了外在的制度正義約束”，但是，這種“制度約束”所強(qiáng)調(diào)的卻同樣是關(guān)于政府組織“干預(yù)”職能的價值選擇，是對行政組織職能進(jìn)行重新設(shè)定的一種現(xiàn)實(shí)途徑的探索。馬克思主義經(jīng)典作家除了由于特殊的時代要求形成了以“暴力工具”作為國家或政府的核心職能，以求得作為社會主體力量的無產(chǎn)階級推翻資產(chǎn)階級壟斷統(tǒng)治來尋求自身乃至整個人類徹底解放外，其所強(qiáng)調(diào)的“自由人的聯(lián)合體”的形成以及國家政府凸顯的社會管理職能，及其“自行消亡”的人類歷史進(jìn)程的理性構(gòu)想，同樣包涵著對政府組織社會公共職能價值的某種預(yù)設(shè)。第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述60第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述一、政府職能的理性預(yù)設(shè)在經(jīng)濟(jì)人概念體系之下，政府組織主要是一種“功利”型的權(quán)力運(yùn)行過程，其目的在于保護(hù)“經(jīng)濟(jì)人”的利益實(shí)現(xiàn)。即政府為了保證個體財產(chǎn)或個人權(quán)利就應(yīng)該放棄積極的政策，擔(dān)當(dāng)起“守夜人”的角色。如亞當(dāng)·斯密說道，社會“用不著法律的干涉，個人的利害關(guān)系與情欲，自然會引導(dǎo)人們把社會的資本，盡可能按照最適合于全社會利害關(guān)系的比例，分配到國內(nèi)一切不同用途?！绷_伯特·諾齊克（RobertNozick，1938-2002）也認(rèn)為，犧牲個人最寶貴的權(quán)益以追求所謂更完美的社會利益是不道德的，也是無公平可言的，“個人擁有權(quán)利”，政府只有體現(xiàn)“最弱”意義才能夠體現(xiàn)出更多的功能而不違背“自由”原則。伴隨著“市場失靈”所產(chǎn)生的憂慮乃至恐慌，對傳統(tǒng)政府組織“公共善”的價值訴求在“制度正義”的旗幟下重又喚起人們對行政組織職能理性預(yù)設(shè)的熱情。第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述61第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述一、政府職能的理性預(yù)設(shè)

知識專欄——政府職能限閾：彌補(bǔ)市場失靈

一般而言，由國家公共部門提供的公共物品主要用于滿足人們的公共需求，諸如社會公共秩序的維護(hù)、防治水旱災(zāi)害、環(huán)境保護(hù)、國防建設(shè)等。通常，私人需求能夠通過市場上的自由交換和自由競爭獲得滿足，而公共需求則主要產(chǎn)生于社會運(yùn)行中的“市場失靈”。首先，“公共物品”、“有益物品”和“外部效應(yīng)”的廣泛存在往往使“免費(fèi)搭車”和“公地悲劇”

