2021年新修訂的行政處罰法 第18條 綜合執(zhí)法、相對集中行政處罰權(quán) 條文釋義、新舊條文對照、關(guān)聯(lián)法條 立法專家袁雪石執(zhí)筆

2021年新修訂的行政處罰法第18條綜合執(zhí)法、相對集中行政處罰權(quán)

條文詳細釋義、新舊條文對照、案例評議、關(guān)聯(lián)法條一、條文新舊對照二、條文釋義行政處罰法（2017年修正）行政處罰法（2021年修訂）第十六條國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。第十八條國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權(quán)。國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)。限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)和法律規(guī)定的其他機關(guān)行使。備注：本部分內(nèi)容節(jié)錄自《中華人民共和國行政處罰法釋義》，袁雪石著（司法部行政執(zhí)法監(jiān)督局協(xié)調(diào)處處長），中國法制出版社2021年版.中華人民共和國行政處罰法（1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議通過根據(jù)2017年9月1日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國法官法〉等八部法律的決定》第二次修正2021年1月22日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議修訂）第十八條【綜合執(zhí)法、相對集中行政處罰權(quán)】國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權(quán)。國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)。限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)和法律規(guī)定的其他機關(guān)行使。本條來源原法第十六條、《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》、《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》、《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，以及中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》等文件的相關(guān)規(guī)定。立法演變根據(jù)黨和國家機構(gòu)改革和行政執(zhí)法體制改革要求，明確綜合行政執(zhí)法的法律地位，增加了第一款；鑒于《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)（2002）17號）已經(jīng)授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市政府，一審稿刪除了“經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的"。二審稿刪除了第一款中的“由一個行政機關(guān)統(tǒng)一實施相關(guān)領(lǐng)域的行政處罰”。在本次修訂過程中，有些常委委員、部門、地方和社會公眾提出，綜合行政執(zhí)法改革正在推進過程中，需要根據(jù)實踐總結(jié)完善，立法應(yīng)當為改革探索留有空間。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議將本條第一款修改為：“國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權(quán)?！比龑徃逶黾恿恕皯?yīng)急管理”“和法律規(guī)定的其他機關(guān)”。條文釋義一、規(guī)范意旨本條規(guī)定是推進行政執(zhí)法體制改革的產(chǎn)物。政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革尚未完全到位，行政機關(guān)仍在管著許多不該管、管不了、實際上也管不好的事情，機構(gòu)臃腫、職責(zé)不清、執(zhí)法不規(guī)范的問題相當嚴重。往往是制定一部法律、法規(guī)后，就要設(shè)置一支執(zhí)法隊伍。一方面，行政執(zhí)法機構(gòu)多，行政執(zhí)法權(quán)分散；另一方面，部門之間職權(quán)交叉重復(fù)，執(zhí)法效率低，不僅造成執(zhí)法擾民，也容易滋生腐敗。聯(lián)合執(zhí)法、委托執(zhí)法不能解決多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題，實行相對集中行政處罰權(quán)制度，對于解決行政管理中長期存在的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉重復(fù)和行政執(zhí)法機構(gòu)膨脹等問題，提高行政執(zhí)法水平和效率，降低行政執(zhí)法成本，建立“精簡、統(tǒng)一、效能”的行政管理體制，都有重要意義。因此，原《行政處罰法》第十六條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使」黨的十八屆三中決定提出：整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法。