政府財政轉移支付制度課件

政府財政轉移支付制度一、轉移支付制度相關基本理論

對于轉移支付的含義,聯(lián)合國《1990年國民賬戶制度修訂案》給出了一個寬泛的定義:轉移支付是指貨幣資金、商品、服務或金融資產的所有權由一方向另一方的無償轉移。政府間的轉移支付,則是相對于政府的購買性支出而言的,是指財政資源在政府間的無償流動,其基本特征是無償性。(一)政府間轉移支付的功能

1.彌補縱向財政失衡和橫向財政失衡縱向財政失衡和橫向財政失衡的存在,是政府間轉移支付產生的基本理論依據?？v向財政失衡是針對多級財政體制中,上下級政府之間財政收支狀況的差異而言的,指的是各級政府的自有財政收入與其承擔的支出責任不對稱,導致某些層級政府出現(xiàn)財政赤字,而其他層級政府存在財政盈余的狀況。現(xiàn)實中很多國家的地方政府往往面臨著相對較高的支出需求和相對較少的自有財力并存的矛盾,形成本級的財政赤字。與此相反,中央政府承擔相對較低的支出需求,但擁有相對較多的自有財力,出現(xiàn)本級財政盈余。縱向財政失衡客觀上要求中央政府通過轉移支付進行財力的縱向調節(jié)。

2.矯正轄區(qū)間外溢效應實踐中,一些地方性公共產品的受益范圍無法恰好被限定在地方政府的轄區(qū)之內,也就是說這些公共產品具有轄區(qū)間外溢效應。在轄區(qū)間外溢效應影響下,地方政府提供公共產品時所采取的策略容易產生某種程度的扭曲和偏差。當存在正外溢效應時,從本地利益出發(fā),地方政府有可能高估提供公共產品的成本,而低估其整體效益,并囿于自身的財政實力,減少此類公共產品的提供數量;與此相反,當公共產品具有負外溢效應時,地方政府則容易高估其正效應,低估或者忽視提供該公共產品的成本,從而使這類公共產品繼續(xù)存在乃至有所增加。從全國的角度看,這種政策扭曲損害了資源配置效率,也不利于地區(qū)間經濟關系的協(xié)調。因此,中央政府有必要通過轉移支付進行調節(jié),如針對溢出收益的補償。3.實現(xiàn)中央政府的政策意圖除了承擔公共服務的職能外,一國中央政府還應履行經濟調節(jié)、社會穩(wěn)定等職能,以保持國家經濟的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展,維護社會的長治久安、民族團結,這就要求中央政府制定有利于經濟發(fā)展、區(qū)域協(xié)調、安定團結的大政方針和具體政策措施并加以貫徹實施。中央政府實施的經濟社會政策中,有很多需要由各級地方政府加以實施,促使地方政府有效貫徹中央政策意圖的手段和工具是多樣性的,在很多情況下,中央給予地方相應的專項轉移支付既是對政策實施給地方帶來的成本的必要補償,也是使地方政府行為與中央政府確定的全國性目標相一致,從而推動政策較快落實的有效手段。

4.中央委托地方事務中央委托地方事務,是在明確劃分中央與地方政府間事權的基礎上,由于某些公共服務所具有的特征而產生的一個操作層面的問題。它不同于中央和地方共擔事務,通常是那些影響面大、卻需要地方加以實施的事務,例如戍邊、反恐、重大疫情防范等。中央委托地方事務通常具有以下特征中的某一項:(1)由地方政府管理更有效率。(2)在空間范疇上具有很強的區(qū)域性特征。(3)出于政治控制的考慮劃為中央政府事權,而以經濟原則衡量適宜地方政府承擔。轉移支付一般性轉移支付專項轉移支付均等化功能：彌補財政失衡矯正轄區(qū)間外溢效應補償中央委托地方事務實現(xiàn)中央政府政策目標