等由個人的理性選擇所導(dǎo)致的集體非理性結(jié)果頻頻出現(xiàn)。即對于具有外部正效益的有益物品，人們往往基于“搭便車”心理缺乏供給此類產(chǎn)品的積極性，進(jìn)而造成供給的不足或因過渡消費(fèi)而導(dǎo)致的“公地悲劇”；對于具有外部負(fù)效益的產(chǎn)品，由于產(chǎn)品的消費(fèi)成本低于社會真實(shí)成本，所以也容易出現(xiàn)過度消費(fèi)和“公地悲劇”的現(xiàn)象。其次，信息不對稱的兩種形式是隱瞞行為和隱瞞認(rèn)識，前者被稱為“道德風(fēng)險”，即交易的一方隱瞞關(guān)于其行為的信息；后者被稱為“逆向選擇”，即交易的一方隱瞞關(guān)于其特征的認(rèn)識。漢斯曼認(rèn)為，在提供復(fù)雜的個人服務(wù)、服務(wù)的購買者和消費(fèi)者分離、存在價格歧視和不完全貸款市場、提供公共物品等制度條件下，由于信息不對稱的存在，因而很難防止生產(chǎn)者坑害消費(fèi)者的機(jī)會主義行為。再次，“收益遞增”主要是因?yàn)樵S多物品表現(xiàn)出規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，即隨著產(chǎn)量的增加單位平均成本將下降。由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)下不存在競爭性均衡，為避免不穩(wěn)定性和自殺性價格戰(zhàn)，采取某些集體行動是必要的，這些行動可以是水平兼并、建立行業(yè)協(xié)會、分割地區(qū)市場以及政府管制等；如果直到整體行為（或服務(wù)領(lǐng)域）內(nèi)只有一家公司時才能達(dá)以規(guī)模經(jīng)濟(jì)，那么政府應(yīng)建立管制以防止壟斷定價。參見[英]薩拉·科諾里.公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].崔軍等譯，北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2003.40-42.第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述知識專欄——政62討論1、如何理解政府職能（或功能）？2、政府權(quán)力基礎(chǔ)的“正義”預(yù)設(shè)？3、政府權(quán)力基礎(chǔ)的“功利”預(yù)設(shè)？討論1、如何理解政府職能（或功能）？63第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述二、行政組織職能的涵義行政組織職能也習(xí)慣地稱為政府組織功能，它是政府組織在國家政治管理和社會協(xié)調(diào)發(fā)展中所應(yīng)承擔(dān)的基本職責(zé)和應(yīng)該發(fā)揮的作用，是政府組織存在的本質(zhì)規(guī)定性和組織機(jī)構(gòu)活動方向性的基本反映。這一概念界定至少反映出如下內(nèi)涵：1、行政組織職能是政府職能的組成部分，以完成政治任務(wù)和社會管理任務(wù)為核心主旨。2、行政組織職能內(nèi)在地規(guī)定著其基本活動內(nèi)容與作用方向，決定了其行為方式的特點(diǎn)。3、行政組織職能范圍主要是法律規(guī)范限定的，但它又依實(shí)踐發(fā)展而具有一定變化靈活性。4、行政組織職能是一個復(fù)雜體系，包含著諸多相互聯(lián)系的具體內(nèi)容或類別。第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述64第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述三、行政組織職能的意義（一）建立和變革組織結(jié)構(gòu)體系的基本依據(jù)（二）確定政府組織目標(biāo)和任務(wù)的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)（三）正確選擇行政組織活動方式的主要依據(jù)（四）衡量行政組織管理效能的客觀標(biāo)準(zhǔn)

第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述65第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述三、行政組織職能的意義（一）建立和變革組織結(jié)構(gòu)體系的基本依據(jù)行政職能的確定和政府系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)的確定是同一個過程。政府組織結(jié)構(gòu)形成的過程就是把各項(xiàng)行政職能固定劃分給政府各部門、各層次的過程?！碑?dāng)環(huán)境變化足以要求對職能結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新認(rèn)識，一種職能體系的新的結(jié)構(gòu)組合方式便直接導(dǎo)致行政組織機(jī)構(gòu)體系的根本性變革，組織機(jī)構(gòu)的重組也就成為政府管理體制和行政組織結(jié)構(gòu)改革的直觀表征。（二）確定政府組織目標(biāo)和任務(wù)的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)作為行政組織目標(biāo)任務(wù)的界定標(biāo)準(zhǔn)，組織職能的大小意味著組織機(jī)構(gòu)工作范圍的邊界限制，也就決定了行政組織所面對并規(guī)定完成的社會公共事務(wù)在質(zhì)量和數(shù)量上的預(yù)設(shè)限度。第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述66第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述三、行政組織職能的意義（三）正確選擇行政組織活動方式的主要依據(jù)一般而言，職能主要確定的不僅是政府組織管理面臨的工作任務(wù)的數(shù)量大小問題，更重要的是其面對的環(huán)境性質(zhì)及其反映出的職能特點(diǎn)的差別，不同的職能性質(zhì)與特點(diǎn)對組織管理提出的要求各有不同。在這種情況下，理性的價值認(rèn)證應(yīng)該更多地反映環(huán)境規(guī)律的特點(diǎn)，這預(yù)示著實(shí)現(xiàn)某種組織職能會有滿足現(xiàn)實(shí)條件的“最佳”路徑或方式，它要求在職能與實(shí)現(xiàn)職能方式之間尋求理性整合。（四）衡量行政組織管理效能的客觀標(biāo)準(zhǔn)職能實(shí)現(xiàn)程度反映了人們界定組織職能的客觀程度——這本身就內(nèi)含著效率的意義；同時，組織職能實(shí)現(xiàn)的結(jié)果應(yīng)該比較直接地反映出組織結(jié)構(gòu)設(shè)計以及體制、制度、人員、關(guān)系等一系列要素配置和安排的合理性程度，只能通過這種事實(shí)判斷才能夠增強(qiáng)組織管理效率評價的可信程度。第四章行政組織職能第一節(jié)行政組織職能概述67討論1、如何理解行政組織職能涵義？2、結(jié)合社會實(shí)踐，從行政組織結(jié)構(gòu)體系、目標(biāo)任務(wù)、活動方式以及管理效能評估等四方面理解行政組織職能意義？討論1、如何理解行政組織職能涵義？68第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)一、行政組織職能結(jié)構(gòu)的構(gòu)成二、行政組織的基本職能三、行政組織運(yùn)行職能