2018年,《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出：深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權(quán)，是深化機構(gòu)改革的重要任務(wù)。根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，大幅減少執(zhí)法隊伍種類，合理配置執(zhí)法力量。一個部門設(shè)有多支執(zhí)法隊伍的，原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊伍，實行綜合設(shè)置。完善執(zhí)法程序，嚴格執(zhí)法責(zé)任，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。繼續(xù)探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，建立健全綜合執(zhí)法主管部門、相關(guān)行業(yè)管理部門、綜合執(zhí)法隊伍間協(xié)調(diào)配合、信息共享機制和跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機制。二、綜合行政執(zhí)法（一）綜合行政執(zhí)法的內(nèi)涵外延綜合行政執(zhí)法和相對集中行政處罰權(quán)是一體兩面，前者是后者的通俗易懂概括，后者是前者的法律實施途徑。深化綜合行政執(zhí)法改革目標是優(yōu)化協(xié)同高效，主要任務(wù)包括：一是整合歸并執(zhí)法隊伍，切實解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法問題；二是加強對行政處罰、行政強制事項的源頭治理，切實解決違規(guī)執(zhí)法、執(zhí)法擾民問題；三是探索建立體現(xiàn)綜合行政執(zhí)法特點的編制管理方式，切實解決綜合執(zhí)法隊伍管理不規(guī)范的問題。但是，綜合行政執(zhí)法是一個泛稱。根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》等，綜合行政執(zhí)法的事項既有跨部門的,如生態(tài)綜合執(zhí)法；也有部門內(nèi)部的，如農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法。具體的綜合行政執(zhí)法事項目錄經(jīng)國務(wù)院批準后由各部門印發(fā)，如《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄（2020年版）》。（二）近期綜合行政執(zhí)法改革的主要制度設(shè)計.局隊合一改革前，有的主管部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)是法律法規(guī)授權(quán)的執(zhí)法主體。如，交通運輸部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)是法定授權(quán)的行政處罰主體。《道路運輸條例》第七條第三款規(guī)定：“縣級以上道路運輸管理機構(gòu)負責(zé)具體實施道路運輸管理工作?！睘榱苏蠄?zhí)法隊伍，理順職能配置，減少執(zhí)法層級，《關(guān)于深化交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》規(guī)定：縣（市、區(qū)、旗）一般實行“局隊合一”體制，交通運輸行政主管部門要強化行政執(zhí)法職能，將人員編制向執(zhí)法崗位傾斜,同時通過完善內(nèi)部執(zhí)法流程,解決一線執(zhí)法效率問題。強化基層執(zhí)法職責(zé),與人民群眾日常生活、出行安全直接相關(guān)的執(zhí)法活動，主要由市縣兩級實施?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于交通運輸綜合行政執(zhí)法有關(guān)事項的通知》進一步要求：制定統(tǒng)一的交通運輸綜合行政執(zhí)法程序規(guī)定，明確執(zhí)法事項的工作程序、履職要求、辦理時限、行為規(guī)范等。.市、區(qū)機構(gòu)設(shè)置二選一《行政處罰法》實施以來，設(shè)區(qū)的市和所屬區(qū)的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)如何設(shè)置，實踐中經(jīng)?！胺瓱灐?，幾年一個樣，為了解決這個問題，綜合執(zhí)法改革提出，市、區(qū)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置只能二選一。如，《關(guān)于深化交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》規(guī)定：設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)原則上只保留一個執(zhí)法層級，市級設(shè)置交通運輸綜合行政執(zhí)法隊伍的，區(qū)級不再承擔(dān)相關(guān)執(zhí)法責(zé)任；區(qū)級設(shè)置交通運輸綜合行政執(zhí)法隊伍的，市級主要強化監(jiān)督指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，不再設(shè)置執(zhí)法隊伍。.省級原則上不設(shè)執(zhí)法隊伍這是近些年綜合行政執(zhí)法改革的一個重要決策。