轉移支付目標框架

2.配套轉移支付和非配套轉移支付這種分類以轉移支付是否需要接受方提供配套資金為依據,配套轉移支付要求接受方提供一定比例的配套資金,非配套轉移支付則不要求接受方提供配套資金。這里所謂的配套資金,既可以是某一固定數額的資金,也可以是相當于補助金的一定比例的資金,意在使中央政府與地方政府共同承擔提供公共服務的職責。3.有限額的轉移支付和無限額的轉移支付有限額的轉移支付指轉移支付的支付方給接受方規(guī)定一個轉移支付的最高限額,接受方在資金使用過程中不得突破總額。無限額的轉移支付則是指沒有總額控制的轉移支付,即上不封頂,接受方可以在得到一定量的轉移支付資金后申請增加資金數量。二.政府間轉移支付的國際經驗

政府間轉移支付內涵包括縱向轉移支付和橫向轉移支付?？v向轉移支付為中央政府與地方政府之問及上下級地方政府之間的財政收入的相互轉移和再分配，也稱“父子資助式。橫向轉移支付為各同級地方政府之間的財政收入的相互轉移和再分配，也稱“兄弟互助式”。由于主體地位和重大作用，在實際工作和理論研究中，政府間轉移支付一般指縱向轉移支付，尤其是指中央政府對地方政府的財力援助與支持。在完善的市場經濟體制國家中，已形成了構建政府問轉移支付的一般作法。其中，具有代表性的國家為美國、德國與日本。這三個國家積累的經驗如下：

3.政府間轉移支付形式具有多樣性，但以實現(xiàn)全國各地居民享受基本公共品或服務均等化為主，以解決“外溢效應”問題為輔為共同目標。盡管各國政府間轉移支付形式的多樣化，但共同目標是以實現(xiàn)全國各地居民享有基本公共品或服務均等化為主(這并不是要平均各地居民生活水平，也不意味著要完全消除各地經濟發(fā)展的差異，而是要使各地方政府的基本服務能力達到均衡)。以鼓勵地方政府投資于跨地區(qū)交通、環(huán)保、消防等不僅對本轄區(qū)居民有益，而且對其他地區(qū)居民也有好處(即溢出效應)的公共品或服務為輔。美國的分類撥款和專項撥款、德國的稅收共享和聯(lián)邦補充撥款、日本的地方交付稅和國庫補助金主要是為了實現(xiàn)上述均等化目標。與此相應，美國的無條件撥款、德國的共同任務撥款、日本的地方讓與金主要為了對地方政府投資于具有外溢效應項目進行補助。需要特別指出的是，各國年均超過80％的政府間轉移支付是用于實現(xiàn)上述主要目標。主、次目標的明晰是實現(xiàn)政府間轉移支付初衷的重要條件。

4.因素法是確定政府間轉移支付額的主要依據。因素法的關鍵在于建立計算公式和選擇因素。從確定政府間轉移支付額所依據的公式來看，各國均能依據自身國情，建立合理的計算公式，并選擇能夠反映各地財政能力和福利狀況的因素作為計算公式中的變量，而且這些因素絕大數是地方政府難以控制的。因素法的邏輯是利用計算公式測算地方政府的理論收入和標準支出來確定政府間轉移支付額。很明顯，因素法可以削減政府間轉移支付額的主觀性，強化其客觀性和透明性。因而有利于提高政府間轉移支付的效率。

5.相關法律制度提供保障。圍繞政府間轉移支付這一主題，各國均頒布實施了相關法律。如美國的《州和地方政府補助法》，德國的《聯(lián)邦財政均衡法》，日本的《地方交付稅法》、《義務教育法》、《農業(yè)基本建設法》、《生活保障法》等?？傮w上，這些法律的目標主要表現(xiàn)為三方面：對中央(聯(lián)邦)政府和地方政府之間事權規(guī)定；二對政府間轉移支付額計算公式和選擇因素的規(guī)定；三對政府間轉移支付款項使用監(jiān)督的規(guī)定。有法可依使得政府間轉移支付的運作規(guī)范和有序。制度障礙和實踐中存在的各種問題導致我國的財政轉移支付的法制化建設水平滯后，具體表現(xiàn)在：立法層次低，主要為部門規(guī)范性文件，缺乏高效力層次的法律、行政法規(guī)對財政轉移支付的基本原則、基本制度等進行統(tǒng)一規(guī)范；現(xiàn)行規(guī)范性文件缺乏穩(wěn)定性，許多仍采取一年一定的方式等等。同時法制化滯后反過來也不利于轉移支付的實踐與創(chuàng)新，在財政實踐與財政立法工作之間未能形成一個相互促進的良性循環(huán)。三.我國財政轉移支付制度發(fā)展現(xiàn)狀