第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)69第四章行政組織職能第二節(jié)

行政組織職能結(jié)構(gòu)一、行政組織職能結(jié)構(gòu)的構(gòu)成亞當(dāng)·斯密論證了“社會安全”、“保護(hù)人民”和“建立并維護(hù)某些公共機(jī)關(guān)和公共工程”等三大職能。亨利·法約爾和盧瑟·古利克等人從一般管理的角度分別界定出“五職能說”（計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制）和“七職能說”（計劃、組織、人事、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、報告和預(yù)算，即POSDCORB）。布坎南等人指出了“執(zhí)行現(xiàn)行法律”（裁判）、“提供服務(wù)”（公共產(chǎn)品）和“改變法律本身和現(xiàn)行成套法律規(guī)定”（改變規(guī)則）等三大職能。中國（臺灣）著名行政學(xué)家張金鑒教授總結(jié)出六大職能，即維護(hù)（maintenance）、保衛(wèi)（protection）、扶助（assistance）、管制（regulation）、服務(wù)（directservice）和發(fā)展（development）?？傊?，行政組織職能的主要范圍，主要有從靜態(tài)角度看它應(yīng)該擁有的最基本的職能結(jié)構(gòu)，以及從動態(tài)角度看它應(yīng)該表達(dá)的管理運(yùn)行過程所必備的功能要素。正是這兩大方面的職能類型成為行政組織職能結(jié)構(gòu)的主體，也是其管理價值得到體現(xiàn)的主要形式。組織職能基本職能運(yùn)行職能政治職能經(jīng)濟(jì)職能文化職能社會職能生態(tài)職能計劃職能組織職能協(xié)調(diào)職能控制職能監(jiān)督職能行政組織職能：政府組織在國家政治管理和社會協(xié)調(diào)發(fā)展中所應(yīng)承擔(dān)的基本職責(zé)和應(yīng)該發(fā)揮的作用。第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)基本職能運(yùn)行職70第四章行政組織職能第二節(jié)

行政組織職能結(jié)構(gòu)二、行政組織的基本職能（一）政治職能（二）經(jīng)濟(jì)職能（三）文化職能（四）社會職能（五）生態(tài)職能

第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)71第四章行政組織職能第二節(jié)

行政組織職能結(jié)構(gòu)二、行政組織職能的基本職能這是從靜態(tài)角度來分析行政組織職能。行政組織基本職能是指任何國家體制下的政府組織都必須具有的政治統(tǒng)治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化建設(shè)、社會管理與生態(tài)治理的職能，它是行政組織對社會生活所承擔(dān)和發(fā)揮的最為基礎(chǔ)性的職責(zé)與作用。具體而言，這些職能主要包括：（一）政治職能

作為國家政權(quán)體系的一個組成部分，行政組織必須承擔(dān)政治責(zé)任，發(fā)揮階級統(tǒng)治的作用，以保證國家一定的政治方向和政治價值目標(biāo)的充分實(shí)現(xiàn)。行政組織的政治職能就是指政府組織在維護(hù)和實(shí)現(xiàn)階級統(tǒng)治、保衛(wèi)國家利益和社會安全穩(wěn)定等方面所具有的職責(zé)和作用。