如，《關(guān)于深化交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》規(guī)定：省、自治區(qū)交通運輸部門應(yīng)強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)，主要負責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)、重大案件查處和跨區(qū)域執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)工作，原則上不設(shè)執(zhí)法隊伍，已設(shè)立的執(zhí)法隊伍要進行有效整合、統(tǒng)籌安排，現(xiàn)有事業(yè)性質(zhì)執(zhí)法隊伍要逐步清理消化。4,鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道集中行使行政處罰權(quán)問題，詳見本法第二十四條。三、相對集中行政處罰權(quán)相對集中行政處罰權(quán)制度，是指依法將若干行政機關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來，交由一個行政機關(guān)統(tǒng)一行使，行政處罰權(quán)相對集中后，有關(guān)行政機關(guān)不再行使已經(jīng)統(tǒng)一由一個行政機關(guān)行使的行政處罰權(quán)的法律制度。一是國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府擁有調(diào)整權(quán)。二是可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，這個行政機關(guān)既可以是新設(shè)的，也可以是既有的。三是行政處罰權(quán)相對集中后，有關(guān)部門不得再行使已統(tǒng)一由一個行政機關(guān)行使的行政處罰權(quán)；仍然行使的，作出的行政處罰決定一律無效；集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)應(yīng)當作為本級政府的一個行政機關(guān)，不得作為政府一個部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者下設(shè)機構(gòu)。四是限制人身自由的行政處罰權(quán)不在集中范圍，除了公安機關(guān)，根據(jù)《反間諜法》和《國家情報法》，安全機關(guān)也可以行使限制人身自由的行政處罰權(quán)。五是集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)所需經(jīng)費列入本機關(guān)的預(yù)算，由本級政府財政全額撥款，不得以收費、罰沒收入作為經(jīng)費來源；罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，必須按照規(guī)定分級全額上繳國庫。（一）相對集中行政處罰權(quán)后，是否要修改單行法律法規(guī)相對集中行政處罰權(quán)后，不需要修改單行法律法規(guī)，實施相對集中行政處罰權(quán)的機關(guān)看起來是“借法執(zhí)法”，但經(jīng)過法定程序后，該機關(guān)就是相關(guān)行政處罰權(quán)在本地區(qū)的法定實施機關(guān)，對應(yīng)在法條中的表述是“某某主管部門”等。（二）相應(yīng)的行政強制權(quán)是否同時集中.相關(guān)的行政強制措施權(quán)可以同時集中《行政強制法》第十七條第二款規(guī)定：”依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)，可以實施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強制措施J.相關(guān)的行政強制執(zhí)行權(quán)可以同時集中根據(jù)本法第七十二條，當事人逾期不履行行政處罰決定的，“作出行政處罰決定的行政機關(guān)”可以采取執(zhí)行罰等強制執(zhí)行方式,據(jù)此,相關(guān)的行政強制執(zhí)行權(quán)客觀上也是被集中了。（三）如何確定相對集中行政處罰權(quán)的范圍實行相對集中行政處罰權(quán)的領(lǐng)域，是多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題比較突出，嚴重影響執(zhí)法效率和政府形象的領(lǐng)域，2002年前后主要集中在城市管理、文化市場等領(lǐng)域。以城市管理領(lǐng)域為例，2002年國務(wù)院確定的相對集中范圍是“7+X”，即七個領(lǐng)域,外加其他領(lǐng)域;20域年改為“6+X”。本書認為，行政處罰權(quán)集中的范圍應(yīng)該注重關(guān)聯(lián)性，堅持相對集中，不能絕對集中。從實踐來看，相對集中行政處罰權(quán)會面臨集中范圍、專業(yè)能力、條塊銜接、行為整合、信息系統(tǒng)、社會認知等方面的挑戰(zhàn)，原因是條塊結(jié)合體制的體系強制、行政處罰與其他監(jiān)管行為的一體性、中央為主制度供給體制對地方的制約性等。從長期來看，相對集中行政處罰權(quán)具有過渡性特點，對于實踐證明切實可行的，可以通過修改“三定”規(guī)定等方式，調(diào)整理順職權(quán)。對于在縣市區(qū)層面“一支隊伍管處罰”的探索，樂觀其成，但宜因地制宜，審慎推進，如能借鑒“查辦分離”“綜合查一次”等經(jīng)驗，由綜合行政執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一檢查、作出初步?jīng)Q定，由相關(guān)主管部門進行法制審核，并做出最終決定，似有利于發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，提高執(zhí)法效能。止匕外，國務(wù)院部門的行政處罰權(quán)不能被省級政府實施相對集中，這里既包括市場監(jiān)管總局等部門部本級的行政處罰權(quán)，也包括海關(guān)、銀保監(jiān)、證監(jiān)等實施垂直管理的部門的行政處罰權(quán)。