論公共官理研究中的利益分析

論公共官理研究中的利益分析公共管理，尤其是管理，它是由作為核心的以及非公共組織和民諸多種利益主體所構(gòu)成的管理體系，共同對(duì)政治性、經(jīng)濟(jì)性與文化性的社會(huì)公共事務(wù)施行管理的活動(dòng)。在公共管理的動(dòng)態(tài)發(fā)展經(jīng)過中，諸多利益主體間的利益沖突愈來愈顯示出復(fù)雜化趨勢(shì)。怎樣化解各個(gè)利益主體之間的利益矛盾，實(shí)現(xiàn)作為社會(huì)利益核心的公共利益、與具有組織共享性的共同利益和私人獨(dú)享性的個(gè)人利益之間的和諧發(fā)展，便越來越顯示出其主要性和迫切性。在這種情況下，對(duì)利益問題的梳理和提煉，對(duì)利益分析方法的反思和推敲，就不是一個(gè)簡(jiǎn)單的反復(fù)性工作。凸顯利益分析的地位，討論利益分析的基本框架，在中有側(cè)重要的理論意義。一、利益分析是基本的研究方法我們以為，利益的界定是利益分析方法的邏輯前提，只要在明確利益概念的內(nèi)涵和外延的基礎(chǔ)上，能力為利益分析方法提供穩(wěn)定的支點(diǎn)，進(jìn)而構(gòu)建好利益分析的基本框架。利益問題是一個(gè)特別復(fù)雜的現(xiàn)象。關(guān)于什么是利益，學(xué)者們有各種各樣的解釋。有人以為，利益“是人們通過社會(huì)關(guān)系所表現(xiàn)出來的不同需要〞也有人指出，“利益是主客體之間的一種特殊的關(guān)系〞[2丨可見，有從“需要〞的視角定義利益的;也有從“關(guān)系〞的視角定義利益的，它們都在不同的側(cè)面反映了利益的某種特性。然而，就一種分析方法而言，無論是從“需要〞層面闡釋利益，還是從“關(guān)系〞層面理解利益，都不太合適作為利益分析法的構(gòu)建基礎(chǔ)。我們以為，利益是人們?yōu)榱松?、享受和發(fā)展所需要的資源和條件。[3丨對(duì)這一定義，我們特作如下說明：〔1)利益的本質(zhì)是資源與條件，它具有客觀性；〔2)利益為人的生存、享受和發(fā)展所需，它具有主觀需求性；〔3)資源的表現(xiàn)形式既有物質(zhì)也有精神，因此必定存在物質(zhì)利益與精神利益；〔4)利益滿足人的生存與發(fā)展需要，具有正當(dāng)性；〔5)條件列為利益的一種特殊形式，應(yīng)遭到人們的足夠關(guān)注。首先，這種界定表示清楚了主體的需求與知足需求的客體之間的一致性。恰是人們有生存、享受、發(fā)展等各種需求的推動(dòng)，才產(chǎn)生占領(lǐng)資源和條件的動(dòng)機(jī)。利益的存在依靠于主體需求確實(shí)定，不同的人有不同的需求，利益最終需要主體的認(rèn)定。但利益的內(nèi)涵又集中具體表現(xiàn)出了它的客觀性。這種客觀性始終與利益主體的需求性嚴(yán)密相聯(lián)，并受制于外部環(huán)境及現(xiàn)實(shí)的制度和文化影響。只講利益定義中的客觀性，否認(rèn)它與主體的需求性親密相關(guān)，或者只講利益定義中的主體需求性，否認(rèn)它的客觀性，恐怕都有片面性。其次，這種界定表示清楚了人所需求的利益具有普遍性。只要是人，都需要生存與發(fā)展，都有利益要求;而且只要是由人構(gòu)成的組織，為了組織目的的實(shí)現(xiàn)以及組織與組織成員的生存與發(fā)展，也同樣需要資源與條件。因而，現(xiàn)實(shí)生活中的任何個(gè)人與組織，無論是私人，還是集體和，都有與之相關(guān)的利益存在利益的普遍性集中具體表現(xiàn)出在利益主體的普遍性上。再次，這種界定表示清楚了人所需求的利益具有合理性。任何人和組織都要生存與發(fā)展，這天然就需要利益。所以，個(gè)人利益的存在顯然具有基本的合理性。在公共管理中，最具有爭(zhēng)議的還有一類利益，它的存在是作為特殊組織所需求的利益，這就是利益。根據(jù)以上定義，如個(gè)人利益一樣，合理合法的利益存在也是不證自明的事實(shí)。與利益的普遍性一樣，利益的合理性不僅存在于人們的觀念中，更存在于現(xiàn)實(shí)中。最后，這種界定表示清楚了人所需求的利益具有交換性。資源與條件，其自己都能夠在特定環(huán)境下用于交換。