一般而言，政治職能主要包括：階級統(tǒng)治職能；軍事安全職能；社會治安職能；政治文明建設(shè)職能；國際交往職能。第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)72第四章行政組織職能第二節(jié)

行政組織職能結(jié)構(gòu)二、行政組織職能的基本職能（二）經(jīng)濟(jì)職能行政組織經(jīng)濟(jì)職能是指政府行政組織在領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)、規(guī)劃計劃、組織協(xié)調(diào)和控制安排社會經(jīng)濟(jì)活動方面承擔(dān)的職責(zé)和發(fā)揮的作用。具體而言，政府的經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)該主要包括：宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能；市場機(jī)制健全職能；經(jīng)濟(jì)計劃指導(dǎo)職能；經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)職能；經(jīng)濟(jì)秩序監(jiān)督職能。（三）文化職能行政組織文化職能是指政府在領(lǐng)導(dǎo)和管理社會有關(guān)智力（智能）事業(yè)發(fā)展過程中所應(yīng)發(fā)揮的作用，具體講主要就是指其在發(fā)展科學(xué)技術(shù)事業(yè)、文化教育事業(yè)和衛(wèi)生體育事業(yè)等方面所承擔(dān)的職責(zé)和發(fā)揮的作用。第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)73第四章行政組織職能第二節(jié)

行政組織職能結(jié)構(gòu)二、行政組織職能的基本職能（三）文化職能知識專欄：文化過渡的三種途徑文化可以看做是經(jīng)歷與情感、理智相互作用的產(chǎn)物。這些經(jīng)歷產(chǎn)生了一整套難以言傳的、通常意識不到的情感承諾：期望、恐懼、希望和夢想等。這些經(jīng)歷和情感體驗(yàn)一起又形成了一整套的思維、假設(shè)和態(tài)度（對現(xiàn)實(shí)的心智模式）。這三種因素支配著文化范式的轉(zhuǎn)變，因而如能改變?nèi)藗兊慕?jīng)歷、情感承諾及心智模式就可以改變文化。可見，變革文化的過程就是通過使人們面對新經(jīng)歷、新情感和新思維而引發(fā)不協(xié)調(diào)的過程。即變革組織文化的三種途徑分別是：改變習(xí)慣、撼動心靈以及贏得心智。改變習(xí)慣、創(chuàng)造新經(jīng)歷：該途徑是將雇員置于挑戰(zhàn)工作習(xí)慣的新經(jīng)歷之中，以促使產(chǎn)生新的行為方式。這是一種變革組織文化最有力的方式。改變習(xí)慣的工具有：知遇顧客、在顧客的位置上體驗(yàn)、職位輪換、實(shí)習(xí)期和見習(xí)期、交叉行動和交叉對話、制度的主持者、競賽、大規(guī)模實(shí)時戰(zhàn)略規(guī)劃、問題排解、交流組織經(jīng)歷、重新設(shè)計工作。撼動心靈、締結(jié)新盟約：撼動心靈的過程具有強(qiáng)烈的個體性，因而要求領(lǐng)導(dǎo)者承認(rèn)并滿足人們的需要（認(rèn)同、安全和歸屬的需要等），并要求其做出小小的表示并施以小小的禮贈。撼動心靈的工具：新符號、頌揚(yáng)成功、珍視失敗、儀式、投資工作場所建設(shè)、重新設(shè)計工作場所、在雇員身上投資、聯(lián)結(jié)活動、“瓦倫丁節(jié)（即雇員告訴別的工作單位并希望其采取其他行動方式的團(tuán)體活動）”。贏得心智、開發(fā)新的心智模式：該途徑幫助雇員重新理解組織的目的、作用、目標(biāo)、價值、原則和戰(zhàn)略。贏得心智的工具：對假設(shè)進(jìn)行表面處理、設(shè)定績效標(biāo)桿、現(xiàn)場參觀、學(xué)習(xí)型團(tuán)體、產(chǎn)生使命感、建立共同愿景、明確表達(dá)組織的價值信仰和原則、使用新語言、機(jī)構(gòu)內(nèi)部學(xué)校、給新成員導(dǎo)航。