1.現(xiàn)行轉移支付制度的基本框架。1993年前后，在研究分稅制財政管理體制改革時，財政轉移支付的概念才被引入我國，并在1994年實行分稅制財政管理體制的同時，開始逐步建立財政轉移支付制度。經過十多年的努力，我國的財政轉移支付制度不斷完善。目前，財政部對轉移支付的分類如下表所示。

1994~2012年中央對地方轉移支付的相對規(guī)模

可以看出,1994年以來,中央每年約將本級財政收入的60%~80%以轉移支付的形式劃撥給地方,而地方財政支出的約40%~50%是由中央轉移支付來支持。1994年,一般性轉移支付數額僅99億元,占中央對地方補助的比重僅為4.1%。2012年,一般性轉移支付已達到21471億元,是1994年的216.9倍。1994年以來,中央對地方轉移支付的內部結構有以下幾個方面明顯的變化趨勢:一般性轉移支付占比呈上升趨勢,1994~1999年其所占比重在11%,2012年上升到47.3%。專項轉移支付占比有所提高,從1994年的15%提高到2012年的41.4%。稅收返還比重持續(xù)下降,從1994年的74%下降到2006年的11.3%。

3.轉移支付制度存在的主要問題。我國現(xiàn)行財政轉移支付制度是自1994年實行分稅制財政管理體制以來逐步建立的，作為一種過渡性制度尚未形成法律，目前基本采取根據財政轉移支付的不同類型，分別制定規(guī)范性文件的形式來進行規(guī)范。具體問題如下：（1）轉移支付的橫向均衡作用不明顯。我國學者在一項重要的研究中，通過對全國各地區(qū)人均財政總收入差距狀況和人均財政總支出差距狀況的對比分析，以及對我國轉移支付制度的縱向、橫向平衡效應作出分析后指出，自1994年實行分稅制財政體制之后，并沒有有效控制地區(qū)間公共財政能力差距的擴大，其橫向均衡效應是降低了的。這不僅在于唯一能夠明確發(fā)揮均等化功能的一般性轉移支付占比低,還在于稅收返還采取以特定年度各省相應的實際稅收數額為基數,運用全國統(tǒng)一的增長率計算確定,存在財政收入較多的省獲得稅收返還多、財政困難省獲得返還少的狀況,其效果是加劇橫向財政失衡。（2）財政轉移支付立法層次低，缺乏法律權威性?？v觀各國財政轉移支付制度，其最大的共性就是制定具有較高層次效力的法律。而中國現(xiàn)行政府間財政轉移支付制度依據的主要是歷年出臺的《辦法》，如《2012年中央對地方均衡性轉移支付辦法》等。該辦法屬于行政規(guī)章的層次，立法層次顯然太低。立法層次太低會導致一系列不良后果，如法律規(guī)定缺乏權威性、制度的穩(wěn)定性較差、立法的科學性和民主性難以保證等，這些不良后果已經嚴重制約著中國財政轉移支付立法的完善以及市場經濟體制改革的推進。

