完善中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制的制衡機(jī)制

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一、校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施現(xiàn)狀

實(shí)施校長負(fù)責(zé)制,是為了讓校長在學(xué)校管理工作中擁有更多的主動(dòng)權(quán)和自主權(quán),充分發(fā)揮校長在學(xué)校管理工作中的能動(dòng)作用,最大限度地調(diào)動(dòng)宏大教職工的工作積極性。其目的是為了協(xié)調(diào)三個(gè)關(guān)系:一是協(xié)調(diào)校長與教導(dǎo)行政部門的關(guān)系,試圖轉(zhuǎn)變當(dāng)時(shí)學(xué)校單純作為上級教導(dǎo)行政部門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的狀況,通過實(shí)行校長負(fù)責(zé)制來擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán);二是協(xié)調(diào)校長與黨支部的關(guān)系,試圖轉(zhuǎn)變當(dāng)時(shí)學(xué)校名為集體領(lǐng)導(dǎo),實(shí)際無人承受責(zé)任,辦事效率低下的狀況,通過實(shí)行校長負(fù)責(zé)制,明確校長作為學(xué)校的責(zé)任人,并從法律上賦予相應(yīng)的權(quán)力;三是協(xié)調(diào)校長與教職工的關(guān)系,試圖轉(zhuǎn)變當(dāng)時(shí)學(xué)校面臨人事制度變革的艱苦而被動(dòng)的狀況,賦予校長確定的決策和裁量權(quán),以強(qiáng)化改革推進(jìn)的力度?？?0年來我國宏大公辦學(xué)校,更加是西部宏大農(nóng)村公辦學(xué)校,校長負(fù)責(zé)制實(shí)施下來,教師的仆人翁意識、責(zé)任感和事業(yè)心不但沒有得到有效鞏固,相反消極因素卻比校長負(fù)責(zé)制實(shí)施前有所增長。

因此,“校長負(fù)責(zé)制”在實(shí)施中逐步蛻變成了“校長家長制”或“校長獨(dú)斷制”,理由在于校長是“一校之長”,是學(xué)校的“一把手”,認(rèn)為既然要我校長負(fù)責(zé),我就得統(tǒng)管學(xué)校,包攬一切,學(xué)校人、財(cái)、物的安置,硬件和軟件的使用和開發(fā)等,全都得由我說了算。這種一手遮天的管理作風(fēng),在很大程度上表達(dá)出“個(gè)人意志”強(qiáng)加于人的“權(quán)力”特征。最終在管理運(yùn)行過程中,校長與群眾之間往往形成鮮明的對立心緒,即使群眾迫于校長的權(quán)威而忍耐、屈從,但在執(zhí)行校長意志的行動(dòng)中表現(xiàn)出消極、被動(dòng)的應(yīng)付性,不但學(xué)校的部門工作受到牽制,而且教職工的教導(dǎo)教學(xué)思想和行為也受到嚴(yán)重束縛,無法自由地舉行改革的探索和嘗試,形不成天性化的教導(dǎo)教學(xué)風(fēng)格。所以,這種管理方式危害極大,輕那么扼殺教職工的民主精神,重那么給學(xué)校的教導(dǎo)教學(xué)造成混亂,消耗教導(dǎo)資源,貽誤下一代的成長,最終也會(huì)使校長本人走向絕路。更加是隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展和教導(dǎo)改革的不斷深入,校長負(fù)責(zé)制也更加暴露出其自身的缺陷,展現(xiàn)一些不盡如人意的問題。如一些校長大權(quán)獨(dú)攬,為所欲為,貪污腐敗,更加在普九期間學(xué)校根基創(chuàng)辦中所展現(xiàn)的大量豆腐渣工程、校服回扣事情等。據(jù)一份關(guān)于教師對校長負(fù)責(zé)制在學(xué)校管理中作用的調(diào)查說明:48.66%的教師認(rèn)為校長負(fù)責(zé)制在學(xué)校管理工作中的作用一般;10.33%的教師認(rèn)為根本就沒有作用;26%的教師認(rèn)為校長負(fù)責(zé)制的作用較小;而只有18%的教師認(rèn)為校長負(fù)責(zé)制的作用對比大。因此,從調(diào)查的結(jié)果來看,校長負(fù)責(zé)制還未能深入到教師心底,學(xué)校的改革尚處在單一方面的改革,缺乏整體的推動(dòng)作用。