參見[美]戴維·奧斯本等.摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略[M].譚功榮等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.266-274.第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)知識專欄：文化74第四章行政組織職能第二節(jié)

行政組織職能結(jié)構(gòu)二、行政組織職能的基本職能（四）社會職能行政組織的社會職能是政府組織為保持社會穩(wěn)定、維持社會正常秩序所承擔(dān)的社會服務(wù)、基本保障、環(huán)境保護(hù)、人口控制與管理等項(xiàng)職責(zé)。大體上主要包括：公共設(shè)施維護(hù)職能；社會生活保障職能；環(huán)境保護(hù)開發(fā)職能；人口發(fā)展控制職能；公益事業(yè)發(fā)展職能；社會專項(xiàng)服務(wù)職能。（五）生態(tài)職能行政組織生態(tài)職能主要包括生態(tài)環(huán)境意識與戰(zhàn)略、有關(guān)法律政策建設(shè)、環(huán)境監(jiān)測與評價、災(zāi)害預(yù)防與治理、環(huán)境質(zhì)量整治、區(qū)域與國際生態(tài)協(xié)同治理等內(nèi)容。第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)75討論1、行政組織職能結(jié)構(gòu)的構(gòu)成？2、行政組織基本職能的定義與構(gòu)成？3、結(jié)合社會實(shí)踐理解行政組織的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)職能？討論1、行政組織職能結(jié)構(gòu)的構(gòu)成？76第四章行政組織職能第二節(jié)

行政組織職能結(jié)構(gòu)三、行政組織運(yùn)行職能（一）決策職能（二）信息職能（三）咨詢職能（四）執(zhí)行職能（五）監(jiān)督職能

第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)77第四章行政組織職能第二節(jié)

行政組織職能結(jié)構(gòu)三、行政組織運(yùn)行職能從一般管理過程的角度來看，行政組織職能是一個動態(tài)運(yùn)行的機(jī)制，它主要是指政府公共組織在管理社會公共事務(wù)過程中所應(yīng)該具有的各項(xiàng)相互關(guān)聯(lián)的主要職責(zé)和作用。厄威克提出過“三職能說”，即管理主要是計劃、組織和控制三種職能構(gòu)成的。中國學(xué)者對此也有不同看法，有人認(rèn)為政府組織的管理運(yùn)行職能應(yīng)該主要包括計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督五種職能。也有人認(rèn)為應(yīng)該是決策、信息、咨詢、執(zhí)行、監(jiān)督五種職能。臺灣學(xué)者張金鑒做了更為細(xì)致的分析，提出過“十五M”的觀點(diǎn)，即政府組織管理過程主要包括目標(biāo)（Aim）、計劃（Program）、人員（Men）、經(jīng)費(fèi)（Money）、物資（Materials）、組織（Machinary）、方法（Method）、指揮（Command）、激勵（Motivation）、溝通（Communication）、士氣（Morale）、和諧（Harmony）、時間（Time）、空間（Room）和改進(jìn)（Improvement）。本章主要選擇決策、信息、咨詢、執(zhí)行和監(jiān)督五職能來簡單介紹。第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)78第四章行政組織職能第二節(jié)

行政組織職能結(jié)構(gòu)二、行政組織運(yùn)行職能（一）決策職能行政組織決策職能是指行政組織以環(huán)境狀況提出的基本職能所確定的根本目標(biāo)要求為依據(jù)，為實(shí)現(xiàn)職能目標(biāo)來決定選擇的行動計劃與具體實(shí)施方案的活動。它表現(xiàn)為政府組織的活動方針、相關(guān)政策和基本原則的貫徹，以及行動計劃和具體詳細(xì)方案的確定。（二）信息職能信息職能是指行政組織在管理過程中充分運(yùn)用行政信息進(jìn)行決策和執(zhí)行的活動，它主要包括信息的采集、加工處理、傳播等一系列相互關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)。從現(xiàn)代信息社會發(fā)展的趨勢看，信息的基礎(chǔ)性地位越來越突出，它已經(jīng)成為社會組織基本功能得以發(fā)揮的基礎(chǔ)保障，也是實(shí)現(xiàn)組織管理目標(biāo)的依據(jù)。第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)79第四章行政組織職能第二節(jié)