人們清楚可見，公共管理的不同主體所擁有的經(jīng)濟(jì)利益或政治利益，會(huì)經(jīng)常出如今這些相關(guān)人員的交易行為中。其中物質(zhì)利益，不僅可用于交換，而且會(huì)在交換中有“量〞的具體表現(xiàn)出。這說明利益分析既有定性討論的基礎(chǔ)也有適當(dāng)定量研究之可能。綜上所述，明確的利益內(nèi)涵，能夠?yàn)榧姺睆?fù)雜的人類行為提供一個(gè)有力的解釋框架?；谶@點(diǎn)，我們相信:利益分析在揭示人類行為的內(nèi)在動(dòng)力和社會(huì)現(xiàn)象的根原來源方面有著不可或缺的主要地位。二、堅(jiān)持公共管理的利益分析法在公共管理的研究中，有規(guī)范研究方法，也有實(shí)證研究方法;有從制度的視角進(jìn)行研究，也有從價(jià)值的視角進(jìn)行研究，不一而足。主張公共管理的利益分析法，并不料味著排擠其他方法對(duì)公共管理進(jìn)行研究。恰恰相反，這些方法與利益分析法是相互補(bǔ)充、相得益彰的關(guān)系。這是由于，利益問題是公共管理多種研究方法和視角的內(nèi)在焦點(diǎn)，所以諸如制度分析、權(quán)利分析、文化分析、倫理分析、組織分析等多種方法，必需結(jié)合利益研究才愈加具備解釋力和信服力。1.利益視角下的制度分析。制度分析可謂是迄今為止公共管理發(fā)展得最為成熟的研究方法。但制度主義研究所提出的若干核心概念，都能夠從“利益〞那里獲得基本答案::某種制度布置纟其本質(zhì)就是各利益群體之間的利益分配處于相對(duì)平衡的穩(wěn)態(tài);制度變遷的本質(zhì)就是謀求利益再分配的新形式;制度創(chuàng)新的本質(zhì)就是謀求利益分配方案的最優(yōu)化。2利益視角下的權(quán)利分析。美國(guó)學(xué)者在關(guān)于公共管理的新近研究中指出，權(quán)利研究應(yīng)該成為合作情境中公共管理的理論核心。從權(quán)利的角度看，公共管理的發(fā)展經(jīng)過是與社會(huì)之間，不斷分權(quán)、放權(quán)、還權(quán)乃至最終定權(quán)的經(jīng)過。但權(quán)利關(guān)系的分析離不開利益分析的內(nèi)核，由于“政治權(quán)利不外是用來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的手段〞。[5丨權(quán)利依靠實(shí)質(zhì)上就是一種利益依靠;權(quán)利鏈條的構(gòu)成與破裂內(nèi)在地由利益驅(qū)動(dòng);利益關(guān)系決定了權(quán)利關(guān)系的走向；集權(quán)與分權(quán)的選擇最終取決于何種方式能更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益。3利益視角下的組織分析。組織視角也是新近公共管理研究中的主要途徑。學(xué)者們從組織間關(guān)系及組織社會(huì)學(xué)的角度，不斷討論與非公共組織、與地方、地方之間及各部門之間的關(guān)系。能夠這樣講，除了以信仰作為構(gòu)成和維系紐帶之外，在多數(shù)情況下，組織是一個(gè)利益共同體利益是組織成員的重要聯(lián)合機(jī)制。在組織視角看來，各種同質(zhì)或異質(zhì)的組織構(gòu)成特定的組織網(wǎng)絡(luò)，并在網(wǎng)絡(luò)中平等地進(jìn)行利益博弈和利益妥協(xié)。4.利益視角下的文化分析。在某種意義上講，文化是一種利益認(rèn)知的歷史積淀。關(guān)于文化分析在公共管理中的運(yùn)用，英國(guó)公共管理研究的資深學(xué)者克里斯托弗°胡德在〔國(guó)家的藝術(shù)：文化、修辭與公共管理〕中指出，文化多樣性的分析應(yīng)當(dāng)成為公共管理研究的核心內(nèi)容。161在胡德構(gòu)建的文化分析體系中，對(duì)個(gè)人利益的鼓勵(lì)和約束是其中不可分割的一部分。從宏觀層面上看，有的文化譜系著重于實(shí)現(xiàn)公共利益，有的文化譜系則愈加關(guān)心個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)，由今生長(zhǎng)出各不一樣的社會(huì)秩序和公共管理風(fēng)貌。