（4）中央對各地稅收返還額的確定方法缺乏科學依據為了保護各地區(qū)的利益，中央對地方的稅收返還按基數法確定，原體制的補助和上繳辦法仍然保留，即也是以過去某一年的收入和支出作為基數。這一方面形成了一省一率、一省一額的非常不規(guī)范的轉移支付制度；另一方面，按照“基數法”確定的稅收返還數額既不考慮各地區(qū)的收入能力和支出需要的客觀差異，也缺乏比較合理的客觀標準。這導致了不規(guī)范的分配模式，也鼓勵了地方討價還價的行為。它不但不能解決長期以來形成的各地區(qū)間財力的不均問題，而且使這種財力的地區(qū)間不均衡分布在分稅制的名義下以稅收返還的形式固定下來。轉移支付的基本目標是促進地區(qū)間基本公共服務水平均等化，要求對各地區(qū)的財政能力和財政需要之間的差距進行調整。但我國目前的轉移支付在這方面的功能作用非常有限。首先，從無條件轉移支付看，稅收返還按“基數法”確定，不僅起不到調節(jié)地區(qū)間財政能力差距的作用，而且因“基數”中包含了舊體制的不合理因素，在逐年的滾動過程中，不合理因素還有擴大之勢。而且，稅收返還的使用權掌握在地方政府手里，即使它有不合理之處，中央政府也無法改變，不能利用它來實施國家產業(yè)政策和調節(jié)地方政府支出行為。（5）轉移支付管理不規(guī)范,影響資金使用效率的提高。轉移支付管理方面的問題,一是多頭管理。目前,包括發(fā)改委、財政部、民政部、科技部、文化部、衛(wèi)生部、交通部、水利部、農業(yè)部、國土資源部、氣象局、國家防汛抗旱總指揮部辦公室等在內的10多個中央政府部門都負責著一部分專項轉移支付資金的分配和管理。政出多門、多頭管理和缺乏協(xié)調使得部分轉移支付項目重復,也在一定程度上加大了地方政府的執(zhí)行成本,從而影響資金實際使用效率。二是部分資金使用范圍規(guī)定過細。由于地區(qū)間差異的廣泛存在,各地在同一公共服務領域的現(xiàn)狀和實際需求是不同的,采取一刀切的方式對資金使用范圍加以嚴格約束,難以滿足各地公共服務方面不同的迫切需求,還可能導致重復建設和資金的浪費。三是配套要求沒有考慮地方政府的配套能力。不考慮地方財政狀況采取統(tǒng)一的配套比例,可能會因貧困地區(qū)無財力予以配套而使專項轉移支付資金更多地流向富裕地區(qū),或使貧困地區(qū)選擇增加負債以滿足配套需要,又或制造假配套,從而因沒有足夠的資金造成工程質量差。

四是缺乏有效監(jiān)督機制,在轉移支付劃撥過程中可能出現(xiàn)跑、冒、滴、漏,上級特別是中央政府也較難掌握每一筆資金的實際使用情況。（6）轉移支付信息透明度差,不利于地方財政預算管理。我國財政的總體透明度不高,轉移支付方面同樣如此。目前轉移支付透明度低的狀況,地方財政對每一年度能夠獲得的各類轉移支付資金規(guī)模難以建立穩(wěn)定、有效的預期,地方在預算中難以準確地把轉移支付的影響計算在內。較低的轉移支付(特別是專項轉移支付)透明度再加上多頭管理、缺乏協(xié)調,還容易導致地方政府的尋租行為,跑部錢進、關系撥款等情況的存在,嚴重制約著轉移支付資金分配的規(guī)范化;由于缺少公眾監(jiān)督,資金劃撥和使用過程中的跑冒滴漏也難以得到有效約束,資金使用效率降低。4.現(xiàn)行基數法存在的缺點基數法又稱基數增長法，在編制下一年度支出預算時，首先確定上年支出的基數，在上年支出基數的基礎上同時考慮下一年度中各項支出的增長因素，由此來核定下一年度各項支出的數額?；鶖捣ㄖ匾曔^去預算連續(xù)性，測算公式為：收支預算數=基期收支執(zhí)行數×（1十增長比例）基數法的特點：1.基數法的編制基礎是前期數據及結果，本期的預算額是根據前期的實績調整確定的。2.基數法的重點是對新增業(yè)務進行重點分析預測，在前期基礎上增加新業(yè)務預算。3.基數法主要以金額為依據，著重從貨幣的方面控制預算的增減配額。