國務(wù)院部門的行政處罰權(quán)中的調(diào)查取證權(quán)，如果實際由省級以下行政機關(guān)實施的，也不宜被集中。機構(gòu)改革后，稅務(wù)部門是實行以部門為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，對于稅務(wù)行政處罰權(quán)，似也不應(yīng)被相對集中。（四）如何確定行政復(fù)議機關(guān)對集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)作出的具體行政行為不服提出的行政復(fù)議申請，由本級人民政府依法受理；上一級人民政府設(shè)立集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)的，申請人也可以選擇向上一級人民政府設(shè)立的集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)提出行政復(fù)議申請，由該行政機關(guān)依法受理。2020年底，《行政復(fù)議法（修訂乂征求意見稿）》為落實《行政復(fù)議體制改革方案》的要求，對現(xiàn)行“條塊結(jié)合”的管轄體制作了修改，取消地方政府部門的復(fù)議職責(zé)，由縣級以上地方人民政府統(tǒng)一行使復(fù)議職責(zé)。同時，相應(yīng)明確了國務(wù)院部門的管轄權(quán)限以及保留“條條管轄”體制的特殊情形，即對海關(guān)、金融、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)、稅務(wù)等實行以中央為主與地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)、國家安全機關(guān)的行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復(fù)議。（五）是否需要制定一部城管綜合執(zhí)法法一直有一種意見認為，城管執(zhí)法是“借法執(zhí)法。欠缺合法性，應(yīng)當制定一部城管綜合執(zhí)法法或者城市管理法。本書認為，這種意見站不住腳。一是從城市管理領(lǐng)域來看，在房地房產(chǎn)管理、城鄉(xiāng)建設(shè)等方面已經(jīng)有大量的法律、行政法規(guī)，基本不存在沒有上位法的問題。二是相對集中行政處罰權(quán)改變的是法律實施主體，沒有改變法律依據(jù)，只要調(diào)整的內(nèi)容、程序合法，就不存在合法性問題，這種觀點的視角是“條條”，欠缺了整體政府思考。三、案例評議阮某與三亞市規(guī)劃局、三亞市綜合行政執(zhí)法局、三亞市人民政府不履行法定職責(zé)申訴審查通知書裁判要旨《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及我國其他相關(guān)法律、法規(guī)均沒有有關(guān)拆除舊建筑物須到城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門辦理批準手續(xù)的規(guī)定，涉案的亞太酒店二期被拆除依法不屬于三亞市規(guī)劃局監(jiān)管職責(zé)范圍，三亞市規(guī)劃局不構(gòu)成行政不作為。經(jīng)原審查明，三亞市綜合行政執(zhí)法局已經(jīng)履行了對違章建筑的監(jiān)管職責(zé)，主張其行政不作為，缺乏事實依據(jù)。另據(jù)三亞市人民政府三府12005）184號《關(guān)于推進綜合執(zhí)法試點工作的決定》，三亞市綜合執(zhí)法局的設(shè)立及其工作的開展，依據(jù)的是國辦發(fā)（2002）56號文件和海南省人民政府（2004）91號《海南省人民政府同意三亞市人民政府開展綜合行政執(zhí)法試點工作的批復(fù)》。由此，三亞市綜合行政執(zhí)法局是獨立的行政主體，依法獨立承擔(dān)法律責(zé)任。有關(guān)三亞市政府應(yīng)負連帶責(zé)任的主張缺乏法律依據(jù)。四、關(guān)聯(lián)法條1、中華人民共和國行政強制法第十七條行政強制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。行政強制措施權(quán)不得委托。依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān),可以實施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強制措施。行政強制措施應(yīng)當由行政機關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實施，其他人員不得實施。2、中華人民共和國行政許可法第二十五條經(jīng)國務(wù)院批準，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)。3、中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（2015年修正）第六十四條地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門?？h級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計機關(guān)。地方各級審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責(zé)。省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務(wù)院批準，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批