5利益視角下的倫理分析。倫理分析是公共管理研究中的主要分支。公共倫理學(xué)的學(xué)者以為，公共效勞就是公民美德的延伸。公共倫理的最終任務(wù)，就是要促使人們除了尋求本身利益之外，應(yīng)以兼愛的姿勢(shì)關(guān)心別人及公共的利益。因而，從事公共效勞的工作人員不該該是完全自利的，而應(yīng)該承當(dāng)公共責(zé)任、尋求公共利益。公共倫理學(xué)的這些看法，本質(zhì)上是與利益分析的思路基本相容的。由于利益分析并不完全贊同“經(jīng)濟(jì)人〞假設(shè)作為公共管理人性假設(shè)的基礎(chǔ)，以為這種假設(shè)在公共管理運(yùn)用中應(yīng)有個(gè)限度，主張應(yīng)該堅(jiān)持管理主體的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)與利益的有機(jī)契合。三、公共管理的利益分析框架在公共管理中，利益分析必需與事實(shí)分析、價(jià)值分析與規(guī)范分析相結(jié)合，并需要綜合運(yùn)用于實(shí)際問題的研究中。首先，人們?cè)诜治鲋兴龅降幕締栴}是:分配什么利益？向誰(shuí)分配利益？誰(shuí)獲利益多，誰(shuí)獲利益少?這些屬于事實(shí)層面的分析。其次，利益分析離不開價(jià)值分析，在利益分析中必需浸透平衡公平與效率的價(jià)值理念，為利益分析提供價(jià)值導(dǎo)向。最后，要在各種利益關(guān)系和利益矛盾中尋找利益平衡，化解利益沖突，必需通過規(guī)范分析，達(dá)成鼓勵(lì)和約束多元利益主體行為的目的?？傊?，利益分析不只要明確“誰(shuí)〞在尋求“什么〞利益，而且要分析其尋求利益的“方式〞及“結(jié)果〞。1.利益主體及利益構(gòu)造分析利益分析首要的問題在于明確利益主體及主體間的關(guān)系和構(gòu)造，所以利益主體及利益構(gòu)造分析是一個(gè)主要的研究工具?！叭藗兛赡軐?duì)利益的理解有較大的分歧，但大多數(shù)人都以為，利益老是與主體相聯(lián)絡(luò)的，離開了利益的主體空談利益是不實(shí)際的。〞—般來說，利益主體有個(gè)人為載體和組織為載體兩種表現(xiàn)形態(tài)。在個(gè)人利益和組織利益之外，還有缺乏非常明確利益載體的公共利益，它們構(gòu)成了一個(gè)互動(dòng)、沖突和相容的利益構(gòu)造。從組織形態(tài)的利益主體來看，利益分析會(huì)包含如下基本內(nèi)容:組織間的利益關(guān)系呈現(xiàn)水平型的還是垂直型的構(gòu)造？假如是水平型的利益關(guān)系構(gòu)造，主體間的利益沖突怎樣協(xié)調(diào)？假如是垂直型的構(gòu)造，弱勢(shì)主體的利益能否能夠得到補(bǔ)償?另一方面，從組織利益與個(gè)人利益的關(guān)系來看，個(gè)人利益是遵守組織利益，還是背離組織利益？哪些個(gè)體的利益與組織利益是一致的？哪些個(gè)體的利益會(huì)失去組織利益的庇護(hù)？這個(gè)層面的分析，更多的是事實(shí)分析。2利益需求分析利益主體的利益需求能夠是政治層面的，可以以是經(jīng)濟(jì)、文化等層面的?；蛘撸軌虼笾路譃槲镔|(zhì)與精神兩個(gè)方面的需求。哪種類型、哪個(gè)層面的利益需求更容易被鼓勵(lì)起來，使之與社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)相協(xié)調(diào)，這可能是利益分析中的一個(gè)重點(diǎn)。對(duì)利益主體需求的分析是一種行為動(dòng)機(jī)分析?！熬途_揣測(cè)人們的意圖而言，最正確的格言是考察人們的利益，由于利益是行為最基本的動(dòng)機(jī)。〞181換言之，行為是受利益支配的，理解了人的利益需求，就能夠?qū)θ说男袨檫M(jìn)行解釋和預(yù)知。西方多數(shù)學(xué)者以為，一般來說，人們的行為動(dòng)機(jī)遵守著一種“經(jīng)濟(jì)人〞的自利性邏輯，并在這種自利性邏輯導(dǎo)引之下，構(gòu)成一個(gè)由親及疏的差序性格局。