二、校長負(fù)責(zé)制現(xiàn)狀產(chǎn)生的理由

1.委任制的養(yǎng)護(hù)

上級教導(dǎo)行政部門是校長權(quán)力的委任者。校長的產(chǎn)生途徑客觀上輕易造成校長專制。我國的校長根本上是委任制,其次有考察委派制、公開雇用制等。由于校長都是由上級部門任命,要撤職也只能由上級部門撤職,教職工民主參與的比重相對較小,教職工對校長的去留起不到抉擇作用,致使校長惟上命是從而下言不進(jìn),所以委任制就是校長專斷制的滋長之源和背后的靠山。

2.任中無監(jiān)視

上級教導(dǎo)行政部門是校長的權(quán)力委任者,從權(quán)力體系上看,它理應(yīng)能很好地發(fā)揮上位監(jiān)視作用,但由于監(jiān)視本金的限制,上級教導(dǎo)行政主管部門與校長之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱,導(dǎo)致監(jiān)視無力。隨著校長招生權(quán)(更加是擇校生)、人事權(quán)等權(quán)限的進(jìn)一步擴(kuò)大,好多地方的監(jiān)視成了一種上級與下級交易的籌碼,這也是校長負(fù)責(zé)制輕易產(chǎn)活力制扭曲的理由之一。

3.缺乏制衡機(jī)制和民主監(jiān)視

校長專制的展現(xiàn),是校長的權(quán)力過大,還是一些校長的自身素質(zhì)不過硬?究其理由,根源在于缺乏一個(gè)健全的監(jiān)視制約制度,校長的行為更多地憑借其自身素質(zhì)和道德自律。校長負(fù)責(zé)制在設(shè)計(jì)之初就預(yù)存一種布局性缺陷,這就是校長手中之權(quán)的制衡問題。與校長全面負(fù)責(zé)為核心相應(yīng)的黨支部保證監(jiān)視、教職工民主管理的乏力,他們的監(jiān)視職能雖然與校長負(fù)責(zé)制一同寫入相關(guān)的法規(guī)文件中,但其功能的發(fā)揮同樣使人擔(dān)憂,一方面校黨支部的權(quán)力在校長負(fù)責(zé)制中根本沒有明顯的規(guī)定,而校長負(fù)責(zé)制的相應(yīng)責(zé)任同樣也無明確規(guī)定,這種權(quán)力和責(zé)任的不對等,促使校長的權(quán)力擴(kuò)張,導(dǎo)致校黨支部功能退化成教職工或黨員職工的思想教導(dǎo)工具,其監(jiān)視作用可想而知。另一方面,從法律角度看,學(xué)校教職工代表大會(huì)根本不是學(xué)校的權(quán)力主體,同時(shí),其成員都務(wù)必采納校長領(lǐng)導(dǎo),所以,這種下位的非權(quán)力監(jiān)視根本不成能發(fā)揮作用。