基數法的缺點1.基數法受人為因素影響較多，往往不能考慮預算單位的人員狀況、經費標準、事業(yè)發(fā)展水平的變化情況，預算安排與實際的動態(tài)管理不能同步。2.基數法承認既成事實，不考慮影響支出的因素是否發(fā)生變化，發(fā)生的變化是否合理。預算單位基數大的，經費的開支就相應寬松，基數小的，經費開支就相應緊張。5.我國因素法轉移支付方式的應用現(xiàn)狀財政轉移支付的方式可以有許多種,因素法是其中較為先進的一種,是通過對影響地方財政能力和財政需求的因素進行分析,得到一個可以調整的匡算地方財政收入與支出的公式,中央財政以這一公式為依據進行對地方的轉移支付。這一方式并非我國首創(chuàng),在過去的幾十年中,國外許多發(fā)達國家和發(fā)展中國家已經采用了這種方式,并取得了很好的效果。在我國這種方式還未得到充分的重視和運用,還處于嘗試階段。1995年我國初次采用了這種方式來分配一部分財政資金。也稱過渡期轉移支付辦法。這一辦法首次采用了數學公式來估算地方財政能力和支出需求,是將中國轉移支付體制規(guī)范化的重要進展。但由于中央財力有限,1995年用這個辦法所分配的財源僅占中央財政收入的0.15%,其均等化能力十分有限。此外這一過渡時期的辦法帶有考慮各種特殊的既有利益的特點,與規(guī)范化的模型還有一定距離。這一部分也是未來財政轉移支付制度建設的方向。

1995年起步實行后,盡管所占的比例不大但卻起到了重大作用,各地方政府反映很好,認為這種方法很公平公正,使各地方政府沒有進行攀比的必要和理由,是財政資金分配史上最順利的一次。這種方式與其他的轉移支付方式相比具有很大的優(yōu)越性,實行起來較為客觀、公正、高效,能充分反映出轉移支付制度的上述一般特點。

與因素法相比較,我國目前所實施的其他的一些轉移支付方式如體制性補助或上解、稅收返還等都逐漸暴露出一些問題。因此在進行轉移支付制度改革過程中,我們應充分認識到因素法轉移支付方式的優(yōu)勢性,并虛心吸取國外的成功經驗,結合我國的國情進行應用。四.、改革完善轉移支付制度的總體思

路與基本設想

(一)轉移支付制度改革總體思路。

按照黨的十七大提出“加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉移支付制度”的目標要求,構建結構合理、功能完善、制度統(tǒng)一、分配科學、管理規(guī)范、信息透明的轉移支付制度。以合理的結構強化轉移支付促進公共服務均等化的能力,以完善的功能促進上下級、地區(qū)間財政關系的理順,以統(tǒng)一的制度實現(xiàn)中央)省)市縣的多級均等化機制,以科學的分配體現(xiàn)轉移支付意圖,以規(guī)范的管理提高資金使用效率,以透明的信息完善地方財政對轉移支付的預算管理。

(二)改革完善轉移支付制度的基本設想。1.建立完善統(tǒng)一規(guī)范的轉移支付制度框架。(1)逐年降低直至最終取消稅收返還;逐年擴大一般性轉移支付量.(2)整合專項轉移支付。清理現(xiàn)行分散在各個預算支出科目中的專項性補助，將其逐步規(guī)范為“整塊撥款”和“配套撥款”;清理現(xiàn)有專項轉移支付項目,對情況已經發(fā)生變化、不能發(fā)揮預期政策作用的項目予以取消;對重復交叉的項目進行整合。(3)建立專門用于矯正轄區(qū)間外溢效應、中央委托地方事務的補償性專項轉移支付,完善專項轉移支付體系。(4)規(guī)范省以下一般性轉移支付制度。

2.加強橫向轉移支付及縱橫交錯轉移支付制度建設。就我國目前情況看，首先應當建立正式的橫向轉移支付制度。從長期看，我國應將現(xiàn)有的單一縱向轉移支付模式改為以縱向轉移支付為主、橫向轉移支付為輔、縱橫交錯的轉移支付模式。目前實行的發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)的對口支援，其實質就體現(xiàn)了橫向轉移支付的性質。這表明，在我國建立地區(qū)之間的財政橫向轉移支付是完全有可能的，是應當積極嘗試的一項制度創(chuàng)新?？v橫交錯模式，由于地方政府參與了轉移支付過程，體現(xiàn)了地區(qū)間的相互支援關系，利于鞭策后進，鼓勵先進，但操作較復雜。從今后發(fā)展趨勢看，我國應采取縱向為主、縱橫交錯為輔的轉移支付制度。

3.用"因素法"替代"基數法"。采用基數法確定各級地方政府的財政收支基數，并據此確定各地收入上解額和補助額，是在特定時期為穩(wěn)定政府間財政關系、減少財