行政組織職能結(jié)構(gòu)二、行政組織運(yùn)行職能（三）咨詢職能也稱為參謀咨詢職能。它是指行政組織在管理實(shí)踐中通過不斷征詢建議或意見的方式保證組織決策及其執(zhí)行的正確性和有效性，以順利實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動。（四）執(zhí)行職能執(zhí)行職能是指行政組織貫徹落實(shí)組織決策、計劃及其具體行動方案以實(shí)現(xiàn)組織根本目標(biāo)的活動過程。它常常被具體化為一系列的組織溝通工作、協(xié)調(diào)工作、指揮工作和控制工作，成為組織決策落實(shí)的最具實(shí)質(zhì)性的活動。第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)80第四章行政組織職能第二節(jié)

行政組織職能結(jié)構(gòu)二、行政組織運(yùn)行職能（五）監(jiān)督職能監(jiān)督職能是指行政組織依據(jù)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)主要通過檢查督導(dǎo)等方式，來保證行政系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)以準(zhǔn)確、快捷而有效實(shí)現(xiàn)組織決策目標(biāo)的活動。作為一種以保證“糾偏”的正當(dāng)性為主要行為特征的管理活動，在行政實(shí)踐中它與控制活動是緊密相聯(lián)的，從某種意義上講，監(jiān)督成為有效控制以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的保證條件：監(jiān)督活動更主要在于發(fā)現(xiàn)問題，控制活動則主要在于具體實(shí)施糾正偏差?？傊姓M織管理過程的職能化分析顯然只是一種理解方式，不管把它分為幾種類型，其所體現(xiàn)的就是組織管理實(shí)踐通過決策的制定以及作為實(shí)際體現(xiàn)的計劃與方案的形成，到計劃、方案的執(zhí)行或落實(shí)，再經(jīng)過不斷的檢查反思以更好地保證組織計劃目標(biāo)的正確方向的實(shí)現(xiàn)這一系統(tǒng)過程。這一過程既表現(xiàn)為一種程序性的邏輯秩序，也會因各種各樣的環(huán)境變化——內(nèi)部的和外部的——約束著程序執(zhí)行的一定程度的靈活性。第四章行政組織職能第二節(jié)行政組織職能結(jié)構(gòu)81討論1、行政組織運(yùn)行職能的構(gòu)成？2、結(jié)合社會實(shí)踐理解行政組織的決策職能、信息職能、咨詢職能、執(zhí)行職能和監(jiān)督職能？討論1、行政組織運(yùn)行職能的構(gòu)成？82第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變一、行政組織職能的實(shí)現(xiàn)途徑二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變83第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變一、行政組織職能的實(shí)現(xiàn)途徑（一）行政手段或途徑（二）經(jīng)濟(jì)手段或途徑（三）法律手段或途徑（四）宣傳（信息傳播）手段或途徑第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變84第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變（一）行政手段或途徑行政手段或途徑主要體現(xiàn)為一系列依賴于行政權(quán)力的命令、指示、指導(dǎo)、決議等形式，直接促使組織職能目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的過程。其中主要可從兩個層面加以理解：其一是行政命令或指令，即以命令、決議、決定、指示或紀(jì)律等規(guī)范形式，沿著行政組織層級把政府組織的決策、計劃貫徹下去的方式；其二是行政指導(dǎo)，即主要以意見、建議或通知等形式引導(dǎo)組織職能目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的方式，這是一種帶有明顯服務(wù)性和幫助性意義的職能體現(xiàn)途徑。第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變85第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變（二）經(jīng)濟(jì)手段或途徑它主要體現(xiàn)為政府組織依靠一系列經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)整各種經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系，以達(dá)到組織職能目標(biāo)預(yù)期要求的方式。這一手段是當(dāng)今各國行政組織職能目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最重要途徑之一，是政府貫徹平等性和利益性原則來間接地實(shí)現(xiàn)組織職能目標(biāo)的有效方式。一般情況下，它主要運(yùn)用價格、預(yù)算、金融、信貸、工資、獎懲等形式來表達(dá)職能目標(biāo)所追求的價值意義。