三、完善中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制的路徑

實(shí)行校長負(fù)責(zé)制的中心問題是校長職務(wù)、權(quán)利、責(zé)任三者的統(tǒng)一。校長負(fù)責(zé)制是一個(gè)完整的概念,它的內(nèi)容包括:上級機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、校長全面負(fù)責(zé)、黨(委)支部保證監(jiān)視、教職工民主管理,它是四位一體的學(xué)校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,相互聯(lián)系、相互制約、不成分割的關(guān)系。校長全面負(fù)責(zé)是校長負(fù)責(zé)制的核心,黨(委)支部保證監(jiān)視是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原那么的表達(dá),教職工民主管理是促進(jìn)學(xué)校管理民主化的保證。但在實(shí)際的制度執(zhí)行中并沒有形成這樣完備的權(quán)利制衡機(jī)制,更沒有立法和制度上的保證,因此,完善校長負(fù)責(zé)制,建立中小學(xué)管理的權(quán)力制衡機(jī)制勢在必行。就權(quán)力的制衡問題,筆者認(rèn)為,我們目前面臨著三種對權(quán)力的制衡:一是以權(quán)力制衡權(quán)力,也就是教導(dǎo)行政主管部門對校長的權(quán)力制衡,這是一種強(qiáng)勢,是有效的,是上級領(lǐng)導(dǎo)和主管部門要進(jìn)一步加大檢查監(jiān)視的力度,把過程監(jiān)視與結(jié)果評價(jià)相結(jié)合,對情節(jié)嚴(yán)重的要加大懲罰力度;二是以權(quán)利制衡權(quán)力,真正實(shí)現(xiàn)教師的知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán),譬如我們的職代會(huì)就發(fā)揮著這樣的職能;三是以制度制衡權(quán)力,我們在舉行制度設(shè)計(jì)的時(shí)候,理應(yīng)留神一些敏感問題的處理。相信只有真正建立起科學(xué)合理的民主監(jiān)視制度,學(xué)校的進(jìn)展才能沿著民主化、法制化的軌道前進(jìn)。

1.加強(qiáng)教導(dǎo)行政部門監(jiān)管,以權(quán)力制衡權(quán)力

校長既然由上級部門任命,上級部門也要負(fù)責(zé)對校出息行培養(yǎng)、管理和監(jiān)視。對校長工作舉行科學(xué)的量化考核,教導(dǎo)主管部門應(yīng)制定涵蓋校長各個(gè)方面工作的考核細(xì)那么,不僅要搞好校長負(fù)責(zé)前的評估工作,更要加強(qiáng)任職過程評估和任職屆滿評估。要變每年一次的考核為平日考核和年度考核相結(jié)合。上級領(lǐng)導(dǎo)部門要深入學(xué)校,多傾聽教職工的觀法,實(shí)行嚴(yán)格的評估管理,對校長工作作出科學(xué)的全面的評價(jià)。

2.構(gòu)建學(xué)校的內(nèi)部制衡機(jī)制,以權(quán)利制衡權(quán)力

“一切有權(quán)力的人都輕易濫用權(quán)力,這是一條萬古不易的閱歷。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一向到遇有界限的地方才休止?！泵系滤锅F明確地闡述了制衡的原理,他認(rèn)為,“制約”和“均衡”是為了防止權(quán)力的濫用,進(jìn)而在權(quán)利制衡上,西方的憲政設(shè)計(jì)從不憑借于個(gè)人的覺悟和自律,他們依靠的是法制和民主。因此在穩(wěn)固校長現(xiàn)有權(quán)力的同時(shí),我們也可引入西方的權(quán)力制衡原理,提出黨支部的核心作用和監(jiān)視保證作用,以及教職工代表大會(huì)的民主監(jiān)視作用,明確劃分三方面的職責(zé)、權(quán)限和相互關(guān)系,從而形成校內(nèi)的“三駕馬車”管理體制。

(1)明確校長現(xiàn)有權(quán)限

國家教導(dǎo)部門應(yīng)在法律上明確校長的權(quán)力、概括范圍及其行使權(quán)力的方式和程序,并明確違法行使權(quán)力應(yīng)承受的法律責(zé)任。但目前有關(guān)法規(guī)對校長權(quán)力沒有直接作明確概括的規(guī)定,只有在《中華人民共和國教導(dǎo)法》第28條規(guī)定了學(xué)校及其他教導(dǎo)機(jī)構(gòu)可以行使九個(gè)方面的權(quán)利;1991年6月頒行的《全國中小學(xué)校長任職條件和崗位要求(試行)》也只列舉式地規(guī)定了中小學(xué)校長四個(gè)方面的主要職責(zé)。盡管上述法律和文件對校長的權(quán)