然而，人們的行為動(dòng)機(jī)是復(fù)雜的，并不是一成不變地以自利性作為所有行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)。在資源相互依靠的環(huán)境之中，利益主體必需把尋求本身利益的愿望，與實(shí)現(xiàn)別人的利益結(jié)合起來，在利他和利己之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)。3利益實(shí)現(xiàn)方式分析從宏觀層面上來看利益的實(shí)現(xiàn)方式重要包含強(qiáng)迫式的機(jī)制、交換式的市場(chǎng)機(jī)制和美德式的倫理機(jī)制。在公共管理的經(jīng)過中，其重要責(zé)任在于彌補(bǔ)交換式的市場(chǎng)機(jī)制的只重效率、掉臂公平的缺陷，用各種政策工具來對(duì)受損者進(jìn)行合理的利益補(bǔ)償，具體表現(xiàn)出起碼受惠者獲益最大的公平原則。除了市場(chǎng)和兩種最為基本的方式之外，道德機(jī)制也是利益實(shí)現(xiàn)的重要途徑。除此之外，在當(dāng)下的中國(guó)社會(huì)中，基于以人情為基礎(chǔ)、以社會(huì)網(wǎng)絡(luò)為載體的關(guān)系型分配以及政策經(jīng)過中履行偏差所導(dǎo)致的沖突型分配，都是特別值得人們關(guān)注并需認(rèn)真研究的利益實(shí)現(xiàn)方式。在利益實(shí)現(xiàn)方式之中，最為核心的問題是怎樣具體表現(xiàn)出效率與公平的統(tǒng)一。詳細(xì)地講，在利益實(shí)現(xiàn)活動(dòng)中，怎樣杜絕個(gè)人通過搭便車和時(shí)機(jī)主義等途徑實(shí)現(xiàn)利益的方式;怎樣根據(jù)付出與回報(bào)、成本與效益相一致的原則來規(guī)范逐利行為;怎樣遵守帕累托改良的原則，以不損害其他所有人的利益為前提去提升某一部分人的福利。可見，這個(gè)層面的分析與規(guī)范方式是嚴(yán)密結(jié)合在一起的。4.利益分配結(jié)果分析結(jié)果層面的分析也是利益分析的主要內(nèi)容。通過判定公共管理活動(dòng)，分析最終實(shí)現(xiàn)的是誰(shuí)的利益，是久遠(yuǎn)的利益還是短期的利益，是大多數(shù)人的利益還是少數(shù)人的利益，由此對(duì)公共管理進(jìn)行一個(gè)價(jià)值分析。一般情況下，下面三類利益群體容易從公共管理中獲取利益:與主觀偏好一致或基本一致者;最能代表社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展方向者;普遍獲益的社會(huì)多數(shù)者。結(jié)果層面的利益分析，主要的目的在于研究怎樣在公共管理中實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的維護(hù)與促進(jìn)。事實(shí)上，公共管理活動(dòng)并不是所有一切僅為實(shí)現(xiàn)具有社會(huì)共享性的公共利益。換句話說，公共利益是公共管理期望實(shí)現(xiàn)的根本目的但不是唯一目的。公共管理還包括著其他兩類目的：一部分利益主體所尋求實(shí)現(xiàn)的具有組織分享性的共同利益和具有私人獨(dú)享性的個(gè)人利益。因而，公共管理最終達(dá)成的利益分配結(jié)果，是公共利益與組織的共同利益和個(gè)人利益的和諧與平衡。衡量公共管理成功與否的標(biāo)準(zhǔn)，就是視利益分配結(jié)果中公共利益能否基本實(shí)現(xiàn)。四、結(jié)論利益分析是社會(huì)科學(xué)研究中的基本方法，它對(duì)人類行為和社會(huì)現(xiàn)象有著充分的解釋力。利益分析方法在公共管理多種研究視角和途徑中是獨(dú)特的，是多種研究方法的基礎(chǔ)和核心。運(yùn)用利益分析的方法，能夠揭示公共管理中利益沖突和利益妥協(xié)的實(shí)質(zhì)經(jīng)過，證明公共管理的要旨在于規(guī)范利益主體之間