第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變86第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變（三）法律手段或途徑它是指行政組織運(yùn)用各種立法、執(zhí)法活動和法律監(jiān)督等形式，調(diào)節(jié)社會行為與社會關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)組織職能目標(biāo)所規(guī)定的最低保證條件。法律手段是現(xiàn)代組織行為方式選擇的發(fā)展方向和趨勢，各國政府不斷加強(qiáng)和完善各自的法制體制，追求依法行政，便是法律手段日益重要的充分體現(xiàn)。第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變87第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變（四）宣傳（信息傳播）手段或途徑這是指行政組織通過宣傳、教育、說服、精神鼓勵等信息溝通方式，引導(dǎo)行政人員自覺地為實(shí)現(xiàn)組織職能目標(biāo)而努力工作的管理方法。其實(shí)質(zhì)是通過溝通思想，啟發(fā)并調(diào)動組織成員的積極性和主動性，使組織成員自覺地與組織目標(biāo)保持一致。其主要的表現(xiàn)形式有灌輸、激勵、典型示范等。行政組織職能的有效實(shí)現(xiàn)途徑選擇是一個復(fù)雜的系統(tǒng)過程。在具體運(yùn)用中顯然不能單獨(dú)使用某一種手段，究竟如何綜合運(yùn)用哪些方式才會使組織職能目標(biāo)價值得到更好的體現(xiàn)，既要根據(jù)組織管理本身的職能性質(zhì)特點(diǎn)來決定，也要充分考慮組織職能目標(biāo)所指向的客觀環(huán)境的具體要求。第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變88討論1、結(jié)合社會實(shí)踐，比較分析行政手段和途徑與經(jīng)濟(jì)手段和途徑的適用條件和范圍？1、結(jié)合社會實(shí)踐，比較分析法律手段和途徑與宣傳手段和途徑的適用條件和范圍？討論1、結(jié)合社會實(shí)踐，比較分析行政手段和途徑與經(jīng)濟(jì)手段和途徑89第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變（一）理論研究成果概覽（二）政府職能轉(zhuǎn)變的指向要求第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變90第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變（一）理論研究成果概覽行政生態(tài)理論起步于20世紀(jì)30年代，形成于20世紀(jì)60年代初，以美國夏威夷大學(xué)教授弗雷德·里格斯（FredW.Riggs）為主要代表。他在1957年發(fā)表了《比較公共行政模式》一文，1961年又出版了《行政生態(tài)學(xué)》一書。在這些論著中，他比較系統(tǒng)地運(yùn)用生態(tài)學(xué)理論和方法重點(diǎn)研究了發(fā)展中國家政府行政問題，提出了著名的三種行政模式――融合型（FusedModel）、衍射型（DiffractedModel）和棱柱型（PrismaticModel）的理論。第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變91第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變（一）理論研究成果概覽公共選擇理論使用經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)、原理和方法來研究公共決策問題。它主要使用兩個分析原則：“交換和經(jīng)濟(jì)人”進(jìn)行闡釋，其中交換原則強(qiáng)調(diào)規(guī)則的價值，主張通過建立完備的制度來避免市場經(jīng)濟(jì)可能帶來的一系列失控現(xiàn)象；而“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)突出的是利益最大化原則，理想官僚制中的官僚即追求個人利益和個人效用的最大化，這成為“政府?dāng)U張”和政治權(quán)力直接介入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而產(chǎn)生所謂“權(quán)力尋租”現(xiàn)象的主要原因。為此，布坎南將政府組織模式劃分為三類：一是慈善的專制政府（絕對權(quán)威和社會利益最大化共存），一是權(quán)力膨脹的政府（政府利益最大化），一是西方民主政府（政府經(jīng)濟(jì)行為的投票選擇機(jī)制）。這樣，公共選擇理論所推崇的政府組織角色就主要是一種有限權(quán)力的政府和法制化的政府，其經(jīng)濟(jì)行為的限定是依據(jù)法律規(guī)范來實(shí)現(xiàn)的。

第四章行政組織職能第三節(jié)行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變92第四章行政組織職能第三節(jié)

行政組織職能的實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變二、行政組織職能的轉(zhuǎn)變（一）理論研究成果概覽企業(yè)家政府理論以美國兩黨高級官員的智囊成員、“進(jìn)步政策研究所”的戴維·奧斯本（DavidOsborne